Правовой статус органов местного самоуправления

В соответствии со ст. 3, 12, 32, 130 и 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя нашей страны.

Местное самоуправление является необходимой и обязательной составной частью единого механизма народовластия, обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает права и обязанности граждан, связанные с их участием непосредственно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти56.

В ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральным законодателем дано легальное понятие местного самоуправления. Местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиции.

Таким образом, наряду с населением муниципальных образований органы местного самоуправления призваны в пределах, установленных законодательством, решать вопросы местного значения в интересах населения с учетом конкретных исторических и иных особенностей территории.

Часть 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации закрепляет право населения муниципальных образований самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, которая формируется исходя из общих принципов организации местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно ст. 34 названного федерального закона структуру органов местного самоуправления составляют:

представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
контрольно-счетный орган муниципального образования;
иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительнораспорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных данным федеральным законом.

Рассмотрим правовое положение каждого из заявленных органов местного самоуправления.

Понятие «глава муниципального образования» впервые было введено в оборот Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»57. Указанный закон устанавливал самые общие положения, касающиеся определения правового статуса главы муниципального образования, поскольку должность главы муниципального образования рассматривалась как возможная, но не обязательная в структуре органов местного самоуправления.

В действующем федеральном законе о местном самоуправлении глава муниципального образования определен уже как высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Особенностью правового положения указанного должностного лица является установление общего запрета на одновременное исполнение главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа муниципального образования и полномочий главы местной администрации, хотя есть и некоторые исключения.

Обращаясь к вопросам, связанным с замещением должности главы муниципального образования, Конституционный суд Российской Федерации указал, что Конституция Российской Федерации не называет непосредственно главу муниципального образования в числе избираемых населением напрямую органов и должностных лиц публичной власти и не определяет какой-либо иной конкретный порядок замещения этой должности, что предполагает необходимость законодательного регулирования (Определение Конституционного суда Российской Федерации от 29 сентября 2011 года № 1319-О-О).

Именно поэтому ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»59 предусматривает возможность замещения должности главы муниципального образования несколькими способами:

путем избрания на муниципальных выборах;
путем избрания представительным органом муниципального образования из своего состава;
путем избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и осуществляет полномочия главы местной администрации.

При избрании главы муниципального образования на муниципальных выборах указанное лицо либо входит в состав представительного органа муниципального образования и осуществляет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию.

Если глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, то он осуществляет полномочия председателя представительного органа либо возглавляет местную администрацию.

Если глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, то указанное лицо возглавляет местную администрацию.

Глава муниципального образования для реализации своей компетенции наделен следующими исключительными полномочиями:

он представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями и без доверенности действует от имени муниципального образования;
подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
издает в пределах своих полномочий собственные правовые акты;
может требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Перечисленные полномочия главы муниципального образования не могут быть переданы иным органам и должностным лицам местного самоуправления.

На главу муниципального образования распространяются запреты и ограничения, установленные:

Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»;
Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

В частности, высшему должностному лицу муниципального образования, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, запрещено:

заниматься предпринимательской деятельностью;
состоять членом правления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности (при этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации);
входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации, и т. д.

Конституция Российской Федерации не исключает введения федеральным законодателем — в целях поддержания конституционного режима законности при осуществлении местного самоуправления и защиты прав граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления, защиты от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления — адекватных мер ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления включая досрочное прекращение их полномочий (Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 16 октября 1997 года № 14-П).

В соответствии с ч. 6. ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случаях:

смерти;
отставки по собственному желанию;
удаления в отставку в соответствии со ст. 74.1 данного федерального закона;
отрешения от должности в соответствии со ст. 74 данного федерального закона;
признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
вступления в отношении главы муниципального образования в законную силу обвинительного приговора суда;
выезда главы муниципального образования за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
прекращения главой муниципального образования гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
приобретения главой муниципального образования гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
отзыва избирателями;
установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 3.2, 4–6, 6.1, 6.2, 7, 7.1, 7.2 ст. 13 данного федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;
утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Таким образом, глава муниципального образования — это самостоятельный субъект муниципальных правовых и иных правоотношений, и он ни в коем случае не является «родовым понятием для обозначения высшего должностного лица»60 либо «титулом, который присваивается уставом муниципального образования или избранному населением главе местной администрации, или спикеру представительного органа»61.

В силу ст. 130 Конституции Российской Федерации и корреспондирующего ей п. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, положения которых конкретизированы в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 2, ч. 1 и 2 ст. 34, ст. 35), представительный орган местного самоуправления выполняет особую роль в механизме муниципальной власти. Это выражается в выявлении и согласованном выражении через указанный орган волеизъявления местного сообщества, осуществление представительным органом местного самоуправления возложенных на него действующим законодательством нормотворческой, контрольной и иных публичных функций от имени и в интересах населения муниципального образования.

Таким образом, представительный орган местного самоуправления можно определить как выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения муниципального образования и принимать от его имени решения, которые обязательны к исполнению на территории муниципального образования. Представительный орган является обязательным органом в структуре органов местного самоуправления любого муниципального образования, поскольку именно через указанный орган жители муниципального образования могут реализовать свое конституционное право на местное самоуправление.

Исключение законодатель предусмотрел для поселений, где численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек, в таких случаях полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется, и его полномочия осуществляются сходом граждан.

Порядок формирования представительного органа местного самоуправления зависит от вида муниципального образования и устанавливается уставом данного муниципального образования.

Например, представительный орган муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, при этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

В соответствии со ст. 25 Устава муниципального образования «город Екатеринбург» Екатеринбургская городская дума состоит из 36 депутатов, при этом 18 депутатов городской думы избираются по одномандатным избирательным округам, образуемым на территории муниципального образования, а остальные 18 депутатов — по единому избирательному округу, включающему в себя всю территорию муниципального образования, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями. Депутаты Екатеринбургской городской думы избираются на муниципальных выборах на 5-летний срок.

Общая численность депутатов представительного органа муниципальных образований зависит от численности проживающего на территории муниципального образования населения.

Если численность населения муниципального образования менее 1 000 человек, то численность депутатов представительного органа муниципального образования не может быть менее 7 человек, а при численности населения свыше 500 000 человек — менее 35 человек.

Компетенция представительного органа местного самоуправления определяется его правовым статусом как выборного органа местного самоуправления и его целевым назначением в структуре муниципального управления. Правовой статус органа местной публичной власти обеспечивает ему ведущую роль в создании нормативно-правовой основы функционирования муниципальной организации местного самоуправления.

Компетенция представительного органа муниципального образования направлена на реализацию такой системы местного самоуправления в муниципальном образовании, которая, с одной стороны, обеспечивает максимально эффективное использование потенциала муниципального образования и его жителей, а с другой — создает условия для эффективного решения вопросов жизнедеятельности местного сообщества.

Компетенцию представительного органа муниципального образования традиционно разделяют на два уровня: на исключительную компетенцию и иную компетенцию.

В исключительной (не передаваемой иным органам и должностным лицам) компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования;
определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
контроль над осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку;
утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Статья 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает основания для досрочного прекращения полномочий.

В научной литературе под досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования понимается досрочное прекращение прав и обязанностей представительного органа муниципального образования по решению вопросов местного значения.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно:

в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о самороспуске;
в случае вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
в случае преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 3.2, 4–6, 6.1, 6.2, 7, 7.1, 7.2 ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в случае упразднения муниципального образования;
в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования неминуемо влечет и досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация определена как один из обязательных органов местного самоуправления и достаточно подробно изложен порядок организации и деятельности данного органа и его руководителя.

В соответствии со ст. 37 данного федерального закона местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации может являться либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Глава местной администрации независимо от порядка его назначения призван обеспечивать законность деятельности местной администрации в целом и каждого ее структурного подразделения в частности, а также надлежащее исполнение всех возложенных на местную администрацию полномочий на основе субординации.

Следовательно, глава местной администрации несет всю полноту персональной ответственности за допускаемые местной администрацией нарушения законодательства Российской Федерации, в том числе и за нарушение прав и свобод человека и гражданина, а также иных охраняемых законом публичных интересов.

Также глава местной администрации должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Например, структура Администрации муниципального образования «город Первоуральск» была утверждена решением Первоуральской городской думы от 21 декабря 2017 года № 5265.

Действующее законодательство о местном самоуправлении предусматривает достаточно широкий спектр видов и уровней муниципальных образований с различным числом жителей и различными масштабами территорий муниципальных образований.

В связи с этим невозможно обозначить единый порядок формирования структуры местной администрации, организации и деятельности местной администрации. В больших муниципальных образованиях аппарат местной администрации включает не один десяток подразделений, в которых работают сотни муниципальных служащих и технический персонал.

Например, в 2014 году в отраслевых (функциональных) органах Администрации города Екатеринбурга работало 950 муниципальных служащих, а в территориальных органах (администрациях районов Екатеринбурга) — 630 муниципальных служащих.

На формирование структуры местной администрации оказывают влияние несколько факторов, которые традиционно упоминаются в специальной литературе.

1. Тип муниципального образования. От типа муниципального образования зависит объем вопросов местного значения, а соответственно зависят и полномочия по их решению, в том числе и местной администрации. У поселений количество вопросов местного значения существенно меньше, чем, например, у городских округов, соответственно и структура местной администрации городского округа значительно сложнее и многочисленнее, чем структура администрации поселения.

В научной литературе традиционно выделяют шесть групп вопросов, которые входят в компетенцию местной администрации:

вопросы социально-экономического развития территории;
вопросы муниципального хозяйства;
финансовые вопросы;
социальные вопросы;
административно-организационные вопросы;
вопросы исполнения переданных государственных полномочий.

Последняя группа вопросов может решаться только такими муниципальными образованиями, как муниципальный район и городской округ, которые в соответствии с главой 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» могут быть наделены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации отдельными государственными полномочиями.

2. Цели и задачи социально-экономического развития муниципального образования. Обычно они формируются в планах стратегического развития муниципальных образований. Так, например, в Екатеринбурге в настоящее время действует Стратегический план развития муниципального образования «город Екатеринбург» до 2020 года, утвержденный решением Екатеринбургской городской думы от 26 октября 2010 года. № 67/30.

3. Размер территории муниципального образования, численность и состав населения. Чем крупнее муниципальное образование, чем больше насыщена его территория населением, объектами промышленности, инфраструктуры, тем более сложной и динамичной будет предполагаться структура местной администрации с наличием в ней функциональных (отраслевых) и территориальных единиц.

4. Географические, природные, демографические, исторические местные особенности. Эти особенности оказывают влияние на состав и численность прежде всего функциональных и отраслевых органов местных администраций (традиционно подразделения местной администрации классифицируют на функциональные, отраслевые и территориальные органы).

Функциональными органами называют такие подразделения местной администрации, которые выполняют задачи применительно ко всем отраслям местного хозяйства (например, департамент финансов местной администрации).

Отраслевыми органами считаются структурные единицы местной администрации, отвечающие за положение дел в конкретной отрасли на данной территории (департамент образования, департамент управления жилищно-коммунальным хозяйством местной администрации и др.).

К территориальным органам местной администрации относят такие структурные единицы, которые несут ответственность за управление частями территории муниципального образования (например, в большом городе, поделенном на районы, это районные администрации). Но необходимо отметить, что наделение территориальных, функциональных и отраслевых органов местных администраций статусом юридического лица вовсе не означает, что указанные органы становятся органами местного самоуправления.

В целом структура местной администрации представляет собой динамичную систему, которая по мере изменения стоящих перед муниципальным образованием задач, условий жизни граждан, других факторов подвергается изменениям и дополнениям.

Полномочия местной администрации на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации определяются представительным органом местного самоуправления путем закрепления соответствующего перечня полномочий в уставе муниципального образования. В ст. 37 Устава муниципального образования «город Екатеринбург» закреплен перечень из 19 полномочий Администрации города, среди которых можно выделить следующие:

обеспечение составления проекта бюджета муниципального образования и исполнение бюджета муниципального образования, а также составление бюджетной отчетности;
установление порядка принятия решений о разработке муниципальных программ, порядка формирования муниципальных заданий;
осуществление муниципальных заимствований, выдача муниципальных гарантий, управление муниципальным долгом;
разработка и утверждение прогноза социально-экономического развития муниципального образования;
разработка порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, и др.

Таким образом, правовое положение местной администрации, включающее в себя полномочия, организационную структуру и иные элементы, играет важную роль в качественном решении вопросов местного значения конкретного муниципального образования, в управлении местным хозяйством и муниципальным образованием в целом.

Контрольно-счетный орган муниципального образования выступает особым институтом внешнего муниципального финансового контроля, который позволяет принимать ответственные решения об эффективном использовании финансово-экономических потенциалов муниципальных образований и контролировать их законное и эффективное использование.

В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется названным федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»67, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования. Создание этого органа местного самоуправления отнесено к дискреционным полномочиям самого муниципального образования, является его правом, но не обязанностью. Данный вывод подтверждается и положениями Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», который также не устанавливает каких-либо правовых норм, которые обязывали бы каждое муниципальное образование формировать у себя контрольно-счетный орган в качестве самостоятельного органа местного самоуправления.

В то же время вступление в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» разрешило наконец-то неопределенность в вопросе о месте контрольно-счетных органов муниципальных образований в системе органов местного самоуправления.

Однако в настоящее время отсутствует законодательная возможность нахождения муниципальных контрольно-счетных органов как органов внешнего муниципального финансового контроля в составе аппаратов представительных органов местного самоуправления.

В ст. 4 вышеуказанного Федерального закона № 6-ФЗ закреплены единые принципы деятельности контрольно-счетных органов вне зависимости от уровня публичной власти. В числе этих принципов присутствует принцип независимости, в том числе и организационной, и функциональной, что невозможно соблюсти при нахождении муниципальных контрольно-счетных органов в составе аппаратов представительных органов местного самоуправления.

Невозможность вхождения муниципальных контрольных органов в состав какого-либо иного органа местного самоуправления определяется еще и тем фактом, что исходя из положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 2 и ч. 1 ст. 34) одним из основных признаков органов местного самоуправления является наличие у него собственных полномочий по решению вопросов местного значения.

Помимо контрольно-счетного органа муниципального образования названный закон о местном самоуправлении не предусматривает возможности создания иных органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия внешнего муниципального финансового контроля.

С точки зрения эффективности функционирования муниципальных контрольно-счетных органов нельзя согласиться с диспозитивностью ч. 8 ст. 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», согласно которой контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица.

Таким образом, в отличие от контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, которые в силу закона обязаны иметь статус юридического лица, контрольно-счетные органы муниципальных образований могут обладать таким статусом только в случае наличия соответствующего положения в уставе муниципального образования и (или) в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования.

Необходимо отметить, что при отсутствии у контрольно-счетного органа муниципального образования статуса юридического лица возможно возникновение проблем с финансированием указанного органа68. Так, в соответствии с ч. 9 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Перечень участников бюджетного процесса приведен в ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Физические лица, а также иные субъекты, не имеющие статуса юридического лица, в данном перечне не указаны. В связи с этим ставится под сомнение возможность финансирования контрольно-счетного органа муниципального образования, не имеющего статуса юридического лица, за счет средств местного бюджета, так как указанный орган не является участником бюджетного процесса, и нормы Бюджетного кодекса РФ к таким субъектам не применяются.

В соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» к полномочиям контрольно-счетного органа муниципального образования относятся:

контроль над исполнением местного бюджета;
экспертиза проектов местного бюджета;
внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;
организация и осуществление контроля над законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
контроль над соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;
оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;
финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;
анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;
подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертноаналитических мероприятий и направление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;
участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;
иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Контрольно-счетные органы муниципальных образований вправе осуществлять муниципальный финансовый контроль в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений, муниципальных унитарных предприятий соответствующего муниципального образования, а также иных организаций вне зависимости от их организационно-правовой формы и принадлежности, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования; в отношении юридических лиц путем осуществления проверки соблюдения ими условий получения субсидий, кредитов, гарантий за счет средств местного бюджета.

Формами осуществления муниципального финансового контроля являются контрольные и экспертно-аналитические мероприятия. При проведении контрольного мероприятия контрольносчетным органом составляется соответствующий акт, который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта контрольно-счетным органом составляется отчет. При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.

При осуществлении внешнего муниципального финансового контроля должностные лица контрольно-счетных органов не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций, а также разглашать информацию, полученную при проведении контрольных мероприятий, предавать гласности свои выводы до завершения контрольных мероприятий и составления соответствующих актов и отчетов. Они обязаны сохранять государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, ставшую им известной при проведении в проверяемых органах и организациях контрольных и экспертноаналитических мероприятий, объективно проводить контрольные и экспертно-аналитические мероприятия и достоверно отражать их результаты в соответствующих актах, отчетах и заключениях контрольно-счетного органа.

Контрольно-счетные органы муниципальных образований обладают определенными механизмами принуждения в случае обнаружения нарушений бюджетного законодательства. По результатам проведения контрольных мероприятий контрольно-счетные органы муниципальных образований вправе вносить в органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Адресат представления в течение одного месяца со дня его получения обязан уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган муниципального образования о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

В тех случаях, когда выявляются нарушения, требующие безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов муниципальных образований контрольных мероприятий названные органы вправе направить в органы государственной власти и в государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам соответствующее предписание. При этом такое предписание контрольно-счетного органа муниципального образования должно в обязательном порядке содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Предписание контрольно-счетного органа муниципального образования подлежит исполнению в установленные в нем сроки.

В случае, если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты незаконного использования средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета, а также средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда субъекта РФ, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, контрольно-счетный орган в установленном порядке незамедлительно передает материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы.

Деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований основана на принципах открытости и доступности информации о результатах их деятельности. Для реализации указанных принципов контрольно-счетные органы муниципальных образований на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в своих официальных изданиях или в других средствах массовой информации публикуют информацию о проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, выявленных при их проведении нарушениях, внесенных представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах.

Контрольно-счетные органы муниципальных образований ежегодно подготавливают отчеты о своей деятельности в представительный орган местного самоуправления. Указанные отчеты контрольно-счетных органов публикуются в средствах массовой информации или размещаются в сети Интернет только после их рассмотрения представительными органами.