Государственная служба как инструмент совершенствования управления

Публичная власть и институт государственной службы

Государственная гражданская служба, будучи публичной по характеру своей деятельности, объединяет все аспекты публичной власти. Их синтез обусловлен ключевым для государственной службы понятием «исполнение должности». Главным в государственной службе является наличие «особого общественного отношения» - неразрывной связи долга с общественным интересом.

Долг развивается исключительно через профессиональную деятельность государственных служащих. Именно в этом состоит особенность государственной службы.

При таком понимании государственная гражданская служба выступает одновременно социальным и правовым институтом, предназначенным решать во многом общие задачи. В социальном аспекте - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности по оказанию государственных услуг физическим и юридическим лицам. В правовом аспекте - это юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигаются выполнение должностных обязанностей и осуществление полномочий государственных служащих. Вместе с тем государственная служба есть профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государства, государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности. Именно так трактует государственную службу российское законодательство (Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Следует учитывать, что, например, в систему государственной службы Российской Федерации входят специальные виды служб, которые не соответствуют в должной мере критериям публичности, открытости обществу. Речь идет о военной службе и некоторых разновидностях правоохранительной службы с установленными режимами секретности. Поэтому корректнее относить к публичной службе не всю систему государственной службы, а лишь один ее вид - государственную гражданскую службу.

В целом же определение публичной службы можно сформулировать следующим образом: это вид общественно полезной деятельности, состоящей в выполнении функций государства от имени и по поручению самого государства, которая осуществляется в государственных органах в интересах общества в целом и каждого его отдельного члена в частности, финансируется за счет государственного бюджета.

Анализируя публичную службу в целом, Ю.Н. Старилов трактует ее как «государственную и муниципальную службу», т.е. службу в органах публичной власти. Государственная гражданская служба объединяет всех представителей органов публичной власти, работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов.

Категория власти очень многопланова, поэтому ученые подходят к определению публичной власти по-разному. Так, М.И. Байтин утверждает, что политическая, государственная власть представляет собой разновидность общественной публичной власти. В.Ф. Сиренко в свое время отождествлял власть публичную и государственную, называя ее государственной публичной властью.

В советский период понятие «публичная власть» не несло особой смысловой нагрузки, поскольку единственным социально значимым видом власти в обществе являлась государственная власть.

После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. термин «публичная власть» стал употребляться в качестве рядового, обобщающего понятия, объединяющего такие, как «государственная власть Российской Федерации», «государственная власть субъектов Российской Федерации» и «местное самоуправление».

В.Е. Чиркин рассматривает публичную власть через понятие территориального публичного коллектива как особого вида объединения народа или его части, отличающегося особыми формами образования, высокой степенью централизации в пределах своей территории, особым характером связей между его членами и специфическими свойствами принуждения, которые имеют публично-властный характер.

Именно в таком коллективе и возникает публичная власть. Отношения здесь регулируются и правовыми нормами, и нормами морали, и обычаями и традициями.

В.Ф. Халипов полагает, что «публичная власть - власть (в присутствии публики), открытая народу и его суждениям, общественная по характеру, не частная, вовлекающая в управление широкие круги населения».

Несмотря на кажущуюся разноречивость названных позиций, все они объективно оправданны. Дело лишь в том, с какой точки зрения рассматривать феномен публичной власти.

Думается, публичную власть можно рассматривать как один из важнейших признаков государства. Она выделена из общества и не совпадает с населением страны. Разновидностью публичной власти является государственная власть.

Публичная власть имеет свою форму проявления - публичное государственное управление, которое осуществляется в пределах государственно организованного общества той или иной страны. Ее реализуют различные государственные органы и органы местного самоуправления.

По своей природе публичная власть производна от волеизъявления каждого человека - члена организованного сообщества. При этом человек выступает одновременно в двух аспектах: с одной стороны, он часть источника публичной власти, субъект, делегирующий ей свои полномочия, а - другой - объект, на который будет направлена публичная власть.

Такая «замкнутость» публичной деятельности требует согласованности и баланса всех ее элементов - источника, субъекта и объекта власти, а также определения места и роли каждого из них в процессе осуществления публичной деятельности. Тем более что организация публичной власти - это компромисс между обществом и человеком. Человек, являясь по своей природе свободным, идет на формирование публичной власти лишь потому, что вне ее не может обеспечить собственные существование и развитие. Публичная власть в любой ее форме для человека - вынужденная необходимость, с которой он должен мириться. Именно поэтому общество в лице каждого отдельного его члена всегда будет противостоять любому виду публичной власти, заранее определять способы ее ограничения и контроля и «терпеть» ее лишь в той мере, в какой это необходимо для обеспечения собственных, субъективных прав и интересов.

Этим и объясняются добровольность вхождения гражданина в организованное сообщество и передача им части своих полномочий в ведение публичного субъекта.

Однако в отношениях с публичным субъектом у гражданина помимо субъективных прав имеются обязанности, которые он должен исполнять в целях удовлетворения общественных интересов. Поэтому задачей публичной власти является обеспечение не только прав частных лиц, но и условий для исполнения всеми субъектами права своих юридических обязанностей. Каждый публичный субъект в рамках имеющейся власти должен быть способен организовать исполнение своих предписаний посредством как механизма добровольного их исполнения, так и предупреждения нарушений, подавления оказываемого сопротивления, пресечения противоправного поведения.

Эта, вторая сторона публичной деятельности наибольшим образом связана с применением принуждения, реализация которого предполагает создание необходимого аппарата принуждения, разработку механизма принудительного воздействия, определение объема, способов и средств принуждения. Такое принуждение всегда осуществляется от лица публичной власти и направляется на тех, кто организационно и юридически обособлен от публичного субъекта.

Рассматривая власть как «способность», в первую очередь необходимо дать характеристику субъекту публичной власти, обладающему этой способностью, его организационной форме и внутреннему строению.

Сложный количественный состав публичного субъекта не позволяет ему непосредственно осуществлять бoльшую часть полученных властных полномочий. В связи с этим появляется необходимость в специальных органах - органах власти, способных от имени сообщества гарантировать выполнение управленческих функций внутри сообщества и представлять это сообщество за его пределами. Вместе с тем органы государственной власти, механизм государственного управления без государственных служащих будут безжизненной структурой, схемой. С организацией государственной службы этот механизм переходит из статического состояния в динамическое.

По своей природе публичная власть формальна и требует объективизации в правовых предписаниях от момента появления (создания) публичного субъекта до каждого конкретного случая реализации им властных полномочий. Все, что связано с публичной властью, должно иметь правовую основу. Это гарантия ее обязательности, всеобщности и легитимности. Власть, не обеспеченная правом,- произвол. Однако, как справедливо отмечал С.С. Алексеев, «право, как нормативно-ценностный регулятор вообще, по определению не способно занять высокое место в общественной жизни, которое бы соответствовало критериям и стандартам правового государства и верховенства права, если в данном обществе политическая, государственная власть заняла авторитарно-доминирующее положение…».

С.И. Вершинина систему публичной власти представляет следующим образом:

Члены политической партии - каждого вида обязательной публичной власти свой источник власти и своя организационная форма. Так, источником государственной власти является народ, а формой - государство. Источником муниципальной власти выступает население соответствующего муниципалитета, а формой организации - муниципалитет. В качестве источника общественной власти территориального уровня можно рассматривать определенную обособленную группу людей, а организационной его формы - то образование, которое наиболее приемлемо для данного объединения: квартальное, уличное, домовое объединение и т.д.

Под эти виды публичной власти: территориальную, муниципальную и государственную - обязательно подпадает каждый человек, находящийся в пределах их юрисдикции. Обязательность проявляется в том, что человек не может отказаться от отношений с публичным субъектом, он обязан подчиняться его указаниям и выполнять обращенные к нему требования либо должен покинуть территорию его юрисдикции.

Помимо обязательных типов публичной власти можно выделить такие ее типы, воздействие которых распространяется лишь на лиц, добровольно вошедших в организованное сообщество и являющихся членами этого сообщества. Например, группа людей, объединяющаяся для удовлетворения определенных потребностей (профессиональных, духовных, культурных и т.д.), создает публичный субъект, которому поручает выполнение соответствующих управленческих функций в своем сообществе. По своей юридической природе созданное сообщество является не чем иным, как публичным субъектом, полномочия которого формируются в порядке делегирования от источника власти.

В таком качестве выступают все общественные объединения, начиная от профессиональных (например, палата адвокатов, торгово-промышленная палата, союз художников) и заканчивая общественными объединениями по интересам (союз охотников, союз рыболовов и др.).

Цель создания подобных публичных субъектов направлена на удовлетворение потребностей их членов в профессиональной, социальной, культурной среде. За пределы организованного сообщества власть публичного субъекта не распространяется. Аналогично положение политических общественных объединений, с той лишь разницей, что их создатели преследуют политические цели.

Мировой опыт государственного строительства свидетельствует, что для выполнения властных функций государству действительно необходим особый институт - институт государственной службы, играющий исключительно важную роль в реализации одного из видов публичной власти - государственной.

Государственная служба как общественное явление имеет социальную, правовую и организационную природу, поэтому правомерно признается в качестве интегрированного понятия. В разных обстоятельствах она рассматривается как сфера и вид профессиональной деятельности; социальный институт; правовой институт; функция; отношение (правоотношение); взаимосвязь; социальная система; теория; учебная дисциплина и др. Вместе с тем государственная служба - непременный атрибут любого государства на всех стадиях его развития. Наиболее важно рассмотреть государственную службу как социальный, правовой институты и как профессиональную служебную деятельность.

Термин «институт» социологи употребляют в нескольких значениях: им обозначают определенную группу лиц, выполняющих социальные функции; организацию, удовлетворяющую общественные потребности; некоторые социальные роли, особенно важные для жизни людей.

Под социальным институтом понимается совокупность (формальных и неформальных) принципов, норм, правил, традиций, установок, регулирующих различные формы человеческой деятельности и организующих их в систему статусов и ролей, образующих социальную систему. В рамках социальных институтов воспроизводятся, повторяются, становясь устойчивыми, образцы поведения, привычки, передающиеся из поколения в поколение.

Государственная служба как социальный институт представляет собой особый вид социальной практики, нацеленный в конечном счете на обеспечение законных прав и свобод человека и гражданина, его безопасности и качества жизни; функцию социального слоя людей - государственных служащих, которым присущи особые корпоративные интересы и запросы; срез общественных отношений, складывающихся в процессе выполнения государственным аппаратом функций по обеспечению связи государства и гражданского общества. Наряду с этим государственная служба является носителем культуры социума и народных традиций, должной морали и духовности российского общества.

Социальность института государственной службы проявляется в социальной политике государства, которая призвана через специализированные органы обеспечивать воспроизводство человеческих ресурсов, создавать системы здравоохранения, образования, социального обеспечения, предотвращать социальные конфликты, устранять преступность и правонарушения, выбирать социальные приоритеты развития.

Социальные функции государства в этом случае должны отражаться в целях, функциях государственной службы. Классификация таких функций предложена в отечественной литературе: функции социальной организации (государственная служба как образец, идеальный тип организации); социальной коммуникации (связь государства с обществом, учет общественного мнения); социальной информации (информирование общества о деятельности государства); социального контроля (контроль соблюдения должностными лицами и гражданами законодательства); социального регулирования (упорядочение отношений в сфере труда, собственности, жилья ит.д.).

Государственная служба имеет ряд особенностей, присущих ей как социальному институту:

1. социальный характер, поскольку представляет собой социальную сферу профессиональной деятельности особой группы общества - государственных служащих; всем своим содержанием, формами и методами эта деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий государства и государственных органов;
2. социальную ориентацию, ибо ее приоритетами является реализация социальных (сервисных) функций государства, направленных на производство социальных услуг для населения (безопасность, образование, здравоохранение и т.д.);
3. социальную природу, так как представляет собой особую социальную группу государственных служащих, имеющих свои корпоративные потребности и социальные интересы;
4. направленность на защиту прав и свобод человека и гражданина как на главную социально-политическую ценность;
5. чиновники служат социуму, т.е. обществу, которое содержит институт государственной службы за счет своих налоговых отчислений.

Социальный характер государственной службы определяется как минимум тремя факторами:

• политическим строем и политическим режимом страны;
• процедурами и технологией управленческой деятельности чиновников;
• профессиональным уровнем развития государственных служащих, их деловыми и нравственными качествами.

Например, к социальным целям государственной службы современной России относятся построение социального государства и качественная реализация социальной функции государства.

К социальным задачам государственной службы можно отнести:

• защиту и обеспечение реализации интересов, прав и свобод граждан;
• эффективное решение социальных задач и обязательств государства перед обществом;
• производство социальных государственных услуг (безопасность, здравоохранение, образование и т.д.);
• борьбу с безработицей;
• разрешение социальных конфликтов в обществе;
• регулирование социального статуса чиновников;
• формирование корпуса государственных служащих в соответствии с конституционной нормой о равном доступе граждан к государственной службе.

К социальным функциям государственной службы относятся функции:

• социальной организации;
• социальной коммуникации;
• социальной информации;
• социального регулирования;
• контроля;
• образовательная и воспитательная.

Социальный характер государственной службы проявляется на трех уровнях:

• общества (природа социального института, его цели, функции);
• социального слоя государственных служащих (ценности, традиции, нормы);
• отдельного государственного служащего (социальный статус, престиж, имидж, рейтинг).

Вместе с тем на эффективность и качество государственной службы как социального института влияют следующие проблемы и противоречия: недемократичный, авторитарный стиль управления; ошибки в подборе и расстановке кадров; недостаточный уровень профессионализма и компетентности государственных служащих; непрозрачность, закрытость государственнойслужбы; коррупционные правонарушения и т.д.

В Российской Федерации государственная служба как правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и финансирование государственной службы, поведение и деятельность ее кадров по реализации положений Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус государственных служащих. Государственные служебные отношения регулируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе.

Сущность государственной службы как правового института предполагает решение задач на уровне государства и общества; на уровне самой государственной службы; на индивидуальном уровне.

В первом случае в процессе государственной службы осуществляется реализация норм Конституции и законов Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации; обеспечиваются соблюдение прав и свобод человека и гражданина, укрепление национальной безопасности, государственного суверенитета, экономической самостоятельности, духовно-нравственной и культурной самобытности.

Во втором случае речь идет о регулировании государственной службы нормами права, в том числе о разработке и реализации специального законодательства об этой службе как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией и прохождением государственной службы, выполнением стоящих перед ней задач.

В третьем случае государственная служба как правовой институт проявляется в определении соответствующего правового статуса государственного служащего, т.е. юридической формы его социального положения как работника, находящегося на службе государству.

Он включает правосубъектность, права и обязанности (полномочия), ответственность, ограничения, запреты и гарантии.

Требования к государственной службе как правовому институту находят отражение в целях, функциях, принципах, структуре государственной службы, формах и методах ее осуществления, особенностях внешних отношений с институтами гражданского общества и внутриорганизационных отношений, которые обычно регулируются нормами административного, трудового, финансового, гражданского, социального и других отраслей права.

Государственная служба как правовой институт имеет особенности, идентифицирующие ее правовой характер:

1. Главной задачей и целью государственной службы являются реализация Конституции и законов Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации, обеспечение правопорядка и законности в стране, а также решение других масштабных задач - обеспечения национальной безопасности, государственного суверенитета, экономической самостоятельности и т.д.

2. Государственная служба осуществляется исключительно на основе государственного закона, т.е. специального законодательства, имеющего свои источники (формы), а также на основе механизма правового регулирования как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы.

3. Государственная служба и государственные служащие имеют правовой статус.

4. Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняя по его поручению и за плату работу по реализации его функций.

5. Согласно Конституции Российской Федерации главное назначение государства, а значит, и государственной службы - соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

6. Лицо, находящееся на службе у государства, подпадает под специальный правовой режим. Наряду с должностными правами, обязанностями и социальными гарантиями служащий имеет правовые ограничения, связанные с государственной службой.

Государственной службе как правовому институту присущи свои, специфические цели и функции. Понятия «цели» и «функции» государственной службы как правового института в нормативном порядке не определены. В специальной литературе этот вопрос имеет лишь постановочный характер. По функциональному назначению можно выделить следующие цели государственной службы как правового института:

• создание и развитие нормативно-правовой базы государственной службы;
• создание системы юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения государственной службы;
• определение и реализация правового статуса государственной службы и государственных служащих;
• упорядочение работы государственного аппарата (нормативно-правовые акты вводят государственную службу в правовое поле);
• установление правовых требований к функциям и правомочиям по государственным должностям;
• определение административной, дисциплинарной и иной ответственности государственных служащих;
• обеспечение правовых гарантий социальной защищенности государственных служащих.

В деятельности гражданских служащих осуществляются функции государства. Однако функции государственной службы не идентичны функциям государства. В наиболее общем виде функции государства - это основные направления его деятельности по управлению делами общества. Их выполняют все государственные органы, реализующие государственную власть.

Общими функциями государственной службы являются управленческая, административная, регулирующая, организационная, информационно-аналитическая, контрольная, материально-техническая. Наряду с этим государственная служба как правовой институт выполняет специфические функции (правоприменительную, правотворческую, правозащитную).

Государственная служба как профессиональная деятельность - это профессиональный наемный труд государственных служащих.

По сравнению с лицами, которые занимают государственные должности и деятельность которых состоит в непосредственном осуществлении полномочий органов публичной власти, служащие выступают в роли исполнителей принимаемых на политическом уровне решений.

Сущностными признаками государственной службы как особой разновидности профессиональной деятельности являются следующие:

1. Она имеет управленческий характер. В отличие от предмета производственного труда в служебной деятельности предметом выступают не материальные объекты, а поведение других людей. Государственная служба призвана обеспечить реализацию задач и функций государства, поэтому ее содержание заключается в профессиональной деятельности в сфере государственного управления.

2. Это деятельность в системе органов публичной власти. Работа (служба) в государственных и муниципальных учреждениях, на предприятиях, в организациях по российскому законодательству к государственной службе не относится.

3. Это служебная деятельность на определенных должностях, которые учреждаются в целях обеспечения исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности. Не является государственной службой деятельность на государственных должностях, а также работа на должностях вспомогательно-технического характера.

4. Деятельности служащих присущ профессиональный и наемный характер. Государственные служащие трудятся на постоянной, добровольной и оплачиваемой (возмездной) основе. Для них служебная деятельность является профессией, основным занятием, дающим средства к существованию. Служащие состоят в отношениях служебного найма, при этом нанимателем выступает государство, а представителем нанимателя (работодателем), с которым служащий заключает служебный контракт (трудовой договор), является руководитель государственного органа либо лицо, замещающее государственную должность.

Опыт многих стран свидетельствует, что государство, которое надлежащим образом не организовало труд своих служащих, испытывает значительные трудности при устранении проблем неэффективности государственного управления. Напротив, развитая система государственной службы и ее правового регулирования становится залогом высокого уровня государственности. Так, в дореволюционной России действовало обширное законодательство о государственной службе; в советскую эпоху официально государственной службы как политико-правового института и как понятия не существовало, хотя фактически действовал огромный аппарат работников государственных и партийных органов; а - современной России и других постсоветских государствах институт государственной службы все еще находится в стадии становления.

Правовое регулирование государственной службы

Для уяснения сущности государственной службы, ее роли в системе публичной власти ключевым является деление публичной власти на два уровня: политическая и административная.

Политическая деятельность состоит в выработке основополагающих программ, общих направлений развития и укрепления государства и общества, разработке и принятии законодательных решений.

Административная деятельность (т.е. государственная служба) предназначена для практической реализации этой политики, повседневного исполнения законов. На этих уровнях институт государственной службы организует, координирует, упорядочивает, формулирует, стандартизирует две основные группы отношений: служебные - между государством и чиновником и публичные - между чиновником и гражданином.

В основу служебных отношений положена социальная установка подчинения. Указания и требования государственных органов имеют для должностного лица значение норм права. Образцом его поведения является субординация. Служебные отношения характеризуются состоянием соподчинения, которое обосновывается интересами достижения целей публичной власти. Чиновник действует на основе распоряжений вышестоящих бюрократических структур.

Специфические средства регулирования служебных отношений - дозволения, запреты, обязывания, подотчетность, подконтрольность и т.д. - применяются в таких сферах служебных отношений, как организация государственной службы (отношения, возникающие между различными ветвями и уровнями власти), формирование статуса государственного служащего, механизм прохождения государственной службы, т.е. внутриорганизационные отношения.

В основе публичных отношений - социальная установка законопослушания.

В норме эти отношения строятся исходя из равенства всех перед законом. Они выражают подчинение гражданина не должностному лицу, а закону. Именно закон выступает для граждан гарантом защиты от произвола чиновников. Образцом поведения гражданина является лояльность. Публичные отношения характеризуются состоянием взаимодействия государственного служащего, соблюдающего закон, и гражданина, повинующегося чувству долга перед законом.

В этом плане государственная гражданская служба справедливо рассматривается как публичный институт реализации задач и функций государства посредством профессиональной служебной (трудовой) деятельности, содержанием которой являются оказание государственных услуг, обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.

При рассмотрении правового регулирования государственной службы важно различать предмет и метод такого регулирования.

Предмет правового регулирования государственной службы Российской Федерации имеет комплексный характер и неоднородную структуру. В процессе организации и функционирования государственной службы, осуществления служащими своих должностных обязанностей и полномочий возникают разнообразные правовые связи между государственными служащими, государственными органами, организациями, гражданами. Все эти правоотношения делятся на две большие категории: внешние (управленческие) и внутренние (внутрислужебные).

Внешние правоотношения возникают в связи с осуществлением государственной службой как политико-административным институтом функций публично-властного управления. Субъекты управленческих отношений - это, с одной стороны, органы и должностные лица государственной власти (управляющие субъекты), с другой - организации, граждане, различные институты гражданского общества, т.е. внешние по отношению к публичной власти (управляемые) субъекты.

В отличие от внешних внутренние правоотношения возникают по поводу организации, внутреннего устройства аппарата публичной власти, правового положения служащих, порядка и условий прохождения службы. Законодательство о государственной службе регулирует именно и только внутренние правоотношения.

В структуре предмета правового регулирования государственной службы выделяются две группы (блока) правоотношений: служебные и организационные. В свою очередь, блок служебных правоотношений подразделяется на три вида: государственно-служебные, служебно-трудовые и социально-служебные.

Государственно-служебные правоотношения являются публично-правовыми связями служащих непосредственно с государством, муниципальным образованием. Субъекты этих правоотношений: государство (Российская Федерация) или субъект Российской Федерации и гражданин, реализовавший право доступа к государственной службе. Нанимателем государственного служащего выступает государство, т.е. субъект публичной власти.

Основанием возникновения государственно-служебного правоотношения является публично-правовой акт, которым служащий назначается на должность. Содержание данного правоотношения составляют взаимные права и обязанности служащего и его нанимателя (работодателя): служащий принимает на себя обязательства, связанные с наделением его особым статусом «агента публичной власти» (осуществлять должностные полномочия в интересах государства, предоставлять публично-служебные услуги, соблюдать ограничения и не нарушать запреты, придерживаться правил служебного поведения), а государственный наниматель наделяет гражданина соответствующими полномочиями и статусом, обеспечивает условия службы, предоставляет государственные гарантии. Государственно-служебные правоотношения существуют в течение всей службы независимо от места ее прохождения и занимаемой должности.

Служебно-трудовые правоотношения - одна из разновидностей отношений по установлению и применению условий труда (службы), которые складываются в процессе его (ее) прохождения в связи с профессиональной деятельностью служащих. В этих отношениях служащий выступает не как субъект публичной власти и управления, а как наемный работник. Его контрагентом является уже не само публичное образование, а его представитель - конкретное уполномоченное должностное лицо. Согласно законодательству представитель нанимателя для государственного гражданского служащего - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющий полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или ее субъекта. Основание возникновения служебно-трудового правоотношения - служебный контракт с государственным гражданским служащим.

Существо служебно-трудовых правоотношений состоит в том, что они опосредуют выполнение служащим определенной служебной (трудовой) функции по той или иной должности с включением его в коллектив конкретного государственного органа. Эти отношения имеют длящийся и возмездный характер, по сравнению с государственно-служебными отношениями они более изменчивы, динамичны, их содержание составляют права и обязанности сторон, предусмотренные служебным контрактом, которые могут изменяться при каждом переводе (перемещении) служащего на другую должность и прекращаются в случае его перевода на службу в другой государственный орган.

Социально-служебные правоотношения складываются по поводу предоставления государственному служащему социальных гарантий в связи с прохождением им службы и занятием определенной государственной должности. По своей природе это социально-распределительные отношения, возникающие по поводу назначения и выплаты служащим денежного содержания (заработной платы), пенсий, пособий, предоставления им и членам их семей различных благ и услуг (жилищно-бытового, санаторно-курортного, медицинского, транспортного обслуживания, выплат по обязательному государственному страхованию в случае причинения вреда здоровью и имуществу служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей).

Субъектами этих отношений являются, с одной стороны, служащие и члены их семей, с другой - государственные органы, специализированные медицинские, санаторно-курортные, социальные учреждения, обязанные предоставлять определенные виды социального обеспечения за счет средств соответствующего бюджета.

Структурную и функциональную организацию государственной службы опосредует блок организационных правоотношений, которые подразделяются на три вида: организационно-структурные, организационно-служебные и организационно-социальные.

Организационно-структурные правоотношения складываются в связи с организацией системы и структуры государственной службы: подразделением государственной службы на виды и уровни, учреждением системы должностей государственной службы, системы классных чинов служащих, утверждением структуры и штатов аппаратов государственных органов, формированием органов управления службой. Организационно-служебные правоотношения возникают в процессе прохождения службы по поводу организации профессиональной деятельности служащих, управления их служебной карьерой. Организационно-социальные правоотношения представляют собой правовые связи по поводу организации социальной защиты служащих.

Государственно-служебные и организационно-структурные правоотношения относятся к сфере публичного (административно-правового) регулирования, служебно-трудовые и организационно-служебные правоотношения - к сфере трудо-правового регулирования, социально-служебные отношения - к сфере права социального обеспечения.

Метод правового регулирования - это совокупность способов, средств, приемов правового воздействия или правового упорядочения общественных отношений, в конечном счете представляющая собой набор «юридического инструментария», посредством которого государственная власть оказывает необходимое воздействие на волевые общественные отношения в целях придания им желательного развития. Если предмет правового регулирования определяет состав общественных отношений, то метод характеризует систему юридических средств и способов (приемов), с помощью которых эти отношения регулируются. Согласно теории права метод правового регулирования определяют следующие черты:

• состав и правовое положение (статус) субъектов;
• основания и порядок возникновения, изменения и прекращения правоотношений;
• характер установления прав и обязанностей;
• способы защиты субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей.

Теория права выработала конструкцию, в соответствии с которой два основополагающих метода правового регулирования (диспозитивный и императивный) вступают в различные сочетания и тем самым образуют своеобразный правовой режим регулирования соответствующего рода (вида, сферы) общественных отношений.

Ввиду того что на государственной службе важно упорядочение служебной деятельности, позволяющее максимально обеспечить достижение общегосударственных (общественных) интересов силами государственных служащих, эффективность и качество всей системы государственного управления, а одной из сторон данных общественных отношений всегда выступает государственный служащий как публичный представитель, преобладающим методом правового воздействия является императивный. Диспозитивный метод используется в дополнение к нему (применение усмотрения в государственной служебной деятельности), а при отношении к государственной службе как статусному явлению - как важный и неотделимый от него противоположный ему инструмент, обеспечивающий возможность реализации государственным служащим своих социальных целей, в том числе права на труд, но ограниченных целями и задачами государственной службы.

Таким образом, ключом к установлению механизма правового воздействия на государственной службе являются государственные (общественные) интересы, а интересы частные во многом отодвигаются на второй план. Государственный служащий, по сути, поступается своими личными интересами во имя интересов общественных, а государство, в свою очередь, обеспечивает ему компенсацию данных потерь материальной, социальной и статусной поддержкой.

В свое время Гегель отмечал, что государственная служба требует от человека бескорыстия, жертвования субъективными целями и нахождения удовлетворения «в сообразном долгу выполнении служебных обязанностей, и только в нем». Характеризуя особое положение чиновника, основанное на его публичности, французский юрист М. Леруа в начале XX в. точно заметил, что тот «подписывает молчаливый договор, которым он отчуждает за вознаграждение часть своей свободы в видах общего интереса».

Императивное воздействие на государственной службе обеспечивается закреплением в нормативных правовых актах определенных правил, чаще всего проявляющихся в виде предписаний, за невыполнение которых следует юридическая ответственность. Они делятся на два вида:

• предписания материального характера на определенных государственных должностях;
• предписания процессуального характера, связанные с применением процессуальных норм и определяющие обязательный порядок совершения тех или иных действий (порядок ведения кадровых реестров, присвоения классных чинов, применения поощрений и взысканий, проведения аттестаций, конкурсов на замещение должностей государственной службы и т.п.)852.

Метод правового регулирования государственной службы является комбинированным, в его основе лежат два отраслевых метода: правового регулирования труда и государственного управления (трудовое и административное право). В результате такой комбинации формируются отличительные особенности метода:

1) сочетание добровольного, договорного характера службы и государственно-нормативного способа установления ее условий.

Труд на государственной службе осуществляется на добровольной, договорной основе. На государственную службу в полной мере распространяется межотраслевой принцип свободы труда. Но если общий метод трудового права в условиях рыночной экономики является преимущественно диспозитивным, дозволительным, то в сфере государственной службы применяется в основном государственно-нормативный, императивный способ установления условий службы.

Хотя законодательство о государственной службе и предусматривает поступление на службу на условиях договора, у сторон этого договора (контракта), по сути, отсутствует возможность самостоятельно, по соглашению между собой определять содержание и объем взаимных прав и обязанностей, устанавливать условия труда. Все существенные условия служебного контракта предусмотрены законом. Индивидуально-и коллективно-договорные способы регулирования условий труда, методы социального партнерства почти не используются, приоритет в этой сфере принадлежит централизованному (прежде всего законодательному) нормативному регулированию;

2) особый субъектный состав, особый правовой статус и характер взаимоотношений между субъектами. Субъекты правоотношений в сфере государственной службы - это не обычные работник и работодатель, а служащий, наниматель и его представитель. Как и в трудовом отношении, здесь существуют взаимные права и обязанности служащего и представителя нанимателя. Руководитель государственного органа заключает, изменяет и расторгает служебный контракт с государственным служащим, производит соответствующие назначения, переводы и перемещения по службе, поощряет либо привлекает служащих к дисциплинарной и материальной ответственности, освобождает их от должности, принимает правила внутреннего служебного распорядка, утверждает положения о премировании, заключает коллективный договор.

Администрация соответствующего государственного органа, как и любой работодатель, обязана создать надлежащие условия службы, необходимые для исполнения должностных обязанностей, организовать труд служащих, их профессиональное обучение, своевременно и в полном размере выплачивать им денежное содержание, предоставлять отпуска, обеспечить социально-бытовое обслуживание и т.п.

Вместе с тем правовое положение работника и работодателя в современных условиях характеризуется юридическим равноправием, равной подчиненностью трудовому законодательству и правилам внутреннего трудового распорядка, взаимной ответственностью за неисполнение условий трудового договора. Государственный служащий в силу закона (т.е. во внедоговорном порядке) поставлен в подчиненное по отношению к вышестоящим государственным органам и должностным лицам положение. Дисциплинарная ответственность государственного служащего имеет трудовую природу, но государственный характер.

Работник и работодатель обладают взаимной свободой заключения трудового договора. Работодатель, как правило, не обязывается создавать рабочие места и принимать на работу конкретных лиц. В отличие от этого представитель государственного нанимателя обязан заключить служебный контракт с гражданином, прошедшим конкурсный отбор и тем самым реализовавшим право равного доступа к государственной службе, т.е. свобода вступления в служебно-трудовые отношения принадлежит только одному субъекту - гражданину.

Другой же субъект - представитель нанимателя - не обладает такой свободой и не может отказать в приеме на службу тому гражданину, который отвечает предъявленным требованиям и прошел процедуру публичного конкурсного отбора на вакантную должность государственной службы;

3) характерной чертой метода трудового права остается участие трудящихся через своих представителей, профсоюзы, трудовые коллективы в установлении и применении норм трудового законодательства, контроле за его исполнением. Участие государственных служащих и их представителей в регулировании условий труда минимизировано.

Коллективные договоры или соглашения могут быть полноценным инструментом достижения социально справедливого мира только тогда, когда их стороны юридически равноправны и преследуют частные интересы, а государство выступает при этом в роли арбитра, выражающего публичный интерес, направленный на цивилизованное разрешение конфликта.

В сфере государственной службы эти отправные посылки изначально не могут быть соблюдены. Частные интересы трудового коллектива государственных служащих, направленные на получение дополнительных гарантий или льгот, могут быть удовлетворены только за счет бюджетных средств, т.е. в ущерб публичным интересам всего общества. Государство в лице соответствующих органов власти, состоящих из аппарата чиновников, вынуждено выступать в качестве работодателя, т.е. непосредственного участника коллективно-договорного процесса, в то время как по своему предназначению должно быть выразителем только общественных интересов;

4) в правовом регулировании труда применяются специфические способы защиты трудовых прав, обеспечения исполнения трудовых обязанностей: комиссии по трудовым спорам, забастовки, самозащита своих трудовых прав работником. Некоторые из этих способов (комиссии по служебным спорам) используются и на государственной службе, другие (забастовки и самозащита) запрещены.

Частным случаем самозащиты является предусмотренное ст. 142 Трудового кодекса Российской Федерации право работника приостановить работу в случае задержки выплаты заработной платы.

Однако приостановка работы государственными служащими не допускается.

В новейшей истории правового регулирования отечественной государственной службы можно выделить три этапа: этап возникновения (1993–2002 гг.), этап реформирования (2003–2007 гг.) и этап развития (с 2008 г. по настоящее время).

На первом этапе, в 1995 г., были приняты федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», другие федеральные и региональные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты. Именно в тот период был заложен фундамент правового регулирования государственной службы, впервые на законодательном уровне государственная служба выделена в особую область профессиональной деятельности, нуждающуюся в регулировании специальным законодательством.

Второй этап связан с реализацией Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)», в результате чего был принят ряд федеральных законов (от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), указов Президента, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

На этом этапе произошло коренное обновление законодательства о государственной гражданской службе, решались задачи создания единой системы государственной службы, обеспечения взаимосвязи между видами государственной службы и между государственной гражданской и муниципальной службой.

На третьем этапе реализуется комплекс мероприятий, направленных на укрепление государственной службы как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой, внедрение на государственной службе современных технологий и методов кадровой работы, повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной деятельности служащих.

К настоящему времени сформировалась обширная нормативно-правовая база регулирования государственной службы. Несмотря на это в российской юридической науке вопрос об отраслевой принадлежности законодательства о государственной гражданской службе остается дискуссионным. Преобладает точка зрения, согласно которой правовое регулирование государственной службы в России не образует самостоятельной отрасли законодательства, а тем более отрасли права.

В Конституции Российской Федерации специальная отрасль законодательства о государственной службе не выделяется. Трудовой кодекс Российской Федерации рассматривает государственных служащих как особую категорию наемных работников.

Правовые нормы, регулирующие государственную гражданскую службу, по принятому в российской правовой системе делению относятся к отраслям конституционного, административного, трудового права, права социального обеспечения. На конституционном уровне закреплено право равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе. Организация прохождения государственной гражданской службы - область преимущественно административного права, условия труда служащих регулируются административным и трудовым правом, социальные гарантии служащим - трудовым правом и правом социального обеспечения.

Государственная служба, находясь в одном ряду с такими феноменами, как государство, государственная власть, государственное управление, тесно связана с ними и только через взаимовлияние с ними может проявляться и реализовываться, анализироваться и оцениваться. Поэтому исследование государственной службы и государственного управления не может быть раздельным. В этом плане совершенствование правового регулирования государственной службы в России остается достаточно трудной, но нуждающейся в решении задачей.

Системная организация государственной службы в Российской Федерации

Государственная служба - интегрированное понятие. Как уже отмечалось, в разных обстоятельствах она может рассматриваться и как сфера и вид профессиональной деятельности, и как функция, и как отношение (правоотношение), и как теория, учебная дисциплина и др. Государственная служба неразрывно связана с государством и правом. Она появилась вместе с государством как внешнее проявление государственной формы организации общественной жизни.

В России же, где роль государства в обществе всегда была монопольно-доминирующей, институт государственной службы имеет богатые исторические традиции, начиная с первых «служивых людей».

Традиционно к системе организации государственной службы, в том числе в России, относятся: понятия «государственная служба», «система государственной службы»; виды государственной службы; функциональные признаки видов государственной службы; структура государственной службы; классификация должностей государственной службы и государственных служащих; квалификационные требования к государственной службе; правовое положение (статус) государственных служащих.

При анализе понятия государственной службы определенный интерес представляют взгляды ученых монархического периода развития России, которые акцентировали внимание: 1) на служении государству; 2) исполнении должности.

Первый подход во многом отражает правовые основания государственной службы как совокупности отношений, возникающих между государством и лицами, которые являются его служащими и проводят в жизнь его волю. Под государственной службой здесь понимались подчиненные интересам государства действия, осуществляемые работниками государственных органов по распоряжению субъекта высшей власти или представляющих его должностных лиц.

Посредством института государственной службы административные структуры выполняли возложенные на них функции в соответствующих сферах общественной жизни.

В рамках первого подхода было предложено следующее понятие: государственная служба - это «особое публично-правовое отношение служащих к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности».

Сторонники второго подхода считали, что государственная служба - это отношение к государству лиц, которым поручается исполнение государственной должности. По их мнению, государственная служба есть исполнение лицом по собственному его согласию и по назначению правительственной властью постоянной должности с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии.

В СССР понятие «государственная служба» практически не использовалось, а сама деятельность этого рода рассматривалась довольно неопределенно. По существу, под государственной службой понималась практически любая деятельность в структуре государственных организаций. Признавалось, что все работающие в государственном секторе экономики как будто относятся к государственным служащим.

В современной отечественной правовой доктрине базовое понятие государственной службы приведено в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»: государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее — граждане) по обеспечению исполнения полномочий:

• Российской Федерации;
• федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее - федеральные государственные органы);
• субъектов Российской Федерации;
• органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации);
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

Данное определение достаточно полно отражает круг участников соответствующих отношений, включая представителей, обладающих публичными полномочиями от имени Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.

Важно заметить, что государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессиональной служебной деятельности, которая, хотя и носит обеспечивающий характер, в конечном счете заключается в содействии реализации функций и задач того государственного органа, в котором государственный служащий проходит службу. Профессиональная служебная деятельность государственного служащего направлена на осуществление государственных функций и задач, являясь выражением публичной власти, а не власти лиц, занимающих конституционные должности. При этом объем полномочий государственного служащего значительно меньше, чем у лиц, замещающих названные должности.

В юридическом смысле государственная служба принадлежит к публично-правовой сфере. Поэтому в ней много должного, необходимого, обязательного, призванного осуществляться независимо от желания и воли лица, находящегося на государственной службе. С управленческих позиций она представляет собой процессуальное явление, раскрывающее порядок исполнения функций государственной власти.

Таким образом, государственная служба олицетворяет единство двух составляющих: с одной стороны - система правовых, организационных и профессиональных институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применение государственной власти; с другой - совокупность специально подготовленных и профессионально занятых в государственном аппарате специалистов.

Под системой государственной службы Российской Федерации понимается совокупность всех ее видов и уровней, имеющих общие правовые и организационные основы, но различающихся по функционально-целевой направленности деятельности государственных органов и их служащих.

Система государственной службы Российской Федерации делится на виды (гражданскую, военную и иные виды службы, предусмотренные федеральными законами) и уровни (федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации). Каждый вид государственной службы имеет свои функциональные признаки.

Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации.

Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

К функциональным признакам государственной гражданской службы относятся:

1. выполнение должностных обязанностей по осуществлению (обеспечению) полномочий лиц, замещающих конституционные (уставные) должности; исполнению задач и функций государственного органа; организационному, информационному, документационному, финансовому и иному обеспечению деятельности государственного органа;
2. выполнение должностных обязанностей на основе принципа законности, как правило, в служебное время и на рабочем месте;
3. регулирование автономной деятельности государственных служащих, выполняющих функцию посредников между государством и обществом;
4. осуществление контроля за поведением государственных служащих и других работников с применением разнообразных санкций к нарушителям, вплоть до уголовного преследования;
5. перевод государственного служащего на другую должность с его согласия;
6. регуляция служебных отношений, в которой немало императивного, должного, необходимого, обязательного, безусловного.

Государственные гражданские служащие осуществляют социальное управление, социальное и культурное обслуживание граждан, непосредственно воздействуя не на материальные объекты, а на социальные отношения.

Нанимателем государственного гражданского служащего является государство как публичное образование. Основная служебная функция государственных гражданских служащих состоит в решении организационных, правореализационных, хозяйственных, аналитических задач по обеспечению функций государства.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Вопросы военной службы регулируются обширным военным законодательством, поскольку от государственной гражданской службы ее отличают следующие функциональные признаки:

1. особые условия труда, сопряженные с риском;
2. профессиональная специфика;
3. служебные обязанности, в которые входят защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан, материальных ценностей;
4. наличие особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине;
5. особые условия и порядок поступления на военную службу, ее прохождения;
6. принятие воинской присяги;
7. подготовка к вооруженной защите Российской Федерации;
8. присвоение специальных званий;
9. соблюдение принципа единоначалия, предусматривающего прямую подчиненность командиру, субординацию, исполнение приказов, не противоречащих закону;
10. обязанность военнослужащего беспрекословно выполнять поставленные задачи в любых, в том числе в боевых, условиях;
11. несение службы вне зависимости от места пребывания и времени;
12. запрет на участие в общественных объединениях, преследующих политические цели, участие в забастовках, ограничение права выезда за рубеж, связанное с характером службы;
13. перевод на другую должность и место службы без согласия военнослужащего;
14. необходимость наличия военного образования или специальной военной подготовки для исполнения служебных обязанностей по воинским должностям;
15. поддержание здоровья и физической подготовки в состоянии, необходимом для исполнения служебных обязанностей;
16. обеспечение денежным содержанием, социальными льготами и др.

К числу иных видов государственной службы, предусмотренных соответствующими федеральными законами, можно в обобщенном виде отнести, например, так называемую правоохранительную службу. В сущности, данный вид государственной службы был до недавнего времени закреплен Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», а заменен на иные виды государственной службы, указанные федеральными законами, лишь с принятием 13 июля 2015 г. соответствующих поправок в вышеназванный Федеральный закон (вступили всилус 1 января 2016 г.).

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Государственная служба в правоохранительных органах, по сложившейся традиции называемая правоохранительной, осуществляется на должностях, учрежденных:

• в аппаратах органов суда (Конституционный Суд Российской Федерации, арбитражные суды, суды общей юрисдикции, в том числе военные, всех инстанций) - судебная государственная служба;
• органах прокуратуры (Генеральная прокуратура Российской Федерации и прокуратуры, входящие в систему прокуратуры по Конституции (ст. 129) и Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 11)) - прокурорская государственная служба;
• Следственном комитете Российской Федерации - следственная государственная служба;
• органах внутренних дел (Министерство внутренних дел России) - полицейская государственная служба;
• таможенных органах (Федеральная таможенная служба России) - таможенная государственная служба;
• органах Федеральной службы безопасности (ФСБ России) - государственная служба безопасности;
• службе внешней разведки (СВР России) - разведывательная государственная служба;
• органах юстиции (Министерство юстиции, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба исполнения наказаний России) - государственная служба юстиции;
• государственном нотариате (государственные нотариальные конторы) - нотариальная государственная служба.

Правоохранительная и военная государственные службы во многом близки и имеют общую специфику, что отражено в действующем российском законодательстве о соответствующих государственных органах. По этим основаниям государственные служащие правоохранительных и военных органов могут быть отнесены к обоим видам государственной службы. Так, офицеры, служащие во внутренних войсках, являясь военнослужащими, выполняют правоохранительные функции. В свою очередь, государственные служащие правоохранительных органов, занимающие должности, например, в органах внутренних дел, имеют статус военнослужащих.

К функциональным признакам государственной правоохранительной службы относятся:

1. исполнение служебных обязанностей по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, охране законности и правопорядка, борьбе с преступностью;
2. принятие присяги;
3. использование специальных методов и средств (включая боевое огнестрельное оружие) при осуществлении оперативно-розыскной, следственной и иной правоохранительной деятельности;
4. обязательность исполнения законных приказов, субординация;
5. несениеслужбывнезависимостиотместонахождения и времени;
6. запрет на участие в общественных объединениях, преследующих политические цели, на участие в забастовках, ограничения права выезда зарубеж, связанныесхарактеромправоохранительнойслужбы;
7. перевод на другую должность и место службы по основаниям и в порядке, которые установлены законом;
8. необходимость наличия специального образования, квалификации или специальной подготовки для исполнения служебных обязанностей;
9. поддержание соматического и психического здоровья в состоянии, необходимом для исполнения служебных обязанностей.

Государственным служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на соответствующей должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств соответствующего бюджета.

Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении его на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Государственная и муниципальная служба - виды публичной службы. В ряде государств (Германии, Эстонии) государственные и муниципальные служащие признаются состоящими в особых публичных отношениях с государством. В российском законодательстве такое понятие отсутствует, понятие публичной службы является лишь теоретическим обобщением. Как обобщенная категория публичная служба включает деятельность не только государственных и муниципальных служащих, но и лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, в том числе выборные. Сущностным признаком публичной службы является то, что эта деятельность охватывает исполнение функций в системе органов публичной (государственной либо муниципальной) власти.

Взаимосвязь гражданской и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

1. соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;
2. установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;
3. учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;
4. соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

Взаимосвязь гражданской и муниципальной службы обеспечивается с помощью:

1. единства основных квалификационных требований к должностям гражданской и муниципальной службы;
2. единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы;
3. единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих;
4. учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5. соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих;
6. соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую и муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Государственная служба Российской Федерации имеет многоплановую структуру, что во многом определяется: а) конституционно-федеративным устройством государства; б) функционально-видовыми особенностями деятельности государственных органов.

Согласно конституционно-федеративному устройству структура государственной службы Российской Федерации включает два равноправных по предметам совместного ведения горизонтально-видовых уровня: федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, находящуюся вих ведении.

По принципу разделения власти, т.е. в зависимости от вида государственной власти, в органах которой замещают должности государственные служащие, различают государственную службу:

1. законодательной (представительной) власти, называемую парламентской;
2. исполнительной власти, называемую правительственной, т.е. осуществляемую в аппарате Правительства и органах исполнительной власти по сферам государственного регулирования (управления);
3. судебной власти, называемую судебной, т.е. осуществляемую в аппаратах судов всех инстанций.

Вне этих органов государственной власти остается государственная служба в органах прокуратуры и в следственных органах.

По различиям в компетенции и предметах ведения государственных органов (в содержании государственно-властных функций), обеспечиваемых государственно-служебной деятельностью, выделяют общую, или общеадминистративную, и специализированную государственные службы.

Общая, или общеадминистративная (управленческая), государственная служба - это служба в органах государственной власти общей компетенции, т.е. в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой.

Сюда относятся:

1. президентская государственная служба в Администрации Президента Российской Федерации, в том числе в аппаратах Совета Безопасности Российской Федерации, полномочных представителей Президента;
2. парламентская государственная служба в аппаратах палат Федерального Собрания Российской Федерации (в Совете Федерации и Государственной Думе), аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
3. правительственная государственная служба в аппарате Правительства Российской Федерации, аппаратах высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
4. исполнительная государственная служба (условно) в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, регулирующих различные сферы деятельности: социальную, хозяйственно-экономическую, сельское хозяйство, инфраструктуру и т.п.;
5. специализированная государственная служба в государственных органах, имеющих особую (специальную) компетенцию, как правило, для регулирования преимущественно однородной деятельности (по соответствующим предметам ведения);
6. дипломатическая государственная служба;
7. налоговая государственная служба;
8. правозащитная государственная служба (в аппарате Уполномоченного по правам человека);
9. контрольно-надзорная государственная служба (Счетная палата, органы и учреждения прокуратуры, федеральные службы по контролю и надзору, их территориальные органы);
10. избирательная государственная служба (ваппаратах избирательных комиссий: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации).

Таким образом, складывается система государственной службы, которая входит в структуру системы государственного управления наряду с политической системой и представляет собой совокупность механизмов и форм, способов и методов, элементов и компетенций, обеспечивающих при их скоординированном взаимодействии реализацию целей и задач государственного управления.

В соответствии с функционально-видовыми особенностями деятельности государственных органов образуется вертикально-видовой уровень структуры государственной службы Российской Федерации по сферам и отраслям государственной власти и государственного управления: гражданская, военная и правоохранительная.

Государственная служба (как и муниципальная) осуществляется на основе системы принципов, вытекающих из Конституции Российской Федерации, закрепленных в законодательстве основополагающих идей, выражающих предназначение государственной и муниципальной службы, общие начала ее организации, основы правового статуса и деятельности государственных и муниципальных служащих.

Принципы службы можно подразделить на три группы:

1. Принципы, выражающие предназначение службы:

• законность, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
• приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
• внепартийность государственной, муниципальной службы;
• открытость службы, ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных и муниципальных служащих.

2. Принципы, в которых выражаются основы правового статуса и деятельности государственных и муниципальных служащих:

• равный доступ граждан к государственной или муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанныхспрофессиональнымииделовымикачествамислужащего;
• профессионализм и компетентность государственных и муниципальных служащих;
• ответственность служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
• обязательность для служащих решений, принятых вышестоящими государственными и муниципальными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации (принцип служебной субординации);
• стабильность государственной и муниципальной службы, социальная и правовая защищенность служащих, в том числе принцип защиты служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность со стороны как государственных, муниципальных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

3. Принципы организации службы:

• федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
• разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;
• единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

В соответствии с этими принципами государственная служба подразделяется на федеральную службу и службу субъектов Российской Федерации, на службу в законодательных, исполнительных и судебных органах.

Роль принципов в правовом регулировании службы заключается в том, что на их основе определяется общая целевая направленность, «идеология» правовых норм. В то же время некоторые из принципов (в частности, такие, как стабильность, гласность службы, верховенство закона) пока остаются декларативными, и необходимо создание специальных правовых механизмов для их действительной реализации.

Должность - основной, первичный элемент организации (упорядочения) любой общественной (как производственной, так и управленческой) деятельности, основанной на разделении и кооперации труда людей, исполняющих определенные социальные роли. В юридическом энциклопедическом словаре должность определяется как «учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица (составная часть) государственного или общественного органа».

Для российской государственной гражданской службы категория «должность» является одной из ключевых. Государственная гражданская служба определяется в российском законодательстве как профессиональная служебная деятельность на определенных должностях. Занятие должности - обязательный признак служащего, необходимое условие принадлежности к системе государственной службы. Содержательно гражданская служба состоит в исполнении служебных обязанностей по той или иной должности. Посредством системы должностей определяются «внешние границы» государственной службы, производятся внутренняя организация, разделение и кооперация служебного труда. Можно сказать, что сама государственная служба представляет собой иерархически выстроенную конструкцию должностей и замещающих их служащих.

Правовой статус должности содержит перечень видов работ (функций) по данной должности с указанием конкретного круга обязанностей.

Должность определяет объем и структуру функций (содержание работы), целей (результатов) деятельности, задач, которые осуществляются государственными служащими.

На основе системного анализа положений законов о системе государственной службы, о гражданской службе можно сформулировать принципы, в соответствии с которыми строится и действует должностная организация государственной гражданской службы.

Это, в частности, принципы единства основ должностной организации гражданской службы федерального и регионального уровней, ее соотносительности с должностными организациями военной и правоохранительной службы и взаимосвязи с должностной организацией муниципальной службы; принцип стабильности должностной организации, ее обусловленности задачами и функциями государства, системой и структурой государственных и муниципальных органов; принцип равенства условий доступа граждан к должностям гражданской службы с учетом их профессиональных и деловых качеств; принцип определенности должностной функции служащего, недопустимости ее произвольного изменения.

В системе органов публичной власти все должности можно подразделить на три класса:

• государственные должности;
• должности государственной гражданской службы;
• вспомогательно-технические должности.

В нашем случае дается характеристика должностей только по государственной гражданской службе.

Государственные должности учреждаются для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Государственные должности федерального уровня устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, депутаты палат Федерального Собрания Российской Федерации, федеральные судьи и др.). Перечень таких должностей определен Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» и содержит 48 наименований. На региональном уровне государственные должности устанавливаются конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации (высшие должностные лица субъектов Федерации, депутаты, руководители и члены высших органов исполнительной власти, судьи конституционных (уставных) судов субъектов Федерации). Профессиональная деятельность лиц, замещающих государственные должности, не признается государственной службой и регулируется специальным законодательством.

Должности государственной гражданской службы учреждаются для обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность. В этом заключается суть профессиональной деятельности служащих. По сравнению с государственными должностями это обеспечивающие должности.

Кроме того, в целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности вспомогательно-технического персонала. Трудовая деятельность по этим должностям регулируется законодательством отруде.

Должностная организация государственной службы включает в себя систему должностей, классифицированных по видам и уровням гражданской службы, категориям и группам, квалификационные требования к должностям, реестры должностей, должностные регламенты (инструкции).

Должности государственной службы подразделяются на должности государственной гражданской службы, должности государственной военной службы, должности государственной службы в правоохранительных органах и должности государственной службы в иных государственных органах.

Должности государственной гражданской службы учреждаются для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Должности государственной военной службы - для выполнения задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых предусмотрена военная служба, соответствующими федеральными законами.

Должности государственной службы в правоохранительных органах - для выполнения задач и функций, возложенных на правоохранительные органы соответствующими федеральными законами.

Должности государственной службы в иных государственных органах - для выполнения задач и функций, возложенных на государственные органы соответствующими законами.

В свою очередь, должности государственной гражданской службы подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Должности государственной гражданской службы подразделяются также на категории:

• руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
• помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
• специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задачифункцийизамещаемыебезограничениясрокаполномочий;
• обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственныхоргановизамещаемыебез ограничения срока полномочий.

Установлено также подразделение должностей гражданской службы на группы:

1. высшие;
2. главные;
3. ведущие;
4. старшие;
5. младшие.

Каждой категории соответствует несколько групп должностей.

Категориям «руководители» и «помощники (советники)» - высшая, главная и ведущая группы, категории «специалисты» - высшая, главная, ведущая и старшая группы, категории «обеспечивающие специалисты» - главная, ведущая, старшая и младшая группы.

Должности государственной гражданской службы имеют ряд характерных признаков:

• это должности в аппаратах государственных органов. Должности в государственных предприятиях, учреждениях к ним не относятся;
• они учреждаются для обеспечения исполнения полномочий государственных органов или лиц, занимающих государственные должности, и по сравнению с этими должностями имеют обеспечительный характер;
• по каждой должности государственной гражданской службы устанавливается определенный круг обязанностей по обеспечению исполнения полномочий данного государственного органа;
• эти должности содержатся за счет средств соответствующего бюджета;
• они включаются в особые реестры - перечни унифицированных наименований должностей, классифицированных по органам, категориям и группам.

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается Указом Президента Российской Федерации; реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации - законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

При составлении и утверждении штатного расписания государственного органа используются наименования должностей государственной гражданской службы, предусмотренные соответствующими реестрами должностей.

Право поступления на гражданскую службу имеют граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям. Под квалификационными требованиями к должностям государственной гражданской службы понимаются нормативно установленные условия, характеризующие уровень профессиональной подготовленности, которым должен соответствовать гражданин, поступающий на службу либо замещающий должность гражданской службы. Профессиональная подготовленность - одно из главных требований, предъявляемых к государственному гражданскому служащему. Служащие должны иметь глубокие знания государственного управления, атакже разносторонний опыт прохождения службы.

Указанные требования характеризуют уровень владения конкретной предметной областью должности гражданской службы и свидетельствуют о квалификации человека. Разработка таких требований в государственных органах является одной из задач реформирования государственной гражданской службы.

Квалификационные требования устанавливаются по трем параметрам: 1) уровню профессионального образования; 2) стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности; 3) профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования к уровню профессионального образования дифференцированы по категориям игруппам должностей.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп входит наличие высшего профессионального образования. Для замещения должностей государственной гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп необходимо иметь среднее профессиональное образование, соответствующее направлению деятельности, или профессиональное образование, считающееся равноценным. Закон не устанавливает строгой привязки профессионального образования к специализации должностей гражданской службы.

В соответствии с ч. 5 ст. 43 Конституции Российской Федерации введены государственные образовательные стандарты, которые являются основой для принятия того или иного вида образования в качестве равноценного при решении вопросов о замещении должностей гражданской службы соответствующей группы, так как государственные стандарты определяют обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки, требования к уровню подготовки выпускников.

Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих уста навливаются Указом Президента Российской Федерации. Для замещения:

1. высших должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее шести лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности;
2. главных должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности;
3. ведущих должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее двух лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности;
4. старших и младших должностей федеральной государственной гражданской службы - без предъявления требований к стажу.

Исчисление стажа государственной гражданской службы, дающего право на замещение должностей федеральной государственной гражданской службы, производится в порядке, установленном соответствующим Указом Президента Российской Федерации.

Квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации с учетом положений Указа Президента Российской Федерации.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по соответствующей должности гражданской службы, предусматриваются нормативными правовыми актами государственных органов с учетом их задач и функций.

Конкретные квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения обязанностей по замещаемой должности государственной гражданской службы, определяются на основе типовых квалификационных характеристик и включаются в должностной регламент (должностную инструкцию) служащего.

Должностные регламенты должны содержать перечень конкретных обязанностей по должности и квалификационных требований к ней в зависимости от функциональных особенностей данной должности и предмета ведения соответствующего государственного органа.

Государственным гражданским служащим присваиваются классные чины.

Чин (чинить - делать, устраивать, распоряжаться) - это служебный разряд военных и гражданских служащих, с которым связаны определенные должностные права и обязанности. По В.И. Далю, чин - степень жалованного служебного значения, достоинства, класса.

Зачатки системы чинов относятся к XVI в., когда стали появляться приказы как органы государственного управления России. Но до XVIII в. система чинов была неупорядоченной, чины нечетко отделялись от обозначения должности или родового положения того или иного лица.

В 1722 г. после становления основных структур нового государства - Российской империи - вступил в силу акт, который внес ясность и четкость во всю систему государственной службы и чинопроизводства.

Этим актом стала дошедшая до наших дней «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Табель устанавливала три рода государственной службы - военную, гражданскую и придворную. Вводились единая система чинов, их номенклатура и иерархия.

Табель о рангах делила чиновников на 14 классов; в каждом классе выделялись воинские, статские и придворные чины, а воинские, в свою очередь, делились на сухопутные, гвардию, артиллерийские и морские. В первоначальном виде Табель о рангах закрепляла не иерархию чинов (как впоследствии), а иерархию должностей, которых было 262. Табель под чином имела в виду и должность, и разного рода почетные звания, не связанные с должностью. Ее основной задачей являлось установление четкой организационной структуры в среде лиц, находящихся на государственной службе, и придание этой службе привлекательности.

Постепенно происходило отделение чина от должности. Чины стали даваться независимо от того, какую должность занимал их обладатель. Получение чина было своего рода наградой, которая давала награжденному право на занятие должностей этого класса.

К концу XVIII в. чином стало называться имевшее почетный характер обозначение положения лица, которому этот чин присваивался по строго соблюдаемой служебной иерархии. Чин давал определенные права, главным образом право на замещение соответствующей должности.

Впоследствии система гражданских чинов претерпела множество изменений, но всегда главным оставался вопрос о соотношении чина и должности. Из-за сокращения количества вакантных должностей повышение в должности становилось редким поощрением, а потому начала широко распространяться практика присвоения чинов без назначения на должность в качестве поощрения за особые заслуги и за выслугу определенного числа лет в предыдущем чине.

Дореволюционная система гражданских чинов была отменена декретом ВЦИК России в ноябре 1917 г.

До реформы государственной службы Российской Федерации классные чины присваивались сотрудникам отдельных государственных органов (прокуратуры, юстиции), другие государственные служащие имели квалификационные разряды. Единая система классных чинов (рангов, званий) служащих была введена Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который установил, что гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания, а гражданам, проходящим государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации,- классные чины.

Они присваиваются в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы. На гражданской службе классные чины присваиваются согласно Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 11) в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы на определенный срок полномочий, за исключением гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории «руководители», относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы, а также гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории «помощники (советники)», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации, и гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы, присваиваются следующие классные чины:

1. высшей группы - действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2, 3-го класса;
2. главной группы - государственный советник Российской Федерации 1, 2, 3-го класса;
3. ведущей группы - советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2, 3-го класса;
4. старшей группы - референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2, 3-го класса;
5. младшей группы - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2, 3-го класса.

Классный чин действительного государственного советника Российской Федерации 1, 2, 3-го класса присваивается Президентом Российской Федерации гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы.

Классный чин государственного советника Российской Федерации 1, 2, 3-го класса присваивается Правительством Российской Федерации гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы в федеральных органах исполнительной власти. В иных федеральных государственных органах указанный классный чин присваивается руководителем федерального государственного органа.

Классные чины советников государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2, 3-го класса, референтов государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2, 3-го класса, секретарей государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2, 3-го класса присваиваются представителем нанимателя гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей, старшей и младшей групп в федеральных государственных органах и в государственных органах субъектов Российской Федерации.

Порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы утвержден Указом Президента Российской Федерации.

Порядок присвоения и сохранения классных чинов гражданской службы субъекта Российской Федерации определяется законом субъекта Российской Федерации с учетом положений ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Предложения федеральных органов исполнительной власти о присвоении классных чинов лицам, замещающим высшие должности, оформляются в виде проекта указа Президента Российской Федерации, а замещающим главные должности - в виде проекта распоряжения Правительства Российской Федерации. К данным проектам прилагаются следующие документы:

• протокол аттестационной (конкурсной) комиссии о сдаче квалификационного экзамена;
• структура федерального органа исполнительной власти;
• справка, содержащая сведения о гражданском служащем (занимаемая должность с указанием полного наименования структурного подразделения, уровень образования, стаж государственной службы и стаж работы по специальности и т.п.), сведения о повышении квалификации и др.

Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации проекты указов Президента и распоряжений Правительства Российской Федерации о присвоении классных чинов вносятся в Правительство:

• по федеральным министерствам, а также федеральным службам и агентствам, подведомственным федеральным министерствам,- федеральными министрами;
• по федеральным службам и агентствам, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство,- руководителями федеральных служб и агентств.

Классные чины присваиваются персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности государственной гражданской службы Российской Федерации в предыдущем классном чине и в замещаемой должности гражданской службы. Стимулирование качества и результативности государственной гражданской службы, роста профессионального уровня обеспечивается повышением в классном чине.

Квалификационный экзамен сдают гражданские служащие, с которыми заключены срочные служебные контракты, за исключением гражданских служащих, замещающих:

а) должности гражданской службы категории «руководители», относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы;

б) должности гражданской службы категории «помощники (советники)», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации;

в) должности гражданской службы, относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождениеоткоторых осуществляются Правительством Российской Федерации.

Порядок сдачи квалификационного экзамена установлен Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)».

При переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитываются при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными актами Российской Федерации.

Со дня присвоения классного чина государственному гражданскому служащему производится выплата оклада за классный чин.

Наличие или отсутствие у гражданина классного чина не препятствует замещению им должности государственной гражданской службы.

Классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания учитываются при соотнесении должностей государственной службы в случаях перевода государственного гражданского служащего из одного вида государственной службы в другой. Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий утверждается указом Президента Российской Федерации.

Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.

Под правовым статусом государственного гражданского служащего понимается установленное законодательством и гарантированное государством особое правовое положение, отличающее служащего от других граждан и обычных наемных работников.

Элементами правового статуса служащего являются права, обязанности, ограничения, запреты, требования к служебному поведению, гарантии и ответственность.

Регулирование статуса служащих в части ограничений, запретов, требований к служебному поведению, ответственности - сфера исключительно федерального уровня. Вместе с тем законодательством субъектов Российской Федерации для служащих могут устанавливаться дополнительные социальные гарантии.

В системе государственной службы складываются разные уровни правового статуса служащих: общий, специальный и индивидуальный. Общий правовой статус гражданского служащего установлен Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (глава 3). Специальным правовым статусом могут наделяться служащие отдельных ведомств, государственных органов с учетом особенностей их компетенции и специализации. В частности, специальный правовой статус имеют служащие налоговых, контрольно-ревизионных органов. Индивидуальный правовой статус принадлежит каждому государственному служащему, замещающему конкретную должность государственной службы. Содержание индивидуального правового статуса определяется служебным контрактом (трудовым договором) и должностным регламентом (должностной инструкцией) по замещаемой должности.

Государственные гражданские служащие выступают представителями публичной (государственной) власти, обеспечивают исполнение функций государственного управления. В то же время они являются особой категорией лиц наемного труда, состоящих на службе у нанимателя (работодателя) - государства. В связи с этим в правовом статусе служащих можно выделить как внешний (административно-служебный), так и внутренний (социально-трудовой) элементы. Административно-служебный элемент правового статуса служащих характеризуется тем, что их должностные права и обязанности являются частью компетенции государственных органов; служебные права и обязанности неразрывно связаны (осуществление полномочий - обязанность служащего); их реализация гарантируется государством. Для служащих устанавливаются ограничения общегражданских прав, на них возлагаются дополнительные обязанности и запреты, требования к служебному поведению, предусматривается повышенная ответственность и вместе с тем гарантируются определенные льготы. Социально-трудовой элемент выражается в предоставлении служащим однотипных с лицами наемного труда прав и свобод и возложении на них таких же обязанностей, которые имеют другие наемные работники.

Основные права государственного гражданского служащего - установленные федеральными законами, иными нормативными правовыми актами и охраняемые государством правомочия, обеспечивающие необходимые условия для осуществления профессиональной деятельности, прохождения службы, а также социальную и правовую защищенность служащего. Основные права гражданских служащих закреплены в ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Государственные гражданские служащие имеют право:

• на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
• ознакомление с должностным регламентом (должностной инструкцией) и иными документами, определяющими права и обязанности по замещаемой должности, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;
• получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа. Гражданский служащий может запрашивать и получать необходимую информацию, пользоваться современными организационно-техническими средствами ее обработки и хранения, а также иметь возможность применять данные средства в процессе своей служебной деятельности;
• доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;
• доступ в установленном порядке в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;
• должностной рост на конкурсной основе.

Служащие имеют право на продвижение по службе и увеличение денежного содержания. Для создания реальных условий продвижения по службе предусматривается возможность участвовать в конкурсах на замещение вакантной должности или на включение в кадровый резерв, что обеспечивает реализацию конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации).

Должностная карьера служащего имеет две формы:

1) продвижение по классным чинам и продвижение по должности.

При продвижении в первом случае служащему присваивается классный чин (звание, ранг) без перевода на другую должность, но с увеличением денежного содержания. Во втором случае продвижение по службе возможно либо в пределах одной группы должностей, либо на должности вышестоящих групп. Право на продвижение в данном случае реализуется при наличии вакансии, решения конкурсной комиссии, рекомендации аттестационной комиссии, прохождении переподготовки (переквалификации) или повышении квалификации в соответствии с квалификационными требованиями по соответствующей должности;

2) профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка в порядке, установленном законами, за счет средств соответствующего бюджета. Формы, условия и порядок профессиональной переподготовки и повышения квалификации регламентируются законодательством. На весь период переподготовки или повышения квалификации служащему гарантируется денежное содержание;

• отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного (рабочего) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков. Нормальная продолжительность служебного времени не может превышать 40 часов в неделю. Для служащих устанавливаетсяпятидневнаярабочая (служебная) неделя;
• оплату труда и другие выплаты в соответствии с законодательством и условиями служебного контракта (трудового договора);
• ознакомление с отзывами о своей профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу письменных объяснений и других документов и материалов;
• защиту сведений о гражданском служащем. Личное дело служащего не может быть направлено для ознакомления в другое ведомство ит.д. без его согласия. Гражданский служащий вправе уполномочить на ознакомление со своим делом адвоката, представителя профсоюза или другого гражданского служащего. Непосредственная оценка (отзыв) деятельности гражданского служащего (если она требуется) доводится до его сведения. Гражданский служащий имеет право обжаловать неоправданные, по его мнению, отзывы о своей работе;
• членство в профессиональном союзе. Каждый гражданский служащий имеет право по своему выбору создавать без предварительного разрешения профсоюз для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов, вступать или не вступать в профсоюз, заниматься профсоюзной деятельностью и выходить из профсоюза. Данное право непосредственно следует из ч. 1 ст. 30 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем гражданские служащие, замещающие должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы, в целях исключения конфликта интересов не могут быть избраны в выборные профсоюзные органы и представлять в них интересы служащих в период замещения указанной должности;
• рассмотрение индивидуальных служебных (трудовых) споров в соответствии с федеральными законами. Индивидуальными служебными (трудовыми) спорами признаются неурегулированные разногласия между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на службу или ранее состоявшим на службе, по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров. Следует отметить, что индивидуальный служебный спор не предусматривает возможности разрешения разногласий по поводу установления условий гражданской службы и применения коллективных договоров и соглашений. Предметом разногласий в зависимости от субъектного состава индивидуального служебного спора могут быть: 1) применение законов и иных нормативных правовых актов; 2) исполнение служебного контракта; 3) неправомерный отказ в поступлении на гражданскую службу; 4) дискриминация по службе;
• проведение по заявлению гражданского служащего служебной проверки для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство. При служебной проверке проводится оценка соответствующих сведений, определяется, какие обстоятельства, имеющие для этого значение, установлены, а какие нет, и принимается решение по существу;
• защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суде их нарушения. Гражданский служащий по своему усмотрению решает, куда ему обратиться - в вышестоящий в порядке подчиненности орган (к должностному лицу) или непосредственно в суд. При этом административное обжалование не лишает его права на судебную защиту;
• медицинское страхование в соответствии с федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих. По отношению к государственному служащему применяются общие правила обязательного медицинского страхования, что представляется одной из важнейших социальных гарантий государственного служащего;
• государственную защиту своей жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества. Гражданский служащий имеет право на государственную защиту своей жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им своих должностных обязанностей;
• государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Для реализации этого права служащий обязан:

1. предварительно уведомить представителя нанимателя о своем намерении выполнять иную оплачиваемую работу;
2. заниматься иной оплачиваемой деятельностью во внеслужебное время (занятие иной оплачиваемой работой не должно влечь за собой конфликта интересов, т.е. личной заинтересованности, которая повлияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей);
3. соблюдать установленные законами ограничения и запреты.

Под обязанностями государственного служащего понимаются установленные федеральными законами, иными нормативными правовыми актами обязательства систематически осуществлять служебные действия, определяющие в своей совокупности содержание его профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Обязанности являются стержневым элементом правового статуса государственного служащего. В ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержатся основные обязанности, возлагаемые на гражданского служащего, которые можно разделить на две группы:

1. обязанности, относящиеся к существу служебной деятельности;
2. обязанности, сопутствующие статусу гражданских служащих.

К первой группе относятся обязанности:

1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение. Обязанность соблюдать Конституцию, иные нормативные правовые акты обусловлена тем, что государственному служащему надлежит исполнять свою должность в соответствии с конституционными принципами соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; равноправия и полноправия граждан; законности; гуманизма (признания человека высшей ценностью); идеологического многообразия, многопартийности и др., так как именно в Конституции содержатся основные начала, которым должны соответствовать все другие законодательные акты. Данное качество придает ей высшую юридическую силу, что и закреплено в ст. 15 Конституции;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом (должностной инструкцией). Невыполнение (или неполное исполнение) должностного регламента (должностной инструкции) квалифицируется как дисциплинарный проступок. Неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к гражданской службе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, образует состав преступления.

В правовых нормах закреплены правила соподчинения между должностями, соблюдение которых также является обязанностью гражданского служащего. Иначе говоря, ему следует осуществлять свои полномочия в пределах предоставленных ему прав и в соответствии с должностными обязанностями. Исполнение должностных обязанностей тесно связано с соблюдением служебного распорядка, установленного в государственном органе;

3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, так как гражданская служба в Российской Федерации основана на принципе подчиненности.

Государственный служащий обязан исполнять все общие инструкции и письменные или устные индивидуальные приказы начальства. Но все эти распоряжения он исполняет под личную ответственность за правомерность своих действий. Следовательно, получая распоряжение, государственный служащий обязан оценить его с точки зрения соответствия закону и государственным интересам. Если существует хотя бы малейшее сомнение относительно правомерности полученного приказа (распоряжения), то гражданский служащий обязан немедленно сообщить об этом в письменной форме своему непосредственному руководителю и руководителю, который издал приказ. Условие правомерности его исполнения в этом случае одно - письменное подтверждение руководителем своего приказа. Если приказ оставлен в силе, служащий обязан его выполнить под угрозой дисциплинарных санкций;

4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций. Это означает:

• своевременное издание правовых актов, связанных с обеспечением гражданами своих прав;
• организацию исполнения законов, которые имеют непосредственное отношение к правам и свободам граждан;
• оказание помощи и содействия гражданам в реализации их конкретных субъективных прав;
• осуществление мер по охране прав и свобод граждан.

Обязанность обеспечивать соблюдение и защиту прав и интересов граждан означает также обязанность гражданских служащих своевременно рассматривать обращения граждан. Эта обязанность связана с конституционным правом граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальныеиколлективныеобращения в государственные органы.

В соответствии со ст. 18 Конституции Российской Федерации гражданин может обратиться в государственные органы не только с предложениями, заявлениями и жалобами, но и по другим вопросам (за получением информации, необходимой ему, справок, копий документов и пр.);

5) соблюдать служебный распорядок государственного органа. Предусматриваются следующие основные обязанности: работать честно и добросовестно, соблюдать дисциплину труда; вести себя достойно, воздерживаться от действий, мешающих другим выполнять свои обязанности; систематически повышать свою деловую квалификацию и др.;

6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей, т.е. иметь профессиональную подготовку и обладать знаниями, достаточными для исполнения должностных полномочий, знать соответствующее законодательство, следить за изменениями фактических и правовых аспектов своей служебной деятельности. Соответствующий уровень квалификации и профессиональная подготовка нужны для получения классного чина, звания;

7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство. Государственную тайну составляют предусмотренные в специальных перечнях важнейшие сведения, разглашение которых может причинить существенный вред интересам России и образует состав преступления, административного или дисциплинарного проступка или гражданско-правового деликта. Согласно ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации перечень сведений, составляющих государственную тайну, может определяться только федеральным законом.

Особо подчеркивается обязанность государственного служащего не разглашать ставшие ему известными в связи со служебной деятельностью сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан. Это следует из ст. 23 Конституции Российской Федерации, которая рассматривает неприкосновенность и тайну частной жизни как важнейший элемент правового статуса гражданина Российской Федерации. Конституцией России определены и основы правового режима информации о частной жизни. Суть его в том, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются;

8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей. Гражданский служащий обязан принимать все необходимые меры, чтобы управлять вверенным ему имуществом и финансовыми средствами компетентно, экономно и эффективно, учитывая, что непринятие указанных мер может быть оценено как ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Государственное имущество, предоставленное гражданскому служащему для исполнения должностных обязанностей, является федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации и находится в оперативном управлении государственного органа.

Ко второй группе относятся обязанности:

1) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи.

Это сведения, вносимые в личное дело гражданского служащего, данные в установленном объеме, включаемые в анкету; документ, подтверждающий гражданство Российской Федерации; трудовая книжка; документы, подтверждающие прохождение государственной службы, и т.д. Также при поступлении на гражданскую службу гражданский служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет сведения о доходах и имуществе - своем, своего супруга (супруги), а также несовершеннолетних членов своей семьи - в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) сообщать в государственный орган о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства.

Эта обязанность следует из основного признака гражданского служащего - гражданства. Гражданским служащим может быть только гражданин России. Как только лицо теряет такую связь с государством, как гражданство, оно утрачивает право находиться на гражданской службе. Право быть гражданским служащим Российской Федерации не предоставляется иностранцам и лицам без гражданства, проживающим на территории Российской Федерации. Гражданскими служащими не могут быть и граждане Российской Федерации, проживающие вне территории Российской Федерации, постоянно проживающие за ее пределами. Гражданскими служащими являются только граждане, находящиеся на гражданской службе;

3) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами. Неисполнение этой обязанности может повлечь увольнение служащего;

4) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры к предотвращению такого конфликта.

Под конфликтом интересов на гражданской службе понимается противоречие между реализуемой личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами государственного органа, определенными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов, и групповыми (или личными) интересами третьих лиц, способное привести к негативным последствиям в виде нанесения ущерба или вреда Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, государственному органу.

В законах закреплено право гражданского служащего не исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению служащего, неправомерным, он должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при его исполнении, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения неправомерного поручения служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

Перечень основных общих служебных обязанностей гражданских служащих не является закрытым, федеральными законами могут быть предусмотрены и иные их обязанности. Например, Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» установлены дополнительные служебные обязанности государственных и муниципальных служащих:

1. уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;
2. принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;
3. в письменной форме уведомлять своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только им станет об этом известно;
4. в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие им ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Управление государственной службой

Мировой и отечественный опыт свидетельствует: достижение эффективности и качества государственного управления возможно, если государственный аппарат способен своевременно и творчески реагировать на адресованные ему политические решения. Для этого он должен соответствовать определенным качественным стандартам и располагать технологиями, позволяющими максимально точно переводить текст политических решений на язык административной деятельности и управленческих воздействий.

Основной целью управления государственной службой является удовлетворение интересов государства и публичных интересов в целом. Такое управление имеет свою специфику:

• представляет собой практическую деятельность по определению основных направлений развития и реального функционирования всех элементов этого правового института;
• выступает функцией государственных органов, которая осуществляется в определенных организационно-правовых формах;
• реализуется специально созданными государственными органами;
• основывается на принципах законности, гласности, подчиненности вышестоящим государственным органам и должностным лицам нижестоящих государственных органов и государственных служащих, единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, стабильности государственной службы.

Управление государственной службой обладает теми же основными чертами, что и управление в любой организации. Разделение труда нормативно закрепляется в организационной структуре, а повторяющиеся и стандартные действия - в управленческих процедурах.

Это своего рода алгоритм, универсальный для любого объекта управления. Воздействие управляющей системы на управляемую осуществляется постоянно, и этот процесс имеет свои начальные, промежуточные и конечные этапы, последовательность действий, складывается из единичных циклов с разной продолжительностью во времени, с различными задачами, множественностью вариантов их решения. Всегда происходит постановка целей, определяются приоритеты, составляются планы и программы действий, закрепляются управленческие процедуры, складывается и совершенствуется организационная структура. В

государственных органах формируются мотивационные системы, отрабатываются процедуры приема и перемещения кадров, применяются те или иные процедуры контроля.

Вместе с тем управление государственной службой имеет специфику, оставаясь управлением особого свойства. Государственная служба от имени и по поручению государства реализует через свои функции принятые политические решения, а потому и этой управляющей системой тоже необходимо управлять. Это прерогатива государства, его специальных органов власти.

Законодательство Российской Федерации не содержит определения понятия «управление государственной службой», хотя необходимость в нем очевидна. Если рассматривать государственную службу как объект управления, то должен существовать и субъект - органы управления этой службой.

Субъект управления - тот, кто управляет,- фигура, инициирующая действия путем принятия решения, постановки задач, источник управленческой активности, которым может выступать и отдельный индивид, и социальная профессиональная группа.

Объект управления - то, чем управляют,- человек, работающий в конкретной организационной структуре (в отрасли, государственном органе). Объектами управленческого воздействия являются люди: мы управляем не организациями, а людьми, работающими в них.

Управляющий субъект всегда имеет частный интерес, используя управляемый объект как средство его реализации. Но и управляемый объект осознает свой интерес в коллективности действий, при которых достигается больший эффект. Для слаженной работы названных элементов в управление вводится обязательное исполнение норм, обязательств, контрактов для совместно действующих или имеющих общий интерес лиц.

По уровням управленческого воздействия различаются страна, отрасль, регионы, организации, а по адресату этого воздействия - население, работники органов государственной власти и местного самоуправления, работники всех организаций.

Совокупность субъекта и объекта управления, между которыми формируются прямые и обратные связи, создает системное взаимодействие.

Прямая связь - это поток директивной информации, направляемой от субъекта управления к объекту управления. Обратная связь представляет собой поток отчетной информации о выполнении принятых решений, идущий в обратном направлении. Таким образом, управление есть непрерывный процесс воздействия руководителя (субъекта управления) на организованную группу людей или кого-либо из этой группы (объект управления) для организации и координации их совместной деятельности и достижения наилучших результатов.

Основываясь на исследовательском и эмпирическом материале по функционированию государственной службы, В.В. Черепанов дает следующее определение: управление государственной службой - это сознательное и целенаправленное регулирующее воздействие государства на государственную службу как систему в целях качественной реализации ее функций и задач. По существу, речь идет о проведении единой государственной политики в сфере деятельности государственного аппарата и работы с его кадрами, о формировании системы, обеспечивающей создание, сохранение и совершенствование структуры государственной службы, поддержание режима профессиональной деятельности государственных служащих. Очевидно, что это определение не расходится с отечественным законодательством, в котором речь идет о государственной службе именно как системе.

В Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 27 марта 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 116) система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, проведения ротации государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации о государственной службе.

Управление государственной службой рассматривается:

• как практическая деятельность специально созданных государственных органов и соответствующих должностных лиц по выработке и реализации основных направлений реформирования и развития системы государственной службы;
• как функция государственных органов, которая осуществляется в определенных организационно-правовых формах и реализуется специально созданными органами и их структурными подразделениями.

Будучи разноплановым институтом, предназначенным для реализации государственных политик и законов страны, защиты прав и свобод человека и гражданина, государственная служба как система проявляется в совокупности всех ее видов и уровней, имеющих общие правовые и организационные основы, но различающиеся по функционально-целевой направленности деятельности государственных органов и их служащих.

Все, что относится к организации и функционированию государственной службы, составляет предмет, т.е. содержание управления государственной службой: учреждение должностей государственной службы и определение их статуса; установление классных чинов, воинских и специальных званий и порядка их присвоения; определение норм и правил прохождения государственной службы; решение задач по формированию кадрового состава государственных органов; проведение кадровых и организационно-штатных мероприятий.

Основная цель управления государственной службой очерчена в федеральном законодательстве: обеспечение единства государственной службы во всех ее видах (гражданская, военная, правоохранительная) и на всех уровнях (федеральная и субъектов Российской Федерации), а также взаимодействия государства и структур гражданского общества.

Основные требования к системе, структуре и процессу управления государственной службой задаются рядом важнейших принципов (руководящих правил). Они имеют универсальный характер и воздействуют на всю систему управления государственной службой.

К основным принципам управления государственной службой современной России следует отнести:

• федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
• разделение законодательной, исполнительной и судебной властей;
• единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к ее организации;
• системность управления государственной службой, поскольку государственная служба и управление ею - это системы и система управления государственной службой входит в систему государственной службы как часть в целое;
• равный доступ граждан к государственной службе;
• стабильность кадров государственной службы;
• единство требований, предъявляемых к государственной службе и государственным служащим; правовых, организационных, финансово-экономических основ государственной службы России; адекватность по ее уровням, видам и ветвям; идентичность квалификационных требований к равноуровневым должностям государственной службы;
• гласность управления государственной службой, его открытость как для рядовых государственных служащих, так и для гражданского общества.

Роль принципов в управлении государственной службой состоит в том, что на их основе определяется общая целевая направленность, «идеология» управления. Принципы, как и функции, динамичны. Они могут видоизменяться и дополняться в зависимости от конкретных социально-политических условий, а некоторые из них, чтобы не оставаться декларативными (стабильность кадров, гласность управления государственной службой и др.), требуют для своей реализации создания специальных организационных и правовых механизмов.

Управление государственной службой по сравнению с управлением в других организациях достаточно специфично. Эта специфика проявляется и реализуется в его функциях.

Функции управления - это последовательности действий управления, которые должны быть выполнены управлением при потребности в нем. Каждая функция управления имеет собственные объем и содержание, а также специфическую структуру, в рамках которой она реализуется. Понятие «функция» подчеркивает однообразие, повторяемость процессов, действий, результатов, тогда как понятие «задача» подразумевает единичность ситуаций и средств их разрешения, оригинальность исполнения предписания.

В любом виде управления выделяются такие универсальные функции, как планирование, организация, мотивация и контроль. В системе управления государственной службой присутствует еще и функция надзора.

Функция планирования - это всегда процесс выбора целей и решений, необходимых для их достижения. Цели определяют, когда и какие результаты должны быть получены, создают возможность кон троля, в том числе в связи с тем, какие состояния считаются желательными, а какие нет. Планирование предполагает выдвижение предположений (прогнозов) - вероятностное или ситуационное описание условий (факторов), в рамках которых будут реализовываться планы.

Планирование и прогноз в государственных органах, как правило, исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими органами, а в конечном счете - народом на основе демократического выбора. Вместе с тем здесь должны учитываться и особенности труда государственных служащих, который выражается в обосновании целей и направлений общественного развития. Сами служащие материальных ценностей не создают, но обеспечивают условия их производства, а также рациональность и эффективность общественных отношений.

Функция планирования при управлении государственной службой реализуется по многим направлениям: корректировка организационных структур управления; улучшение показателей качества численности государственных служащих; развитие различных методов нормирования труда по категориям государственных служащих в зависимости от характера труда, сложности и ответственности выполняемых функций (руководители, специалисты, технические исполнители); совершенствование нормативов управляемости для оптимизации числа работников тех или иных должностей; преобразование структурных подразделений в государственных органах на основе компетентностного подхода; приведение образования государственных служащих в соответствие с возлагаемыми на них должностными обязанностями; создание системы непрерывного образования, повышения деловой культуры, профессионализма, информационной грамотности и компетентности государственных служащих; расширение технологий подбора кадров на основе меритократического принципа (выбор лучшего); разработка адекватного реестра государственных полномочий органов власти и управления; программирование (моделирование) квалификации кадровых ресурсов органов государственной власти; реализация положений кадровой политики и административной реформы.

Этот ряд может быть продолжен, но ясно одно: планирование при управлении государственной службой должно охватывать такой период будущего времени, который соответствует необходимой продолжительности действий и процессов, обеспечивающих выполнение обязательств, вытекающих из целей, задач, государственных политик и политических решений.

Плановые процедуры должны носить официальный характер, быть известными и трансформироваться в программы (совокупность мероприятий). Главным назначением программ в этом случае можно назвать управление активностью исполнителей.

Функция организации - это инструмент руководства, обеспечивающий сопряженные действия за счет интеграции и координации в организационной структуре управления в связи с наступающими или предполагаемыми ситуациями. Эта функция позволяет упорядочить воздействие на процесс совместного труда. При управлении государственной службой она вбирает в себя целый ряд модификаций такого воздействия: организационное проектирование; координацию; согласование; группировку работ и видов деятельности; разделение работ в структурном подразделении; рационализацию; распорядительство; регламентацию; делегирование полномочий; создание организационного климата; формирование корпоративной культуры; коммуникации; организационное поведение; подбор, расстановку, воспитание кадров и др.

Посредством организационной структуры государственной службы функция организации отражается в обязанностях и правах государственных служащих. В процессе управления государственной службой меняются и сами организационные структуры управления, проявляются разнообразные их формы: органические, дивизиональные, проектные, матричные, горизонтальные и т.д.

Организационная структура - это форма разделения и кооперации управленческого труда. В системе управления государственной службой с ее помощью за структурными подразделениями государственного аппарата закрепляются определенные функции управления.

Основные элементы организационной структуры - подразделение (звено) управления; иерархический (вышестоящий) уровень управления; связь между звеньями, уровнями управления и кадрами управления, наделенными своими функциями.

Функция организации совершенствуется постоянно, и этот процесс можно рассматривать как важнейшее условие развития ее форм. Среди направлений такого совершенствования: выбор перспективной модели государственной службы; освобождение структурных подразделений государственных органов от дублирующих и несвойственных им функций; типизация управленческих функций; повышение уровня профессионализма государственных служащих с помощью специальных организационных мероприятий; активизация организационно-исполнительской деятельности; организация новых форм социального контроля процесса реализации функций государственной службы.

Для регионального уровня управления государственной службой развитие функции организации наиболее эффективно при децентрализации полномочий, исключении нормативно нерегулируемых видов деятельности, внедрении новых информационных технологий. Вместе с тем функция организации здесь постоянно реализуется по следующим направлениям:

• координация деятельности государственных органов представительнойиисполнительнойвластиповопросамгосударственнойслужбы;
• анализ состояния и эффективности государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации;
• участие в разработке нормативных правовых актов, регулирующих гражданскую службу, и представление заключений на проекты актов по вопросам гражданской службы субъекта Российской Федерации;
• организация контроля соблюдения законодательства о государственной службе;
• осуществление общего (прежде всего методического) руководства деятельностью кадровых служб органов государственной власти;
• формирование и рациональное использование кадрового резерва субъекта Российской Федерации;
• контроль ведения банка вакансий государственных должностей;
• общее руководство системой профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих (прежде всего утверждение программ профессионального развития);
• разработка должностных регламентов, включая квалификационные требования к должностям гражданской службы;
• участие в организации и проведении конкурсов, аттестаций и квалификационных экзаменов гражданских служащих;
• изучение, обобщение и контроль внедрения современных управленческих и информационных технологий в гражданскую службу и кадровую работу;
• участие совместно с финансовой службой в разработке системы оплаты труда гражданских служащих;
• выступление в качестве единого заказчика по программам реформирования гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что деятельность руководителей государственных органов, их структурных подразделений и служб по управлению персоналом государственной службы вряд ли можно рассматривать в качестве управления самой государственной службой. Это не управление государственной службой, а управление ее персоналом, и оно рассматривается как одна из разновидностей проявления функции организации, изучается специальной дисциплиной «Управление персоналом (кадрами) государственной службы». Эти разновидности управления имеют разные предметы и объекты воздействия - в первом случае институт государственной службы, во втором - его персонал.

Управление персоналом (кадрами) государственных органов является преимущественно внутриорганизационным процессом в системе управления государственной службой. Управление профессиональной деятельностью охватывает решение широкого круга проблем, многих практических задач: профессиональный отбор и наем на службу, расстановка кадров, планирование и реализация карьеры, зачисление в резерв, оценка профессиональных и деловых качеств работников, профессиональное обучение кадров, стимулирование эффективности служебной деятельности и т.д.

В управлении государственной службой у функции организации расширяется спектр применения по новым направлениям: диагностика техники и методов управления; создание имиджа государственной организации, атмосферы доверия и доброжелательности к ней со стороны общественности; анализ социальной и экономической эффективности результатов, достигнутых в процессе управления государственной службой; подготовка предложений по совершенствованию системы управления государственной службой; устранение противоречий при внедрении инноваций в процесс управления государственной службой; внедрение мероприятий по совершенствованию профессионализма государственных служащих и т.д.

Вместе с тем функция организации проявляется в применении того или иного стиля управления в системе управления государственной службой. Его природа в ней обусловлена особенностями самой государственной службы, где наблюдаются тенденции к концентрации власти и монократизму, стремление каждой подсистемы к возможно большей независимости и автономии, к своеобразной монополии на «свой сектор» в широком поле государственного управления.

Не менее очевидно также стремление чиновничества к закрытости, корпоративности и бюрократизации.

Не в последнюю очередь это детерминируется особым социальным и юридическим статусом государственной службы, чрезвычайной заформализованностью ее внутренней организации, не позволяющей иногда провести даже разумные преобразования. Госслужба строится на основе множества абстрактных и безличных, так сказать, «объективных» правил и положений, определяющих статус, права и полномочия каждого должностного лица и технического работника. В аппарате имеются нормативные акты, в которых подробно описаны должности, порядок выполнения служебных функций, система подчиненности работников. Государственные служащие ограничены также многими рекреационными условиями и законами, регламентирующими условия их найма и оплаты труда, санкциями, которым они могут быть подвергнуты в случае нарушения трудовых отношений и служебной этики. В определенной мере они ограждены от начальствующего произвола и профессионально независимы, материально обеспечены, защищены от безработицы.

Государственные служащие добровольно пошли «в услужение» государству и добровольно согласились на ограничение своих прав и свобод. Их работодатель - не начальник или политик, находящийся в данный момент у власти, а государство. Государство приглашает человека на службу и несет ответственность за его судьбу и судьбу его семьи. Доброжелательный стиль работы с человеком в условиях таких серьезных социально-политических запретов становится своеобразной формой компенсации ограничения прав и свобод личности и гражданина. Такой стиль не менее важен, чем объективно существующая административно-правовая структура организации, т.е. система связей и норм, нейтральных по отношению к составу работников.

Стиль управления должен стимулировать поиск адекватного реагирования на происходящее, на выработку таких внутренних правил (норм) отношения людей к делу, которые облегчали бы жизнедеятельность государственных органов, повышали эффективность их труда даже в обстановке крайне неустойчивого равновесия.

В не меньшей степени стиль управления детерминирован функциями и характером задач, стоящих перед данным коллективом, уровнем оптимальности структуры аппарата, качественными параметрами его кадрового корпуса: профессиональностью, компетентностью работников, их образованностью, жизненным опытом, культурой. Это особая качественная характеристика не только для руководителя, но и для органа государственной власти, который он представляет.

Поэтому стиль - продукт воспитания, профессионализма, организаторских способностей руководителя. Стиль управления деперсонифицировать невозможно.

Изложенное позволяет утверждать, что руководитель должен обладать следующими качествами:

• порядочность, честность, чуткость, готовность к самоограничению;
• профессиональная компетентность, работоспособность;
• волевые качества, способность заряжать людей своей энергией и своей убежденностью;
• склонность к организаторской работе, владение основами управления и самоорганизации, знания особенностей делового этикета на государственной службе;
• тяга к знаниям, способность к стратегическому анализу в органическом сочетании с пониманием сложности и противоречивости текущего момента;
• смелость и самостоятельность в принятии непопулярных решений;
• коммуникабельность, умение сработаться с самыми «сложными» людьми;
• умение объективно оценивать подчиненных, выдвигать достойных и освобождаться от позорящих государственную службу личностей;
• инициативность, стремление к освоению лучшего опыта.

Мотивация как управленческая функция и переменная организационного поведения обеспечивает исполнение задач, работ, управленческих решений с точностью и в сроки, необходимые для целей управления государственной службой, и является механизмом формирования необходимого поведения или признания через потребности, стимулы с использованием вознаграждения, санкций, принуждения, создания особых условий. Действенность мотивации во многом определяется системой ответственности.

Мотивация как функция в государственной службе основывается на денежном вознаграждении, а также на стимулах неденежного характера (престиж, выполнение важной работы, стабильность, возможность дальнейшей карьеры и пр.). Она обеспечивает условия, повышающие социальный статус государственной службы и государственных служащих.

Тем не менее денежное содержание остается основным источником доходов в силу ограничений, накладываемых законодательством на возможность получения государственными служащими доходов помимо основного места работы. Государственный служащий получает виды материально-финансового обеспечения строго в соответствии с его государственной должностью. Материальная заинтересованность остается необходимым условием результативного труда. В этом проявляется также действие принципа государственной гарантированности условий труда и социальной защиты служащих.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 50) закрепляет структуру денежного содержания гражданских служащих, которая состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (далее - должностной оклад) и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы (далее - оклад денежного содержания), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат:

1. ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе;
2. ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы;
3. ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;
4. премий за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента;
5. ежемесячного денежного поощрения;
6. единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи.

Основными нормативными правовыми актами, устанавливающими денежное содержание федеральных гражданских служащих, являются указы Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих», от 25 июля 2006 г. № 764 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в федеральном государственном органе, находящемся за пределами территории Российской Федерации» и Правила исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2007 г. № 562).

По отдельным должностям гражданской службы указом Президента Российской Федерации может устанавливаться денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения, в котором учитываются должностной оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, и не учитываются премии и ежемесячное денежное поощрение.

В субъектах Российской Федерации вопросы денежного содержания гражданских служащих регулируются законами о государственной гражданской службе, о денежном содержании (об оплате труда) либо постановлениями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации или указами высших должностных лиц субъектов Федерации.

На уровне отдельных государственных органов правовыми актами представителя нанимателя определяются:

1. порядок выплаты премий за выполнение особо важных и сложных заданий;
2. порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия государственной гражданской службы;
3. порядок выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда государственных гражданских служащих (пункты 4, 7 и 8 ч. 5 ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Оклад за классный чин представляет собой ежемесячное денежное вознаграждение государственного гражданского служащего за профессиональный уровень, соответствующий определенному классному чину (дипломатическому рангу). Классные чины гражданской службы (дипломатические ранги) присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей. В ст. 44 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрена доплата за классный чин.

Размеры окладов за классный чин федеральных государственных служащих и дипломатический ранг установлены в твердых суммах указами Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих», от 19 ноября 2007 г. № 1554 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции», от 15 октября 1999 г. № 1371 «О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении месячных окладов федеральным государственным гражданским служащим в соответствии с присвоенными им дипломатическими рангами».

Ежемесячные и иные дополнительные выплаты, включаемые в денежное содержание служащего, представляют собой дополнительное вознаграждение, систематически выплачиваемое служащим сверх их окладов денежного содержания или должностных окладов.

Эти выплаты делятся на компенсационные и стимулирующие.

К компенсационным выплатам, предусмотренным для гражданских служащих, относятся:

1. ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы;
2. ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;
3. единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь;
4. иные выплаты, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Стимулирующими выплатами, устанавливаемыми для гражданских служащих, являются:

1. ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе;
2. премии за выполнение особо важных и сложных заданий;
3. ежемесячное денежное поощрение;
4. иные выплаты, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 146 Трудового кодекса Российской Федерации оплата труда работников, занятых на тяжелых работах, работах с вредными, опасными и иными особыми условиями труда, производится в повышенном размере. Поэтому надбавка за особые условия службы является ежемесячной дополнительной выплатой, входящей в денежное содержание служащего, компенсирующей ему прохождение службы в особых условиях. Предельный размер указанной надбавки для гражданских служащих не может превышать 200 % должностного оклада.

Федеральным гражданским служащим ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы выплачивается в следующих размерах:

а) по высшей группе должностей гражданской службы - от 150 до 200 % должностного оклада;
б) главной группе должностей - от 120 до 150 %;
в) ведущей группе должностей - от 90 до 120 %;
г) старшей группе должностей - от 60 до 90 %;
д) младшей группе должностей - до 60 %.

Конкретные размеры ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы по соответствующим должностям федеральной государственной гражданской службы и порядок выплаты этой надбавки определяются представителем нанимателя.

Федеральным государственным гражданским служащим, в основные служебные обязанности которых входят проведение правовой экспертизы правовых актов и проектов правовых актов, подготовка и редактирование проектов правовых актов и их визирование в качестве юриста или исполнителя, имеющим высшее юридическое образование, дополнительно выплачивается ежемесячная надбавка за особые условия государственной службы в размере до 70 % должностного оклада.

Ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, является ежемесячной дополнительной выплатой, входящей в денежное содержание служащего, компенсирующей ему прохождение службы в условиях, связанных с допуском к государственной тайне.

Допуск к государственной тайне предусматривает, в частности, принятие служащим на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных ему сведений, составляющих государственную тайну, согласие на частичные, временные ограничения своих прав, письменное согласие на проведение в его отношении проверочных мероприятий, определение видов, размеров и порядка предоставления социальных гарантий и иное (ст. 21 Закона Российской Федерации о государственной тайне).

Размер ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, имеющими степень секретности «особой важности», составляет 50–75 % должностного оклада, имеющими степень секретности «совершенно секретно» - 30–50 %, имеющими степень секретности «секретно» при оформлении допуска с проведением проверочных мероприятий - 10–15 %, без проведения проверочных мероприятий - 5–10 %.

При определении служащему размера ежемесячной процентной надбавки учитываются объем сведений, к которым он имеет доступ, а также продолжительность срока, в течение которого сохраняется актуальность засекречивания сведений, составляющих государственную тайну.

Сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны дополнительно к ежемесячной процентной надбавке к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, выплачивается процентная надбавка к должностному окладу за стаж работы в указанных структурных подразделениях. Размер этой процентной надбавки при стаже работы от 1 до 5 лет составляет 10 % должностного оклада, от 5 до 10 лет - 15 %, от 10 лет и выше - 20 %. В стаж работы сотрудников структурных подразделений по защите государственной тайны, дающий право на получение указанной надбавки, включается время работы в структурных подразделениях по защите государственной тайны других органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций.

Единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь являются дополнительными выплатами, входящими в денежное содержание служащего, выплачиваемыми с целью содействия восстановлению его работоспособности. Для федеральных гражданских служащих она составляет два месячных оклада денежного содержания, а для гражданских служащих субъекта Российской Федерации определяется законодательством данного субъекта Федерации.

Порядок выплаты материальной помощи гражданским служащим за счет средств фонда оплаты труда определяется соответствующим положением, утверждаемым представителем нанимателя.

Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами устанавливаются и другие выплаты компенсационного характера.

В соответствии со ст. 146 Трудового кодекса Российской Федерации в повышенном размере оплачивается труд лиц, занятых на работах в местностях с особыми климатическими условиями. Надбавка за особые условия службы в районах Крайнего Севера выплачивается в процентном отношении к должностному окладу в зависимости от продолжительности стажа государственной (муниципальной) службы (работы) в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (ст. 11 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», п. 16 Инструкции о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами, утвержденной Приказом Министерства труда РСФСР от 22 ноября 1990 г.).

За службу в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, расположенных в Чеченской Республике, выплачивается ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия государственной службы в Чеченской Республике в размере 100 % должностного оклада.

Федеральным государственным гражданским служащим территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, расположенных в г. Байконуре на период аренды комплекса «Байконур» Российской Федерацией, выплачивается ежемесячная надбавка за работу в районе экологического кризиса в размере 30 % месячного должностного оклада.

Таким образом, материальная мотивация остается мощным механизмом при управлении государственной службой, что позволяет формировать стабильный фонд оплаты труда государственных гражданских служащих. Он складывается за счет средств, направляемых для выплаты (в расчете на год):

а) должностных окладов;
б) окладов за классный чин - в размере четырех должностных окладов;
в) ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе - в размере трех должностных окладов;
г) ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы - в размере 14 должностных окладов;
д) ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну,.в размере полутора должностных окладов;
е) премий за выполнение особо важных и сложных заданий - в размере двух окладов денежного содержания;
ж) ежемесячного денежного поощрения.

В дополнение к этому действует социальная защита государственных служащих, которая является составной частью социальной защиты населения в целом.

В социальной защите государственных служащих используются основные организационно-правовые формы финансирования (обязательное социальное страхование, прямые бюджетные ассигнования, государственное страхование), основные виды обеспечения (медицинская помощь, пенсионное обеспечение, обеспечение социальными пособиями и др.). В то же время социальная защита государственных служащих достаточно специфична. Во-первых, в качестве управомоченных субъектов здесь выступают государственные служащие и члены их семей. Во-вторых, она направлена на компенсацию повышенных психологических и физических нагрузок и служебных ограничений. В-третьих, призвана реализовывать социальные ожидания государственных служащих и нейтрализовать факторы, препятствующие их эффективной служебной деятельности. В-четвертых, осуществляется на основе как нормативных правовых актов, чье действие распространяется на все население России, так и актов, касающихся только государственных служащих.

Пенсионное обеспечение государственных служащих представляет собой составную часть российской пенсионной системы. Составными частями этой системы являются: 1) пенсионное обеспечение по обязательному пенсионному страхованию; 2) государственное пенсионное обеспечение; 3) дополнительное пенсионное обеспечение.

Социальные гарантии остаются важным фактором трудовой мотивации и стимулом поступления на государственную службу.

Мотивация эластична и меняется у индивида в течение всего периода трудовой деятельности. Значительное влияние на структуру мотивации чиновника оказывают категории и группы должностей, которые он замещает, гендерные и возрастные особенности, срок работы в одной должности, особенности характера, материальное положение.

Исследование мотивов российских государственных служащих, работающих в различных государственных органах, позволило определить и другие факторы мотивации:

• занять престижное место в обществе - 53,6 %;
• получить гарантии стабильного состояния - 38,2 %;
• открыть для себя возможности служебного роста - 36,0 %;
• повысить материальное благополучие - 51,7 %;
• приобрести полезные связи - 33,7 %;
• заработать высокую пенсию - 28,1 %;
• реализовать свои профессиональные качества - 7,4 %;
• принести пользу обществу и государству - 7,2 %.

Еще одно российское исследование позволяет проследить некоторые расхождения между стереотипным образом государственного служащего, сложившимся в обществе, и его реальными чертами.

Так, на вопрос «Каковы основные цели Вашей работы?» наиболее распространенным оказался ответ «Я зарабатываю себе на жизнь» (42 %), а более 50 % опрошенных предпочли нематериальные мотивы. Однако многим нематериальным мотивам присуща определенная «корысть»: установление полезных связей — 13 %, получение опыта и повышение квалификации — 72 %902. Иначе говоря, мотивации государственных служащих присущ «компенсаторный» характер, т.е. стремление компенсировать низкий уровень оплаты труда какими-то другими благами или положительными индивидуальными установками.

Социологи, проводя исследования в регионах страны, на вопрос «Почему Вы стремились стать государственным служащим?» получили следующие ответы:

12,5 % - возможность установить деловые контакты;
39,9 % - стабильность и уверенность в будущем;
12 % - промежуточная ступень;
46,4 % - получение профессионального опыта;
23,2 % - возможность продвижения по службе;
8,9 % - высокий уровень оплаты труда;
32 % - уровень социальной защищенности;
26,7 % - правовые гарантии занятости;
28,5 % - престиж и авторитет государственной службы в общественном мнении;
26,7 % - стремление реализовать себя в управлении;
33,9 % - интересное содержание выполняемой работы.

По мнению респондентов исследования, проведенного в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, госслужбу делают привлекательной: стабильность положения (90 % респондентов), возможность карьерного роста (80 %), социальные гарантии (70 %), получение профессионального опыта (60 %), управленческий характер труда (40 %); непривлекательной - низкий уровень оплаты труда (90 %), отсутствие перспектив должностного роста (80 %), сложная психологическая обстановка (60 %), сверхурочные нагрузки, жесткий график работы (40 %). Оплата труда госслужащего зависит в первую очередь от субъективного отношения к нему руководителя (70 %), затем - от уровня квалификации (50 %) и объема выполненной работы (40 %).

К факторам мотивации деятельности, по мнению респондентов, относятся: повышение денежного содержания (90 %), адекватный механизм должностного роста (80 %), интересное содержание работы (70 %), повышение уровня профессионализма (70 %), увеличение социального пакета (60 %), система моральных поощрений (30 %).

Карьерный, профессиональный рост в системе управления государственной службой предусматривается в числе основных мотивационных технологий. Он связан с более интересной и вышеоплачиваемой деятельностью, властью и положением в обществе, использованием административного ресурса. Однако существуют и некоторые проблемы продвижения по службе, поскольку срок нахождения в одном классном чине законодательно не определен.

Интересен в связи с этим зарубежный опыт, предусматривающий бoльшую дифференциацию государственных чинов с соответствующим повышением дополнительных выплат.

Так, в США должности государственных служащих разделены на 15 рангов по 10 ступеней в каждом. Карьерный рост по ступеням происходит автоматически с течением времени. Для получения нового ранга необходимо успешно сдать квалификационный экзамен, после чего служащий, как правило, назначается на новую должность.

Подобная практика существует и во Франции, где должности госслужбы подразделяются на категории и эшелоны. Эшелоны определяются исходя из стажа госслужбы, срок нахождения в эшелоне предусмотрен законом. Должностной рост по эшелонам в зависимости от стажа госслужбы происходит автоматически, по категориям - на основании профессиональных заслуг по результатам аттестации. Такая многоступенчатая система карьеры по вертикали и горизонтали позволяет госслужащим, у которых действующий ранг (категория) является «пределом возможностей», повышать оплату своего труда путем повышения ступеней (эшелонов), которое происходит автоматически, если чиновник не имеет взысканий. Психологически госслужащий постоянно находится в процессе карьерного роста, всегда мотивирован, а руководитель имеет возможность этой мотивацией управлять.

В России в соответствии с законодательством о государственной службе за безупречную и эффективную работу предусмотрены различные формы морального поощрения и награждения госслужащих - почетные грамоты, почетные звания, знаки отличия, государственные награды Российской Федерации. Существует немало ведомственных наград, наград субъектов Российской Федерации.

Система этих награждений в процессе управления государственной службой приобрела «восходящую» форму - от менее к более значимой награде. Это аналогично продвижению по службе, но вместо более высокой должности присваивается более высокая, чем это положено по рангу, награда, отражающая общественное признание.

Постепенное повышение статуса и роли в обществе держит награжденных чиновников в состоянии зависимости и надежды на дальнейшую карьеру, новые, более значимые награды, а значит, делает их мотивированными, «вовлеченными».

Несомненным фактором мотивации в управлении государственной службой выступают аттестации и государственные квалификационные экзамены.

Аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности государственного органа по подбору, повышению квалификации и расстановке государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, а также решению вопроса о присвоении государственному служащему очередного квалификационного разряда (классного чина).

Оценка служебной деятельности служащего государственной службы основывается на определении его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой государственной должности, его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, сложности выполняемой им работы, ее результативности. При этом учитываются профессиональные знания служащего, опыт работы, повышение квалификации и переподготовка, а - отношении соответствующей группы должностей - также организаторские способности.

По результатам аттестации аттестационная комиссия вправе вынести на рассмотрение руководителя государственного органа мотивированные рекомендации о повышении служащего государственной службы в должности, присвоении ему очередного квалификационного разряда (классного чина), об изменении надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы), о включении его в резерв на выдвижение на вышестоящую государственную должность.

Таким образом, использование функции мотивации в управлении государственной службой определяется комплексом факторов субъективного и объективного характера в форме цивилизационных и институциональных, социокультурных, аксиологических, средовых, индивидуально-личностных особенностей. Негативное влияние на формирование трудовой мотивации оказывают кадровая нестабильность в системе государственной службы, большая текучесть кадров по различным причинам (прежде всего политическим и экономическим), а также общие факторы, связанные с трансформационным характером развития общества, его институциональной и ценностной системы, что в комплексе служит основой воспроизводства отрицательных явлений в сфере государственной службы России, снижения ее эффективности и ее престижа среди граждан страны.

В процессе управления государственной службой важно понимать специфику реализации функций надзора и контроля. Они рассматриваются как государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе с учетом того, что государственная гражданская служба регулируется правовыми нормами, относящимися к различным отраслям права.

Нарушения законодательства о государственной гражданской службе - это правонарушения со специальным субъектом. В большинстве случаев их совершают лица, состоящие на должностях государственной гражданской службы и осуществляющие профессиональную служебную (трудовую) деятельность с использованием властно-распорядительных и других полномочий государственных органов.

Эта деятельность носит публичный характер. Она состоит из юридически значимых актов и деяний, способных порождать, изменять или прекращать правовые отношения.

К государственным гражданским служащим предъявляются особые требования. Нарушение ими порядка службы, установленного законом, помимо причинения материального ущерба ведет к дезорганизации или ослаблению управления, снижает авторитет государственных органов, дискредитирует власть в целом, подрывает у граждан уверенность в защищенности своих прав изаконных интересов.

Принятые базовые федеральные законы о системе государственной службы, о гражданской службе обозначили лишь общие контуры организации государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе. Это не только умаляет само значение государственного надзора и контроля, но и создает значительные трудности в его организации на практике. Так, из текста ч. 1 ст. 67 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует, что для осуществления государственного надзора и вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе должны быть созданы специальные органы, предусмотренные либо федеральными органами, либо иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Их основной деятельностью будет являться государственный надзор и вневедомственный контроль за соблюдением законодательства в данной области общественных отношений. Названный Закон предусматривает образование федерального государственного органа по управлению государственной гражданской службой и государственного органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации. Но ни порядок их образования, ни возможное возложение на эти органы полномочий по осуществлению государственного надзора и вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Закон не определяет.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» одновременно используются понятия «государственный надзор» и «вневедомственный контроль». Законодатель не разделяет эти термины и не дает им юридического определения, хотяих научное толкование различно.

Так, государственный надзор, как известно, ограничивается проверкой законности и наблюдением за соблюдением законодательства без права вмешательства в деятельность государственных органов. Надзорные органы (службы) выявляют и фиксируют нарушения законодательства и требуют от государственных органов, их должностных лиц их устранения.

В отношении же контроля необходимо отметить следующее. В юридической литературе общепризнанной является точка зрения о том, что контроль есть самостоятельная функция государственного управления, которая включает в себя «выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков». В работах ученых-административистов контроль все чаще исследуется под углом зрения обеспечения законности в государственном управлении. Это обусловлено важностью проблемы как в теоретическом, так и в практическом плане. Теоретические исследования актуализированы становлением в России демократического правового государства, где законность предстает одним из важнейших элементов. В практическом плане проблема обеспечения законности в деятельности государственных органов приобрела остроту в связи с ростом числа случаев административного произвола, злоупотреблений, служебных нарушений государственных гражданских служащих, коррупции на всех уровнях публичной власти. Эти негативные явления стали серьезным препятствием на пути социально-экономических реформ, привели к снижению доверия общества к государственной власти.

В связи с этим контроль как средство обеспечения законности в деятельности государственных гражданских служащих, с одной стороны, способствует соблюдению, исполнению законов и иных нормативных правовых актов всеми физическими и юридическими лицами, с другой - позволяет государству влиять на соблюдение законов и иных нормативных правовых актов самими государственными гражданскими служащими, повышать юридическую правомерность их деятельности.

Чтобы перейти к рассмотрению понятия «вневедомственный контроль», обратимся к понятию «ведомство». По мнению Д.Н. Бахраха, под административным ведомством понимают систему организаций, организационно подчиненных одному органу исполнительной власти. Исходя из этого под вневедомственным контролем принято понимать осуществление контрольной деятельности субъектами, не относящимися к соответствующему ведомству.

Вневедомственный контроль как юридическая категория рассматривается в широком и узком смысле.

В широком смысле он может осуществляться не только органами исполнительной власти, но и государственными органами иных ветвей власти, а также институтами гражданского общества, наделенными соответствующими полномочиями. Сюда относятся парламентский, президентский, правительственный, судебный, финансовый, правозащитный, общественный контроль. В узком смысле вневедомственный контроль осуществляется специально уполномоченными государством органами, на что, собственно, и ориентирует законодатель в ст. 67 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Вневедомственный контроль осуществляется: 1) специально уполномоченными государственными органами; 2) в отношении организационно неподчиненных им государственных органов; 3) по проверке соблюдения законодательства и эффективности государственной гражданской службы; 4) с использованием определенных государственно-властных полномочий.

По своей природе вневедомственный контроль является административным, его содержание предполагает осуществление контрольной деятельности специальными государственными органами в отношении организационно неподчиненных им государственных органов и должностных лиц всех ветвей государственной власти независимо от вида государственной службы. Государственные органы, наделенные полномочиями вневедомственного контроля, должны быть действительно независимыми: в их задачу входит проверка законности, целесообразности и эффективности государственной гражданской службы органов всех ветвей государственной власти.

Таким образом, органы вневедомственного контроля, в отличие от органов государственного надзора, оценивают не только законность, но и эффективность, целесообразность тех или иных решений, что позволяет пресечь реализацию противоправных частных, групповых или корпоративных интересов и обеспечить соблюдение ведомственных интересов и интересов государства в целом.

Государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства о государственной гражданской службе осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»; это одно из направлений деятельности прокуратуры по обеспечению законности.

Анализ результатов прокурорских проверок в сфере гражданской и муниципальной службы показывает, что наиболее часто нарушаются основные обязанности гражданского служащего, не соблюдаются ограничения, связанные со службой, не представляются (представляются недостоверные либо ложные) сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (в совокупности они составляют около половины всех правонарушений), а также иные нарушения. К последним относятся: установление незаконных надбавок к должностным окладам и другие нарушения порядка оплаты труда служащих; непроведение проверок достоверности сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; нарушения порядка оформления личных дел служащих; отсутствие должностных регламентов и т.д.

По своей юридической природе выявленные нарушения законов о гражданской службе относятся к различным видам правонарушений, влекущим все основные виды юридической ответственности. Среди них преобладают служебные проступки, за которые предусмотрена дисциплинарная ответственность (58,6 %)912.

Поскольку государственный надзор и вневедомственный контроль применяются к организационно неподчиненным субъектам, они могут быть гарантированы только административными, а не дисциплинарными мерами. Поэтомуважным условием действенности государственного надзора и вневедомственного контроля выступает наличие мер административной ответственности за нарушения законодательства о государственной гражданской службе и муниципальной службе.

Среди объективных (внешних) обстоятельств, способствующих нарушениям, чаще всего фиксируется слабый контроль за действиями служащего - 61,9 % случаев. Противоречивость, несогласованность, пробельность, а также иные изъяны нормативных правовых актов, регулирующих гражданскую службу, отмечены соответственно в 4,6 % случаев; проявление семейственности, кумовства, протекционизма - в 5,8 %; отсутствие регламентов - в 5,2 %; отсутствие прозрачности в деятельности органа (учреждения) - в 3 % случаев.

К другим обстоятельствам, способствующим нарушениям законов, относятся: некомпетентность, слабая юридическая подготовка руководителей органов и сотрудников кадровых служб, недостаточное внимание к организации повышения их квалификации, низкий уровень оплаты труда, невозможность проведения конкурсов на замещение должностей из-за отсутствия нескольких претендентов на них и некоторые другие факторы как объективного, так и субъективного характера.

Выявив нарушения законов о гражданской службе, прокурор добивается их устранения, для чего использует предоставленные ему полномочия.

Таким образом, государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе как функция управления государственной службой, как самостоятельная, функционально обособленная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной организующей работе по повышению эффективности государственного управления.

Государственная служба меняется вместе с обществом. В Российской Федерации подавляющее большинство изменений в государственной службе связано с применением комплекса мер при управлении ею. Можно утверждать, что с конца 1990-х гг. происходит видоизменение государственной службы, которое еще не завершено.

Исследователи выделяют несколько этапов реформ, в ходе которых особое значение имели организационные усилия по институционализации отношений распределения в конкретных государственных органах, системах разделения труда, пространства, времени и видов деятельности в условиях перехода страны к рыночной экономике.

На первом этапе (1992 г.) была принята к реализации идея создания централизованной организации по управлению государственной службой в стране - государственного агентства «Роскадры». Ей делегировали широкий круг властных полномочий, в ее рамках была создана разветвленная сеть региональных структур, она получила достаточно большое количество ресурсов, в том числе бывших учебных заведений ЦК КПСС. Стали подготавливаться документы для создания юридической основы государственной службы и организации эффективной работы государственных служащих. Президенту Российской Федерации была предложена концепция деятельности специального государственного органа по управлению государственной службой, а также сформулированы его задачи: разработка и реализация федеральной политики по формированию госслужбы; разработка и реализация государственной кадровой политики в органах исполнительной власти; создание нормативной базы государственной службы.

Концептуально важными на этом этапе являлись предложения по усилению власти Президента через выстраивание государственной службы и кадровой политики только через него и специальный государственный аппарат.

На втором этапе реформ (1997–1998 гг.) была предпринята попытка изменить концептуальные подходы к управлению государственной службой. К тому времени были изучены негативные проявления централизации власти за рубежом: замыкая решение ключевых вопросов государственной службы на одном, пусть и первом, лице государства, страна должна готовиться к существенным колебаниям курса вместе со сменой Президента, как и к подмене служения обществу служением Президенту. В результате появился новый документ, предусматривающий многочисленные организационные мероприятия,- «Концепция административной реформы». В отличие от первого этапа, на котором функции «Роскадров» все же были сведены только к оказанию образовательных и консультационных услуг, на втором этапе на первый план выдвигается идея создания истинно публичной госслужбы, призванной обслуживать интересы нарождающегося гражданского общества. Отход от «государевой службы» подразумевал работу над повышением социальной активности государственной службы, ее престижа и эффективности. Государственная служба должна была получить четкую ориентацию на обслуживание интересов граждан и их объединений.

Организационно это предполагало: внедрение трудовых контрактов вместо «бессрочного» найма; введение конкурса на замещение большинства вакансий; разработку новой системы отбора и оценки кадров; пересмотр системы вознаграждения чиновников (изменение соотношения в оплате между денежными (прямыми) и неденежными (косвенными) формами в пользу первых); передачу части функций государственных органов некоммерческим организациям; информирование общественности и выстраивание обратной связи между гражданами и чиновниками; разработку этических и моральных регуляторов поведения для последних.

После обсуждения «Концепции административной реформы» были организованы разработка целевой программы, ее широкое обсуждение в СМИ и в регионах, но попытки конкретных шагов по пути оптимизации работы государственного аппарата столкнулись с мощным сопротивлением самого аппарата и с помощью интриг, закулисной борьбы или простого замалчивания были плавно сведены на нет.

На третьем этапе (1999–2000 гг.) тема реформирования государственного аппарата и необходимости эффективного управления государственной службой впервые была сформулирована в предвыборной программе Президента Российской Федерации. Позднее она отразилась в подготовке модифицированного варианта «Концепции реформирования государственной службы», в котором основной идеей построения модифицированной государственной службы стал принцип «merit system» (системы заслуг и достоинств).

Было показано, что именно такая служба более всего соответствует модели государственности, провозглашенной в момент начала экономических и политических реформ в стране. В первую очередь это создание гражданского общества, где чиновники свято чтут приоритет интересов граждан и их объединений, а сами граждане ощущают себя важной частью общества и без их активной позиции невозможна реализация любых начинаний.

Вместе с тем эксперты предупреждали, что государственная служба находится в критической точке выбора, на «развилке», которая предлагает два варианта развития: «государева» клановая служба или гражданская государственная служба. При втором варианте развития требовались политические решения, направленные на демократическое преобразование государственной службы.

В концептуальном документе было сформулировано несколько организационных направлений, играющих роль ориентиров при переходе к государственной службе гражданского общества: улучшение функционирования государственной службы; улучшение законодательства; совершенствование материального обеспечения; изменение кадровой политики одновременно «по всему фронту» перемен.

Организационно были выделены главные (кадровые) и вспомогательные (правовые, материального обеспечения, организационно-пропагандистские) мероприятия. Среди главных ключевое место занимали организационные меры по повышению статуса и значения кадровой работы, пересмотру политики в области найма и перемещения госслужащих, введению независимых оценочных процедур, а также повышению квалификации госслужащих.

Однако, несмотря на готовность всех материалов реформы, высокое их качество и видимую заинтересованность в этом власти, реформа государственной службы была отложена на более поздний срок. В то время российское общество еще не могло выступить реальным заказчиком реформы, а государственная власть сосредоточила свое внимание на экономических и социальных изменениях в стране.

На следующем, четвертом, этапе проблема управления государственной службой в стране приобрела новое звучание: государственную службу стали рассматривать как механизм эффективного государственного управления, претворяющего в жизнь задачи и функции государства. Были приняты Указ Президента Российской Федерации «О Федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)”» и нормативные правовые акты, непосредственно регламентирующие вопросы управления государственной службой: федеральные законы от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в его главе 3 «Система управления государственной службой» закреплены уровни, цели и задачи системы управления административной властью) и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в нем имеются ссылки на федеральный государственный орган по управлению государственной службой, который в перспективе должен быть создан).

Были изданы указы Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» и от 8 июня 2004 г. № 727 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы», которыми учреждались новые структурные подразделения, занимающиеся вопросами управления государственной службы Российской Федерации. В Указе Президента от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)”» в качестве одной из задач названо создание системы управления государственной службы.

Управление государственной службой в современных условиях в литературе рассматривается в двух аспектах:

1. как организующая деятельность, имеющая определенное административное содержание и особый предмет и осуществляемая в установленных организационно-правовых формах;
2. как деятельность специально созданных органов.

Управление государственной гражданской службой осуществляется с целью обеспечения деятельности гражданских служащих в государственных органах, проведения единой государственной кадровой политики, создания гарантий осуществления полномочий государственных органов в соответствии с публичными интересами на основе установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации принципов.

В ст. 16 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определены два уровня управления государственной службой (федеральный и субъектов Российской Федерации) и обозначены его основные направления: вопросы поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» данные вопросы урегулированы более детально. Например, вч. 5 ст. 19 установлено, что для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Вч. 8 ст. 22, ч. 10 ст. 48 Закона предусматривается, что в состав конкурсной и аттестационной комиссий входит представитель соответствующего органа по управлению государственной службой. Часть 5 ст. 47 закрепляет полномочие органа по управлению государственной службой по утверждению примерных должностных регламентов, ч. 3 ст. 61 - полномочие по координации подготовки кадров для гражданской службы, ч. 3 ст. 63 - полномочие по согласованию формирования государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих.

В ч. 5 ст. 64 говорится, что включение гражданского служащего (гражданина) в федеральный кадровый резерв оформляется правовым актом федерального государственного органа по управлению государственной службой, в кадровый резерв субъекта Российской Федерации - правовым актом государственного органа по управлению государственной службой субъекта Российской Федерации, ав кадровый резерв государственного органа - правовым актом государственного органа с внесением соответствующей записи в личное дело гражданского служащего и иные документы, подтверждающие его служебную деятельность.

Таким образом, названные законы заложили правовые основы системы управления государственной службой Российской Федерации, формирования и деятельности государственных органов по управлению государственной гражданской службой федерального и регионального уровней. Военная и правоохранительная службы были признаны особыми видами федеральной государственной службы.

Все это позволило сформулировать основные задачи практически всех государственных органов по управлению государственной гражданской службой:

• координация деятельности государственных органов при прохождении служащими государственной службы;
• обоснование предложений по развитию кадрового состава федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации;
• реализация положений нормативных правовых актов в сферах правового и организационного регулирования государственной гражданской службы;
• анализ, исследование и оценка деятельности государственных гражданских служащих:
• общее руководство и контроль реализации государственной кадровой политики в сфере государственной службы;
• упорядочение организационной структуры государственной гражданской службы (департментализация);
• правовая и социальная защита государственных гражданских служащих, финансирование государственной службы;
• прогнозирование и планирование развития кадров государственныхгражданскихслужащихвсоответствующих государственных органах;
• организационно-методическое руководство и координация деятельности по оценке результатов профессиональной деятельности государственных гражданских служащих, проведению конкурсов, аттестации, квалификационных экзаменов и т.д.;
• управление системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, организационное и методическое руководство;
• разработка проектов нормативной численности штатов государственных органов, фондов заработной платы, требований к должностям государственной гражданской службы, методических рекомендаций по организации профессиональной деятельности служащих в государственных органах;
• организация и координация научных исследований в области государственной гражданской службы, внедрение их результатов в практическую деятельность государственных органов, государственных гражданских служащих;
• ведение реестров государственных гражданских служащих и создание на этой основе информационных систем банков государственных гражданских служащих для государственных органов;
• исполнение иных полномочий, предусмотренных законодательством о государственной гражданской службе.

Непосредственное управление государственной гражданской службой осуществляется через кадровые службы государственных органов по управлению государственной службой, которые должны находиться в двойном подчинении: непосредственно руководителю государственного органа и функционально соответствующим государственным органам по управлению государственной службой, которые, в свою очередь, должны быть подчинены федеральному государственному органу по управлению всей государственной службой Российской Федерации (после его создания).

Организация государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, в том числе управление ею, относится к ведению субъекта Федерации и устанавливается его собственным законодательством.

В субъектах Федерации вскоре были приняты нормативные правовые акты, в которых данные вопросы детально прописаны и система управления государственной службой субъекта законодательно урегулирована.

К тому времени появились исследования, в которых отмечалось, что система управления государственной службой необходима для «обеспечения единства государственной службы Российской Федерации, взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных органов по вопросам поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, а также профессионального развития государственных служащих».

Действительно, управление всегда имеет системный характер и, как любая система, представляет собой некую целостность, состоящую из взаимозависимых частей, каждая из которых вносит свой вклад в характеристику целого. Поэтому система управления государственной службой - это: 1) совокупность действий, необходимых для согласования совместной деятельности государственных служащих; 2) совокупность звеньев, осуществляющих управление, и связей между ними. При осуществлении управления в таких достаточно крупных масштабах, как вся государственная служба страны, управленческая деятельность разделяется между должностными лицами или специализированными подразделениями.

В настоящее время управление государственной службой в России остается децентрализованным, на уровне кадровых служб отдельных федеральных и региональных органов власти, что не препятствует практике единоличных решений их руководителей. Это отражается на кадровой политике, имеющей чаще всего ведомственный характер.

Чрезвычайно высокой остается закрытость государственной гражданской службы для общества, а об уровне управления ею общественности остается судить по таким косвенным проявлениям, как высокий уровень коррупции, неудовлетворенность граждан качеством управления, текучесть кадров в государственном аппарате, реорганизация структурных подразделений и смена руководителей. На региональном уровне управления государственной службой мало усилий прилагается к разработке моделей должностей, «компетентностных портретов» государственных служащих для отдельных профессиональных сфер.

Исследователи считают, что реформа государственной службы, качественные изменения в процессе управления ею должны рассматриваться в увязке с бюджетным процессом при постоянной оценке эффективности этого реформирования. В связи с этим динамику численности работников государственного аппарата следует поставить в зависимость от выполняемых ими функций и от уровня их вознаграждения.

В нормативных правовых актах следует закрепить требования о проведении систематического мониторинга потребностей государственных органов в кадрах, выявления уровня профессионализма государственных служащих. Последствия мониторинга могут быть различными: корректировка форм и методов управления государственной службой, принятие мер (прямых и косвенных) к смене руководства органа государственной власти, но в целом это можно обозначить как принятие управленческих решений для проведения государственной политики.

Для повышения эффективности управления государственной службой целесообразно выделить его специфические функции для всех государственных органов, обеспечить эти органы необходимой научно-методической документацией. Проведение подобных и других преобразований должно стать следствием развития единой системы управления государственной службой.

Вместе с тем стремление к созданию системы управления государственной службой может быть подкреплено научно обоснованными рекомендациями с учетом складывающейся централизованной модели управления. Аргументы в пользу такого подхода приводит В.В. Черепанов, который вводит в научный оборот термин «механизм управления государственной службой».

Механизм управления государственной службой - это система нормативно-правовой, организационной и кадровой деятельности субъектов управления (государственных органов, должностных лиц, кадровых служб), осуществляемой через управленческий процесс и направленной на объект управления (государственная служба).

Структура механизма включает четыре уровня (пирамида, разделенная горизонтально на четыре плоскости).

Верхний уровень, или этаж пирамиды, механизма управления занимает концепция управления государственной службой, представляющая собой систему теоретических положений, идей и принципов регулирования государственной службы как профессиональной служебной деятельности.

Второй уровень - это действующая нормативно-правовая база, регулирующая систему управления государственным аппаратом (законодательство о государственной службе).

Третий уровень механизма управления - организационно-кадровый, т.е. это реально существующие в системе государственной власти специальные органы управления государственной службой и лица, замещающие руководящие должности в этих органах. Это центральное звено в механизме управления, которое приводит его в движение.

Четвертый, низовой, но наиболее широкий и объемный уровень - технологический. Это функции, процессы, формы и методы управления государственной службой и ее персоналом. Чем совершеннее и современнее технологии управления государственным аппаратом, тем эффективнеевсясистемагосударственнойслужбы.

Все элементы этой модели-системы взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Система, как известно, дает организационный эффект во много раз больший, чем сумма эффектов составляющих ее элементов.

Концепция управления государственной службой отвечает на вопросы, что такое система управления государственным аппаратом, каковы ее цели, задачи, функции, принципы. Нормативно-правовая база определяет, как должна регулироваться государственная служба. Организационный уровень отвечает на вопросы, кто, какие структуры, органы, должностные лица должны управлять государственной службой. Технологический уровень говорит о том, каким образом, через какие функции, какими формами и методами следует воздействовать на государственный аппарат, управляя им.

Существо механизма управления государственной службой следует рассматривать в единстве его составляющих - теоретической, нормативно-правовой, организационно-кадровой и технологической. Но даже при наличии всех этих составляющих механизм управления может не заработать или не дать положительных результатов, если у высшего руководства страны не будет политической воли к совершенствованию системы управления государственной службой, повышению ее эффективности.

Компетенция и компетентность как эпистемы культуры в государственном управлении

Эффективность деятельности государства и благополучие общества определяются качественным и творческим исполнением государственными служащими своих функций во всех сферах государственной власти, состоянием государственного аппарата, компетентностью и профессионализмом лиц, принимающих управленческие решения. Последствия ошибок в решениях власти касаются не отдельно взятого человека, а всего общества.

Понятиям «компетенция» и «компетентность» сегодня придаются достаточно разнообразные смыслы, но исследователи единодушны в том, что эти слова означают различные умственные операции (аналитические, критические, коммуникативные), а также практические умения, здравый смысл, имеют свою классификацию и иерархию. Вместе с тем иногда сложно разграничить эти два ключевых понятия в системе государственной службы. Поэтому важно обратиться к моментам вхождения этих слов в обиход по мере развития компетентностного подхода в образовательной теории и в сфере управления.

Компетентностный подход расширял свои горизонты в контексте теории развития человеческих ресурсов (human resourses — HR) преимущественно в западных и американских компаниях, а обращение к понятиям «компетенция» и «компетентность» произошло в 1961 г. после публикаций по педагогике о системах образования в СССР и США. Вместе с тем отдельные исследователи полагают, что «основателем» компетентностного подхода был Аристотель, изучавший возможности состояния человека, обозначаемого греческим «atere» («сила»), которая развивалась и совершенствовалась до такой степени, что стала характерной чертой личности.

Между тем переводы слов «competency» и «competence», используемых в работах англоязычных авторов, неоднозначны, как и трактовки компетентностного подхода в американской и европейской психологии и педагогике. В русском языке слова «компетенция» и «компетентность» - различные понятия.

В основе русского «компетенция», немецкого «Kompetenz», английского «competence» лежат латинские корни. Так, в латинско-русском словаре «сompeto» имеет следующие значения: 1) добиваться, стремиться; 2) совпадать, соответствовать, подходить, согласовываться; 3) быть годным, способным; 4) требовать согласно закону (юр.); «сompetentia»: 1) согласованность частей, соразмерность, симметрия; 2) сочетание, связь; «сompetens»: 1) подходящий, соответствующий, сообразный; 2) компетентный, законный (юр.).

Современные английский и немецкий языки позаимствовали в латыни только соответствующие существительные и прилагательные.

Английское существительное «competence»: 1) способность, умение; 2) компетентность; 3) достаток, хорошее материальное положение; 4) юридическая компетенция, правомочность. Немецкое «Kompetenz f»: 1) компетентность, компетенция, полномочия; ведение (чего-либо); 2) подведомственность (юр.); 3) соискание. Английское прилагательное «competent»: 1) компетентный, знающий; 2) полноправный, правомочный (юр.); 3) достаточный; 4) установленный, законный. Немецкое прилагательное «competent» - компетентный.

В свою очередь, русско-немецкие и русско-английские словари дают следующие переводы рассматриваемых слов: «компетентность» - нем. Zustaendigkeit f, Kompetenz f, Kompetenzbereich m, n; англ. competence, authority. «Компетентный» - нем.: 1) competent (о человеке), sachverstaendig, sachkundig, massgebend (авторитарный); 2) zustaendig, befugt (об учреждении); англ. competent, authoritative. «Компетенция» - нем.: 1) Kompetenz f (круг знаний), Kenntnisse pl., Wissensbereich m, n; 2) Kompetenz f (круг полномочий); Kompetenzbereich m, n; Obliegenheit pl, Zustaendigkeit f, Befugnis f; англ. competence (круг полномочий), jurisdiction.

Из изложенного следует, что «компетенция», «компетентность», «компетентный» употребляются для обозначения: 1) полномочия: англ. competence, authority; нем. Kompetenz f (m, n — Kometenzbereich); 2) круга знаний: нем. Kompetenz f, Kenntnisse pl, Wissensbereich m; 3) способности, умения: англ. competence.

Словарь С.И. Ожегова дает следующие значения слова «компетенция»: 1) круг вопросов, в которых кто-нибудь хорошо осведомлен; 2) круг чьих-нибудь полномочий, прав. Существительное «компетентность» производно от прилагательного «компетентный». Компетентный - 1) знающий, осведомленный, авторитетный в какой-нибудь области (книжн.). Компетентный специалист. Компетентное суждение;

2) обладающий компетенцией (во 2-м значении; спец.). Передать дело в компетентную инстанцию. Сущ. компетентность. Суффикс «-ность» в русском языке означает степень овладения определенным качеством (информированность, осведомленность ит.д.).

В конце XX в. была популярна статья Д. Макклеланда «Тестирование компетентности, а не интеллектуальности». В ней утверждалось, что тестирования умственных способностей недостаточно для правильного отбора персонала, так как высокие интеллектуальные показатели еще не обеспечивают высоких показателей в практической деятельности. По мнению ученого, при этом необходимо учитывать и мотивацию как связующее качество, необходимое для реализации прочих потенциальных способностей личности.

Позднее Д. Макклеланд в книге «Мотивация человека» (в переводе на русский) компетентность в принятом в русском языке смысле этого слова рассматривал как способность к деятельности в какой-либо определенной сфере. Например, «социальная компетентность», «личностная компетентность».

Г. Каннак, М. Бомензат и другие ученые полагают, что компетенция представляет собой рациональное сочетание знаний и способностей персонала данной организации, рассматриваемых за непродолжительный период.

Современные отечественные исследователи предлагают свои формулировки: компетенция - то, на что претендуют, или то, что назначается как должное быть достигнутым. Компетенция включает совокупность взаимосвязанных качеств личности (знаний, умений, навыков, способов деятельности), задаваемых по отношению к определенному кругу предметов и процессов. Здесь акцент делается на развитие индивидуальных компетенций людей, основные переменные которых знания (результаты образования), навыки (результаты опыта работы и обучения), способы общения (деловое общение и работа в группе) (первый подход).

Другие ученые полагают, что в формировании компетенций помимо личных способностей и возможностей работников участвует культура управления, что позволяет получить организационное развитие (второй подход).

Имеются исследования, авторы которых выделяют уже корпоративную компетенцию как характерную особенность организации, определяющую ее успех (например, технологичность как внутреннее конкурентное преимущество) (третий подход)932.

Наиболее полно, на наш взгляд, соответствует действительности синтез второго и третьего подходов. Профессиональная компетентность, достигнутая работником в организации, является самым значимым критерием качества управленческого труда, а культура управления остается важнейшим ресурсом развития внутреннего конкурентного преимущества организации и одновременно компонентой профессиональной компетенции персонала управления.

Сегодня этот синтетический подход получил широкое распространение, и его приверженцы предлагают различные интерпретации содержания компетенции.

Компетенция - демонстрируемая работниками способность выполнять определенные производственные функции.

Компетенции - это знания, применяемые на практике.

Компетенции - это совокупность знаний, навыков, способностей, прилагаемых усилий и стереотипов поведения.

Компетенции - это основные способности, определяющие поведение.

Они представляют ценность не сами по себе, а лишь постольку, поскольку помогают персоналу управления достигать результатов.

Компетенции - только часть, один из элементов системы управления, но в сочетании с культурой управления они обеспечивают максимально эффективное функционирование организации. В компетенцию помимо сугубо профессиональных знаний и умений входят такие качества, как инициатива, сотрудничество, способность к работе в группе, коммуникативные способности, умение учиться, оценивать, логически мыслить, отбирать и использовать информацию. Этим компетенция отличается от квалификации, под которой понимают степень и вид профессиональной обученности работника, наличие у него знаний, умений, навыков, необходимых для выполнения им определенной работы.

В дальнейших исследованиях (чаще всего в научно-педагогической литературе) компетенцию предлагают рассматривать как производную от компетентности, как определенную сферу приложения знаний, навыков, умений и качеств, которые в комплексе помогают человеку действовать в различных, в том числе новых для него, ситуациях.

Толкование компетентности впервые предложил в 1994 г. британский психолог Дж. Равен. Он писал, что «компетентность - специфическая способность, необходимая для эффективного выполнения конкретного действия в конкретной предметной области и включающая узкоспециальные знания, особого рода предметные навыки, способы мышления, а также понимание ответственности за свои действия». Она «состоит из большого числа компонентов, многие из которых относительно независимы друг от друга… некоторые компоненты относятся скорее к когнитивной сфере, а другие к эмоциональной… эти компоненты могут заменять друг друга в качестве составляющих эффективного поведения».

Компетентность - это обладание человеком необходимой компетенцией, включающей его личное отношение к ней и предмету деятельности.

Компетентность - это доскональное знание своего дела, сложных связей, явлений и процессов, возможных способов и средств достижения намеченных целей.

Компетентность - это индивидуальная характеристика степени соответствия требованиям профессии как психическое состояние, позволяющее действовать самостоятельно и ответственно, как обладание человеком способностью и умением выполнять определенные трудовые функции.

Компетентность - интегративное качество личности, сформированное на основе предметных знаний, индивидуально-психических качеств, а также практического опыта и проявляющееся в способности и готовности человека к практической деятельности и решению прикладных задач.

Европейские исследователи П. Киршнер, А. Анттиройкко, С. Виркус рассматривают компетентность как «множество относительно стабильных атрибутов, приобретаемых действующим индивидуумом, или множество требований к характеристикам определенной работы».

Знания получают в ходе институционального образования, в профессиональной деятельности и с помощью самообразования.

Эти процессы нерасторжимы, взаимосвязаны, взаимообусловлены и влияют на общий результат. Этот результат потенциален и является основой для деятельности, компетентность же характеризует способность человека использовать эту базу на практике. С определенной долей условности можно утверждать, что компетентность есть реализованная образованность.

Знания, умения и навыки являются результатом обучения. Компетентность является не продуктом обучения, а скорее всего следствием саморазвития личности, его не столько технологического, сколько личностного роста, следствием самоорганизации и обобщения, деятельностного и личностного опыта. «Компетентность - это способ существования знаний, умений, образованности, способствующей личностной самореализации, нахождением своего места в мире».

Вместе с тем компетентность нельзя приобрести без знаний, без умений и навыков, так как знания - это индивидуально-общественная информационная база; умения - это способность, как биологическая, так и социальная, их применять, а навыки - не что иное, как опыт применения знаний и умений, накопленные умения, искусство умений на основе знаний.

Признавая многогранность понятия «компетентность», ее можно обозначить как мыследеятельную способность к аналитике, актуализации и мобилизации собственных потенциалов; обеспечивающую перевод потенциальных ресурсов личности в актуальные; к особой логике организации мыслительной деятельности - преобразующей, поисковой, креативной: не готовое знание, а проектирующее новое; к эффективному поведению.

Развитие компетентности приводит к тому, что человек может моделировать и оценивать последствия своих действий на длительную перспективу. Это позволяет ему перейти от внешней оценки к выработке «внутренних стандартов» оценки себя, своих планов, жизненных ситуаций и других людей.

В заключение приведем дефиниции понятий «компетенция» и «компетентность», которые по своей сути интегративны.

Компетенция - это предметная область, в которой индивид хорошо осведомлен ипроявляет готовность к выполнению деятельности.

Компетентность - интегрированная характеристика качеств личности, выступающая как результат подготовки человека для выполнения деятельности в определенных областях.

Компетентность - обладание знаниями, позволяющими судить о чем-либо. Она подразумевает демонстрацию умений на деле - в реальных управленческих ситуациях (включая связанное с этим психологическое давление), а не только знание теории или понимание того, как это делается.

Компетенции - самое общее и широкое определение адекватного проявления социальной жизни человека всовременном обществе.

Понятие «компетентность» включено в одобренный Правительством России текст Концепции модернизации российского образования до 2020 г. Это система универсальных знаний, умений и навыков, а также опыт самостоятельной деятельности и личной ответственности.

Приняв за основу эти дефиниции, можно охарактеризовать введение в практику деятельности государственной службы идеи компетенции как основного агента перемен. Компетенции призваны перенести акцент восприятия государственной службы из области юридических норм и политических установок в сферу конкретного поведения людей, осуществляющих государственные функции.

Внедрение компетентностного подхода, который называют также системой управления по компетенциям, заключается в привлечении внимания к качественным характеристикам деятельности на государственной службе, которые достаточно сложно оценить с помощью традиционных подходов, ориентированных на количественные измерения. По мнению Е.И. Кудрявцевой, в результате разнообразных попыток введения технологий оценки эффективности деятельности государственных служащих только по количественным показателям появился ряд проблем. Одна из них — практика «игры в эффективность», в ходе которой руководители государственных органов, имеющие право принимать управленческие решения, стремятся манипулировать конкретными данными о результатах деятельности, чтобы получить вознаграждения и компенсации. Это искажение отчетности, сокрытие данных, увеличение размера фактических показателей, подмена показателей и прочие формы маскировки эффективности. Фактически это реакция на механизмы управления, использующие количественные показатели как основания для конкретных кадровых решений - от начисления переменной части оплаты труда до кадровых перемещений. Так как возможностями «игры в эффективность» обладают преимущественно носители должностей высокого уровня, это стало часто повторяющимся явлением.

Чтобы сформировать для этой категории государственных служащих новые ориентиры, была предпринята попытка выделить так называемые метакомпетенции как перечень ключевых требований к их деятельности (готовность к ответственности, умение быстро ориентироваться, оказание воздействия), а для всей системы государственной службы стали разрабатываться модели компетенций. По существу это была рефлексия на проблему более высокого порядка - разрыв между результатами образования и потребностями государственной службы.

Модели компетенций по вполне понятным причинам стали вбирать в себя современные базовые ценности государственной службы и новые социальные роли государственных служащих в стремительно изменяющемся обществе. В процессе их формирования выявился разрыв между традиционным квалификационным подходом к реализации профессиональной деятельности и новым функциональным.

Теперь акцент делался на реальные результаты, а не на образование и стаж, на поведение, а не на следование предписаниям, на готовность действовать, а не на знания о том, как действовать, на действия, а не на статус или задачи. Это позволило перейти с исполнительской позиции государственных служащих на развитие их самостоятельности и ответственности, с преимущественно количественной на качественную оценку их деятельности, с экстенсивного обучения на непрерывное.

Важно заметить, что модели компетенций - это ориентиры желательного поведения, создающие особые маркеры в системе представлений государственных служащих о самих себе, своей работе и карьере, систематическом пополнении своих профессиональных знаний, своей роли в системе государственной службы.

В профессиональном контексте компетенция, закладываемая в модель, рассматривается как обладание правом делать или решать что-либо в соответствии со своими знаниями или полномочиями.

Модель компетенций - это последовательное и всестороннее описание функций и действий, которые необходимо реализовать государственному служащему, детализация стандартов его поведения на конкретной должности.

Модель - это, как правило, условный, идеализированный объект.

Вместе с тем модели — не только идеальные, предельные образы, отражения или копии некоторого состояния, но и предлагаемые формы деятельности, репрезентации будущих форм практики и основных форм деятельности. Можно назвать их неким механизмом, основанием для системной работы по созданию определенного уровня компетенций государственных служащих. В литературе верно сформулировано, что понятие «компетенция» ближе к понятийному полю «знаю как», нежели к полю «знаю что».

Американский опыт переноса компетенций из сферы образования в сферу управления наиболее полно представлен в теории кластеров: детализация компетенций позволяет выделять кластеры однородных компетенций, где в свою очередь выделяют субкомпетенции.

Кластер (англ. cluster - скопление) - объединение нескольких однородных элементов, которое может рассматриваться как самостоятельная единица, обладающая определенными свойствами. В опоре на теорию кластеров исследователи предлагают различные модели компетенций, проявляющихся на нескольких уровнях: общеорганизационном, уровне управленческих процессов и индивидуальном уровне. Например, на общеорганизационном уровне можно идентифицировать два кластера компетенций: стратегическое мышление и стратегическое управление, в которые входят четыре и пять групп компетенций с дальнейшим дроблением на субкомпетенции. На уровне процессов каждый из двух кластеров (управление процессами и планирование процессов) разбивается на три группы компетенций, которые делятся на субкомпетенции. На индивидуальном уровне сформировано два кластера (эффективность работников и оценка работников), в которых выделяют четыре группы компетенций с соответствующими субкомпетенциями. Хотя с первого взгляда входящие в модель кластеры компетенций носят функциональный характер, в основе формирования их классификации лежат поведенческие аспекты.

В Великобритании в научный оборот введены термин «профессиональная компетенция» и наборы связанных компетенций (когнитивные, функциональные, личностные, этические, метакомпетенции).

В этой сфере ведут разработки как зарубежные, так и отечественные ученые, поскольку понятийный аппарат компетентностного подхода продолжает уточняться, а сам он предоставляет возможность использовать способности в условиях, отличных от тех, в которых изначально возникла компетентность.

В современной практике государственного управления термин профессиональная компетенция чаще всего определяет способность государственного служащего выполнять задачи в соответствии с предложенными стандартами. Вместе с тем есть и иное его толкование: это характеристики личности, позволяющие ей добиваться результатов в работе. Данные формулировки выявляют позиции сторонников функционального и личностного подходов.

Последователи функционального подхода считают, что профессиональная компетенция имеет несколько значений: адекватная, или достаточные физические и интеллектуальные качества; способность делать что-либо хорошо или в соответствии со стандартом, которая приобретается с опытом или в результате обучения; умение выполнять определенную роль, охватывающую знания, способности, поведение и т.п.

Сторонники личностного подхода ограничивают объем понятия «профессиональная компетенция» либо качествами личности, либо знаниями, умениями, способностями, используя при этом аббревиатуру KSAO: знания (knowledge), умения (skills), способности (abilities), иные характеристики (other).

Такое разграничение вызывает трудности в определении и диагностике профессиональных компетенций: знания и умения (KS) выявить можно достаточно быстро, а вот способности и иные характеристики (AO) - намного труднее, поскольку для этого требуется специальный инструментарий.

Тем не менее исследователи одинаково внимательно относятся к теоретическим взглядам как «функционалистов», так и «личностников». И если применение личностного подхода позволяет определить, с помощью каких ресурсов и какие конкретно работники могут хорошо выполнять управленческие функции, то обращение к функциональному подходу дает возможность распознать, на каком уровне управления работник с набором данных качеств должен выполнять профессиональные действия (функции).

При функциональном подходе к управлению за каждой структурной единицей закреплен ряд функций, для нее сформулирована область ответственности, определены критерии успешной и неуспешной деятельности.

Как правило, в этом случае усилены иерархические связи, а горизонтальные контакты между структурными подразделениями ограничены, равно как и делегирование полномочий. Таким образом, «функционалисты» утверждают, что профессиональные компетенции - это способность управленческого работника исполнять функции в соответствии с требованиями должности, которые, в свою очередь, есть задачи истандарты их выполнения, принятые в организации.

При создании модели профессиональных компетенций государственных служащих важно учитывать ряд обстоятельств:

• специфику управленческого труда государственного служащего, которая обусловлена его высокой сложностью, социальной и профессиональной значимостью;
• основу компетенции государственного служащего, работающего на профессиональной основе, элементами которой являются правосознание, ценности и ценностные ориентации, его профессиональная позиция в системе государственного управления и в контактах с внешней средой, признанные правила поведения;
• особенности предметной сферы деятельности государственной службы в структуре профессионального разделения общественного труда;
• специальные требования к знаниям, умениям, навыкам, способностям, прилагаемым усилиям;
• формы проявления профессиональной компетенции, позволяющие государственному служащему продемонстрировать свою профессиональную пригодность и ее соответствие общественным требованиям и нормам права.

Разрабатывать модели компетенций государственных служащих необходимо с учетом характеристик и особенностей государственной службы в целом, а также специфики профессиональной деятельности каждой из групп кадров в отдельных органах государственной власти.

В России применение компетентностного подхода на государственной службе связывается с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601. В соответствии с Указом профессионально-квалификационные требования к государственным гражданским служащим разделены на три уровня: базовые, функциональные и специальные, которые и должны составлять основу модели профессиональных компетенций.

Базовыми являются общие требования, необходимые для замещения должностей государственной службы (владение русским языком, знание основ законодательства в области государственной службы Российской Федерации и т.д.). К группе функциональных отнесены требования, учитывающие специфику конкретных направлений профессиональной деятельности (например, стаж работы на конкретных должностях или наличие определенных профессиональных знаний и навыков). Под специальными понимаются требования, учитывающие специфику конкретной должности, т.е. детализированные требования к профессиональным знаниям и навыкам по конкретной должности.

При таком подходе базовые компетенции основываются на комплексе интеллектуальных, коммуникативных, эмоциональных и волевых качеств человека. Функциональные компетенции - это компетенции должности, а специальные требуют особых знаний, умений и навыков в конкретной сфере деятельности.

По каждой должности государственной службы формируются свои модели компетенций, которые не могут дословно повторяться.

Модели компетенций функциональны. При приеме кадров на государственную службу они служат критериями их отбора и расстановки, в периоды переподготовки и повышения квалификации - ориентирами для получения дополнительных знаний и построения образовательного процесса. При аттестации они помогают диагностике личностных качеств и профессиональных навыков, уточнению компетентностного уровня служащего.

На основе модели разрабатываются конкретные квалификационные характеристики для каждого государственного органа с соблюдением принципа повышения ответственности государственного служащего. По существу, это требования по квалифицированному выполнению государственными служащими своих функций, что не противоречит личностному и функциональному подходам при характеристике их профессиональных компетенций.

Сегодня государственному служащему важно уметь:

• действовать в обстоятельствах неопределенности, обусловленной сложностью происходящих в обществе процессов, возможностью развития событий в неожиданных направлениях;
• всесторонне анализировать конкретную ситуацию в стране и в регионе;
• выделять и диагностировать ключевые проблемы, связанные с функционированием системы государственного управления, предлагать альтернативные варианты их устранения;
• при занятии должности руководителя принимать оптимальные решения в условиях ограниченности ресурсов;
• развивать организаторские способности, помогающие исполнению решений, использованию имеющихся ресурсов на основе инноваций и творчества управленческого труда;
• совершенствовать коммуникативные способности, строить отношения с коллегами таким образом, чтобы результаты совместного труда были максимально эффективными и качественными;
• осуществлять гибкий контроль, своевременную корректировку принятых управленческих решений, тщательный анализ достигнутого результата.

Исходя из этих базовых требований можно построить модель компетенций государственного служащего, представляющую собой систему рационально-аналитических, деятельностно-волевых, социально-психологических и творческих аспектов реализации им возложенных на него функций и задач, которые рассматриваются как процесс достижения поставленных целей.

Во время решения задач и получения необходимого результата происходят изменения, в рамках и с учетом которых ставятся задачи по получению следующего результата. В этом случае термин «компетенция» может быть использован, по крайней мере, в нескольких контекстах:

• как совокупность задач, функций, прав, обязанностей в определенном государственном органе;
• совокупность полномочий по предметам ведения, установленная нормативно;
• обладание правом, основанным на личностном знании и мастерстве, делать что-либо или судить о чем-либо;
• результат не только личного, но и коллективного поведения и опыта.

Теоретических концепций и описаний функций достаточно много, но применительно к модели компетенций как основополагающие, присутствующие в любом виде управления, в том числе в государственном, целесообразно рассматривать четыре универсальные управленческие функции: планирование, организацию, мотивацию и контроль. Выполнение каждой из этих функций является отдельной, но в то же время комплексной формой деятельности, требующей от человека особых навыков и качеств.

Планирование - функция управления, с помощью которой определяются цели деятельности, средства, создаются методы, наиболее эффективные в конкретных условиях, обрабатывается информация, учитывающая сложившиеся виды поведения и необходимые в будущем действия.

Эти действия могут выстраиваться в следующий логический ряд:

• формулирование общей формальной цели, в которой выражены предназначение организации и причины ее существования (миссия);
• установление сознаваемых, конкретных, измеримых целей, которые можно рассматривать: а) как результаты; б) задачи; в) идеалы (при этом результаты выступают как средство в отношении задач, а задачи - как средство по отношению к идеалам);
• определение стратегии в формате комплекса правил отбора целей и приоритетов, распределения ресурсов и задач, установления порядка будущих действий с учетом состояния внутренней и внешней среды организации;
• разработка политики для реализации стратегии в виде свода общих принципов, который определяет порядок выбора оценок средств и методов действий, взаимодействий, изменений и ориентирует мышление в процессе подготовки, принятия, осуществления управленческих решений;
• установление официальных процедур, определяющих стандарты и нормы действий работников организации;
• выделение диапазонов, в пределах которых допустимы эталонные параметры плана;
• финансовое представление будущих действий, показывающее в стоимостном формате, каких результатов надеется достичь управление и какие для этого понадобятся средства (бюджет как план)960;
• практическая работа в структурных подразделениях на основе оперативных планов и программ (совокупность мероприятий);
• обеспечение планов и программ системой показателей количественного и качественного характера, включая стоимостные показатели (численный параметр, критерий какого-либо свойства, явления, процесса и решения).

Функция планирования тесно связана с плановыми предположениями (прогнозами). Прогнозирование в этом случае рассматривается как процесс, облегчающий планирование и принятие решений, а также как инструмент оценки и контроля. Само по себе подтверждение или опровержение прогноза не имеет значения для управления: важно не управление по плану, а управление планом. Полезна разработка идеального прогноза, т.е. прогноза, максимально соответствующего ожиданиям, возможностям и свободе выбора. В этом случае управление может опираться не только на отклонения плана и факта, но и на разрыв между возможным на момент управления и идеальным.

Таким образом, с планированием связаны определенные ожидания людей, работающих в организации.

Противоположностью планирования выступает импровизация.

Планирование всегда ориентируется на данные прошлого, но стремится определять и контролировать развитие организации в перспективе.

Поэтому надежность планирования зависит от точности фактических показателей прошлого. Функция планирования позволяет четко определить объект планирования (что планируется), субъект планирования (кто планирует), период (горизонт) планирования (на какой срок), средства планирования (программное обеспечение с использованием компьютерной техники), методику планирования (как планировать), согласование планов (каких, с кем и на каких условиях), обеспечение достижения результатов планирования (необходимые ресурсы).

Для реализации функции планирования необходимы следующие профессиональные компетенции: способность применять навыки развитого стратегического и аналитического общения; способность оценивать потенциальные риски; объемное мышление, способность составлять планы, которые распределяют работу по срокам и приоритетам (от нескольких недель до нескольких лет); способность координации деятельности организации в соответствии с утвержденным планом; способность достигать результатов благодаря детальному планированию и организации работников и ресурсов в соответствии с поставленными целями и задачами в пределах согласованных сроков; способность работать с информацией для принятия эффективных решений - текущих, оперативных, перспективных; способность определять основные показатели и критерии эффективности плановых мероприятий.

При обращении к функции планирования важно обладать обширными знаниями о закономерностях, целях, ограничениях, рынках, товарах, услугах, последствиях возможных управленческих решений, человеческих ресурсах, финансах и др. Все это содержится в информации, которая становится знанием для подготовки и принятия решений. Если посмотреть на логический ряд действий при планировании, то можно увидеть, что каждое из них, исключая частично фазу реализации, является по существу процессом переработки информации, имеющим цикличный характер.

В планировании выделяют также поведенческий аспект. Все мероприятия при планировании осуществляются людьми в условиях разделения труда. Как индивиды или как работники организации они в процессе переработки информации и коммуникации ведут себя определенным образом и тем самым влияют на процесс планирования.

Планирование осуществляется с поправкой на личные представления о ценностях и целях, субъективные суждения и аргументы, вследствие чего минимизируется конфликт интересов и т.д.

Организация - универсальная функция управления, обеспечивающая упорядочивание совместного труда. Она выступает в разных модификациях: организационное проектирование; координация; согласование; группировка работ и видов деятельности; рационализация; распорядительство; регламентация; создание корпоративной культуры; коммуникации; организационное поведение; подбор, расстановка, воспитание кадров.

Как функция управления организация может осуществляться на протяжении всего цикла управления и объединяться со всеми другими функциями в единый процесс.

Задача функции организации - формирование структуры управления (подбор исполнителей, наделение их полномочиями на использование ресурсов, делегирование заданий), создание условий для совместного выполнения установленных работ (подбор персонала, обеспечение его материалами, оборудованием, помещением, денежными средствами и др.). Стадия организации имеется в любом плане. Действительно, любой орган эффективно работает, если каждое функциональное подразделение связано с другими и со всей системой управления сознательной иерархической или основанной на соглашениях (материальной) координацией.

Без организации как функции управления невозможно обеспечить упорядочивание социально-экономической, социально-психологической, организационно-технической и правовой сторон деятельности любой организации. Поскольку всю работу выполняют люди, организация как функция управления позволяет определить, кто конкретно должен выполнять каждое задание в системе управления и какие для этого потребуются средства.

Профессиональные компетенции, необходимые для осуществления функции организации,- это следующие способности, которыми должна обладать личность: ставить цели и достигать их; влиять на изменение поведения людей; генерировать идеи; принимать выверенные управленческие решения; реализовать свои первичные качества (общий интеллект, рассудительность, природный талант, жизненная мудрость, дивергентное мышление); способность к персональной и корпоративной самоидентификации; способность слушать, убеждать и воздействовать на собеседника; способность к четкой типологизации совещаний, выработке и последующему соблюдению соответствующих стандартов их подготовки и проведения; способность подбирать ключевых сотрудников организации, использовать их наиболее сильные стороны; способность к эффективной организации собственного времени и времени работников организаций (тайм-менеджмент); к обучению и переобучению.

Этот ряд может быть продолжен, поскольку профессиональные компетенции в управлении, интегрирующие знания, практический опыт, навыки и личностные качества человека, всегда дополняются, модифицируются в динамично развивающейся социально-экономической среде. В некотором смысле число профессиональных компетенций, используемых при организации, не имеет значения. В системе государственной службы оно зависит от отрасли деятельности, специфики государственного органа, системы и культуры управления, а также других факторов.

Функция мотивации в управлении позволяет активизировать трудовую деятельность работников с помощью материального и морального стимулирования, обогащения содержания труда, условий для проявления творческого потенциала и развития.

Мотивация, как уже отмечалось, рассматривается одновременно как управленческая функция и как переменная организационного поведения.

Как функция управления мотивация обеспечивает контроль за исполнением задач, работ, решений с точностью и в сроки, требуемые для целей управления. Действенность ее во многом определяется системой ответственности. Как переменная организационного поведения мотивация служит механизмом формирования необходимого поведения или признания через потребности, мотивы или стимулы с использованием вознаграждения, санкций, принуждения, создания особых условий.

Мотивация проявляется в трех состояниях: заинтересованность в конечных результатах труда; удовлетворенность трудом; приверженность (преданность) целям, ценностям организации.

Механизм мотивации включает несколько взаимосвязанных элементов: потребности, интересы, мотивы, стимулы, действия, устранение потребности.

Мотивация предопределяет поведение, о чем в свое время упоминали Д. Арнольд и другие ученые, выделившие три основных элемента мотивации:

• направление - что человек старается сделать;
• усилие - насколько усердно человек старается;
• настойчивость - насколько долго человек старается это сделать.

Используя профессиональные компетенции, руководитель задействует способности побуждать других (подчиненных или членов команды, работающей над проектом) к достижению общих целей не формальной властью, а личным примером, репутацией надежного профессионала, развитием взаимного доверия или посредством страха. А если учесть, что мотивация - это аналитическая система внешних и внутренних мотиваторов (потребности, желания, стремления, ожидания, восприятия, ценностные установки), то на первый план в управлении выходит такая профессиональная компетенция, как способность применять психологические методы, как правило, строго персонифицированные.

Психологические методы управления содержат следующие общие элементы: психологическое планирование (формирование подразделений с учетом психологического соответствия работников, развитие личной мотивации людей на основе миссии и целей организации, минимизация психологических конфликтов, формирование служебной карьеры на основе психологических особенностей работников, формирование культуры управления); способность различать типы личности, темпераменты, характеры людей; способность оценить интеллектуальные способности работников; способность применить в соответствии с обстановкой способы психологического воздействия (внушение, убеждение, подражание, просьба, похвала, совет, принуждение, осуждение, требование, запрещение, порицание, комплимент, намек).

Среди профессиональных компетенций при обращении к функции мотивации выделяют также способности: создать комфортные условия труда; разнообразить формы материального и морального стимулирования работников; применять наказание только в необходимых случаях; предоставить новые возможности для продвижения по службе и т.д.

Перечень профессиональных компетенций может быть велик, но в любом случае мотивация в управленческой деятельности возникает двумя путями. Во-первых, люди могут мотивировать себя сами, выбирая ту работу, которая удовлетворяет их потребности или, по крайней мере, приближает к достижению цели. Во-вторых, руководители мотивируют сотрудников, чтобы их поведение соответствовало желаемому.

Функция контроля - это упорядоченный и непрерывный системный процесс обеспечения условий для достижения организацией своих целей, постоянной обработки информации для выявления отклонений между плановыми и другими величинами, а также анализ этих отклонений. Понятие «контроль» следует отделять от понятия «ревизия». При ревизии речь также идет о сравнении плановых показателей с достигнутыми величинами, однако это сравнение происходит не постоянно, а только от случая к случаю.

В процедуре контроля выделяют три этапа:

• установка стандартов и критериев сравнения с ними достигнутого;
• измерение и сопоставление с ними достигнутых результатов;
• проведение необходимых корректирующих действий (если результаты отличаются от стандартов).

Первый этап показывает, насколько едины функции контроля и планирования. Ведь стандарты - это конкретные цели, которые как раз и намечаются в процессе планирования. Все стандарты и критерии вырабатываются, как правило, на основе многочисленных целей организации.

На втором этапе руководитель решает, насколько достигнутые результаты соответствуют его ожиданиям. На этой стадии устанавливаются масштабы допускаемых (не вызывающих тревоги) отклонений, а затем принимается необходимое управленческое решение.

Третий этап предполагает устранение отклонений (при необходимости), корректировку отклонений через усовершенствование профессиональных компетенций, пересмотр стандартов или планов, если они составлены чересчур оптимистично.

Контроль важно рассматривать не только как проверку действий в организации на соответствие принятой программе, установленным принципам и приказам с целью исправления ошибок и заблуждений, но и как источник информации для организационных изменений и обучения. К элементам контролирующих действий относят оценку, переговоры, вмешательство, регулирование, изменение.

Оценка - это процесс получения информации, позволяющий выработать управленческое решение; это отношение к воспринимаемым возможностям или угрозам; стимул для необходимых изменений.

Методология оценки включает:

• формулирование категорий, используемых в процессе ее осуществления;
• разработку показателей, отражающих содержание категорий;
• установление критерия, на основе которого проводится сравнение и делается вывод;
• выбор способов оценки (статистический, экспертный, балльный и др.).

Переговоры как элемент контроля - процесс двустороннего обмена информацией, который нацелен на достижение договоренности с кем-либо в условиях, когда часть интересов совпадает, а другие - прямо противоположны; процесс взаимной выработки, обмена и восполнения определенных наборов обещаний, удовлетворяющих основные интересы сторон; коллективные соглашения относительно оценок.

Вмешательство - целенаправленное прямое или косвенное воздействие с целью изменения управленческого решения, задачи, обязательства, условий деятельности объекта управления по результатам контроля.

Регулирование осуществляется с целью приведения контролируемых параметров к их эталонным или желаемым значениям. В государственном управлении основой, стандартами регулирования являются нормативные правовые акты, сориентированные на снижение социальной дифференциации, возникающей в условиях рыночного механизма. Такое регулирование может быть экономическим, административным, налоговым и т.д.

Изменение - это описание количественного и качественного различия между состояниями объекта управления до и после реализации управленческого вмешательства, необходимая мера при планировании новых действий.

Под профессиональной компетенцией понимают обладание наряду со знаниями, умениями и навыками еще и способностью максимально эффективно вести себя в ситуациях, которые порождает профессиональная деятельность и которые не всегда можно предсказать теоретически, поэтому при реализации функции контроля любая из компетенций приобретает особую значимость. Руководителю важно обладать способностями: устранения неопределенности; предупреждения возникающих кризисных ситуаций; определения успеха (неудачи) организации; оценки широты возможностей контроля как фундаментальнейшей функции управления; установления осмысленных стандартов; налаживания двустороннего общения; избегания чрезмерного контроля.

Связь контроля с функцией организации прослеживается в решении проблемы централизации-децентрализации управления и в установлении субъекта и объекта контроля.

Контроль за результатом работы является необходимым условием мотивации персонала управления, поскольку высокая степень достижения цели (результата) и объектом, и субъектом управления в том числе благодаря контролю ведет к всеобщей удовлетворенности трудом, повторению поведения, которое вызвало это чувство.

Любая управленческая задача носит комплексный характер. В силу этого она может быть эффективно решена не в пределах какой-либо одной функции, а лишь с опорой на всю их систему и при обязательном условии их согласования. Исследователи профессиональных компетенций сходятся во мнении, что руководители обязаны быть специалистами в сфере своей деятельности, поскольку для выполнения функций управления им требуются профессиональные знания. Профессия, на их взгляд,- это не столько деятельность, сколько средство управления деятельностью.

Здесь необходимо обратиться к определению профессионального подхода, которое дано иностранными учеными: работа, выполненная профессионально, обычно отличается тем, что она основана более на фундаментальных понятиях, связанных с практическим опытом, чем на импровизированной реакции на события или на исполнении установленных процедур. Действительно, высокий уровень профессиональных компетенций - это умелое использование знаний, полученных в процессе профессионального обучения и повышения квалификации, а также накопленного опыта. Все это должно сопровождаться чувством ответственности и следованием общепризнанным нормам.

Министерство образования и науки Российской Федерации в отчете о результатах реализации Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261, отметило создание в 2012 г. Методических рекомендаций по разработке и внедрению моделей профессиональной компетентности для категорий и групп должностей государственной службы. При их формировании за основу были взяты Государственные требования к минимуму содержания и уровню требований к специалистам для получения дополнительной квалификации «Специалист по государственному и муниципальному управлению» с учетом различий в необходимом уровне владения компетенциями в зависимости от групп должностей государственных служащих.

Контроль за их созданием осуществлялся в соответствии с планом, утвержденным Руководителем Администрации Президента Российской Федерации 30 декабря 2011 г. №А4-16892 и конкретизированным планом от 5 мая 2012 г. №А4-5470.

В результате профессиональные компетенции государственных служащих были разделены на четыре блока:

1. стратегическое мышление на государственной службе;
2. организация контактов (коммуникации) с внешней и внутренней средой;
3. навыки управления на государственной службе;
4. управление ресурсами на государственной службе.

1. В блок компетенций стратегического мышления на государственной службе входят умения и навыки:

• обобщать доступную информацию, формировать видение перспективы, выявлять взаимозависимости и влияния;
• проводить стратегический анализ тенденций развития в подразделении, организации и во внешней окружающей среде;
• выявлять ключевые элементы ситуации, решения, альтернативы и последствия, способные влиять на развитие организации и рабочие планы;
• изучать проблемы и тенденции, анализировать их приоритетность, разрабатывать решения, предвосхищающие их негативное воздействие;
• корректировать деятельность подразделения для своевременной реакции на изменяющиеся потребности организации и приоритеты развития;
• формировать цели, задачи и планы деятельности подразделения, основываясь на понимании задач организации, с учетом существующих проблем и тенденций;
• обеспечивать качественные консультации и советы для руководства, ясно и четко формулировать возможные проблемы и возможные их решения;
• развивать инновационные подходы к решению традиционных проблем, поощрять и продвигать рациональные творческие инициативы и эксперименты;
• преобразовывать руководящие планы и видение ситуации в конкретные действия, задания и руководства;
• формировать эффективную систему исполнения программ развития и контроля за их отклонениями, анализировать промахи, чтобы учиться избегать ошибок.

2. В блок компетенций организации контактов (коммуникации) с внешней и внутренней средой входят умения и навыки:

• культивировать эффективные отношения и связи с другими подразделениями и уровнями управления, гражданами, клиентами, ассоциациями, федеральными и региональными служащими;
• обеспечивать в коллективе коммуникационные связи на горизонтальном и вертикальном уровнях, а также с другими организациями и структурами;
• демонстрировать доверие в контактах, обеспечивая конструктивную обратную связь;
• разрешать конфликты, участвовать в переговорах и достижении компромисса между группами с различными интересами имнениями;
• демонстрировать личную заинтересованность и способствовать достижению всем коллективом поставленных целей;
• создавать атмосферу сотрудничества в коллективе, стимулировать открытое конструктивное обсуждение проблем, задач, решений и перспектив;
• способствовать позитивному межличностному общению, организовывать постоянный и регулярный обмен идеями;
• поддерживать инициативы подразделений;
• адаптировать коммуникационные каналы и технологии для удовлетворения нужд сотрудников и клиентов.

3. В блок компетенций управления на государственной службе входят умения и навыки:

• вводить необходимые организационные изменения для достижения максимальной результативности подразделения или коллектива;
• анализировать риски, могущие помешать устойчивой деятельности подразделения, и проектировать превентивные меры по управлению этими рисками;
• планировать и координировать реализацию различных проектов подразделения, контролироватьиоцениватьполученныерезультаты;
• разрабатывать реалистичные рабочие графики и четкие обязанности для подчиненных;
• подчинять деятельность подразделения положениям федеральногоирегиональногозаконодательства, инструкциям инормативам;
• учитывать при планировании деятельности подразделения человеческие, финансовые, информационно-коммуникационные и иные ресурсы;
• быстро перераспределять ресурсы и корректировать действия в связи с меняющимися приоритетами, возможностями и рисками;
• признавать и осознавать ошибки, предпринимать меры для их исправления;
• быстроиобоснованноприниматьрешениявстрессовыхситуациях;
• формировать рабочие коллективы и определять необходимые ресурсы для различных проектов;
• делегировать полномочия специалистам.

4. В блок компетенций управления ресурсами на государственной службе входят умения и навыки:

• владеть современными методами управления человеческими ресурсами и полностью выполнять обязательства по управлению ими в пределах полномочий;
• формировать ясные ожидания, обеспечивать четкое руководство, оценивать и вознаграждать за полученные результаты;
• признавать достижения сотрудников, поощрять их усилия и развитие, обеспечивать возможности для продвижения проектов сотрудников;
• оценивать результаты деятельности сотрудников, создавать возможности для повышения их образования и карьерного роста;
• поддерживать четкую обратную связь с коллективом, поощрять обмен информацией;
• формировать лидерские качества и качества командной работы у сотрудников подразделения;
• обеспечиватьрациональныйуровеньрабочейнагрузкисотрудников;
• оптимизировать развитие различных качеств у членов коллектива, чтобы создавать сильные и инновационно активные команды;
• обеспечиватьпрозрачностьразмещенияииспользованияресурсов;
• выполнять обязательства по управлению активами и финансами подразделения;
• формировать эффективный режим управления ресурсами и вводить инновационные способы решения ресурсных проблем;
• непрерывно работать над повышением эффективности деятельности сотрудников;
• использовать строгие системы финансовой отчетности и внутренние ревизии для получения информации о результатах работы;
• оценивать результаты ревизий и оценок и реагировать на них.

В Методических рекомендациях указанные государственные требования в форме модели компетенций предлагалось взять за основу преимущественно для лиц, замещающих должности категории «руководители». Позднее было выделено три уровня владения профессиональными компетенциями - от более высокого к более низкому, соответствующие трем группам должностей категории «руководители»: высший уровень - высшая группа должностей, высокий уровень - главная группа должностей, продвинутый уровень - ведущая группа должностей.

Проблемы, решаемые в рамках исполнения служебных обязанностей лицами, замещающими должности более высоких групп, обычно более сложные, по сравнению с задачами руководителей, занимающих в служебной иерархии нижестоящие позиции. Соответственно у первых уровень владения одними и теми же компетенциями должен быть выше, чем у вторых.

В результате профессиональные компетенции государственных служащих категории «руководители» приобрели такой вид:

• стратегическое мышление;
• управление кадровыми и иными ресурсами;
• контакты с внешней и внутренней средой;
• научно-исследовательская и преподавательская работа.

Для других категорий государственных служащих ориентирами в приобретении профессиональных компетенций служат требования к результатам освоения основных образовательных программ бакалавриата по направлению «Государственное и муниципальное управление».

Федеральный государственный образовательный стандарт высшего образования уровня магистратуры по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление» также дает описание блоков профессиональных компетенций, необходимых лицам, замещающим должности категории «руководители». Стандарт предполагает, что уровень подготовки выпускников магистратуры, программа которой сочетает специальные экономические, юридические и управленческие знания, умения и навыки, будет достаточен для занятия должностей категории «руководители» (при наличии необходимого стажа служебной деятельности).

Государственный стандарт предлагает следующие блоки профессиональных компетенций:

1. организационно-управленческой деятельности;
2. административно-технологической деятельности;
3. консультационной и информационно-аналитической деятельности;
4. проектной деятельности;
5. научно-исследовательской и преподавательской деятельности.

Очевидно, что профессиональные компетенции, указанные в государственном стандарте, во многом схожи с профессиональными компетенциями в государственных требованиях.

В первую очередь это профессиональные компетенции научно-исследовательской и преподавательской работы. Они включают следующие навыки и умения:

• владение методами и специализированными средствами для аналитической работы и научных исследований;
• владение методикой анализа экономики общественного сектора, макроэкономическими подходами к объяснению функций и деятельности государства;
• владение методами и инструментальными средствами, способствующими интенсификации познавательной деятельности. Данные компетенции имеют большое значение, поскольку современное государственное управление основывается на комплексе научных и иных аналитических дисциплин и разработок, и их незнание существенно снижает качество управления. Кроме того, преподавание зачастую является частью профессиональной деятельности современного руководителя, заинтересованного в работе с молодежью, с резервом управленческих кадров.

Повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства на основе компетентностного подхода требует постоянной и системной работы.

Главный планируемый результат - повышение профессионального уровня государственных служащих. Это процесс длительный, требующий переосмысления характера ответственности, творческой доработки имеющихся моделей профессиональных компетенций с учетом изменений, происходящих вкультуре государственного управления.

Уровень освоения государственными служащими профессиональных компетенций может и должен быть аттестован в процессе их реализации.

Аттестация представляет собой специфический метод оценки специалиста с целью определения соответствия его профессиональной компетентности требованиям должности, а также уточнения действующих в государственном органе технологических процессов, процедур и должностных инструкций.

На основе модели профессиональных компетенций можно не только провести эффективный отбор кадров, но и оценить деятельность уже работающих сотрудников. Заменяя ставшую во многих случаях формальной аттестацию, такая оценка позволяет эффективно планировать развитие карьеры, прослеживать динамику профессионального развития и связывать его результаты с оплатой труда. С позиций государственного служащего модель делает прозрачной систему вознаграждений и продвижения по службе, объективирует многие управленческие решения.

Система оценки по компетенциям позволяет не только адекватно определять результаты деятельности (что именно сделано и насколько это соответствует заданию), но и задавать государственному служащему направление развития. Посредством модели профессиональных компетенций можно прогнозировать и планировать работу по кадровому обеспечению государственного органа, в том числе обучение кадров, которое фокусируется на приведении уровня компетентности государственных служащих в соответствие со стандартами, отраженными в компетенциях. Наличие четкой и детализированной модели компетенций способствует самостоятельной разработке государственным служащим своего индивидуального образовательного «маршрута» в процессе непрерывного профессионального образования, поскольку эта модель выступает в качестве механизма, обеспечивающего самоанализ, самоорганизацию и саморегуляцию профессионально-личностного саморазвития. Внедрение в государственном органе модели профессиональных компетенций дает возможность разрабатывать программы повышения квалификации, задействовать такие формы обучения, как тренинги и курсы по развитию конкретных компетенций. Прописанные по всем правилам компетенции служат критерием выбора содержания и форм обучения.

Профессионализм государственных служащих

Государство, являясь особой организацией публичной политической власти, имеет свои функции и задачи. Они реализуются в ходе конкретных действий государственных служащих, находящихся на государственной службе. Государство приобретает реальность и силу именно через эти конкретные действия. Иначе говоря, функции и задачи государства при их практическом осуществлении становятся функциями и задачами соответствующих государственных служащих. Поэтому от профессионализма государственных служащих зависит эффективность деятельности государства.

Государственная служба — интегрированное понятие. В разных обстоятельствах она может рассматриваться как сфера и вид профессиональной деятельности; институт; функция; отношение (правоотношение); взаимосвязь; социальная система; теория; учебная дисциплина и др. Вместе с тем государственная служба - непременный атрибут любого государства на всех стадиях его развития. В становлении государственности любого вида профессиональная государственная служба выступает первейшим организационным средством достижения государством своих целей.

Законодательное закрепление государственной службы как профессиональной деятельности позволяет утверждать, что она несет в себе все формальные признаки профессии.

Профессия (лат. professio - официально указанное занятие) - вид трудовой деятельности человека, владеющего комплексом специальных знаний и навыков, приобретенных в результате специальной подготовки, опыта работы. Обычно профессия является основным источником дохода и определяется характером и содержанием работы или служебных функций, применяемыми орудиями или предметами труда.

Профессию государственного служащего следует рассматривать как совокупность знаний, умений и навыков, а также деловых, личностно-психологических и нравственных качеств личности, позволяющих успешно выполнять трудовую функцию на определенных должностях с учетом нормативно-законодательной регламентации деятельности и жизненной необходимости. Ядро профессии образует соединение работника с условиями деятельности, тем жизненным пространством, которое задает нормы и стандарты поведения, с одной стороны, и условиями его собственного развития - с другой.

Понятие «профессия» стало основой для различных толкований профессионализма, его функций и характеристик. Профессионализм рассматривается:

• как приобретенное качество способностей личности, соответствующее профессиональным требованиям или превосходящее их;
• интегральная характеристика человека труда, включающая в себя его сформированность как субъекта профессиональной деятельности, профессионального общения, зрелость личности как профессионала;
• высокая подготовленность к выполнению задач профессиональной деятельности;
• характеристика деятельности работника, которая отражает его практическую способность находить наиболее эффективные способы выполнять определенную работу;
• высший уровень психофизиологических и социальных качеств специалиста, которые формируются в результате длительного выполнения служебных обязанностей и обеспечивают эффективность решения профессиональных задач. Этот уровень достигается в случае высокой степени соответствия способностей и возможностей человека целям и задачам данного вида деятельности. Необходимым условием развития профессионализма выступает опыт практической деятельности в этой области.

На Западе приняты две модели профессионализма: англо-американская (свобода самостоятельно работающих практиков, которые могут контролировать организационное поведение и условия труда) и континентально-европейская (профессионалы обеспечивают себе положение и права благодаря своим академическим дипломам). Но многие ученые сходятся в том, что на государственной службе важнее конкретные управленческие навыки, а не управленческие знания. Профессионализм в управлении основывается на компетентности в управленческой практике, поэтому и государственным служащим требуется развивать управленческие навыки.

Профессионализм - это не только достижение человеком высоких производственных показателей, но и особенности его профессиональной мотивации, система его устремлений, ценностных ориентаций, проявляющихся на нескольких уровнях:

• допрофессионализм - человек уже работает, но не обладает полным набором качеств настоящего профессионала;
• профессионализм - человек-профессионал, который стабильно работает и выполняет все, что от него требуется;
• суперпрофессионал - творчество, личностное развитие, вершина профессиональных достижений;
• непрофессионализм, псевдопрофессионализм - внешне достаточно активная деятельность, но при этом человек либо производит много «брака», либо сам деградирует как личность;
• послепрофессионализм - человек может оказаться «профессионалом в прошлом», «экс-профессионалом», а может стать советчиком, учителем, наставником для других специалистов.

Личностные приобретения, возникающие на уровнях развития профессионализма, во многом обусловлены мотивацией - комплексным феноменом, связанным с когнитивной, эмоциональной и волевой сферами личности. Таких приобретений достаточно много: появление новых знаний, умений и навыков; последовательность (стадиальность) движения к высокому качеству в труде; способы планирования карьерного роста; накопление неповторимого опыта, развитие специальных способностей; профессиональная самооценка; возникновение и проявление свойства, отражающего степень индивидуальных возможностей решать индивидуальные задачи на заданном уровне эффективности и надежности.

Эти и другие формулировки профессионализма определяют его как высшую степень совершенства в определенном виде деятельности.

Это самый высокий уровень мастерства, позволяющий достичь оптимального качества деятельности.

Функции профессионализма в значительной степени определяются самим понятием профессионализма, его природой. Профессионализм конкретной деятельности обеспечивает ее осуществление в необходимых объеме и ритме, а следовательно, доступ к ней. Он в определенной степени гарантирует предсказуемость и качество результатов деятельности, их соответствие стандартам, в разной форме воплощающим требования общества.

Изучение свойств, признаков, характеристик профессионализма позволяет рассматривать его различные значения.

Профессионализм дает возможность достигать значительных качественных и количественных результатов труда при меньших затратах физических и умственных сил на основе использования рациональных приемов выполнения рабочих заданий. Для конкретного специалиста своего дела он проявляется в систематическом повышении квалификации, творческой активности, способности продуктивно удовлетворять возрастающие требования общественного производства и культуры.

Психологическими показателями профессионализма являются: владение ценностными ориентациями и следование им: усвоение на уровне высших образцов средств труда, выработанных в профессии (профессиональных знаний, способов и действий, профессиональных «техник» и технологий, приемов профессионального мышления, способов профессионального самосознания и др.); достижение высоких профессиональных результатов в соответствии с эталонами профессии (профессиональное мастерство); обогащение опыта профессии своим оригинальным индивидуальным вкладом (профессиональное творчество); развитие себя как личности средствами профессии; овладение несколькими специализациями внутри профессии (универсальность профессионала); стремление и умение повысить социальный престиж в обществе, усилить интерес общества к результатам своего труда в своей профессии и др.

У успешных профессионалов признаки профессионализма могут проявляться в разных сочетаниях и формах индивидуальных профилей; у одного и того же специалиста на разных ступенях его развития профессионализм достигается за счет усиления различных качеств.

Изучая профессионализм, ученые выделили особую роль в нем самодиагностики, самокоррекции, саморазвития, самоорганизации, самомотивирования и творчества. Понятие творчества предполагает наличие в деятельности человека личного начала. В этом смысле творчество - условный термин, обозначающий психический акт, выражающийся в воплощении, воспроизведении данных нашего сознания в новой и оригинальной форме в области отвлеченной мысли, художественной и практической деятельности.

Сторонники компетентностного подхода считают, что профессионализм - это компетентность в конкретной области деятельности.

Компетенция, понимаемая как способность специалиста решать конкретные задачи на основе систематизированных знаний и отрефлексированного опыта их применения, используется в качестве основной единицы анализа профессиональной деятельности.

В связи с этим выделяется три вида компетенций: предметные, управленческие, инновационные. Первые обеспечивают ориентацию и способность квалифицированно действовать в сложившихся видах деятельности, в конкретных производственных технологиях. Вторые ориентированы на управление в любых сферах и отраслях. Третьи расширяют горизонты совершенствования производственных и управленческих систем. Они универсальны и формируются на основе развитых предметных и управленческих компетенций. Эти три вида компетенций по существу и составляют общую модель профессионализма.

Последовательно разрабатывая проблематику компетенций профессиональных управленцев, западные исследователи выделяют две стороны профессионализма: позиционную и поведенческую.

Позиционный аспект профессионализма предполагает:

• наличие властного ресурса (возможности выдвигать властям требования, основанные на знаниях и опыте);
• овладение специальными образовательными программами в качестве необходимой базы для начинающих профессиональную деятельность;
• формирование самим профессиональным сообществом профессиональных стандартов и этических норм деятельности, обязательных для соблюдения;
• опыт практической деятельности как фактор профессионального роста и др.

Поведенческий аспект предусматривает взаимодействие профессионалов между собой, знакомство с достижениями в отрасли, укрепление репутации, стремление к профессиональному успеху и общественному одобрению тех требований и экспертных оценок, с которыми профессионалы обращаются к органам власти.

Государственная служба осуществляется на основе системы принципов, среди которых особое значение имеют законность, демократизм, профессионализм. Законность и демократизм - общие принципы организации и функционирования с их своеобразным проявлением в организации государственной службы, профессионализм - принцип специфический. Эти и другие принципы государственной службы выступают проявлениями важнейшего начала государственного управления - эффективности.

Принцип профессионализма государственной службы предполагает:

1) компетентность работника, т.е. знание дела, наличие необходимого образования, стажа, навыков, прохождения системы повышения квалификации.

2) систематическое, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений. Это позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, окружающих, овладеть необходимыми навыками, методами руководства.

К тому же ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность.

Отсутствие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая, в свою очередь, порождает приверженность существующему в организации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;

3) регулярное получение платы за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;

4) политическую нейтральность. Служащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, но не партийными установками; вопросы партийности не должны иметь значения при подборе кадров; служебное положение нельзя использовать в интересах политических партий, в государственных органах нельзя создавать партийные организации.

Нужно учитывать, что «практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были свободны от влияния каких-либо партий, движений»;

5) лояльность государственного служащего. Независимо от партийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным к людям, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;

6) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность.

Политические лидеры могут быть субъектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка).

Важнейшее средство обеспечения профессионализма - отлаженная система подбора и выдвижения кадров. Правильно организованная, она - необходимый элемент профессиональной службы, без которой демократия как система власти невозможна.

Профессионализм одинаково важен для государственных органов, осуществляющих государственную власть, влияет на престиж института государственной службы в целом. В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» принцип профессионализма подтвержден и дополнен принципом компетентности. Под профессионализмом государственного служащего понимаются глубокие и всесторонние знания и владение практическими навыками в соответствующей области государственно-служебной деятельности; под компетентностью - показатели, характеризующие профессиональные знания, осведомленность и способности государственного служащего к эффективной их реализации в своей служебной деятельности.

Компетентность как интегральная характеристика эффективности деятельности человека, мера успешности достижения цели является предметом и объектом изучения многих наук. При этом деятельность выступает фактором существования человека.

Действительно, государственная служба - профессия, требующая специальных знаний, умений и навыков, опыта работы, поэтому здесь проявляются основные признаки профессионализма: занятость на основе применения навыков, базирующихся на теоретическом знании; специальное образование; особая компетентность, гарантированная сданными экзаменами; наличие определенного кодекса поведения; членство в профессиональном союзе; высокий социальный статус; высокий уровень заработной платы. Исследователи объясняют привилегированное положение государственных служащих тем, что они как профессионалы занимаются оказанием социально значимых услуг.

Профессионализм предполагает: успешное выполнение должностных функций; профессию как форму жизни; цели, нормы, условия социальной профессиональной среды как главные регуляторы трудового, служебного и повседневного поведения человека; выработку корпоративного личностного типа и своего стиля деятельности.

Государственная служба как профессиональная деятельность - это управление, ориентированное на качественное исполнение функций, а не достижение самостоятельных целей, в рамках которого оценка носит корпоративный, профессиональный, а не иерархический или рыночный характер. П. Друкер обращает внимание на следующие особенности профессиональной службы. Необходимо, чтобы:

• цели носили конкретно профессиональный характер даже в рамках неких общих целей или отдельных целей управления;
• карьера служащего не носила административного характера, подтверждала профессиональный рост и подчеркивала независимость служащего как специалиста;
• вознаграждение основывалось на компетенции, полезности служащего как специалиста, а не на должности и не на вкладе в общий итог деятельности;
• были обеспечены признание служащего как специалиста внутри и вне организации и возможность его общения в профессиональной среде.

С учетом изложенного, а также социального статуса государственного служащего (управление на основе статуса) в литературе дается следующее его определение: это субъект управления, принимающий решения в процессе исполнения установленных или самостоятельно взятых на себя служебных обязательств, имеющий профессиональный статус и несущий служебный и профессиональный риск, действующий в чужом интересе (или как лицо, лояльное чужому управлению) в случае, если официальное (формальное) вознаграждение соответствует ожиданиям и требованиям, предъявляемым в связи с его профессиональной компетенцией; субъект управления, создающий компетенцию, обеспечивающую полномочия органа управления или агентства, на которое он работает.

Таким образом, профессионализм государственного служащего характеризует его личные свойства в качестве субъекта управления.

Государственная служба как профессиональная служебная деятельность принципиально отличается от других видов профессиональной деятельности, существующих в бюджетной сфере или в негосударственном секторе. Ее отличительные признаки состоят в том, что она выполняет прежде всего управленческую функцию, решает задачи государственного управления, будучи его механизмом.

При этом она обеспечивает решение как общегосударственных административно-политических задач, так и частных задач государственного управления. Управленческая функция является основной и в профессиональной деятельности чиновника.

Следовательно, управленческая деятельность гражданских служащих представляет собой совокупность мероприятий, реализуемых органами государственной власти и управления, а также организационных форм и методов работы государственных гражданских служащих.

Государственный служащий - это не просто наемный работник, а лицо, представляющее государство, выступающее от его имени и защищающее его интересы, а через него - общества. Чиновник - человек не корпоративный, не ведомственный, а государственный, хотя у него могут быть корпоративные, групповые интересы.

Государственная служба и государственные служащие наделены особым правовым статусом, подлежащим строгому государственно-правовому регулированию. Законодательство достаточно четко определяет правовые основы государственной службы и правовой статус государственных служащих - их права, обязанности, правоограничения, гарантии и т.д. В отличие от других работников, государственные служащие подпадают под действие норм прежде всего служебного, а потом уже трудового права. Федеральные законы о государственной службе, служебный контракт и должностной регламент в основном регулируют государственно-служебные отношения на гражданской службе.

На государственной службе действуют правоограничения и запреты, ущемляющие в определенной мере права и свободы государственных служащих как граждан. Так, в этой сфере практически отсутствует правовое равенство между представителем нанимателя и государственным служащим; существует запрет на публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов и их руководителей; отсутствует право на забастовку;

законодательно прямо не запрещено, но фактически невозможно заниматься партийной деятельностью.

В качестве компенсации государственным служащим и членам их семей по закону положены и предоставляются особые основные и дополнительные государственные гарантии - по медицинскому, санаторно-курортному обеспечению, по государственным пенсиям и т.д. Таких гарантий нет у других работников.

Государственная служба строго субординирована и ранжирована.

Вследствие этого чиновники находятся на должностях, ранжированных на группы и категории должностей. Им присваиваются определенные классные чины гражданской службы, воинские и специальные звания, дипломатические ранги. Военная и правоохранительная служба вводят для своих служащих специальные знаки отличия, форму одежды.

Подобного, как правило, нет в сфере профессиональной деятельности лиц, находящихся не на государственной службе.

Вид деятельности государственных служащих указывает на то общее, что имеется в деятельности ряда государственных органов, объединенных по какому-либо существенному признаку. Один из таких признаков - государственное управление определенной сферой общественной жизни и определенными социальными процессами. Этот критерий типологии управления составляет основное содержание государственной гражданской службы Российской Федерации.

Действующее законодательство Российской Федерации выделяет виды государственной службы: гражданскую, военную и иные виды, предусмотренные федеральными законами (например, правоохранительную).

Критерии разделения государственной службы на виды - выполняемые функции.

Государственная служба выступает своеобразным мостом между государством и обществом, государством и гражданином. Г.В. Атаманчук справедливо считает, что «любые практические вопросы государственной службы приобретают свой истинный смысл лишь в соотношении с государственным управлением и под углом его обеспечения». В глазах населения государственная служба часто олицетворяет государство: какова государственная служба - таково и государство.

Но верно и обратное, как считают А.В. Оболонский и Е.В. Охотский: социальная природа государственной службы зависит от формы государственного устройства, т.е. от формы правления, типа политической системы, характера отношений между центром и составными частями и многих других внешних факторов.

Поскольку для государственных служащих работодателем выступает государство и осуществление государственных функций финансируется за счет государственного бюджета, именно государство формирует требования к государственным служащим, определяет их права, обязанности, ограничения, запреты, систему социальных гарантий, меры поощрений и наказаний. В системе должностей государственной службы отражаются иерархический принцип построения государственных структур, строгое разделение по уровням государственной власти, распределение прав и ответственности сверху вниз. Задача государственного служащего - профессионально выполнять свои функции в рамках полномочий, задаваемых должностью государственной службы.

Вместе с тем профессионализм государственные служащие приобретают с годами. В процессе получения образования, необходимого для статуса профессионала (общее высшее образование и специальная профессиональная подготовка), у кандидата формируется необходимый набор компетенций, который затем фиксируется в квалификационных требованиях и должностном регламенте. На конкретной должности круг его компетенций расширяется, а накапливаемый опыт позволяет проявлять инициативу и творчество. Регулярное повышение квалификации интенсифицирует процесс обучения, вовлекает резервы самообразования, что благотворно сказывается на карьерном росте.

Чем выше уровень государственного органа и обширнее его компетенции, тем более прав, обязанностей, полномочий и выше ответственность у государственного служащего. Процесс должностного продвижения предъявляет повышенные требования к профессионализму.

Смысл карьеры (как должностного продвижения) в этом случае состоит в том, что рост ответственности ведет к повышению вознаграждения, растет квалификация, повышаются статус и престиж.

Вот почему невозможно сформировать единый набор профессиональных качеств, присущих всем государственным служащим.

Важны профессионализация всех звеньев государственного аппарата, профессиональный подход к самой деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Как уже отмечалось, должности государственной гражданской службы подразделяются на категории. Соответственно различается и профессиональная деятельность лиц на государственной службе:

• руководящая деятельность (категория «руководители») - деятельность, связанная с непосредственным управлением каким-либо государственным органом или процессом (административным, производственным и т.д.);
• вспомогательная деятельность («помощники (советники)»), предназначенная для содействия лицам, замещающим должности руководителей, в реализации их полномочий и связанная с оказанием руководителям главным образом интеллектуальной поддержки;
• деятельность организационно-административного характера («специалисты»), в ходе которой осуществляется профессиональное обеспечение выполнения государственными органами своих задач и функций, проявляются организаторские и административные способности, реализуются полномочия руководителей, оперативно решаются вопросы, поставленные высшими звеньями управления, достигаются конечные результаты;
• обеспечивающая деятельность («обеспечивающие специалисты») связана с организационным, информационным, документационным, финансово-экономическим, хозяйственным и иным обеспечением деятельности государственных органов, с решением вопросов социально-бытового характера как для самих государственных служащих, так и по отношению к населению, обществу.

Эта типология управленческой деятельности соответствует классификации должностей государственной службы, закрепленной в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 9).

В соответствии со сказанным профессионализм государственных служащих означает высший уровень психофизических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе выполнения чиновником своих служебных обязанностей, обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных управленческих задач.

Изучение проблемы показывает, что становление личности государственного служащего — профессионала идет по трем направлениям:

1. перестраивается вся система деятельности человека и на этой основе вырабатывается профессиональное мастерство;
2. трансформируется личность, что проявляется в формировании у служащего элементов профессионального сознания (профессионального мировоззрения);
3. изменяются установки по отношению к объекту деятельности, что проявляется в повышении уровня информированности об объекте, степени осознания своей ответственности за результаты административного управления.

Деятельность государственного служащего в процессе развития профессионализма имеет специфические особенности и противоречия.

Он рассматривается как активный носитель профессиональной деятельности в системе государственного управления. Его профессиональная деятельность строится на осознании своих потребностей и целей как социально значимых и соотнесении их с условиями государственной службы. Профессиональное выполнение функций на государственной службе требует от государственного служащего саморазвития, самосовершенствования в соответствии с моделями профессионального развития. Государственному служащему необходимы развитые коммуникативные средства (четкость, ясность, грамотность, навыки делового общения и т.д.) для установления социального взаимодействия с участниками профессиональной управленческой деятельности.

Что касается противоречий, то они заложены в самой деятельности государственных служащих, в том положении, которое они занимают в социальной структуре общества: с одной стороны, они выполняют посреднические функции между государством и обществом, обслуживают интересы как первого, так и второго, с другой — в руках государственных служащих находятся реальные властные полномочия, способные влиять на качество жизни общества в целом и каждого отдельного его члена.

С точки зрения населения государственный служащий - субъект, наделенный властью, занимающий относительно высокое положение в иерархической структуре общества. Но само понятие «служащий» указывает, напротив, на его некое подчиненное положение.

В. Даль, определяя слово «служить», подчеркивает такие качества человека, как «годиться, быть пригодным, полезным, нужным; быть орудием, средством для достижения цели». Особо отмечая нахождение на государственной либо общественной службе, он указывает на то, что подобный служащий «занимает место с известными обязанностями, состоит при должности».

Сама система государственной службы, несвободная от противоречий между устаревшими средствами управленческой деятельности и объективными требованиями современного этапа развития российского общества, деклараций своей приверженности общедемократическим ценностям, провозглашением их в качестве базовых ориентиров развития общества, тяготеет к авторитарным методам и средствам социального управления, информационной закрытости, непрозрачности. При этом цели, которые достигаются указанным образом, часто не соответствуют интересам, высказываемым населением.

Это обостряет еще одно противоречие, чрезвычайно важное для имиджа государственного служащего: наряду с высокой оценкой престижности данного вида профессиональной деятельности у населения формируется негативный образ чиновника.

Кроме того, обязательная нормативная регламентация труда государственных гражданских служащих, с одной стороны, и необходимость присутствия в нем творческого начала - с другой, порождает противоречие между содержанием и формой их труда. Противоречие это заключается в постоянном конфликте между необходимостью и потребностью принимать самостоятельные, иногда рискованные, решения в области государственного управления и обязанностью соблюдать формально установленные нормы должностного регламента и служебного контракта.

Профессиональная деятельность государственного служащего является уникальной и достаточно неоднозначной в плане самореализации личности. Так, выполнение профессиональных обязанностей должно быть основано на высоких нравственных принципах, зрелой личностной позиции, требующей инициативности и высокого уровня компетенции государственного служащего. Вместе с тем особый социальный статус, привилегированное положение и жесткое нормативное должностное регулирование - достаточно мощные внешние приоритеты, зачастую способные повлиять на выбор места работы («престижно», «обеспеченно», «перспективно») и соответственно на эффективность его профессиональной деятельности. С этой точки зрения профессиональная деятельность государственных служащих обладает уникальными противоречивыми свойствами, лежащими между «хочу» и «надо», «могу» и «стремлюсь» и их противоположностями.

В сферах, где определяющим для деятельности выступает ее творческий характер, именно субъективность детерминирует результат и тем самым карьеру, понимаемую как процесс реализации субъективных качеств индивида. Иначе обстоит дело с карьерой государственных служащих. Они включены в объективно существующую систему, которая создана для получения заранее определенных (не самими служащими) результатов путем выполнения заранее определенных (не самими служащими) функций. Это значит, что здесь первичны не субъективные качества индивида, а его функции. Государственный служащий - инструмент реализации этих функций. Существующая система продвижения по службе и социальной защиты государственных служащих не способствует формированию у них интереса к повышению качества своего труда.

В основе карьерного роста государственного служащего должны лежать успехи, достижения в сфере его профессиональной деятельности.

В условиях проводимых реформ органы государственной власти, их кадровый аппарат находятся в состоянии постоянных изменений.

Смена психологических установок в сфере управления требует от государственных служащих высокого профессионализма и заинтересованности в эффективности своей деятельности. Но в действительности зачастую карьерный рост того или иного государственного служащего связан не с его успехами на профессиональном поприще (успехи могут оказаться скромными или даже отсутствовать), а - другими факторами, например с конкретной политической ситуацией, с вхождением в «команду», которая занимает высокие позиции в иерархии власти, с тем, что кадровая политика в том или ином ведомстве строится на личной преданности, землячестве, фаворитизме.

Еще одно противоречие состоит в формировании сложного соотношения таких категорий, как «размер денежного содержания» и «степень общественно полезной значимости труда» государственного гражданского служащего, и - возникновении на этой основе субъективных и зачастую искаженных представлений о желаемом и реальном уровне заработной платы. Этому содействует и непрозрачность доходов государственных служащих, отсутствие на данный момент в достаточной степени детализированной информации о реальной величине их заработной платы и ее составляющих.

Эти и другие противоречия позволяют выявить перечень потенциальных трудностей, с которыми сталкивается поступающий на государственную службу уже с момента профессиональной адаптации.

Профессионализм в любой сфере деятельности, в том числе в системе государственной службы, не может быть статичным, раз и навсегда установленным состоянием, имеет свой механизм развития.

Деятельность государственных служащих требует непрерывного, преемственного и развивающего обеспечения полномочий государственных органов лицами, находящимися на конкретных должностях.

Механизм развития профессионализма в этом случае рассматривается как согласованная совокупность форм и методов, которые обеспечивают качественные изменения профессионального потенциала личности и эффективных способов его реализации. Анализ методических разработок различных государственных органов говорит о том, что чаще всего здесь предлагаются наиболее общие показатели, отражающие уровень профессионализма и эффективности деятельности государственных служащих, атакже их определенные качества:

• знание законодательных актов, руководящих и нормативных документов, отечественного и зарубежного опыта, широта профессионального кругозора, умение работать с документами;
• способность оперативно и самостоятельно принимать обоснованные решения;
• ответственность за последствия действий и решений;
• способность организовывать и планировать выполнение полученных заданий;
• способность выполнять должностные обязанности;
• способностьвоспитыватьчувствоответственностиуподчиненных;
• творчество в решении поставленных задач;
• способность работать в экстремальных условиях;
• общая высокая работоспособность.

Развитие этих качеств должно обеспечиваться системой профессиональной переподготовки и повышения квалификации, в процессе которых происходят получение дополнительных к базовому высшему образованию знаний и обновление имеющихся. Эта система является юридически обязательной частью прохождения государственной службы в любом государственном органе.

Значимость такой системы велика. По мнению экспертов, ежегодно обновляется примерно 5 % теоретических и 20 % профессиональных знаний, а за своеобразную единицу измерения устаревания знаний принят «период полураспада компетентности»: время со дня окончания вуза, в течение которого компетентность специалиста вследствие появления новой информации и новых знаний сокращается на 50 %.

Понимание профессионализма на государственной службе всегда будет преломляться через научные исследования, обретая новое звучание и новые параметры, что закономерно. Меняются политические ориентиры, требования правящей партии, экономическая и социальная ситуация, потребности граждан и общества. В процессе поиска идей по совершенствованию профессионализма государственных служащих социологи предложили рассматривать этот процесс поступательно, по мере происходящих социальных изменений.

Первая ступень - профессионализм как индивидуально воспитанная в человеке совокупность качеств, позволяющая войти в профессиональную деятельность на государственной службе. Такой профессионализм зарождается в процессе индивидуального обучения, ориентированности на государственную службу. Внимание акцентируется на важности приобретения индивидуальных символических свидетельств профессионализма - дипломов, удостоверений, которые и подтверждают, что именно этот индивид владеет именно этой профессией. В этот период закладываются основы индивидуальной идентичности специалиста: «Я - профессиональный управленческий работник».

Вторая ступень - профессионализм как групповое качество.

Будучи объединенными в рамках организации, профессиональные чиновники формируют групповую идентичность, которая, в свою очередь, неявно формирует их самих. Здесь профессиональные компетенции наполняются смыслом и жизнью, сталкиваются с требованиями профессии, подвергаются пристальному вниманию и оценке более опытных профессионалов. Помимо формальных знаний, умений и навыков, эти профессионалы неявно транслируют молодым фрагменты неформальных знаний, полезных для выживания в бюрократическом коллективе. Это позволяет новому фактору гармонично встроиться в социальную конструкцию бюрократической организации.

Постепенно формируется групповая профессиональная идентичность:

«Мы - сообщество профессионалов».

Третья ступень - профессионализм как системное качество.

Отдельный орган власти вполне можно признать системой, но сложность его невелика. В полной мере системные свойства проявляются в сложных и сверхсложных системах, таких, например, как система федеральных органов власти или система органов власти субъекта Федерации.

Здесь рождается профессиональная система, т.е. ансамбль, состоящий из конкретных органов власти, их штатных расписаний, профессионально-должностных позиций (статусов, ролей), которые распределены между государственными служащими, замещающими различные категории и группы должностей. Все они выполняют свои профессиональные обязанности согласно своему статусу (опредмеченному в виде административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, должностных регламентов служащих и т.д.). В рамках профессиональной системы и индивидуальный профессионализм, и групповой профессионализм характеризуются системными свойствами - саморегуляции (гомеостаза), целостности (эмерджентности) и др.

Четвертая ступень - профессионализм как структура, в которой формируется сообщество профессиональных чиновников, экспертов в системе государственного управления и государственной службы.

Пятая ступень - профессионализм как деятельность. Профессионалы вообще и чиновники в частности вступают во взаимодействие между собой единственным способом - в ходе своей деятельности.

Но управленческая деятельность специфична, это метадеятельность, или деятельность по упорядочению деятельности других индивидов. Профессионализм здесь можно определить как сложный конгломерат, складывающийся из управленческих действий и последствий этих действий.

Шестая ступень - профессионализм как культурное качество.

Профессионализм здесь определяется как совокупность значений, символов, смыслов, взглядов, правил, норм и ценностей, которыми руководствуются государственные служащие в процессе государственно-служебной деятельности, которые определяют индивидуальную и групповую идентичность профессионала, участие государственных служащих в неформальных группах внутри формальных групп и формируют сложную сеть отношений между ними.

Седьмая ступень - профессионализм как событийное поле, т.е. не неизменный, статичный, а динамичный, обладающий инновационным характером развития феномен.

Профессионализмом государственного служащего определяется авторитет государства. А поскольку взаимодействие общества и государства, гражданина и чиновника есть вечная проблема, то в этом процессе пока больше вопросов, чем ответов. Их решение требует активной организующей и даже патерналистской роли государства.