Международно-правовое регулирование права на доступ к государственной и муниципальной службе (права на участие в управлении делами государства)

Международные стандарты прав и свобод человека — нормативный минимум, определяющий в том или ином государстве уровень государственной регламентации с допустимыми отступлениями в форме его повышения или конкретизации. Нормативны эти стандарты в том смысле, что отражены в универсальных и региональных международных договорах общего и специального характера.

Ключевым источником в области международного права прав человека является международный договор. Он позволяет определенно закрепить четкие обязательства государств по обеспечению и соблюдению прав и свобод человека. К тому же международный договор, в отличие от международного обычая, в большей степени приспособлен к условиям внутригосударственной имплементации.

Также именно данная форма международного соглашения обеспечивает международным правозащитным стандартам возможность быть объектом международной и внутригосударственной процедуры по защите и восстановлению нарушенных прав.

Международно-правовые источники в области прав человека можно подразделить на две крупные, относительно самостоятельные системы — универсальную систему и ряд региональных систем.

Профессор А.Х. Абашидзе, ссылаясь на резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 41/120 «Установление международных стандартов в области прав человека» (принята на 97-м пленарном заседании 4 декабря 1986 года), отмечает, что благодаря деятельности ГА ООН, других органов ООН и специализированных учреждении системы ООН установлена «обширная система международных стандартов в области прав человека», в которой, согласно с резолюцией ГА ООН, «главенствующая роль принадлежит Всеобщей декларации прав человека, Международному пакту о гражданских и политических правах и Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах».

Международный билль о правах человека — это совокупность основополагающих универсальных международных документов, устанавливающих международные стандарты прав человека.

В таким документам традиционно относят:

Всеобщую декларацию прав человека 1948 года;
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года;
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года.

Всеобщая декларация прав человека, принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 года,— исторически первый акт, в кодифицированной форме представивший перечень основных прав человека и его свобод. Несмотря на свою рекомендательную силу, большинство положений Декларации обрели характер универсального международного обычая, став обязательными для всех государств — членов международного сообщества. Обычноправовой характер установлениям Всеобщей декларации придала обширная межгосударственная практика, ориентированная на признание закрепленных в акте прав человека в качестве юридически обязательных (практика международных и национальных судов, международное и конституционное внутригосударственное нормотворчество, национальное законодательство, заявления государств в рамках международного взаимодействия).

А.Х. Абашидзе отмечает, что «на уровне доктрины международного права и практики ООН сложилось общее понимание того, что систематическое игнорирование рекомендаций ГА ООН, содержащихся в ее резолюциях, противоречит обязательствам государств по ст. 56 Устава ООН». При этом «влияние рекомендаций ГА ООН является существенным, особенно в случае, когда ее резолюция, в которой содержатся рекомендации, одобрена единогласно или при отсутствии возражения, как это имело место при одобрении текста Всеобщей декларации прав человека».

Через 20 лет после принятия Всеобщей декларации прав человека в Воззвание Тегеранской конференции по правам человека от 13 мая 1968 года было введено положение, несомненно подтверждающее международно-правовой и, соответственно, юридически обязательный характер установлений Декларации: «Всеобщая декларация прав человека отражает общую договоренность народов мира в отношении неотъемлемых и неотчуждаемых прав каждого человека и является обязательством для членов международного сообщества».

Всеобщая декларация прав человека закрепляет обширный каталог субъективных прав личности, часть из которых связана с государственным и муниципальным управлением, в том числе с доступом к таковому. Среди значимых в этом контексте положений — ст. 7 Декларации, устанавливающая, что «все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона. Все люди имеют право на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации, нарушающей настоящую Декларацию, и от какого бы то ни было подстрекательства к такой дискриминации».

Генеральное положение о юридическом равенстве дополняется рядом правомочий, связанных с участием граждан в общественнополитической жизни. Так, ст. 20 Всеобщей декларации прав человека закрепляет, что «каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций», при этом «никто не может быть принуждаем вступать в какую-либо ассоциацию». Специально участию в государственном и муниципальном управлении посвящена ст. 21 Декларации: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране.

Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».

В отличие от Всеобщей декларации прав человека 1948 года, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН, международные пакты 1966 года являются международными договорами.

По состоянию на сентябрь 2018 года в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом 16 декабря 1966 года, участвуют 172 государства, в том числе и Россия. К данному документу приняты два дополнительных протокола — Факультативный протокол от 16 декабря 1966 года, предусматривающий процедуру рассмотрения сообщений о нарушении положений Пакта государствами-участниками (в Комитете по правам человека), и Второй факультативный протокол от 15 декабря 1989 года, направленный на отмену смертной казни.

Международный пакт о гражданских и политических правах предусматривает широкий перечень международных правозащитных стандартов в политической сфере:

недопустимость различий в правах по дискриминационным признакам (ст. 2);
равенство мужчины и женщины (ст. 3);
право на признание правосубъектности (ст. 16);
право беспрепятственно придерживаться своих мнений, право на свободное выражение своего мнения (ст. 19);
запрет пропаганды войны (ст. 20);
право на мирные собрания (ст. 21);
право на свободу ассоциаций (ст. 22);
право принимать участие в государственном управлении (ст. 25);
равенство перед законом и право на защиту законом (ст. 26).

Базовое применительно к области государственного и муниципального управления положение ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах гласит о том, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в ст. 2, и без необоснованных ограничений право и возможность: принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей.

Гражданин может голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый 16 декабря 1966 года (169 государствучастников), в отличие от Международного пакта о гражданских и политических правах в меньшей степени касается управленческой сферы. Каталог закрепленных в этом Пакте прав включает в себя:

право народов на самоопределение (ст. 1);
равное для мужчин и женщин право пользования всеми правами, предусмотренными в настоящем Пакте (ст. 3);
право на труд (ст. 6), право на справедливые и благоприятные условия труда (ст. 7);
право создавать для осуществления и защиты своих экономических и социальных интересов профессиональные союзы и участвовать в их деятельности, право на забастовки (ст. 8);
право на социальное обеспечение (ст. 9);
право на защиту семьи, материнства, детства (ст. 10);
право на достаточный жизненный уровень (ст. 11);
право на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья (ст. 12);
право на образование (ст. 13);
право каждого человека на участие в культурной жизни, пользование результатами научного прогресса и их практического применения, пользование защитой моральных и материальных интересов, возникающих в связи с любыми научными, литературными или художественными трудами, автором которых личность является (ст. 14).

В 2018 году Россия отметила 20-летие участия в работе Европейского суда по правам человека. С 5 мая 1998 года Конвенция о защите прав человека и основных свобод обязательна для Российской Федерации. С этого же времени Страсбургский суд распространяет свою юрисдикцию и на Россию.

Европейская конвенция (Конвенция о защите прав человека и основных свобод) 1950 года содержит перечень прав, гарантированных каждому, кто находится под юрисдикцией государства — участника Конвенции. Лицо, полагающее, что оно явилось жертвой нарушения таких прав со стороны государства, имеет право обратиться в Европейский суд по правам человека с жалобой.

Европейский суд по правам человека по итогам рассмотрения жалобы принимает решение о наличии нарушения или о его отсутствии. Тем не менее для того чтобы жалоба была рассмотрена этим Судом, необходимо, чтобы она соответствовала ряду предварительных содержательных и технических требований. Если жалоба таким требованиям не удовлетворяет, то Суд ее отклоняет еще до рассмотрения по существу (признает неприемлемой или же исключает из списка подлежащих рассмотрению).

По данным секретариата Европейского суда по правам человека, за 2017 год Судом рассмотрены 8 042 жалобы против РФ, из них 6886 жалоб (86 %) были признаны неприемлемыми или исключены из списка дел, подлежащих рассмотрению (ст. 35 и 37 Конвенции).

Таким образом, по результатам судебного рассмотрения по существу остальных 1 156 жалоб, поданных против России, было принято 305 постановлений Европейского суда по правам человека (3,7 % от общего количества поданных жалоб). Среди них в 96 % случаев (293 постановления) Суд признал хотя бы одно нарушение прав человека по Европейской конвенции со стороны Российской Федерации.

Европейская конвенция предусматривает широкий перечень прав человека, среди которых:

право на жизнь (ст. 2);
запрещение пыток (ст. 3);
запрещение рабства и принудительного труда (ст. 4);
право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 5);
право на справедливое судебное разбирательство (ст. 6);
наказание исключительно на основании закона (ст. 7);
право на уважение частной и семейной жизни (ст. 8);
свобода мысли, совести и религии (ст. 9);
свобода выражения мнения (ст. 10);
свобода собраний и объединений (ст. 11);
право на вступление в брак (ст. 12);
право на эффективное средство правовой защиты (ст. 13);
запрещение дискриминации (ст. 14);
право на мирное пользование своим имуществом (Протокол № 1);
право на образование (Протокол № 1);
право на свободные выборы (Протокол № 1);
запрещение лишения свободы за долги (Протокол № 4);
свобода передвижения (Протокол № 4);
запрещение высылки граждан (Протокол № 4);
запрещение коллективной высылки иностранцев (Протокол № 4);
отмена смертной казни (ограничена мирным временем) (Протокол № 6);
процедурные гарантии в случае высылки иностранцев (Протокол № 7);
право на обжалование приговоров по уголовным делам во второй инстанции (Протокол № 7);
компенсация в случае судебной ошибки (Протокол № 7);
право не быть судимым или наказанным дважды (Протокол № 7);
равноправие супругов (Протокол № 7);
общее запрещение дискриминации (Протокол № 12);
отмена смертной казни (Протокол № 13).

Базовыми здесь являются гарантии Протокола № 1 в части установления права на свободные выборы: «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти».

Согласно ч. 1 ст. 17 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. К числу таких принципов и норм относятся и международные стандарты прав человека, которые, как следует из ст. 18 Конституции РФ, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти в стране, организацию и деятельность местного самоуправления, а также обеспечиваются правосудием. Таким образом, прямые конституционные положения гарантируют прямое действие указанных международных стандартов прав человека, в том числе и в сфере государственного и муниципального управления.