Информационная открытость органов государственного и муниципального управления

В Российской Федерации реализуется концепция развития информационного общества, под которым понимается информационная открытость органов государственного и муниципального управления гражданскому обществу. Право на информацию о решениях органов государственного и муниципального управления является одним из основных конституционных прав российских граждан.

Посредством открытости сведений о том, какие решения принимает публичная власть, защищается право граждан на достоверную информацию о решениях органов государственного и муниципального управления. Возможность получения гражданами такой информации говорит о степени демократичности и открытости общества. Соответственно соблюдение закрепленных в Конституции Российской Федерации прав граждан на достоверную информацию о деятельности органов государственного и муниципального управления позволяет установить действительно равноправные отношения между государством и гражданским обществом в целом, а также между конкретным государственным (муниципальным) служащим и гражданином.

Для правового и демократического государства вопрос об открытости власти является первостепенным. Информационная открытость органов власти позволяет гражданам получать адекватное представление и формировать мнение о состоянии российского общества и результативности деятельности конкретных органов государственного и муниципального управления. Кроме того, возникает возможность эффективного общественного контроля над деятельностью самих органов государственного и муниципального управления. При этом информационная прозрачность деятельности органов власти всех уровней управления, реальная доступность получения информации о принимаемых ими решениях, об их текущей деятельности является не только необходимым элементом осуществления постоянной и надежной связи между гражданами и их представителями во властных структурах, но и средством эффективного функционирования самих органов власти.

Основным инструментом в этом виде взаимодействия является официальный сайт органов государственного и муниципального управления, отражение в нем структуры и содержания информации, которая законодательно закреплена в принимаемых нормативных правовых актах. На наш взгляд, как гражданам, так и будущим чиновникам требуются знания в проведении анализа, направленного на определение информационной открытости и достоверности деятельности органов государственного и муниципального управления, оценки уровня и степени открытости официальных сайтов данных органов управления.

К основным нормативным правовым актам, регулирующим информационную открытость, относятся:

Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»;
Указ Президента Российской Федерации от 8 июля 2013 года № 613 «Вопросы противодействия коррупции»;
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 года № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти»;
Постановление Правительства Российской Федерации от 4 марта 2011 года № 149 «О федеральной государственной информационной системе “Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров”»;
приказ Минтруда России от 7 октября 2013 года № 530н «О требованиях к размещению и наполнению подразделов, посвященных вопросам противодействия коррупции, официальных сайтов федеральных государственных органов»;
приказ Минфина России от 22 сентября 2015 года № 145н «Об утверждении Методических рекомендаций по представлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме»;
Методика мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти (утверждена протоколом заочного голосования Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 26 декабря 2013 года № АМ-П36–89пр);
письмо Минэкономразвития Российской Федерации от 29 апреля 2011 года № 8863-ОФ/Д09 «О методических рекомендациях по организации проведения мониторинга качества предоставления государственных (муниципальных) услуг».

В целях улучшения эффективности взаимодействия общества и государства Президент Российской Федерации В.В. Путин определил одну из приоритетных задач развития нашей страны в ближайшее время — расширение и повышение доступности социально значимой информации посредством развития современных интернет-технологий.

Практика и исторический опыт показывают, что малая информированность гражданского общества о государственной деятельности и деятельности местного самоуправления приводит к развитию, росту и процветанию коррупции, к отсутствию потока квалифицированных кадров на государственную и муниципальную службу, к формированию негативного образа государства у разных слоев населения.

Открытость и прозрачность органов государственного и муниципального управления являются характерными чертами их демократичности. В отношении политической и управленческой деятельности термины «прозрачность» и «открытость» были позаимствованы из англоязычной литературы. Термин «открытость» трактуется как доступ к документации органов власти, к учреждениям, финансируемым за счет налоговых сборов (муниципальные учреждения, библиотеки, образовательные учреждения), к проведению заседаний органов управления. Термин же «прозрачность» используют при рассмотрении теневых политических и экономических отношений для возможности контроля финансовых потоков.

Информационная открытость власти предоставляет гражданам возможность размышлять над полученными сведениями, критиковать складывающуюся обстановку в обществе и органах публичной власти, наблюдать за результатами, а также контролировать деятельность органов власти.

Важно уточнить, что информационная открытость не должна быть односторонним процессом. Общество отстаивает свои позиции, стремится получить полную и достоверную информацию о функционировании государства и его органов управления — это все должно соизмеряться с желанием исполнительной власти предоставлять информацию о своей деятельности. Прозрачность трактуется как регулярное освещение деятельности исполнительной власти, растолкование содержания, целей и механизма исполнения публичной политики, а открытость — как создание органами исполнительной власти незатруднительных для граждан условий доступа к информации о деятельности данных органов.

В настоящее время установлены три уровня информационной открытости органов государственного и муниципального управления.

Первый уровень: обеспечивается начальный доступ к информации о социально-политических структурах. Открытость является возможностью получения и структурирования сведений о деятельности государственной власти благодаря гарантированному доступу к источникам информации, в которых хранятся итоги решений общественно важных вопросов.

Второй уровень: подразумевается возможность контроля лиц, имеющих право и обязанность принимать решения в области общественных интересов. Столь глубокий уровень открытости в полной мере обусловлен свободным доступом субъектов Российской Федерации к информации такого рода. Это дает гражданам возможность получать не только информацию как таковую, но и право регулировать процесс принятия решений.

Третий уровень: представителям общества (невластных и неправительственных групп) дана возможность открыто участвовать в процессе принятия решений.

В ст. 29 Конституции Российской Федерации описание доступа к официальной информации таково: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Так, 7 февраля 2008 года вступила в силу официальная Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации № Пр-21269, в которой указано, что одной из ключевых задач и целей государства является обеспечение беспрепятственного доступа граждан к информации.

Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», вступивший в силу с 1 января 2010 года70, полностью закрепил анализируемое право граждан на получение информации.

Определение открытости также дано в Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 года № 93-Пр71, согласно которой открытость федеральных органов исполнительной власти — это последовательное и неукоснительное соблюдение при реализации государственных полномочий и функций следующих принципов:

принципа информационной открытости;
принципа понятности;
принципа вовлеченности гражданского общества;
принципа подотчетности.

Принцип информационной открытости трактуется также и как принцип транспарентности (прозрачности), который обеспечивает конституционное право граждан к свободному доступу к информации, содержащей необходимые сведения о деятельности органов власти. В Концепции не дано определения принципа прозрачности, оно используется одновременно с определением открытости как реализация принципов открытости органов исполнительной власти, задач и механизмов в области обеспечения прозрачности и открытости государственного управления. Данное применение определения прозрачности обусловлено тем, что пока в научной литературе понятие «прозрачность органов власти» не проанализировано с позиции системного подхода.

В то же время открытость органов власти является свойством юридическим, которое характеризуется как координационное взаимодействие с гражданскими субъектами общества. Как следствие, открытость органов власти означает возможность субъектов оказывать воздействие на ее законодательные, политические или административные решения. В таком случае под открытостью подразумевается, что все граждане, которые имеют в этом заинтересованность, а также гражданские объединения обладают полным доступом к координационному воздействию на органы государственного и муниципального управления.

Также можно отметить, что прозрачность органов управления есть свойство открытости, которое подразумевает гарантию доступности, закрепленную законодательно для субъектов общества в целом, к достоверной информации о деятельности муниципального и государственного управления. Прозрачность деятельности органов власти является составной частью понятия «открытость органов власти», потому что только в условиях взаимодействия достигается высокий уровень доверия со стороны общества.

Информационная прозрачность характеризует, главным образом, количественный аспект информации (уменьшение или увеличение ее объема), а информационная открытость — качественный (актуальность, содержательность, достоверность, регулярность, своевременность, репрезентативность).

Таким образом, термины «информационная прозрачность» и «информационная открытость» применительно к органам исполнительной власти на всех уровнях государственного и муниципального управления по смысловой нагрузке имеют четкие различия, а их конкретное выражение определено соответствующими правилами и видами деятельности в системе государственного и муниципального управления.

Проблема информационной закрытости власти для России является традиционной. В советское время в поддержание такой политики выдвигались аргументы политической направленности, проводились действия по пресечению утечки информации за пределы страны. Предпринимались меры по регулированию поступления внешней информации, которая тщательно фильтровалась на предмет соответствия идеологическим установкам. В современных условиях информационная закрытость власти служит интересам коррумпированного чиновничества и связанного с ним бизнеса.

Информационная закрытость — это организационно-правовой режим власти, основанный на ограничении фактической и правовой возможности граждан и общественных объединений участвовать в формировании и развитии государственной политики, в контроле публичных управленческих решений и наблюдении за их исполнением, что является преднамеренным ограничением предоставления достоверной информации гражданскому обществу о деятельности органов государственного и муниципального управления.

Однако, в отличие от советского периода, ограничивать распространение информации того или иного рода стало значительно тяжелее. Основываясь на понимании того, что в демократическом государстве все уровни власти выполняют «сервисную» функцию, а именно обслуживание интересов общества в целом, граждане имеют законодательное право знать о предоставляемых государственных и муниципальных услугах, о принятых решениях и их исполнении. Власть любого уровня вынуждена идти на увеличение и расширение каналов взаимодействия с обществом, на использование прогрессивных технологий в области получения информации.

Информационно-коммуникационные технологии содержат в себе большой потенциал, так как приводят политику к публичной открытости, сокращают дистанцию между обществом и властью, дают возможность наладить прочную обратную связь.

Информационная открытость в данном контексте — это организационно-правовой режим предоставления достаточного и необходимого объема общественно значимых сведений о деятельности органов власти (их структуре, задачах, целях), базирующийся на конституционном праве граждан к свободному доступу к информации; режим, в котором прослеживается координационное взаимодействие общества со структурами власти.

Самым эффективным и современным способом информирования граждан является Интернет — ресурс органов государственного и муниципального управления. Официальный сайт — это результативное средство распространения официальной информации о деятельности властных структур. По содержимому официального сайта можно установить уровень закрытости и открытости каждого органа государственного и муниципального управления.

В Федеральном законе от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» дано определение официального сайта органов государственного и муниципального управления. В соответствии с п. 5 ст. 1 официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления — это сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления.

Анализ данного определения позволяет прийти к выводу, что здесь подразумевалось следующее: сайт считается официальным только тогда, когда сопоставленный с сайтом администратор доменного имени государственного органа или органа местного самоуправления в действительности является соответствующим государственным органом или органом местного самоуправления.

То есть законом не допускается сопоставление официального сайта органа государственного и муниципального управления с доменным именем, администратором которого является не государственная организация, где руководитель выступает в роли физического лица.

Из определения Федерального закона № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» следует, что сайт считается официальным, когда сопоставленный администратор доменного имени органа государственного и муниципального управления является просто государственным органом или органом муниципального управления, а не определенным органом государственного и муниципального управления, чей официальный сайт сопоставлен с соответствующим доменным именем.

Официальный сайт органа государственного управления или местного самоуправления — это единственный сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащий информацию о деятельности государственного органа управления или органа местного самоуправления, где администратором сопоставленного доменного имени является соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления.

Информационная открытость официальных сайтов органов государственного и муниципального управления способствует, во-первых повышению вовлеченности гражданского общества в принятие управленческих решений государством. Во-вторых, это мощный стимул для привлечения высококвалифицированных специалистов на государственную и муниципальную службу.

В-третьих, гражданам предоставляется возможность контролировать деятельность органов власти, что обеспечивает обратную связь органов власти с обществом, и благодаря этому повышаются доверие к органам государственного и муниципального управления и их информационная прозрачность.