Федеральное собрание Российской Федерации - парламент Российской Федерации

Россия является демократическим государством. Принцип демократизма предполагает наличие в системе государственного управления институтов непосредственной и представительной демократии.

Непосредственная демократия (предоставление гражданам возможности напрямую принимать важные управленческие решения) реализуется в России посредством института референдума, а также через различные способы формирования населением муниципальных образований местного самоуправления.

Представительная демократия предполагает обеспечение гражданам возможности участвовать в формировании органов, которые от лица народа и в интересах народа осуществляют государственную власть.

В России в системе органов государственной власти представительными органами являются Президент Российской Федерации, Федеральное собрание Российской Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации, а также высшие должностные лица субъектов РФ. Представительный характер законодательных органов различного уровня — важнейшая черта правового демократического государства, потому что именно законодательные органы оформляют волю народа в акты высшей юридической силы — законы.

На федеральном уровне эту функцию выполняет парламент Российской Федерации — Федеральное собрание.

Согласно дефинитивной норме ст. 94 Конституции Российской Федерации Федеральное собрание (парламент) Российской Федерации является и представительным, и законодательным органом нашей страны. Обе функции этого органа неразрывно связаны в силу демократических принципов.

Федеральное собрание Российской Федерации — двухпалатный орган. Бикамерализм, то есть двухпалатная структура парламента, свойственен федеративным государствам, так как одна из палат парламента призвана отражать интересы субъектов федерации, в то время как другая — интересы всего населения в целом.

В структуре российского парламента Совет Федерации — это палата, состоящая из представителей субъектов Российской Федерации и призванная выражать их интересы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: один представитель от законодательного органа субъекта (такой представитель избирается законодательным органом из числа депутатов, которые слагают депутатские полномочия в случае избрания) и один представитель — от исполнительного органа (кандидатов на должность члена Совета Федерации предлагает кандидат на должность высшего должностного лица субъекта РФ при выдвижении своей кандидатуры).

Кроме того, в соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию Российской Федерации в 2014 году, в состав Совета Федерации входят также представители Президента Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей субъектов РФ32.

Таким образом, формирование Совета Федерации осуществляется с участием представителей различных ветвей власти регионального и федерального уровней.

Вторая палата парламента — Государственная дума — состоит из 450 депутатов, которые избираются населением непосредственно.

Избирательное законодательство часто изменяется в зависимости от политической и социально-экономической ситуации в стране. По состоянию на 2018 год Государственная дума формируется по смешанному принципу, то есть половина депутатов избирается по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам), а половина — по мажоритарной системе, то есть посредством голосования за конкретного кандидата от избирательного округа33.

Депутаты в Государственной думе объединяются во фракции по партийному признаку. Депутат не вправе выйти из фракции или сменить фракцию без потери статуса депутата34. По состоянию на август 2018 года в Государственной думе были представлены четыре фракции: «Единая Россия» (337 депутатов), «Коммунистическая партия Российской Федерации» (42 депутата), «Либерально-демократическая партия России» (39 депутатов) и «Справедливая Россия» (23 депутата). Два депутата Государственной думы не входили ни в одну из фракций, так как были избраны по мажоритарной системе от партий, не представленных в Думе. Семь депутатских мест были вакантны.

Срок полномочий Государственной думы составляет 5 лет. Совет Федерации — орган постоянно действующий, функционирующий по принципу ротации кадров.

Несмотря на то, что Совет Федерации зачастую называют верхней палатой, а Государственную думу — нижней, между ними нет отношений власти и подчинения. Палаты осуществляют свою деятельность независимо друг от друга и заседают раздельно. Говорить о первенстве одной палаты над другой можно только в части очередности рассмотрения законопроектов, которые изначально поступают в Государственную думу, а уже после принятия Думой переходят на рассмотрение Совета Федерации.

Палаты Федерального собрания Российской Федерации обладают схожей структурой: в каждой палате избирается председатель из числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы соответственно. У председателей обеих палат имеются заместители, число которых определяется Регламентом палаты. Председатель палаты и его заместители осуществляют организационное руководство деятельностью палаты. Кроме того, основные направления деятельности палаты определяются Советом палаты, состоящим из председателя, его заместителей, а также председателей комитетов в Совете Федерации и руководителей фракций в Государственной думе.

Ключевыми структурными подразделениями палаты являются комитеты и комиссии. Комитеты создаются в структуре палаты для предварительного рассмотрения поступающих в нее проектов законов. В связи с этим комитеты выделяются по отраслевому принципу, то есть в зависимости от направления законодательства, с которым работает комитет. Комиссии создаются для решения иных вопросов деятельности палаты, например вопросов депутатской этики, соблюдения регламента и других. По состоянию на август 2018 года в структуру Государственной думы входили 26 комитетов и 5 комиссий, в структуру Совета Федерации — 10 комитетов и 10 комиссий.

Внутреннее устройство и внутренний распорядок деятельности палаты регулируются ее Регламентом38, который принимается постановлением палаты и является нормативным актом.

Переходя к компетенции Федерального собрания, следует отметить, что основная функция этого органа — законотворчество.

Проекты федеральных законов и федеральных конституционных законов, а также проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ и предложения об изменении Конституции первоначально вносятся в Государственную думу и рассматриваются депутатами нижней палаты сначала в соответствующем комитете, а затем — на пленарном заседании.

Для различных форм законодательных актов предусмотрена различная процедура их принятия, однако все законы после принятия Думой переходят на рассмотрение в Совет Федерации. В законодательном процессе также принимает участие Президент Российской Федерации, именно он подписывает законы и обеспечивает их опубликование, однако основная работа по законотворчеству осуществляется в Федеральном собрании.

Палаты Федерального собрания также обладают кадровыми полномочиями, то есть полномочиями в сфере назначения определенных должностных лиц на должности и освобождения их от должности. Так, в соответствии со ст. 111 Конституции Российской Федерации Государственная дума согласует кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, представленную

Президентом Российской Федерации. Однако в случае трехкратного отклонения представленной кандидатуры Дума подлежит роспуску Президентом РФ.

Государственная дума также осуществляет назначение на должность и освобождение от должности:

Председателя Центрального банка Российской Федерации;
Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов;
Уполномоченного по правам человека Российской Федерации.

Совет Федерации в данной сфере:

назначает на должность судей Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации;
назначает на должность и освобождает от должности Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей;
назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половину состава ее аудиторов.

Обе палаты наряду с Президентом Российской Федерации также участвуют в формировании Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Федеральное собрание Российской Федерации также обладает полномочиями в сфере внешней политики.

Во-первых, обе палаты Федерального собрания Российской Федерации осуществляют ратификацию международных договоров. Ратификация договора утверждается федеральным законом, следовательно процесс рассмотрения договора идентичен процессу принятия федерального закона (сначала в Государственной думе, затем в Совете Федерации).

Во-вторых, палаты Федерального собрания Российской Федерации осуществляют межпарламентское взаимодействие, то есть обмен опытом с парламентами других государств. В рамках межпарламентского взаимодействия могут быть организованы официальные визиты парламентариев, совместные рабочие группы, конференции и иные мероприятия.

В-третьих, решение об использовании вооруженных сил Российской Федерации за пределами территории России принимает Совет Федерации.

Особое место в компетенции Федерального собрания Российской Федерации занимают контрольные полномочия палат. Правительство Российской Федерации отчитывается о своей деятельности именно перед Государственной думой. Ежегодно Правительство РФ представляет Думе отчет о проделанной работе, а также отчет об исполнении федерального бюджета. Палаты Федерального собрания могут также обратиться к Правительству РФ с конкретными вопросами, касающимися его деятельности. Ответы на данные вопросы должны исходить от представителей высшего исполнительного органа (как правило, федеральных министров) в рамках «правительственного часа» в соответствующей палате.

Если Государственная дума не удовлетворена работой Правительства Российской Федерации, то она может выразить ему недоверие. После выражения Думой недоверия Правительству РФ Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной думы. Если Государственная дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную думу. Таким образом, Государственная дума наделяется возможностью контролировать Правительство РФ и оценивать эффективность его работы, однако при конфликте между законодательной и исполнительной властью итоговое решение остается за Президентом РФ.

Контрольные полномочия Федерального собрания Российской Федерации распространяются также на Президента Российской Федерации. Однако в данном случае речь идет не об оценке эффективности деятельности Президента РФ, а о привлечении его к конституционно-правовой ответственности в форме отрешения от должности. Напомним, что отрешение может быть инициировано Государственной думой в случае совершения Президентом РФ государственной измены или иного тяжкого преступления.

Итоговое решение об отрешении принимает Совет Федерации РФ при наличии заключений Верховного суда РФ и Конституционного суда РФ.

В целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также контроля над деятельностью Правительства Российской Федерации и иных органов государственной власти палаты Федерального собрания Российской Федерации могут осуществлять парламентское расследование. Предметом парламентского расследования являются факты грубого или массового нарушения конституционных прав граждан, обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций, а также с их негативными последствиями, и факты грубого нарушения финансовой дисциплины в части расходования средств федерального бюджета или управления федеральной государственной собственностью.

Парламентское расследование может длиться до одного года.

По результатам расследования палатами утверждается итоговый доклад, в котором содержатся рекомендации по устранению выявленных проблем и нарушений вплоть до освобождения отдельных должностных лиц от должности.

К контрольным полномочиям парламента относится также утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения, а также заслушивание докладов о деятельности отдельных должностных лиц. Так, Совет Федерации заслушивает доклад Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности на территории Российской Федерации, а Государственная дума — доклад Уполномоченного по правам человека Российской Федерации об обеспечении прав и свобод человека и гражданина в России.

Для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная дума образуют Счетную палату.

Государственная дума обладает также специфическим «квазисудебным» полномочием по объявлению амнистии. Совет Федерации как палата, представляющая интересы субъектов Российской Федерации, осуществляет утверждение изменения границ между ними.

По всем обозначенным выше вопросам, кроме вопросов законотворчества, палаты Федерального собрания Российской Федерации принимают постановления. Постановления принимаются большинством голосов членов Совета Федерации или депутатов Государственной думы.

Федеральное собрание Российской Федерации в целом как двухпалатный орган является постоянно действующим. Однако полномочия одной из палат, а именно Государственной думы, могут быть прекращены досрочно. Досрочное прекращение полномочий Думы осуществляется в форме ее роспуска Президентом Российской Федерации.

Конституцией Российской Федерации предусмотрены три основания роспуска Думы:

трехкратное отклонение представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации;
двукратное в течение трех месяцев выражение Думой недоверия Правительству РФ;
отказ в доверии Правительству РФ в случае постановки Правительством РФ вопроса о доверии.

Вместе с тем Конституция Российской Федерации предусматривает также определенные гарантии деятельности Государственной думы, обговаривая периоды, в которые Дума не может быть распущена:

в течение года после ее избрания;
с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;
в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.

В случае роспуска Государственной думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента ее роспуска.