Правовой статус Правительства Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти

В соответствии с принципом, закрепленным в ст. 10 Конституции Российской Федерации, государственная власть в России осуществляется на основе принципа разделения на законодательную, исполнительную и судебную. На федеральном уровне высшим органом исполнительной власти является Правительство Российской Федерации. Деятельности Правительства РФ посвящена глава 6 Конституции РФ.

Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, его заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства РФ назначается Президентом Российской Федерации по согласованию с Государственной думой.

Президент Российской Федерации предлагает Думе кандидатуру на должность Председателя Правительства Российской Федерации не позднее двухнедельного срока после своего вступления в должность (после очередных выборов) или после отставки Правительства РФ. Государственная дума вправе отклонить представленную Президентом РФ кандидатуру.

Однако в случае трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент Российской Федерации обязан распустить Думу и самостоятельно назначить Председателя Правительства Российской Федерации. Из текста Конституции Российской Федерации не следует определенно, обязан ли Президент РФ предлагать Думе разных кандидатов и может ли он предлагать одного и того же кандидата трижды, и данный вопрос был разрешен Конституционным судом Российской Федерации.

В Постановлении по делу о толковании ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации Конституционный суд Российской Федерации указал, что Президент Российской Федерации не ограничен в своем праве предлагать кандидатов на должность Председателя Правительства Российской Федерации, следовательно, он может предложить одного и того же кандидата трижды или разных кандидатов по своему усмотрению.

Назначенный Председатель Правительства Российской Федерации, в свою очередь, предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства РФ также вносит Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, то есть о количестве и направлении деятельности конкретных министерств и иных ведомств.

Полномочия и порядок деятельности Правительства Российской Федерации подробно регулируются Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»43. Данный закон выделяет 10 групп полномочий высшего российского органа исполнительной власти:

общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти;
общие полномочия;
полномочия в сфере экономики;
полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики;
полномочия в социальной сфере;
полномочия в сфере науки, культуры, образования;
полномочия в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
полномочия в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью;
полномочия по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации;
полномочия в сфере внешней политики и международных отношений.

Перечень полномочий, приведенный в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», не является исчерпывающим. Деятельность Правительства Российской Федерации регулируется также множеством федеральных законов и указов Президента РФ, принятых в различных сферах.

Правительство Российской Федерации, будучи высшим исполнительным органом и координатором деятельности всех органов исполнительной власти в стране, выполняет широкий круг полномочий.

Так, Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти выражается как в кадровых полномочиях по назначению заместителей министров и руководителей отдельных ведомств, так и в изменении структуры федеральных органов исполнительной власти, в возможности отмены или приостановления актов таких органов, в получении от них отчетности.

Организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации — тоже полномочие Правительства Российской Федерации. Данное общее полномочие подразделяется на множество иных полномочий, связанных с разработкой и реализацией государственной политики в экономической, бюджетной, научной, культурной, социальной и иных сферах.

Как правило, основы государственной политики в той или иной сфере оформляются в государственных программах, которые утверждаются постановлениями Правительства Российской Федерации и содержат перечень конкретных мероприятий в той или иной сфере. Кроме того, в данных программах прописаны порядок и источники финансирования этих мероприятий.

Одним из важнейших полномочий Правительства Российской Федерации является разработка федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов, а также представление Государственной думе отчета об их исполнении.

В целях реализации своих полномочий Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления и распоряжения.

Акты Правительства РФ нормативного характера оформляются постановлениями, ненормативные акты принимаются в форме распоряжений. Следует отметить, что Президент Российской Федерации в рамках поддержания конституционной законности вправе отменять и приостанавливать действие актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента РФ.

Как уже было отмечено в предыдущей главе, Правительство Российской Федерации является органом, подотчетным Федеральному собранию Российской Федерации. Государственная дума ежегодно заслушивает отчет Правительства РФ о его деятельности, а также об исполнении бюджета. Также члены Правительства РФ обязаны отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы о деятельности высшего органа исполнительной власти. Как правило, ответы на такие вопросы даются федеральными министрами в рамках «правительственного часа» в палатах Федерального собрания Российской Федерации.

Законодательством предусмотрено несколько способов прекращения полномочий Правительства Российской Федерации.

Во-первых, высший орган исполнительной власти слагает свои полномочия перед новым избранным Президентом Российской Федерации. Новый президент страны будет формировать новый состав Правительства.

Во-вторых, Правительство Российской Федерации может подать в отставку. Решение об отставке в таком случае будет принимать Президент Российской Федерации. Если Президент РФ отставку не примет, Правительство РФ вынуждено будет и далее осуществлять свои полномочия.

В-третьих, Президент Российской Федерации может отправить Правительство Российской Федерации в отставку в случае спора между законодательной и исполнительной ветвями власти, а именно в случае двукратного в течение трех месяцев выражения недоверия Правительству РФ Государственной думой либо в случае постановки Председателем Правительства РФ вопроса о доверии перед Думой. В этих ситуациях арбитром в споре выступает Президент РФ, который либо отправляет Правительство РФ в отставку, либо распускает Государственную думу.

Правительство Российской Федерации возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации, но не является единственным органом в этой системе.

Наряду с Правительством РФ систему органов исполнительной власти на федеральном уровне составляют министерства, службы и агентства.

Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации44. Согласно утвержденной структуре федеральные органы исполнительной власти подразделяются:

на органы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
органы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

К первой группе относятся силовые ведомства, например Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство обороны Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации; ведомства в сфере внешнеполитической деятельности: Министерство иностранных дел Российской Федерации, Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству; некоторые другие органы (Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральное архивное агентство).

Ко второй группе относятся министерства и ведомства в социальной, экономической, культурной, научной сферах: Министерство здравоохранения Российской Федерации, Министерство культуры Российской Федерации, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и другие ведомства.

Также федеральные органы исполнительной власти классифицируются на типы в зависимости от выполняемых функций.

Первый тип органов — министерства. В отличие от других органов исполнительной власти министерства вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере своей деятельности.

При этом круг вопросов, входящих в правотворческую компетенцию министерства, строго ограничен положениями законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации.

Второй тип — федеральные службы. Деятельность этих органов исполнительной власти направлена на осуществление контрольно-надзорной деятельности в определенной сфере.

Третий тип федеральных органов исполнительной власти — агентства, они осуществляют управление государственной собственностью и оказывают услуги.

Службы и агентства, как правило, подведомственны тому или иному министерству, однако они могут находиться и в прямом подчинении Правительства Российской Федерации или Президента Российской Федерации.

Как уже отмечалось, общее руководство деятельностью министерств, служб и агентств осуществляет Правительство Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти специализируются в конкретной области деятельности и призваны реализовывать установленные Президентом Российской Федерации и Правительством РФ направления государственной политики в этой сфере.