Информационная политика и качество государственного управления

Государственная информационная политика и развитие информационного общества

Политика любой страны - деятельность органов государственной власти и государственного управления, обусловленная общественным строем и экономической структурой, а также деятельность общественных классов, партий и партийных организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями.

Это попытка органов власти решить вопрос общественной важности.

Органы государственной власти разрабатывают государственную политику в том, что касается законов, нормативных актов, решений и действий.

Это также направления действий лиц, ответственных за принятие решений на государственном уровне, в рамках вопросов, которые принято называть общественными или общезначимыми.

В целом государственная политика - это комплекс целей, инициатив, решений и действий, реализуемых правительством для снятия проблем, которые граждане страны и само правительство считают в данный момент приоритетными. Государственная политика охватывает также позицию правительства и его основные задачи в виде законопроектов либо программ, которые относятся к сфере его действия.

Информационная сфера признается одним из важнейших объектов государственного управления, а ее регулирование считается актуальной задачей. Основной инструмент такого регулирования - государственная информационная политика, которая определяется в необходимых законодательных актах, конкретизируется в целевых национальных программах, реализуется в информационном пространстве, где протекают все процессы информационного взаимодействия.

От того, насколько она развита, зависит открытость государства и степень зрелости гражданского общества.

Органы государственной власти, регулирующие информационную сферу, занимаются особым видом социального управления, реализуя свои властные полномочия по регламентации отношений, возникающих по поводу информации и в связи с ее оборотом в социальных системах.

Уровень качества государственного управления задается в процессе принятия управленческих решений, который складывается и развивается в результате многочисленных коммуникаций между его участниками. Это, в свою очередь, влияет на возникновение информационного пространства, где с помощью информационных технологий озвучиваются интересы сторон, обеспечивается сопровождение государственных политик.

Государственная информационная политика рассматривается как относительно обособленная и самостоятельная деятельность государства по использованию информации в процессах информационного обмена, определения и реализации целей, задач, принципов, приоритетов и условий развития информационной сферы.

Тесно соприкасаются с ней другие виды государственной политики: в сфере информатизации деятельности органов государственной власти; в области использования информационных технологий в системе государственного управления; в сфере информационного обеспечения процесса управления в области региональной информатизации; в сфере информационного обеспечения избирательных процессов; в области обеспечения информационной безопасности и др.

Государственная информационная политика может рассматриваться в двух измерениях: общественном и субъектном. В первом она представляет собой явление жизни общества в целом и направлена на содействие достижению общего блага. Это благо заключается в удовлетворении таких общественных нужд, как поддержание конкурентоспособности общества; сохранение социальной стабильности; противодействие субъектам политики, наносящим своими действиями в информационной сфере ущерб конкурентоспособности и социальной стабильности общества. Во втором она определяется как деятельность государственных органов и должностных лиц в информационной сфере.

Объектами государственной информационной политики являются политическое сознание и общественное мнение, а предметом - методы и средства государственного воздействия на политическое сознание и общественное мнение в целях привлечения граждан к поддержке мероприятий государственной политики; методы и средства противодействия «информационному давлению» на государство и общество со стороны нелегитимных политических сил общества и политических сил зарубежных государств.

Политическое сознание формируется с появлением государства и политики, т.е. с возникновением политической системы общества.

В нем отражаются взаимоотношения социальных групп, их роль и место в системе государственной власти, а также отношения между нациями и государствами. Основа, определяющая единство этих связей,- экономические отношения в обществе.

Как система знаний и оценок политическое сознание выполняет в обществе ряд функций - прогностическую, регулятивную, оценочную, познавательную, благодаря которым происходит осознание области политики разными субъектами — индивидами, их группами и социальными общностями. По существу, это система взглядов, представлений, знаний о реальной и воображаемой политике, внутренняя реакция индивида или социальной общности на политическую жизнь.

Общественное мнение тесно связано с политическим сознанием как одним из видов сознания общественного. Оно формируется там, где возникают существенные проблемы, которые предполагают двойственную оценку и порождают спор, различные варианты ответов.

А чтобы вступать в спор, формулировать определенное мнение, нужно обладать достаточным уровнем знаний по обсуждаемым вопросам.

Общественное мнение - очень противоречивый феномен. Далеко не всегда оно бывает истинным, им часто манипулируют, в информационной сфере населению может преподноситься неправда, полуправда. Тем не менее общественное мнение остается главным способом достижения целей для государства, средств массовой информации и других политических субъектов, заинтересованных в расширении своей политической поддержки. У общественного мнения нет однозначной направленности на преобразование действительности.

Государственные органы в процессе принятия решений могут как учитывать высказанные общественностью позиции и оценки, так и не принимать их во внимание. Однако они должны зафиксировать свое отношение к общественному мнению.

Основная цель информационной политики любого государства - воздействие на сознание, психику людей, их поведение и деятельность с помощью информации. Если в XX в. информационным средством была печать, то в настоящее время с помощью разных информационных технологий расширяется виртуальный сегмент информационной сферы. Прогнозируется, что развитие беспроводных сетей и новых технологий в ближайшие 10–20 лет приведет к созданию глобальной информационной среды, удовлетворяющей критерию «любая информация в любом месте в любое время».

Один из авторов концепции информационного общества Т. Стоунер, назвав три основных способа, с помощью которых государство может увеличить свое национальное богатство (постоянное накопление капитала, военный захват и территориальное расширение), особо выделял еще один инструмент - использование новых технологий, переводящих нересурсы в ресурсы. Именно этот способ стал основным при создании новых богатств в постиндустриальной экономике.

В отличие от потребления материалов и энергии, ведущих к увеличению энтропии в обществе, создание современной информационной среды дает множество положительных эффектов: увеличивает знания человека, повышает организованность в окружающем мире, снижает неопределенность происходящих процессов, качественно изменяет способы государственного управления.

В связи с вышесказанным базовой для государственной информационной политики является идея интеграции товаров и услуг, основанных на знании, в центральную структуру «новой экономики», в которой важнейшими стимулами к развитию общества выступают информация и знания, распространяемые через информационные сети. Но при этом необходимо учитывать и другие направления - образовательную, инвестиционную, торговую, культурную и языковую политики.

Основные задачи государственной информационной политики можно сформулировать следующим образом:

• обеспечение формирования органами государственной власти и местного самоуправления своих планов и программ развития с точки зрения информационного общества;
• соотнесение всех информационных стратегий с общей национальной стратегией и политикой;
• компенсация нарушений и неэффективности рыночного механизма с помощью законодательных и нормативных установлений и предоставление доступа к средствам информационного общества тем социальным группам и регионам, которые являются неприбыльными с точки зрения частных предприятий;
• предотвращение появления разобщенного восприятия информационного общества;
• содействие мониторингу, оценке и анализу предпринимаемых действий по реализации государственной информационной политики.

Современная государственная информационная политика формируется и реализуется в трех сферах общественной жизни: социальной, информационной и технической. Основной средой для нее является информационное пространство, которое составляет невидимую, нематериальную часть жизни социума. Это пространство постоянно расширяется и усложняется, охватывая все новые субъекты, институты, организации, сетевые структуры. По объективным причинам стремительно изменяющееся информационное пространство все в большей степени интересует власть, остается ее объектом, под влиянием информационных процессов изменяются и технологии властного воздействия.

Исследователи отмечают, что государственная информационная политика во многих странах имеет общие тенденции развития: формирование информационного законодательства, ориентированного на создание информационного общества; информатизация деятельности вообще и в системе государственного управления в частности; расширение границ института связей с общественностью; внедрение в политический и управленческий процессы информационно-коммуникационных технологий; создание условий для эффективных действий личности, общества и государства в информационном пространстве.

Формирование информационного пространства невозможно без информатизации, которая является объективной закономерностью развития общества, необходимым условием его движения вперед.

Ее цель - наиболее полное удовлетворение информационных потребностей личности, общества и государства во всех сферах деятельности, улучшение условий жизни населения, повышение эффективности общественного производства на основе внедрения средств вычислительной техники и телекоммуникаций.

Информатизация предполагает несколько взаимосвязанных процессов:

• медиатизацию - совершенствование средств сбора, хранения и распространения информации;
• компьютеризацию - совершенствование средств поиска и обработки информации;
• интеллектуализацию - развитие способностей к восприятию и порождению информации, т.е. повышение интеллектуального потенциала общества, включая использование средств искусственного интеллекта.

Информатизация как научно-технически и социально-экономически организованный процесс удовлетворения информационных потребностей имеет свою историю. Произнесенные Ф. Бэконом почти четыре столетия назад слова «Кто владеет информацией - владеет миром» оказались пророческими. В Окинавской хартии глобального информационного общества подтверждено, что информационно-коммуникационные технологии стали важным стимулом развития мировой экономики, одним из наиболее значимых факторов, обеспечивающих функционирование мировых рынков информации и знаний, капитала и труда.

Начиналось все с появления новых технологий: телеграфа и ротационной типографской машины (1847 г.); телефона (1870 г.); передачи электрической энергии по проводам (1880 г.); радио (1895 г.); беспроволочного телеграфа (1922 г.); телевидения (1930 г.); Интернета (1986 г.). Информационное пространство отдельно взятой страны трансформировалось в мировое, хотя еще в конце XIX в. наиболее значимым событием для будущего развития информационных технологий оставалось создание У. Берроу первой счетной машины (1888 г.), способной складывать большие числа.

В 1944 г. исследователь К. Эйкен из Гарвардского университета руководил созданием многотонного автоматического вычислителя «Марк-1», а вскоре ученые Пенсильванского университета Дж. Экерт и Дж. Мокли создали первый электронный компьютер ЭНИАК (Electronic Numeral Integrator and Computer). В 1946 г. Дж. Нейман предложил для управления подобными автоматизированными машинами систему двоичного исчисления, алгоритмы введения, хранения в машине не только данных, но и команд управления. Это были фундаментальные технологические новшества, положившие начало использованию полупроводников, микросхем и созданию персональных компьютеров.

Через несколько десятилетий появились локальные сети, системы управления базами данных, глобальные компьютерные системы.

Особого внимания заслуживает Интернет как новейший беспрецедентный источник информации в неограниченных количествах и самого разнородного качества. В наиболее узком понимании Интернет представляется объединением сетей, связанных между собой так, что любой компьютер в сети «видит» любой другой, т.е. может передать ему пакет данных и получить ответ за доли секунды. В более широком смысле Интернет - это самоорганизующееся кибернетическое пространство, идеальная субстанция, рождающая киберкультуру со своим образом мыслей, своим языком и законами существования и регулирования.

Когда Министерство обороны США инициировало объединение компьютеров в единую сеть, Управление перспективных НИОКР (ARPA) предложило концепцию ARPANET, что и привело к появлению стандартизированной процедуры, или протокола, для обмена информацией по сетям, основанной на пакетном принципе,- интернет-протокола.

Идея заключается в следующем. Ранее пользователи компьютеров контактировали путем набора удаленного телефонного номера с помощью модема. Пакетная сеть позволила отказаться от подобного соединения: сегодня надо просто посылать биты в сеть в виде небольших пакетов информации, каждый из которых адресуется компьютеру импортеру.

На каждом узле сети коммутирующее устройство - еще один компьютер - проверяет адрес пакета и пересылает его на следующий узел.

В 1993 г. был создан Совет по интернет-деятельности, координирующий развитие новой среды. Через год появилась унифицированная глобальная адресная система. Сегодня на интернет-ресурсы завязаны все государства.

Предшественником Интернета была электронная почта. Любой зарегистрированный пользователь имел область хранения (почтовый ящик) в компьютере, содержащую адрес, например: pan@tipu.ru. «Pan» - имя, которое пользователь хотел присвоить ящику. «Ru» сегодня означает, что этот домен принадлежит России. Каждый раз, когда вышеупомянутый «Pan» подключается к этому компьютеру с рабочего терминала или из дома, почтовый ящик доставляет все полученные сообщения.

По мере увеличения числа пользователей Интернета свои адреса получили правительства - «gov», торговые организации - «com», другие организации - «org», иностранные организации с адресами, характерными для страны: Франция - «fr», Великобритания - «uk» и т.д.

Идея английского программиста Т. Бернерса-Ли, работавшего в Европейском совете по ядерным исследованиям в Женеве, позволила превратить Интернет из сети пересылки информации и обмена электронной почтой во «Всемирную паутину», в источник доступа к материалам Интернета любому пользователю из любой точки. Он рассуждал: если пользователи имеют почтовые ящики, почему бы не дать им «веб-сайты», в которых они могли бы оставлять открытые сообщения для любого, кто «посетит» сайт и прочтет их? Кроме того, он предложил множество соединений - гиперссылок - между страницами данных, запрограммированных авторами сайтов, чтобы позволить пользователям переходить на другие веб-сайты. Гиперссылки могут вести куда угодно и помогать «плести Всемирную паутину».

В 1989 г. Бернерс-Ли разработал язык программирования, получивший название HTML (Hyper Text Markup Language - язык разметки гипертекстов), который сегодня является основным языком веб-документов.

Он же позднее создал единый стандарт обмена данными, послуживший началом основания децентрализованной информационной системы, доступной всем и каждому,- протокол переда чи гипертекстовых файлов HTTP. Прошло несколько лет, и группа студентов Иллинойского университета создала браузер - программное обеспечение, позволяющее посещать неограниченное количество сайтов, поддерживать изображение и текст.

Более интенсивно процессы информатизации начали развиваться после массового внедрения полупроводниковых приборов. Это позволило передавать звуки по телефонным каналам в цифровой форме. Специалисты выбрали технологию оцифровки ИКМ (импульсно-кодовая модуляция), с помощью которой сила голосового сигнала стала измеряться, а эти измерения - превращаться в бинарный код: цепочку единиц и нулей. В науке об информации известен закон: если ограничить голосовой сигнал до половины амплитуды 8 тыс. раз в секунду (т.е. 4 тыс. Гц - более трех октав, так что можно слышать даже самое высокое сопрано), эти биты могут охватить все аналоговые тоны в голосе.

Эти цифровые технологии стали распространяться на видео.

Основной принцип тот же: мгновенное изменение силы аналогового сигнала и цифровое кодирование полученных измерений. Скорость потока информации - миллионы битов в секунду, что в 100 раз выше, чем для голоса. И это показывает, насколько больше объем данных, получаемых человеком визуально, чем на слух: сетчатка глаза содержит миллионы палочек и колбочек, а волосообразных рецепторов в ухе всего несколько тысяч.

В 1995 г. небольшая компания из Сиэтла (США) - Progressive Networks создала систему Real Audio, что позволило сжимать и проигрывать в Интернете музыку, используя для этого всего лишь 8 килобит в секунду. Вскоре на рынке появились новые выпуски этой системы, более быстрые модемы, а Интернет получил возможность предоставлять пользователям скорость передачи данных 56 килобит в секунду.

В конце XX в. Интернет «обзавелся» поисковыми системами, многие из которых сегодня особенно популярны: «Яндекс», «Рамблер», Alta Vista, «Апорт», Yahoo, MSN Web Search, Netscape Netcenter и др.

Таким образом, Интернет превратился в универсальное информационное пространство, изменившее сознание и способы коммуникаций людей. Он связал в единую сетевую инфраструктуру миллионы компьютеров и пользователей по всему миру, сделав современное общество трансграничным.

Принципы и положения информационной политики формулируются и развиваются на основе понятия «информационное общество», которое в научной сфере тесно связано с термином «постиндустриальное общество». Не являясь синонимами и фиксируя разные периоды развития, они, тем не менее, максимально точно воспроизводят специфику преобразований, происходящих в обществе, его зависимость от интернет-технологий, изменений процесса труда, в котором появились новые приемы и навыки, определяющие наиболее рациональные способы производства товаров.

Развитые страны мира стали связывать улучшение качества жизни прежде всего с производством и использованием информации.

С внедрением научно-технических новшеств в различных сферах деятельности, в том числе в управленческой, все в большей степени применяются технические средства и информационные технологии.

Таким образом, сама информация становится одновременно и основным предметом, и продуктом труда. Она постепенно превращается в товар и приобретает потребительную стоимость. Оперативное получение качественной информации и использование пакетов прикладных программ делают труд, особенно управленческий, более комфортным, а увеличение вариативности проектов управленческих решений позволяет свести к минимуму издержки и повысить эффективность проводимых мероприятий. Соответственно стоимость информации, содержащейся в решении, в результате реализации в материально-вещественных элементах производства многократно возрастает.

Итак, со временем информационная сфера деятельности человека кардинально изменилась: от примитивных навыков обработки информации (нанесение текстов, изображений на каменные пластины, деревянные таблички, ткань, папирус, бумагу) к наиболее эффективным - компьютерно-цифровым, наукоемким информационным технологиям.

Что касается самой информации, то она сохраняет свойства транспарентности - свободного информационного обмена, свободного отражения действительности в сознании человека. Ее свойство объективности позволяет обеспечить независимость процесса информационного взаимодействия от субъекта, который получает информацию.

Она обладает копируемостью, т.е. возможностью создания большого числа копий отраженного образа на материальных носителях информации. На свойстве полезности и ценности информации основаны все информационные процессы и действия, связанные с удовлетворением информационных потребностей субъектов общества. Она неисчерпаема, никогда не исчезает, быстро тиражируется, обладает ресурсосберегающими признаками, экономична (однажды появившись, может многократно использоваться), независима от времени, обладает ценностью, полезностью и т.д.

Информационное общество во многом зависит от самой информации и так называемой информационной революции, в основе которой лежат три фундаментальные инновации: переход от механических и электрических средств преобразования информации к электронным; миниатюризация всех узлов, устройств, приборов, машин; создание программно-управляемых устройств и процессов.

Это повлияло на возникновение информационной индустрии, которая связана с производством новых знаний. Важнейшими ее частями становятся все виды информационных технологий, и они опираются на достижения в области компьютерной техники и средств связи.

Согласно определению, принятому ЮНЕСКО, информационные технологии - это комплекс взаимосвязанных научных, технологических, инженерных дисциплин, изучающих методы эффективной организации труда людей, занятых обработкой и хранением информации; вычислительная техника и методы организации и взаимодействия с людьми и производственным оборудованием, их практические приложения, а также связанные со всем этим социальные, экономические и культурные проблемы.

Прогресс в науке и технологиях, стремительная аккумуляция знаний вызвали эффект «информационного взрыва»: с начала нашей эры для удвоения знаний потребовалось 1750 лет, второе удвоение произошло в 1900 г., а третье — к 1950 г., т.е. всего через 50 лет, тогда как объем информации увеличился за полвека в 8–10 раз. Исследователи утверждают, что такие интенсивные изменения влияют на жизнь человека во много раз сильнее, чем совокупность достижений всей индустриальной эпохи. По мнению Э. Тоффлера, информационная магистраль заменит ежедневные поездки на работу и в магазин и человечество начнет жить в кибер-пространстве.

Впервые термин «информационное общество» использовали в 1961 г. японские исследователи К. Курокава и Т. Умесао, а позднее - Т. Умесао и Ф. Махлуп. Основу теории информационного общества составил анализ социально-экономических преобразований, порождаемых повсеместным распространением информационных технологий (хотя имеется мнение, что термин «информационное общество» предложил профессор Токийского технологического института Ю. Хаяши).

Но как бы то ни было, в конце 1960-х гг. японское правительство получило отчеты нескольких исследовательских организаций, в которых этот термин уже присутствовал: «Японское информационное общество: темы и подходы» (1969 г.); «Контуры политики содействия информатизации японского общества» (1969 г.); «План информационного общества» (1971 г.).

Постиндустриальная проблематика является основной идеей книги американского социолога Д. Белла «Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования» (1973 г.).

Ее автор, разделяя историю человеческого общества на аграрную, индустриальную и постиндустриальную, предлагает рассматривать новый период развития общества на основе информации и знания, которые становятся его стратегическим ресурсом.

Эта книга вызвала большой резонанс и послужила основой для многих публикаций. Наиболее известна философская концепция информационного общества И. Масуды, содержащая тезис об интеллектуальном производстве как ведущей отрасли экономики. Позднее термин «информационное общество» получил множество интерпретаций:

• это этап истории человечества, когда коллективный разум становится не только опорой развития Homo sapiens, но и объектом целенаправленных усилий по его совершенствованию;
• это цивилизация, имеющая в основе развития и существования нематериальную субстанцию, называемую информацией, которая взаимодействует с материальным и духовным мирами человека, формируя материальную среду его жизни;
• это общество, в котором большинство работающих занято производством, хранением, переработкой и реализацией информации, особенно знаний как ее высшей формы;
• это такое состояние развития общества, которое характеризуется высокоразвитой информационной структурой и массовой информатизацией, широким доступом населения к информационным ресурсам, высоким уровнем информационной культуры, наличием рынка информационных продуктов и приоритетным развитием информационного сектора экономики.

Думается, последняя формулировка наиболее полно отражает сущность информационного общества и содержит основные признаки, его характеризующие.

Инфраструктура включает в себя следующие компоненты: компьютеры; цифровые системы передачи данных и средства связи; системы доступа к средствам связи; высокие информационные технологии и др.

Массовая информатизация - это специально организованный процесс по созданию условий потребления информации, информационных ресурсов в специализированной деятельности субъектов информационной сферы человеческой деятельности.

Доступ к информационным ресурсам всегда зависит от соответствующих условий (возможностей) получения информации или ознакомления с нею. Правовые условия доступа устанавливаются нормативными правовыми актами, технические - действиями по выбору технических и технологическихсредствпредоставления и получения информации.

Уровень информационной культуры зависит не только от навыков работы с информацией и средств ее обработки. Здесь важны и современные информационные знания, и выполнение человеком обязанности не злоупотреблять своими правами и свободами в информационном пространстве.

Рынок информационных продуктов понимается как свободный оборот информационных продуктов и услуг, производство и реализация которых зависят от общественных потребностей, в рамках, определяемых государством.

Развитие информационного сектора экономики - это сфера, связанная с финансированием, производством и потреблением информационных продуктов (включая программные продукты и технологии), электронной техники, телефонии и электросвязи, телекоммуникаций и других товаров и услуг, пользующихся спросом у потребителей.

Характеристика признаков информационного общества корреллируется с политическими целями его развития, которые провозглашены ЮНЕСКО и объединены в три группы:

• сетевая инфраструктура - физические и логические сети и системы передачи данных, звука и изображения, обеспечивающие доступность современных сетей связи и передовых информационных технологий и создаваемые при активном участии промышленности;
• инфоструктура - информация и контент, которые могут обеспечить предоставление новых услуг и нового контента через сети связи, точки общественного доступа, предоставление населению высококачественных услуг и контента;
• способности и навыки, т.е. компетентность населения, цифровая грамотность, знание последствий применения информационно-коммуникационных технологий и их преимуществ.

В основе последней цели, связанной с компетентностным подходом, лежит социальная установка на то, что развитие интеллектуального капитала есть важнейшее условие развития информационного общества. В подтверждение этому научное сообщество уже предложило развивающие дисциплины, которые наряду с традиционными экономическими науками ориентируют человека на получение выгод и преимуществ от применения информационных технологий: теория экономического поведения, экономическая психология, где усвоение экономической информации и мотивация деятельности в информационном обществе просчитываются на уровне бессознательного.

Информационное общество объединяет множество государственных политик: промышленную и экономическую, технологическую, в области телекоммуникаций, социальную, правовой информатизации.

Каждая из этих политик имеет свои сегменты.

Промышленная и экономическая: занятость населения; сотрудничество университетов и предприятий; поддержка индустрии информационно-коммуникационных технологий, использование этих технологий во всех сферах управления; сотрудничество государственного и частного секторов; электронная коммерция; технопарки; налоговая политика; социальная ответственность работодателей.

Технологическая: компьютерные сети; политика повышения производительности труда; электронная безопасность (в электронных сетях, компьютерная преступность, конфиденциальность, надежность, доступность ресурсов, технологический ответ на электронные угрозы ириски).

В области телекоммуникаций: увеличение домашних хозяйств, оснащенных компьютерами с выходом в Интернет и широкополосным доступом; инфраструктура стационарной и сотовой связи; услуги для всех; сетевое взаимодействие; политика лицензирования; общие условия доступа на рынок; регулирование загрузки сети; учет трафика и выписка счетов.

Социальная: электронное правительство; электронное управление и электронные услуги для граждан; мобильное управление и мобильные услуги для граждан; цифровые города; электронная цифровая подпись.

Правовой информатизации: законодательная база информационного общества; национальная цифровая политика в рамках отдельных секторов; эталонные базы правовой информации; правовые информационные услуги; кодификация информационного законодательства; защита неприкосновенности частной жизни и персональных данных; законодательство в сфере компьютерной преступности; цифровая документация; промышленное регулирование; нормативная база в сфере телекоммуникаций; интеллектуальная собственность; производственные права, патенты и марки; права потребителей; лингвистическое обеспечение при систематизации законодательства; рамки юрисдикции, в которых будет начинаться или пересматриваться процесс государственной информационной политики.

В Российской Федерации процесс создания государственной информационной политики шел постепенно.

Первоначально формировались основные цели информационного обеспечения деятельности государственных органов, внешних по отношению к ним субъектов, в том числе физических лиц, ставились задачи структурирования информационного пространства. Период 1991–1998 гг. - время смены приоритетов: от информатизации общества к выработке информационной политики и участию в международном информационном обмене. С начала XXI в. и по настоящее время основные принципы и положения государственной информационной политики формулируются и применяются в контексте построения информационного общества.

В 2002 г. Правительством Российской Федерации была принята федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 годы)», которая дала мощный толчок информационному развитию российских регионов.

20 октября 2010 г. распоряжением Правительства Российской Федерации была утверждена государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)». При ее подготовке Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации учитывало мировой опыт создания подобных программ, текущее состояние отрасли и рынка информационно-коммуникационных технологий.

Ее авторы руководствовались Стратегией развития информационного общества; Концепцией долгосрочного социально-экономического развития до 2020 г., которая годом позднее приобрела название «Стратегия-2020»; Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537); Доктриной информационной безопасности Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г. № Пр-1895). Можно утверждать, что «Информационное общество» - это первая государственная программа в рамках перехода к программным принципам формирования бюджета страны.

Государственная программа охватывает все отрасли и сферы деятельности. Работа ведется по множеству направлений: создание электронного правительства, преодоление цифрового неравенства, развитие новых технологий связи. Основной принцип программы: результаты должны приносить реальную, ощутимую пользу людям.

Повышение качества жизни должно выражаться в простых и доступных сервисах, которыми граждане пользуются почти ежедневно: запись на прием к врачу через Интернет, оплата штрафов с мобильного телефона, недорогой широкополосный доступ и т.д.

Ответственный исполнитель программы - Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Государственная программа «Информационное общество» состоит из следующих подпрограмм:

• информационная среда;
• ИКТ-инфраструктура информационного общества;
• информационное государство;
• программа развития телерадиовещания;
• безопасность в информационном обществе.

Цели программы обозначены так: получение гражданами и организациями преимуществ от применения информационных и телекоммуникационных технологий. Ее результаты носят отложенный характер, но изменения уже видны.

В целом в стране растет парк ЭВМ, ускоренными темпами идет развитие систем и средств телекоммуникации. Растет количество корпоративных информационных сетей и число абонентов мировых открытых сетей. Интенсивно расширяется национальная сеть связи, использующая спутниковые каналы. Успешно осуществляется телефонизация страны, и стремительно растет рынок средств мобильной связи. В значительной степени информатизированы многие отрасли хозяйства, банковская сфера и сфера государственного управления.

Сегодня Россия является значительной частью мирового политического и экономического сообщества. В прямом и переносном смыслах она подсоединена к остальному миру кабельными и спутниковыми каналами связи, сотнями тысяч телефонов сотовой и проводной связи, факсов, компьютеров и т.д. Сформирована и функционирует государственная структура, ответственная за создание и развитие информационно-технологического базиса, обеспечение процессов перехода к информационному обществу.

Однако вместе с преимуществами новая социально-экономическая реальность создает новые проблемы и угрозы для человека и самого общества. Их постепенное устранение - важнейшая задача органов государственной власти.

Прежде всего, это проблема цифрового разрыва (пропасти, неравенства) (digital divide). Неравенство в доступе к информационным технологиям влечет за собой углубление прочих видов неравенства - экономического, социального и культурного. В 1999 г. были опубликованы результаты исследования использования телекоммуникационных технологий в США «Провал в сети. Определение цифрового разрыва». В нем были приведены следующие факты: в сельской местности компьютеры и Интернет используют меньше, чем в городах; среднестатистический пользователь компьютерных технологий - это мужчина с доходом выше среднего; в этом процессе имеется гендерный дисбаланс; определенные меньшинства имеют меньшие возможности для использования компьютерных технологий.

Годом позднее создатели Окинавской хартии глобального информационного общества отметили, что неравенство в использовании цифровых технологий касается всего мира. Оно определено как водораздел между теми, кто в силу технических, политических, социальных или экономических причин может использовать Интернет, информационно-коммуникационные технологии, и теми, кто такой возможности не имеет. Такой разрыв существует в каждой стране и отражает сложившееся в ней социально-экономическое неравенство в области образования и здравоохранения, зависит от материального положения, качества жилья, наличия работы, чистой воды и еды.

Стратегиями преодоления цифрового разрыва признаются:

• развитие телекоммуникаций и инфраструктуры Интернета. Этому способствуют быстрый рост беспроводной связи на участке «провайдер — пользователь», а также оптоволоконные сети для общенациональных информационных магистралей;
• инициативы органов государственной власти по привлечению финансовых ресурсов: государственно-частное партнерство, частные инвестиции с участием зарубежного капитала, консолидация телекоммуникационных компаний;
• решение задач социального и культурного характера: повышение уровня грамотности, навыков использования информационно-коммуникационных технологий; качество образования; сохранение лингвистического разнообразия; пресечение «утечки мозгов» в развитые страны; создание национальных центров по разработке программного обеспечения; всеобщая компьютеризация населения;
• правовое регулирование в области телекоммуникаций и доступа граждан к информации: демонополизация рынка телекоммуникаций; совершенствование законодательства, связанного с Интернетом (по вопросам авторского права, права на частную жизнь, электронной коммерции и т.д.); обеспечение всеобщего доступа к информации без политических, религиозных и других ограничений; обнародование (опубликование) информации; размещение информации в информационно-коммуникационных сетях, сети Интернет.

Следующая проблема - усиление межстранового информационного противоборства. В это понятие вкладывают разные смыслы, но суть дела в том, что распространение информации становится главной движущей либо сдерживающей силой в развитии всех сфер жизни. По заключениям военных экспертов, в обозримом будущем достижение конечных целей войн и вооруженных конфликтов будет осуществляться не столько путем уничтожения группировок войск и сил противника, сколько подавлением его систем государственного и военного управления, навигации и связи, а также воздействием на другие критически важные информационные объекты, от которых зависит устойчивость государственного управления экономикой и вооруженными силами.

Информационное противоборство проявляется на нескольких направлениях: монополизм производителей компьютерных информационных технологий; информационное прослушивание и запись; обострение конкуренции на мировом рынке распространения информации; использование современных информационных систем для «силового» воздействия на соперника в международных отношениях; монополизация информационного и технологического пространства с помощью определенных операционных систем персональных компьютеров; информационная зависимость населения от новостной информации; компьютерные преступления; распространение вредоносных программ в Интернете и т.д.

Пути устранения этих и других проблем эксперты видят в особых мероприятиях государства по обеспечению информационной безопасности и организации информационного пространства.

Ведущие эксперты определяют информационное противоборство как соперничество социальных систем в информационно-психологической сфере по вопросу влияния на те или иные области социальных отношений и установления контроля над источниками стратегических ресурсов, в результате которого одни участники соперничества получают преимущества, необходимые им для дальнейшего развития, а другие - их утрачивают.

В широком смысле информационное противоборство - это форма борьбы, представляющая собой использование специальных (политических, экономических, дипломатических, военных и т.д.) методов, способов и средств воздействия на информационную среду противостоящей стороны и защиты собственной в интересах достижения поставленных целей. Иначе говоря, это достижение и удержание одной из сторон информационного превосходства путем оказания специфического информационно-психологического и информационно-технического воздействия на государственную систему принятия решений, на население другой страны.

Еще одна значимая проблема - защита частной жизни человека в информационной сфере.

«Частная жизнь» - исключительно сложное понятие, поэтому его исчерпывающего определения не существует. В английском языке все стороны частной жизни обозначаются единым термином «privacy», который не имеет эквивалента в русском языке. В 1890 г. американские юристы определили это понятие как «the right to be let alone» («право быть оставленным в покое», «право быть предоставленным самому себе»).

Право на частную жизнь предполагает возможность человека жить в соответствии со своими желаниями, которые, однако, не должны вступать в явное противоречие с общественными интересами, нормами права и морали, принятыми в данном обществе.

В условиях стремительного развития информационных технологий появилась масса возможностей для нарушений права на частную жизнь, превращения ее из закрытой в полупрозрачную или полностью открытую. Да и сама доступность информации о частной жизни не является проблемой технического характера. В национальных программах развития информационного общества выделяются направления защиты частной жизни, однако они не адекватны существующим угрозам. Остаются юридические и социальные механизмы защиты частных интересов, которые формируются в соответствии с законодательством той или иной страны.

Нельзя утверждать, что природа и сущность информационного общества познаны современной наукой, а такое общество при помощи государственной информационной политики уже активно функционирует в окружающем нас мире. И хотя опыт информатизированных государств свидетельствует, что далеко не везде оно стало социальной реальностью, во многом пока остается гипотезой о постиндустриальном развитии, сущностные признаки информационного общества присутствуют повсеместно:

• повышение уровня материального производства на основе информационных технологий;
• расширение сфер государственного управления, в которых реализуются принципы информационной открытости государственных органов;
• достижение высокого уровня развития электронно-цифровой техносферы;
• активная виртуализация общества (электронное правительство, электронная коммерция, дистанционное обучение, электронные библиотеки и музеи, обслуживаниеспомощьюдистанционныхсредствсвязиидр.);
• повышение интеллектуального уровня участников информационного пространства;
• стремительное развитие безбумажной информатики;
• появление новых мультимедийных средств, которые обладают большим эмоциональным зарядом, чем прежние информационные ресурсы, и позволяют менять качество коммуникаций, одновременно использовать преимущества «левополушарного» (логико-понятийного) и «правополушарного» (наглядно-образного) мышления;
• постепенная реализация мечты многих поколений собрать в одно место все существующее знание на основе цифровой конфигурации;
• увеличение количества угроз «информационной экспансии».

Применение информационных технологий в деятельности государственных органов

Информационные технологии обычно связаны с одним или несколькими информационными процессами: создания, получения (сбора), хранения, обработки, передачи и распространения информации. Кроме того, они не могут рассматриваться изолированно от материальной сферы. Информация является неотъемлемой и определяющей компонентой практически всех материальных процессов, которые инициируются человеком или в которых он участвует. Такое соотношение материальной и информационной составляющих определяет эффективность использования в сфере материального производства информационных технологий, включающих вычислительную компьютерную технику, телекоммуникации, программное и информационное обеспечение.

Однако, хотя информационные технологии в значительной степени ориентированы на решение индустриальных задач, их следует рассматривать не только как инструмент, умножающий возможности человека, но и в концептуальном плане - как методологическую платформу, обладающую универсальными парадигмами, моделями, методами, языками для получения, формализации, моделирования, систематизации, обработки прикладных знаний.

Другая важная особенность информационных технологий предопределена естественным, особенно для больших систем, требованием надежности и устойчивости их функционирования и развития, а также обеспечения возможности интеллектуального (человеческого) их контроля в условиях большой сложности. Это означает, что сфера информационных технологий распространяется практически на все этапы жизненного цикла различных продуктов и услуг.

И еще: в процессе применения информационных технологий требуется непосредственное или опосредованное участие человека. Любой автоматизированный и даже автоматический процесс связан с необходимостью представления (или получения) информации в удобной для человека форме. В деятельности же государственных органов массовое внедрение информационных технологий предполагает не просто их техническую оснащенность, приводящую к упрощению и улучшению механизмов принятия управленческих решений, а создание единой информационно-технологической системы, охватывающей все возможные объекты управления - операции, ресурсы, оценки.

Это требует комплексного подхода, качественного изменения всех процессов работы с информацией, пересмотра функций, состава и структуры всей управленческой деятельности, характера и построения управленческих отношений, форм и методов работы с персоналом.

Возможности применения информационных технологий в государственном управлении, равно как и в повседневной жизни, широки: информатика, программирование, Интернет, веб-разработка, управление данными, обработка данных, радиочастотная идентификация (RFID), добыча данных, хранение данных, базы данных, информационная архитектура, информационная безопасность, криптография, системная интеграция, искусственный интеллект. Но все они реализуются в пяти предметных областях:

• производство (создание) информации, ее преобразование;
• получение и распространение информационных продуктов;
• предоставление информационных услуг;
• поиск, получение и потребление информации пользователями;
• создание и применение механизмов и средств обеспечения информационной безопасности.

Внедрение и использование информационных технологий в системе государственного управления позволяет получить качественный и количественный эффекты. Первый - достижение наиболее эффективного результата управленческой деятельности конкретного государственного органа. Второй - достижение оптимальных значений финансовых, экономических, социальных показателей при реализации конкретных государственных программ.

Качественный эффект часто проследить невозможно, поэтому его рассматривают с позиций воздействия информационных технологий на основные составляющие: создание основополагающих стандартов в сфере использования информационных технологий в деятельности государственных органов; увеличение объемов интерактивного информационного обслуживания граждан и организаций; расширение сети участников единой защищенной телекоммуникационной инфраструктуры, формируемой для государственных нужд; увеличение интегрированных ведомственных информационных систем в рамках общего информационного пространства; увеличение количества технологий защищенного информационного обмена и электронного взаимодействия; внедрение новых систем электронного документооборота с использованием электронной цифровой подписи; увеличение доли программируемых продуктов и т.д.

Изменение этих составляющих и есть результат модернизации системы государственного управления.

Качественный аспект информационных технологий в государственном управлении проявляется и в том, что через средства массовой информации и интернет-ресурсы как каналы информирования общества о деятельности органов государственной власти, распространения политических, экономических и культурных идей формируется массовое сознание, а также достигаются цели и решаются задачи государственной информационной политики.

Вместе с тем, по мнению ученых, очевидно и другое: за счет концентрации информации, расширения возможностей ее использования происходит усиление органов государственной власти, влияния государственного аппарата в сравнении с властью выборных представителей.

Однако при всей спорности такого заключения нельзя отрицать наличие проблемы неравных возможностей доступа различных потребителей к необходимой информации на территории страны и в процессе межрегионального информационного обмена.

Информационные технологии неразрывно связаны с конкретным человеком и организацией рабочих мест в системе государственного управления страны, что не может не сказываться на эффективности деятельности этой системы в целом. Использование персональных компьютеров позволяет работникам сосредоточиться на решении более интеллектуальных задач (анализ информации, подготовка материалов для принятия управленческих решений, деловая переписка, документооборот и т.д.) и тем самым повысить производительность труда. Улучшение обработки информации ведет к снижению управленческих расходов, к децентрализации и гибкой организации рабочих мест, что, в свою очередь, вызывает потребность в более самостоятельных и компетентных работниках.

Принято выделять несколько категорий эффективности внедрения и применения в государственном управлении информационных технологий: экономическую, социальную и управленческую.

Экономическая эффективность отражает соотношение затрат и результатов внедрения комплекса информационных технологий в денежной форме и подразделяется на финансовую и технологическую эффективность.

Финансовая эффективность соответствует достижению целей государственной информационной системы, технологическая - выявляет соответствие затрат и результатов на уровне технологических процессов государственного органа.

Практике деятельности государственных органов известно несколько принципов оценки экономической эффективности внедрения информационных технологий при создании государственных информационных систем:

• учет издержек от внедрения и эксплуатации информационной системы;
• определение финансово-экономических результатов, которые можно получить посредством реализации мероприятий по функционированию информационной системы;
• сопоставление потенциальных результатов внедрения с задачами управления государственных органов.

На основе этих и других возможных принципов определяются показатели экономической эффективности внедрения информационных технологий, среди которых охарактеризуем только несколько ключевых.

Оптимальный подбор оборудования (показатель использования серверов) - отражает процент используемых вычислительных ресурсов.

Использование мощностей серверов не в полную силу означает напрасную трату финансовых ресурсов на их приобретение. С помощью виртуализации и консолидации серверов любой государственный орган может повысить эффективность их использования до максимальных пределов с ориентацией, к примеру, на мейнфреймы.

Коэффициент использования системы хранения данных. Данный показатель оценивает количество неиспользуемого дискового пространства, что опять же свидетельствует о неэффективном расходовании бюджетных средств. Низкий уровень использования системы хранения данных (до 40 %) обычно связан с выделением избыточной емкости при развертывании или неправильном управлении ресурсами системы хранения данных.

Эффективность оборудования охлаждения. От 30 до 60 % энергетических и финансовых затрат в государственных органах приходится на поддержку систем охлаждения (неправильное размещение оборудования, установка шкафов без эффективных кондиционеров, насосы и вентиляторы устаревших конструкций и т.д.).

Эффективность использования персонала. Чем больше серверов, терабайт или виртуальных машин приходится на каждого чело века, тем более эффективно укомплектованы рабочие места и возможны дополнительные средства автоматизации управления.

Между тем среди исследователей распространенным остается представление об общей принципиальной убыточности информационных технологий: применение вычислительной техники лишь добавляет управлению новое качество, но не меняет его суть. Только увеличиваются затраты на смену техники и инструментов работы с информацией. Тратить время и деньги на расчет экономической эффективности внедрения информационных систем - значит еще больше увеличивать затраты, связанные с этим внедрением.

Однако выгоды от внедрения информационных технологий реальны.

К первичным выгодам относятся: повышение уровня информированности руководства; снижение затрат труда на учет; уменьшение потерь и погрешностей учета; повышение точности и оперативности текущих управленческих процедур. Вторичные выгоды: повышение управляемости; снижение издержек от ошибочных управленческих решений; повышение качества деятельности государственного органа; улучшение взаимодействия в сфере государственного управления.

Информационные технологии не только позволяют сократить время на выполнение тех или иных процедур внутри государственного органа, но и прямо воздействуют на повышение экономической эффективности деятельности государственного органа (например, высвобождаются площади, которые ранее использовались для хранения документов, сокращаются затраты на бумагу и печать документов, количество почтовых отправлений).

Социальная эффективность внедрения и применения информационных технологий в государственном управлении измеряется путем сопоставления затрат и социальных результатов внедрения комплекса информационных технологий с целями и социальными интересами работников государственного органа, а также населения (особенно людей с ограниченными возможностями), которому обеспечиваются информационная открытость органов государственной власти, доступ к официальным источникам информации.

Для оценки социального эффекта от использования информационных технологий в самом государственном органе используется показатель удовлетворенности пользователей - насколько возможности, предоставляемые информационными технологиями, соответствуют требованиям и пожеланиям работников данного органа.

Критериями определения удовлетворенности считаются: сокращение времени на обработку информации; удобное хранение документов; повышение квалификации работников; контроль сроков выполнения задач; возможность автоматизированной обработки информации по заданным алгоритмам. Рост показателя удовлетворенности должен способствовать повышению производительности труда и, как следствие, повышению социальной эффективности.

Использование в государственных органах, в системе государственного управления страны информационных технологий, обладающих высокой гибкостью и мобильностью,. непременное условие повышения управленческой эффективности. Это позволяет решать целый ряд задач, которые ранее не решались вообще или вызывали большие трудности: сокращение информационных потерь в структурных подразделениях и преодоление барьеров между ними; увеличение скорости циркулирования информации внутри государственного органа; изменение пределов информационной открытости; внедрение новых технологий разработки веб-ресурсов и т.д.

Управленческая эффективность может быть определена по следующим результатам: сокращение расходов на управленческий персонал; улучшение качества управленческих решений; внедрение новых инструментов повышения эффективности деятельности государственных органов (портал государственных услуг, многофункциональные центры предоставления государственных услуг, электронный регион, электронное правительство, электронное государство); расширение форм взаимодействия граждан и организаций с государственными органами; введение электронного документооборота; интеграция государственных информационных систем и перевод предоставления услуг в электронный вид; повышение исполнительской дисциплины; повышение эффективности использования информации за счет уменьшения временина поиск необходимых документов.

Информационное обеспечение процессов государственного управления всегда сопровождается применением различных форм, методов и средств автоматизации информационной деятельности.

Для этого создаются техническая, программная, технологическая базы информатизации. С их помощью обеспечиваются: использование должностными лицами нормативно-справочной информации; ведение учета и отчетности технических, материальных, финансовых и других ресурсов; реализация основных функций управления, к которым относятся прогнозирование, планирование, организация, координация, мотивация, учет, контроль; подготовка расчетных задач и моделей ситуаций для принятия управленческих решений; осуществление документооборота; статистическая обработка данных; ведение служебной переписки; осуществление коммуникаций и автоматизированного обмена информацией государственных органов с населением и внутри системы государственного управления.

Для качественного обеспечения процессов государственного управления требуется создание в государственных органах информационных систем, которые в своем единстве и взаимосвязи формируют информационную сферу. Эти системы ориентированы на сбор, хранение, накопление, поиск и передачу информации, применяемой в процессе государственного управления и принятия решений. Данные информационные системы делят на информационно-справочные и информационно-советующие, программное обеспечение которых позволяет получать аналитические материалы.

Как правило, информационные системы представляют собой совокупность информации, экономико-математических моделей и методов, аппаратно-программных, организационных, технологических средств и специалистов. В автоматизированных системах информационное обеспечение делят на машинное (в памяти компьютера) и внемашинное (на бумажных носителях).

Государственные органы, находясь в информационной сфере, в процессе управленческой деятельности стремятся более эффективно использовать возможности информационных систем, выбирают наиболее современные информационные технологии. В них широко применяются электронные способы получения, хранения и распространения информации посредством информационно-коммуникационных общественных сетей. В этом случае информационные технологии объединяют методы, производственные процессы и программно-технические средства, что позволяет обеспечить сбор, хранение, обработку, вывод и распространение информации, снизить трудоемкость процессов использования информационных ресурсов, повысить их надежность и оперативность. По мере динамичного развития информационных технологий стремительно меняются объекты, субъекты, процессы деятельности, профессиональная структура занятости, увеличивается доля высококвалифицированных работников универсальной квалификации в сфере информационных, управленческих, финансовых и других услуг.

Наиболее важной задачей государства в этих процессах остается постоянное развитие технологической инфраструктуры доступа к электронным информационным ресурсам и коммуникациям. Его направления: компьютерные сети; мобильная и спутниковая связь; аппаратное (включая персональные компьютеры, сетевое оборудование) и программное обеспечение всех заинтересованных организаций и граждан; информационные технологии; увеличение числа компаний, предоставляющих услуги телекоммуникаций.

Приведенное свидетельствует о существенном изменении места и роли информации в современном социуме: она стала очень значимой, влияет на все стороны общественной и личной жизни, обеспечение социального прогресса, увеличение возможностей человека, изменение качества его жизни. От объема и качества информации, ее эффективного использования в общественной практике стало зависеть и формирование информационного общества. Исследователи считают, что называть общество информационным можно лишь в той мере, в какой информация как особое социальное образование меняет характер его функционирования, способствует трансформации общественных приоритетов, обеспечивает качественно новый способ удовлетворения потребностей, помогает утверждению нового качества общественных отношений. Практика свидетельствует о наличии двух основных моделей созидания информационного общества: западной и восточной.

Западная модель - это путь интенсивной информатизации, где информация рассматривается, с одной стороны, как важнейший стратегический ресурс общества и государства, а - другой - как экономическая, политическая и культурная сила. В индустриально развитых странах (страны Западной Европы, США и Канада) информационная индустрия постепенно становится одним из ведущих секторов экономики, а вопросы функционирования информации получают статус экономических и политических приоритетов.

Западный путь информатизации отличается серьезными финансовыми и интеллектуальными инвестициями в разработку и производство коммуникационных технологий и индустриальных услуг, реализацией их не только внутри страны, но и за рубежом, надлежащим правовым обеспечением этих видов деятельности, юридической защитой права интеллектуальной собственности, экономическими льготами государства производителям этих товаров, использованием электронных коммуникаций в целях улучшения функционирования социальных связей во всех сферах общества, повышения качества жизни своих граждан, защитой своего информационногопространстваотвлиянияизвне.

Восточная модель информационного общества принята в странах Азиатско-Тихоокеанского региона, в первую очередь Японии, Китае, Индии, Южной Корее, Малайзии, Сингапуре. Акцент делается на использовании информации в управлении обществом, на интенсификации экономики, разработке качественно новых технологий, развитии национальных культур, совершенствовании образования и воспитания.

При определении путей информатизации большую роль играют национальные традиции. В Индии и Китае базовые принципы стратегии информатизации органично увязаны с традиционными для данных стран философскими учениями. В отличие от американо-английского пути информатизации, где частный сектор и рынок являются ведущими силами процесса, в Азиатско-Тихоокеанском регионе, как и в странах континентальной Европы, имеет место тесное сотрудничество государств и частного капитала в теоретической разработке проблем функционирования информации и воплощения научных достижений на практике. Пальма первенства здесь принадлежит Японии.

Специфика этих моделей не меняет важнейших функций информационных технологий:

• информационной (высокоскоростной и надежный поиск и распространение разнообразной информации);
• транспортной (общение без передвижения, е-коммерция);
• контролирующей (телекоммуникационное отслеживание движения товаров, услуг, их себестоимости и т.д.);
• социальной (повышение роли знания в социальной жизни и возвышении социальной значимости высшего образования, сетевая организация социума);
• культурной (глобализация, конвергенция культур, интеграция СМИ с их параллельной диверсификацией и демассификацией коммуникативного процесса).

Российская Федерация информатизацию в стране, в системе государственного управления начала осуществлять преимущественно в формате западной модели. Основным механизмом реализации единой государственной политики в сфере использования информационных технологий в деятельности органов государственной власти стала уже называвшаяся федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 годы)». В ней были заложены задачи развития технологий управления бюджетной, налоговой системами; технологии государственных информационных порталов, реализующих взаимодействие граждан, бизнеса и органов управления через компьютерные сети; технологии накопления информации в единых государственных базах данных; технологии муниципальных информационных систем, информационных систем жилищно-коммунальной сферы, геоинформационных систем, электронного документооборота.

Предпосылками программного подхода к внедрению информационных технологий стали благоприятные условия для совершенствования системы государственного управления и механизм правового регулирования, нашедший отражение в следующих основных федеральных нормативных правовых актах:

• Конституция Российской Федерации;
• Гражданский кодекс Российской Федерации;
• Уголовный кодекс Российской Федерации;
• Бюджетный кодекс Российской Федерации;
• Федеральный закон от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»;
• Федеральный закон от 23 сентября 1992 г. № 3523-1 «О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных»;
• Федеральный закон от 9 июля 1993 г. № 5351-1 «Об авторском праве и смежных правах»;
• Федеральный закон от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»;
• Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»;
• Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»;
• Федеральный закон от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене»;
• Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»;
• Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»;
• Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;
• Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»;
• Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
• Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
• Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. №Пр-212);
• Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р);
• Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)» (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р).

Всего же на сайте Информрегистра приводится более 500 наименований и текстов нормативных правовых документов, действующих в сфере информации, информационных технологий и информационных ресурсов.

Государственная политика в сфере использования информационных технологий поставила на повестку дня решение следующих основных задач:

• реализация стратегических приоритетов в использовании информационных технологий в государственном управлении, формирование единого механизма межведомственной координации реализации государственных программ и проектов создания государственных информационных систем и ресурсов в соответствии с целями социально-экономического развития;
• формирование общей информационно-технологической инфраструктуры для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти;
• организация интерактивного информационного обслуживания граждан и организаций с использованием современных информационных технологий;
• обеспечение информационной безопасности деятельности федеральных органов государственной власти и элементов информационно-технологической инфраструктуры;
• развитие единой защищенной телекоммуникационной инфраструктуры для государственных нужд, системы удостоверяющих центров в области электронной цифровой подписи и электронной среды взаимодействия, обеспечивающей эффективный межведомственный информационный обмен;
• разработка стандартов в сфере использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти;
• централизованное создание общих государственных информационных ресурсов (регистров, кадастров, реестров, классификаторов), содержащих полную, непротиворечивую, достоверную, актуальную информацию, необходимую для выполнения основных функций государственного управления;
• построение единой системы управления процессом использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти;
• распространение на уровне федеральных органов государственной власти практики долгосрочного планирования государственных программ и проектов использования информационных технологий, повышение эффективности управления их выполнением;
• увеличение объемов, объединение и централизация закупок однотипной продукции в сфере информационных технологий в интересах федеральных органов государственной власти для получения эффекта экономии в масштабе;
• создание единой системы мониторинга и контроля эффективности использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти;
• реализация комплексных программ подготовки и повышения квалификации государственных служащих в части использования информационных технологий, развитие необходимой образовательной инфраструктуры, методического обеспечения и др.

Эти и другие задачи содержат мощную управленческую установку: внедрение информационных технологий и новых технологий связи в системе государственного управления требует кардинального пересмотра административных процессов, что выходит за рамки просто технологий и является вопросом политики и системного подхода к построению и модернизации государственного управления страной в целом. Для этого требуется реализовать ряд взаимосвязанных мероприятий:

• сформировать современную систему стандартизации программного обеспечения, используемого в государственном управлении и координации усилий органов государственной власти в сфере информационных технологий, которая позволяла бы более эффективно расходовать бюджетные средства на их внедрение;
• подготовить проект информационного кодекса, который мог бы заменить «фрагментарное» информационное законодательство;
• упорядочить механизмы сбора, переработки, хранения и передачи государственной информации в электронном виде;
• усовершенствовать процедуры аудита государственных информационных систем: внутренний контроль при эксплуатации; внешний контроль уполномоченными органами государственной власти; независимый негосударственный аудит;
• внедрить системы контроля для проверки на соответствие требованиям законодательства: административных процессов, обеспечивающих исполнение государственных функций и оказание государственных услуг; регламентов использования информационных систем; аппаратно-программных средств, обеспечивающих поддержку административных процессов учета фактически собираемых органами власти данных.

В свою очередь, политика продвижения информационных технологий закрепляет две основные стратегические цели: постоянное повышение эффективности деятельности государственных органов в соответствии с провозглашенными целями развития страны и снижение административных преград для граждан и организаций.

Но здесь уместно сказать, что некоторые зарубежные теоретики (М. Кастельс, А. Аппадураи) рассуждают о кризисе национального государства в условиях интенсивного развития информационных технологий. С расширением сетевых коммуникаций, с одной стороны, у государства усиливается гибкость всех процедур управления, увеличивается число функций, передаваемых на региональный и муниципальный уровни, а - другой - государственная власть в силу развития гражданского общества и формирования благодаря сетевой коммуникации новой системы ценностей, не декларируемой самим государством, постепенно ограничивается. Был сделан вывод, что в перспективе современные технологии позволят гражданам вообще перейти к самообслуживанию в сфере государственных услуг. Цель состоит в том, чтобы передать право на владение данными конечным пользователям и научить их свободно ориентироваться в базе данных.

Для этого предлагается слить открытые социальные сети и закрытый государственный Интернет воедино, тем самым обеспечив полную прозрачность всех действий чиновников.

Широкое внедрение информационных технологий в стране, в системе государственного управления напрямую воздействует на общество.

Оно влияет на структуру народного хозяйства, политику государства, культуру, науку, образование. Как следствие, формируется «новая экономика», в основе которой лежат расширенные коммуникации.

Влияние информационных технологий на развитие национальной экономики проходит те же этапы, что и влияние основных технологий.

Вначале вклад новых технологий в экономический рост определяется качественным совершенствованием средств производства, заменой традиционных технологий, что приводит к изменению строения капитала, повышению производительности труда и эффекту от реорганизации и совершенствования производственных процессов. На следующей стадии начинает проявляться результат их влияния на финансовые рынки. На третьем этапе действуют факторы, способствующие быстрому распространению новых технологий, под влиянием которых происходят активные изменения во всех отраслях экономики. Здесь рост эффективности использования новых технологий обусловлен прежде всего значительным снижением издержек.

В связи с этим развитие национального хозяйства приобретает качественно иной характер: информационные технологии распространяются повсеместно и во всех отраслях; радикально изменяются возможности человека в области обработки, хранения, передачи и потребления информации, человек же одновременно приобретает новые навыки и объемное мышление.

В распоряжении государства имеется самый большой объем социально значимой информации, в силу чего государственные информационные ресурсы являются самыми востребованными в обществе.

Удовлетворение такой информационной потребности предполагает информационную открытость государственных органов наряду с прозрачностью управленческих решений и расширением форм общественного контроля. Это достигается путем создания веб-сайтов государственных органов.

Сервисы, которые способствуют повышению информационной открытости и доверия населения к органам государственной власти, имеют следующий вид:

• форма обратной связи: система получения запросов граждан посредством электронной почты. Удобно, если сообщение отправляется непосредственно с веб-сайта государственного органа и пользователь имеет возможность выбрать тему своего обращения. Выбор темы автоматически переадресует сообщение соответствующему специалисту;
• вопрос — ответ: публикация по темам наиболее часто задаваемых гражданами вопросов, связанных с оказанием государственных услуг, и ответов специалистов на них;
• форум: создание интерактивной площадки для обсуждения волнующих население вопросов. Модерацию форума могут осуществлять сотрудники государственного органа или подрядчики, обслуживающие веб-сайт. Важно уделять внимание обсуждаемым темам и комментировать их от лица государственного органа;
• веб-конференция: возможность проведения в режиме онлайн интерактивных встреч с населением с помощью Интернета. Это позволяет существенно расширить границы аудитории, с членами которой одновременно может общаться представитель государственного органа. Видео-архив встречи может быть сохранен и размещен на сайте для последующего просмотра.

Качественный эффект использования веб-ресурса выражается в существенном сокращении числа обращений граждан на бумажных носителях, увеличении количества граждан, услышанных за единицу времени, сокращении количества жалоб на действия государственных служащих, укреплении доверия граждан к представителям власти и т.д. К примеру, в Российской Федерации граждане получают возможность иметь информацию о деятельности государственных органов, обязательную для размещения в государственных информационных системах общего доступа. К этой информации относятся:

• нормативные и иные правовые акты, изданные или принятые органами власти, включающие сведения: о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты; о признании утратившими силу нормативных правовых актов; о решениях судов о признании недействующими актов; о государственной регистрации нормативных правовых актов государственных органов в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;
• сведения о порядке деятельности по обеспечению реализации определенных законодательством Российской Федерации прав, свобод и законных интересов граждан и организаций;
• обзоры поступивших обращений граждан и организаций, обобщенная информация о результатах рассмотрения таких обращений и принятых мерах;
• сведения об уполномоченных структурных подразделениях и должностных лицах, предоставляющих информацию в устной форме;
• перечни информационных систем общего пользования, банков данных, реестров, регистров, находящихся в ведении государственных органов, их территориальных подразделений, органов местного самоуправления, подведомственных им организаций, а также перечни информационных ресурсов и услуг, предоставляемыхгражданамиорганизациям;
• сведения об организациях, которым в установленном порядке переданы государственные или муниципальные заказы на выполнение работ по обеспечению технического сопровождения функций, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности органов власти (наименование организации, почтовый и юридический адрес, номер телефона и номер факса, адрес электронной почты);
• информация о визитах и рабочих поездках руководителей и официальных делегаций;
• сведения об официальных мероприятиях (заседания, встречи, брифинги, коллегии, семинары, круглые столы и др.);
• сведения о решениях, принятых на официальных мероприятиях, их исполнении, данные о планах;
• тексты официальных заявлений и выступлений руководителей и заместителей руководителей;
• информация о нормотворческой деятельности, в том числе тексты проектов: федеральных законов, внесенных в установленном порядке в Государственную Думу; нормативных правовых актов, внесенных в установленном порядке в органы законодательной власти, представительные органы местного самоуправления; актов, принятых органами законодательной власти Российской Федерации, органами законодательной власти субъектов Федерации, представительными органами местного самоуправления в каждом чтении;
• сведения о проектах нормативных правовых актов, целевых и иных программ, концепций;
• информация о целевых и иных программах, заказчиками или исполнителями которых являются органы власти (наименование, цели и основные задачи, заказчики и головные исполнители программ, сроки и ожидаемые результаты реализации, объем финансирования), о ходе их реализации;
• данные об исполнении бюджетов;
• сведения о расходовании средств иностранной технической помощи (содействия) по проектам и мероприятиям, осуществляемым с участием государственных органов;
• аналитические доклады, отчеты о работе, обзоры информационного характера о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, направленные другим органам власти;
• сведения об основных показателях, характеризующих ситуацию и динамику развития сфер, входящих в компетенцию органов власти;
• прогнозы, подготовленные государственными органами и органами местного самоуправления;
• официальная статистическая информация;
• информация об открытых конкурсах, аукционах, тендерах, экспертизах и других мероприятиях, проводимых государственными органами, их территориальными подразделениями, органами местного самоуправления, а также подведомственными им организациями, включая: условия проведения; порядок участия в них физических и юридических лиц; составы конкурсных комиссий для проведения конкурсов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд; протоколы заседаний конкурсных комиссий; порядок обжалования принятых решений;
• установленные законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами формы заявлений, принимаемых к рассмотрению органами власти;
• сведения о результатах проверок, проведенных самими органами власти в пределах их компетенции;
• данные о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них, а также иные сведения, подлежащие доведению органами власти до сведения граждан и организаций в соответствии с федеральными законами;
• перечень и существенные условия договоров гражданско-правового характера, заключенных государственными органами и органами местного самоуправления с организациями;
• сведения о международных договорах и соглашениях, в реализации которых принимают участие органы власти;
• информация о поступлении граждан на государственную службу; порядок поступления граждан; перечень имеющихся вакантных должностей; квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных должностей; условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей;
• сведения о взаимодействии органов власти, подведомственных им организаций с иными государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, политическими партиями, профессиональными союзами и другими организациями, в том числе международными;
• информация о руководителях государственных органов, их структурных подразделений, зарубежных представительств, территориальных органов, подведомственных им организаций (фамилии, имена и отчества, биографические данные - по согласованию с указанными лицами);
• сведения о депутатах государственных органов законодательной власти (фамилии, имена и отчества, биографические данные - по согласованию с указанными лицами);
• сведения о структуре органа власти, о задачах и функциях его структурных подразделений, почтовые адреса, телефоны справочных служб и адресные реквизиты (почтовый адрес, адрес электронной почты и др.), численность работников и размер фонда оплаты труда;
• информация об организациях, подведомственных государственным органам и органам местного самоуправления: перечень организаций, их почтовые и юридические адреса, телефоны; описание выполняемых ими задач и функций, сведения об их создании, о реорганизации и ликвидации, численность их работников, основные показатели деятельности, размер фонда оплаты труда;
• телефоны и адресные реквизиты (почтовый адрес, адрес электронной почты и др.) подразделений по работе с обращениями граждан и организаций, сведения о порядке работы этих подразделений;
• перечень зарубежных представительств государственных органов, их почтовые и юридические адреса, телефоны;
• перечень международных организаций, в деятельности которых принимают участие государственные органы и их территориальные подразделения;
• сведения об участии в реализации международных договоров Российской Федерации, межведомственных международных договоров и программ международного сотрудничества;
• регистры входящих и исходящих документов в государственных органах.

Обеспечение информационной открытости государственных органов может трактоваться как мера преодоления замкнутости государственной власти через бесплатный доступ к нормативным документам, информационным базам данных, не являющимся конфиденциальными. Эта мера представляет собой способ обеспечения гарантированности следующих гражданских прав и свобод:

• право на свободное получение и распространение полной, достоверной и правдивой информации о деятельности органов власти и управления;
• свободы слова при наличии ответственности за использование данного права;
• свободы выбора языка межличностного общения, свободы выражения мнений.

В то же время недостаточная информированность общества о деятельности государственных органов приводит к расширению объемов коррупции, формированию отрицательного образа государства в глазах населения.

Информационная открытость невозможна без общедоступности информации, преодоления существующих здесь барьеров. Такими барьерами могут быть, например, ухудшения и нарушения зрения, слуха, моторики, сложности в обучении, речевые и когнитивные нарушения.

Люди с подобными нарушениями имеют ограниченные возможности, и забота о них и защита их прав - государственные задачи, которые можно отчасти решить путем принятия нормативных актов, требующих от компаний-разработчиков, выполняющих государственные заказы по разработке веб-ресурсов, соблюдения принципов общедоступности или установления стандартов.

Так, фотографии, иллюстрации или видеоролики, которые не сопровождаются необходимыми аудиопояснениями, не будут понятны слабовидящим или полностью слепым людям. А недостаток совместимости дизайна веб-страниц с программами, которые могут озвучить их содержание, делает использование веб-сайтов для людей с нарушениями зрения полностью невозможным.

Для людей же с нарушениями движений пальцев и рук важной является клавиатурная поддержка функций, так как взаимодействие с такими манипуляторами, как компьютерная мышь или тачпад, значительно сложнее, чем использование клавиатуры. При этом сочетания клавиш должны позволять работать одной рукой. Человек с обездвиженной, например, вследствие перелома рукой будет испытывать серьезные затруднения при необходимости нажать Ctrl+Alt+Del на ноутбуке, у которого клавиши Ctrl и Alt не дублируются в правой части клавиатуры, где располагается кнопка Del.

Для людей с ограничениями или нарушениями слуха будет абсолютно бесполезной аудиозапись, которая не сопровождается текстовой транскрипцией.

У людей с когнитивными нарушениями (например, внимания, памяти и воображения) трудность будет вызывать нестабильность (неконсистентность) навигационной модели сайта. У людей с речевыми нарушениями проблемой окажется использование сайтом неоправданно сложного языка изложения материала и отсутствие иллюстраций.

Существует множество разработок, облегчающих доступ к интерактивному общению людям с ограниченными возможностями: дисплеи Брайля, позволяющие читать текст на ощупь; программы, читающие тексты вслух; экранные «увеличительные стекла»; программы распознавания речи, позволяющие управлять голосом. Все они могут быть эффективными, если разработчики веб-ресурсов направят усилия на то, чтобы обеспечить совместимость своих сайтов с этими программами и устройствами. Сегодня этому вопросу уделяется явно недостаточное внимание. Например, установка фиксированного размера шрифта оборачивается неоправданными затруднениями для слабовидящих людей, которые лишаются возможности увеличить размер шрифта, чтобы облегчить чтение и восприятие текста.

Отношение к людям с ограниченными возможностями характеризует нацию, ее культурный уровень и декларируемые ценности, значение для нее каждого человека и его жизни для общества.

Качественный эффект применения информационных технологий в государственном управлении усиливается за счет развития внутренних коммуникаций в органах государственной власти. Они позволяют обеспечить эффективный внутриорганизационный обмен информацией, данными, корреспонденцией, профессиональное консультирование, обратную связь работников с руководителями, изменить практику администрирования.

Посредством электронной почты, веб-сайтов, форумов, блогов, сервисов обмена сообщениями, электронных хранилищ данных, интранета (внутреннего портала), видеотрансляций не только осуществляется расширенный информационный обмен, но и достигается значительная экономия государственного бюджета (на информатизационное обеспечение одного чиновника в год затрачивается до 50 тыс. руб., а общая численность последних в России - более 1,7 млн чел.).

При рассмотрении вопросов качественного влияния информационных технологий на систему государственного управления важно понимать, что при их интенсивном развитии увеличивается и количество различных угроз.

Сегодня Россия испытывает тотальный прессинг международных концернов и транснациональных корпораций, которые стремятся получить доступ к российским технологиям. Даже предпринимаются попытки в счет договорных отношений изменить структуру сигнала нашей системы ГЛОНАСС и заставить перейти на кодовое разделение в угоду американской стороне. Если это случится, мы станем полностью зависимы от американской системы NASTAR и потеряем управление высокоточными системами связи.

Материальную основу единого информационного пространства страны составляют средства создания, передачи (распространения), приема, поиска, сбора, хранения, автоматизированной обработки и защиты информации. В настоящее время практически все эти средства создаются на основе зарубежных ИКТ. Вести речь о возможности эффективного решения задач национальной безопасности при их использовании - обманывать самих себя. Никакая сертификация зарубежных ИКТ не может дать стопроцентной гарантии, что в их недрах не «затаились» какие-нибудь «вирусы» или «логические бомбы», которые в определенное время будут «взорваны» по сигналу из-за рубежа. Это подтверждают недавние события на иранских ядерных объектах, когда компьютерный «червь» Stuxnet, запущенный из Израиля, вывел из строя системы управления АЭС в Бушере и завода по обогащению урана в Натанзе. По оценкам зарубежных и отечественных экспертов, эта компьютерная атака отбросила ядерную программу Ирана на два года назад.

Серьезной проблемой является и то, что в информационном пространстве не действует международное право, что позволяет многим максимально свободно заниматься пропагандой радикальных идей, мошенничеством, кражей ценной информации и т.д. Это усугубляется открытым трансграничным доступом к информационному пространству страны. Поэтому вопросы информационной безопасности требуют особого внимания государства.

Прогнозируемые результаты применения информационных технологий, влияющих на качество государственного управления, могут быть сформулированы следующим образом:

• комфортность работы с таким цивилизационным ресурсом, как информация;
• изменение качества жизни при заинтересованности государственных органов на основе доступа субъекта к соответствующим техническим средствам, обеспечивающим хранение и передачу информации, а также изменение уровня знаний, позволяющих работать с этими средствами, «читать» информацию, оперировать ею;
• увеличение доли автоматизированных процедур в информационных процессах органов государственной власти;
• более четкая ориентация информации, необходимой для формирования и реализации государственных управляющих воздействий, по месту и роли государства в сфере частной жизни и общественной жизнедеятельности людей, по компетенции конкретных государственных органов;
• увеличение объектов накопления и долговременного хранения информации на технических носителях;
• комплексная обработка всех видов документальной и фактографической информации между компонентами государственных информационных систем, в том числе территориально распределенными;
• появление новых преимуществ, связанных с различными видами экономии: из-за устранения задержек при формальных процедурах доступа к информации; вследствие упрощения процедуры доступа к информации органов государственной власти; по результатам повышения производительности труда как следствия внедрения новых технологий на рабочих местах; из-за уменьшения затрат на программное обеспечение при использовании стандартных программных продуктов; вследствие сокращения расходов, связанных с объемами информации, защищаемой специализированными средствами и процедурами, и т.д.

Этот перечень можно продолжать бесконечно. Государство, формируя информационную политику, берет на себя роль арбитра в социально-политических отношениях в обществе: устанавливает баланс между конкуренцией и регулированием, свободой информации и ответственностью за ее достоверность, защитой нравственности.

Поддержка развития информационных технологий в самой системе государственного управления повышает качество управленческих решений власти, влияет на предотвращение социальных и политических конфликтов на латентном уровне. Но чем активнее развивается информационная сфера, тем больше политическая, экономическая, оборонная и другие составляющие национальной безопасности государства зависят от безопасности информационной.

Развитие же самой информационной сферы зависит, в свою очередь, от системности ее построения. Информационная сфера должна включать в себя различные системы:

• современную коммуникационную информационную инфраструктуру на основе каналов связи различной природы (кабельные радиорелейные, спутниковые и пр.);
• распределительную иерархическую компьютерную сеть, входящую в информационное пространство Интернета и объединяющую информационные системы федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и фирм;
• систему национальных информационных ресурсов, построенную по технологии интранета, других информационных систем и включающую регистры, кадастры, банки данных федерального и регионального уровней;
• комплексную систему информационной безопасности, охватывающую остальные компоненты системы и предотвращающую угрозы ее разрушения, несанкционированного доступа к данным, распространения общественно опасной информации.

Характеристики качественного государственного управления отражены в методологии ООН и включают в себя как ценности содержательных сфер деятельности, так и формы их осуществления - государственного администрирования (табл. 11).

Таблица 11

Защита этих ценностей в информационном обществе невозможна без института раскрытия государственной информации и определения рамок информационного регулирования, однозначного определения состава публичной информации, ее доступности по именному запросу, создания и регламентирования института электронного учета.

Все это - современные информационные технологии.

Системный характер государственных информационных ресурсов

Любая система - это объективное единство закономерно связанных друг с другом предметов, явлений, сведений, а также знаний. Поэтому каждый объект, содержащий элементы системы, должен обладать такими основными свойствами, как целостность и делимость; наличие устойчивых связей, организация; эмерджентность (эффект синергии). С позиций целостности система рассматривается как единое целое, состоящее из взаимодействующих частей, часто разнокачественных, но совместимых. Свойство организации свидетельствует о наличии системных воздействий, снижающих неопределенность самой системы, позволяющих создавать систему как таковую. Эмерджентность позволяет, с одной стороны, декомпозировать систему на части для изучения ее отдельных свойств, создать подсистемы, а - другой - объединить части системы для получения синергетического эффекта взаимодействия.

Не является исключением и информационная система. Как правило, это совокупность информационных ресурсов и потоков, средств обработки, передачи и хранения данных, а также управленческого аппарата, выполняющего операции по переработке данных.

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определяет информационную систему как совокупность трех элементов:

• информационных ресурсов (система самостоятельных информационных материалов);
• вычислительных средств, технических каналов связи и связанной с ними инфраструктуры;
• информационных технологий.

Например, в состав сайта какинформационнойсистемывключаются:

• размещенные и рубрицированные информационные ресурсы;
• все вычислительные аппаратные комплексы (компьютеры, серверы, коммуникационное и сетевое оборудование, сама сеть передачи данных и др.);
• программные продукты (операционные, коммутирующие, антивирусные, крипто-технологии и т.д.).

Отметим, что в понятие «информационная система» каждый исследователь вкладывает свое смысловое содержание, что позволяет констатировать несколько подходов при его определении:

• кибернетический (управленческо-технологический) - совокупность информации, экономико-математических методов и моделей, технических, программных, технологических средств и специалистов, предназначенная для обработки информации и принятия управленческих решений;
• технолого-кибернетический - взаимосвязанная совокупность средств, методов и персонала, используемых для хранения, обработки ивыдачи информации в интересах достижения поставленной цели;
• информационно-технологический - соединение информационных ресурсов, процессов и людей, которые собирают, преобразуют и распространяют информацию в организации, трансформируя «сырьевые» ресурсы данных в информационные «продукты», необходимые конкретным пользователям.

Результаты анализа этих и других исследовательских подходов свидетельствуют, что любая информационная система имеет характер автоматизированной, информационный ресурс является основным интересом любого субъекта информационной деятельности, а сама информационная система включает в себя разные виды обеспечения:

• техническое: комплекс технических средств, применяемых для функционирования;
• математическое: используемые экономико-математические методы, модели и алгоритмы;
• программное: общесистемное (операционные системы, трансляторы, утилиты, базы данных и пр.); прикладное (программы, реализующие функциональные запросы пользователей, модели описания пользователя, оператора, программиста и т.п.);
• информационное: решения по объему, размещению, формам организации информации, циркулирующей в системе управления (нормативная, справочная, классифицированная, унифицированные документы, массивы данных и пр.);
• организационно-методическое: документы, регламентирующие деятельность персонала в условиях функционирования информационной системы; инструкции (технологические, должностные, по эксплуатации и др.);
• лингвистическое: информационные языки; методы индексирования; лингвистическая база (словари, тезаурусы, рубрикаторы), методы ее ведения;
• правовое: правовые нормы, регламентирующие отношения при функционировании информационной системы; юридический статус результатов ее функционирования.

Таким образом, задача управления информационными системами определяется как систематизация структуры взаимоотношений и процессов выбора вектора развития организации и методов управления в сфере информационных и смежных технологий, направленных на увеличение ценности и качества ее деятельности при сбалансированном риске. Само же управление информационными системами структурно связывает информационные процессы, ресурсы и информацию, инициируя выработку стратегий и достижение цели организации.

Информационные ресурсы могут форматироваться, накапливаться и храниться как базы данных и банки данных. Термин «база данных» обычно понимается как совокупность взаимосвязанных данных, т.е. информации, создаваемой и используемой исключительно в автоматизированных информационных системах. Следовательно, информационные ресурсы и базы (банки) данных - это не просто информация, сведения о чем-то, а определенные массивы документов, систематизированных в строгую, логически обусловленную структуру. Документы могут быть текстовыми и графическими (рисунки, чертежи, фотографии, геологические и географические карты).

В зарубежных странах понятие «база данных» формулируется с учетом национальной специфики, поэтому целесообразно обратиться к тексту ст. 1260 Гражданского кодекса Российской Федерации в связке с п. 1 ст. 1334, где законодатель употребил понятие «материалы». Этот специальный технический прием лингво-нормативного толкования (как способ устранения коллизии норм) применяется законодателем для разъяснения, что под «материалами», упоминаемыми в ст. 1260 Гражданского кодекса Российской Федерации при формулировке понятия «база данных», подразумеваются «самостоятельные информационные элементы». Следуя такой позиции законодателя, П.У. Кузнецов считает, что база данных - это представленная в объективной форме совокупность самостоятельных информационных материалов (статей, расчетов, нормативных актов, судебных решений и иных подобных информационных элементов), систематизированных таким образом, чтобы эти материалы могли быть созданы, найдены и обработаны с помощью электронно-вычислительной машины (ЭВМ).

Отличительными признаками информационных материалов в этом случае следует признать:

• их самостоятельный характер, логическую завершенность;
• системность, т.е. расположение в строгой логической связанности между собой в зависимости от заданного критерия;
• производство, последующую обработку и использование с обязательным применением компьютерной техники;
• технологическое сопровождение (программная оболочка, специальные компьютерные языковые средства, программные навигаторы, семантические средства и др.).

Информационные ресурсы - это отдельные документы и отдельные массивы документов в хранилищах данных информационных систем: библиотеках, фондах, базах данных и т.д. Они имеют свою классификацию в формате мировых информационных ресурсов:

• государственные информационные ресурсы - информационные ресурсы, полученные и оплаченные из государственного бюджета (деятельность государственных органов, правовая информация, биржевая, финансовая, коммерческая информация);
• информационные ресурсы организаций и предприятий, созданные и накопленные ими (информационное обеспечение хозяйственной деятельности, планирование и управление и т.д.);
• персональные информационные ресурсы, созданные и управляемые человеком и содержащие данные, относящиеся к его личной деятельности.

Количество, качество и доступность информационных ресурсов во многом определяют статус страны в мировом сообществе.

Информационные ресурсы, формируемые путем накопления документированной информации, могут рассматриваться как наиболее консолидированная форма ее систематизации, которая наиболее полно отвечает требованиям удовлетворения информационных потребностей физических и юридических лиц, общества и государства.

Любой информационный ресурс является результатом интеллектуальной деятельности человека и включается в один из двух больших классов информации. К первому классу относится первично собираемая информация, которая в большинстве случаев формируется в естественных условиях и отображает специфику своего источника, области или сферы создания, возникновения. Второй класс представлен сведениями и данными, которые получены искусственно в результате интеллектуальной деятельности человека. При этом создается не только вторичная информация, которая возникает на основе переработки уже существующей, но и принципиально новая, открывающая то, что до этого времени человечеству было неизвестно.

Как результат интеллектуальной деятельности человека информационный ресурс обладает следующими особенностями:

• всегда создается в отношении какого-либо материального или идеального объекта;
• создается для реализации его целевой функции; процесс его создания эквивалентен разрешению определенной задачи, поставленной в цели его формирования;
• адресуется конкретным пользователям, т.е. целевой группе, интересы которой он удовлетворяет;
• характеризуется частотой использования (например, оперативный - используемый часто, архивный - используемый редко);
• всегда характеризуется типом используемого носителя (электронный, бумажный, фотографический и т.д.);
• имеет регламент доступа к нему (открытый, ограниченный);
• отличается способом поиска информации в нем (каталоги, классификаторы, справочники и т.д.).

Любой информационный ресурс имеет системный характер (систематизированный массив информации) и может рассматриваться как благо с незаменимыми качествами одновременно в нескольких областях деятельности: научной и образовательной (знание); управленческой (основание и обеспечение принятия решения); социальной, культурной (библиотечные, архивные, музейные и другие информационные ценности); экономической и производственной (нематериальный актив, стоимостная характеристика которого проявляется в добавлении стоимости разного рода человеческой деятельности, связанной с ее интеллектуальными (творческими) формами).

В этом плане исследователи выделяют два ключевых подхода к определению сущности понятия «информационный ресурс».

В наиболее обобщенном виде информационные ресурсы рассматриваются как информация и знание, которые благодаря применению соответствующих информационных технологий накапливались, обрабатывались, систематизировались и фиксировались в форме, наиболее пригодной для использования обществом.

Согласно другому, более конкретизированному подходу информационный ресурс состоит из благоустроенного массива информации и соответствующей информационной системы, которая существует в рамках определенной организационной структуры. Именно организационная структура - государственный орган, учреждение или организация - обеспечивает создание и функционирование информационного ресурса в системном порядке и реализует связанный с данным информационным ресурсом комплекс прав и обязанностей.

Информация становится ресурсом, только если она может быть передаваема между пользователями, включена в сферу обращения по разным социальным каналам, зафиксирована на тех или других видах носителей, т.е. задокументирована.

Именно процесс документирования превращает информацию в информационный ресурс, хотя в современных условиях большинство циркулирующей информации трудно отнести к традиционному документообороту.

Тем не менее она сохраняет свои свойства, проходя через различные барьеры без потери своей сущности, подвергаясь виртуализации. Исторически первыми под это влияние попали информационные ресурсы, информационные и телекоммуникационные технологии. Затем появилось сетевое информационное пространство (локальные и глобальные сети), которое предопределило создание виртуальной информационной среды. К ней подключились и стали функционировать в ее пространстве все ранее освоенные человечеством каналы, методы и формы коммуникаций (межличностное общение, телефония, почта, средства массовой информации и т.п.). В данной многофункциональной среде ныне осуществляется значительная часть процессов многих видов деятельности (принятие решений, моделирование результата, определение целей), реализуются ее коммуникативные стороны. Все более виртуализируется и сам человек, находящийся на стыке реального и виртуального миров, оставаясь их связующим звеном, решая в Сети профессиональные и другие задачи, взаимодействуя с виртуальными предметами и субъектами (другими членами виртуального пространства). Он сам становится для последних виртуальным.

В настоящее время существуют и совершенствуются технологии, позволяющие человеку делегировать в виртуальный мир не только свои цели, действия, но и право принятия решений. Речь идет о виртуальных двойниках субъекта - аватарах, электронных персонах, наделенных определенными степенями свободы поведения в заданных программой и волей управляющего субъекта параметрах. В наши дни все больший объем стандартных профессиональных или иных ситуаций с умеренным уровнем вариативности возможных сценариев (деловые переговоры, сделки, обмен деловой информацией, принятие управленческих решений и т.п.) осуществляется в виртуальном офисе виртуальными партнерами (аватарами) как представителями своих реальных прототипов.

Эти и другие, подобные им, явления влияют на изменение природы информационных ресурсов, технологии их производства и оперирования, количественные и качественные параметры, сферы профессиональной деятельности, связанные с информационными ресурсами.

Их можно обозначить как современные тенденции, характеризующие инновационность в сфере информационных ресурсов.

Изменение природы информационных ресурсов опять же связано с историческими представлениями об информации как зафиксированной на материальных носителях и с социальной деятельностью человека, в процессе которой он создает информационные объекты (сообщения, произведения). Данные объекты поступают в систему информационных коммуникаций (средства массовой информации, библиотеки, архивы, межличностное общение и т.п.), формируя тем самым информационные ресурсы.

С появлением Интернета наряду с традиционными информационными ресурсами появились новые, представляющие собой либо безаналоговую деятельность в виртуальности (акции, презентации, сделки, виртуальные события и т.д.), либо виртуальные аналоги реальных действий. Переплетаясь с ресурсами традиционными, они в процессе интерактивного взаимодействия с клиентами, партнерами дают возможность одновременно ознакомиться с базами данных, статистическими отчетами, участвовать в интернет-форумах, дискуссионных встречах и т.д. Это свидетельствует об отсутствии ранее имеющихся ограничений при создании информационных ресурсов, изменении логики связи и соотношения этапов их производства: человеческая деятельность — ее информационное отражение — фиксация — накопление — тиражирование информации — формирование информационных ресурсов. Деятельность эта становится все более вариативной. Она может осуществляться в информационных форме и среде, информационное сообщение о событии может не основываться на событии, но само иметь значимость события. Жанры перформанса, ньюсмейкерства, социальных провокаций, игровых акций, фантомастики, мистификаций, дезинформаций и т.п., в которых не всегда можно однозначно определить, что является первичным и приоритетным (действие или информация о нем), существенно расширяют представления о природе информационных ресурсов.

Технологии производства и оперирования информационными ресурсами под влиянием процессов информатизации изменили возрастные цензы, позволили появиться неограниченному количеству авторов, интерпретаторов, получивших доступ в мировое информационное пространство. Возможности Интернета позволяют внедрять новые технологии интеграции гигантских информационных массивов, получения агрегированной аналитической информации для принятия управленческих решений. Государственные органы создают различные форумы, конференции, интегрируют, структурируют полученные информационные ресурсы, все чаще применяют системы компьютерного контент-анализа, интеллектуализированного поиска, визуализации данных. Эффективность этих действий основана на аналитической обработке исходной информации, разработке прогнозов и концепций стратегического развития.

Изменение природы и технологий производства информационных ресурсов и оперирования ими неизбежно меняет формы профессиональной деятельности, а многие из них просто исчезают.

Библиотечное дело, издательское дело, система библиографической деятельности, службы научно-технической информации, традиционно бравшие на себя всю полноту ответственности за информационное обеспечение общества, за жизненный цикл информационных ресурсов, в наши дни все в большей степени уступают позиции провайдерам, генераторам электронных ресурсов, ньюсмейкерам, самоорганизующимся в процессе создания сетевого контента представителям интернет-комьюнити, аналитическим службам, социотехнологам, специалистам по деловой и конкурентной разведке, веб-технологам и т.п.

В сложном процессе государственного управления важно создать и обеспечить эффективное функционирование инфраструктуры информационной поддержки управленческих решений, базирующейся на системе государственных информационных ресурсов. Требуется создать условия, при которых качество и объем информационных ресурсов соответствовали бы потребностям в информации органов власти всех уровней, а также юридических и физических лиц.

Государственные информационные системы всегда ориентированы на то, чтобы свести в единую сеть информационные ресурсы различных органов и уровней власти и управления, предоставить их для обеспечения информационных потребностей субъектов общественных отношений, повысить эффективность и качество деятельности государственных органов.

Имея статус государственных, информационные ресурсы, созданные за счет средств государственного бюджета, предназначены для реализации функций государственного управления, формируются в отношении объектов государственного регулирования, являются объектами правовой защиты государства. Регламент доступа к государственным информационным ресурсам определяется органами государственной власти, они же являются их собственниками и несут ответственность за адекватность, актуальность и непротиворечивость информации в государственных информационных системах.

Таким образом, государственный информационный ресурс - это результат интеллектуальной деятельности, представляющий собой структурную систему описаний объекта государственного управления, предназначенную для решения задач управления в контексте деятельности конкретных государственных органов, создаваемый по заданию этих органов, финансируемый из средств государственного бюджета, имеющий авторов и собственников.

Любой информационный ресурс имеет целевую функцию, направлен на решение множества задач стратегического, среднесрочного и оперативного управления за счет использования информации, хранящейся в базе данных и доступной для пользователя.

Государственные информационные ресурсы могут рассматриваться как информационные продукты, организованные в базах и банках данных, обладающие ретроспективными признаками, имеющие фундаментальную социально-экономическую ценность, систематизированные по отдельным критериям в зависимости от их потребительских свойств и распределенные по уровню доступа. Они предназначены для удовлетворения информационных потребностей человека, государства и общества.

При формулировании понятия «государственные информационные ресурсы» важно уточнить, что они всегда будут иметь собственника (государство). Как правило, они передаются в оперативное управление государственных учреждений, казенных и государственных унитарных предприятий, некоммерческих организаций с государственным участием. Они же могут находиться в хозяйственном ведении акционерных обществ с государственным контрольным пакетом.

При рассмотрении состава информационных ресурсов особое значение придается их правовому режиму. Понятием «правовой режим» охватывается возможность совершения или несовершения с объектом права определенных действий, влекущих известный юридический результат.

В зависимости от характера действий и юридических последствий их совершения или несовершения, составляющих содержание гражданско-правовых режимов, различают следующие их виды:

• правовой режим собственности;
• режим исключительных прав;
• режим обязательственного права.

В содержание правового режима информационных ресурсов включаются: порядок документирования информации; положения о доступе к информационным ресурсам в зависимости от их категорий; принятие мер по охране информации (способы охраны и порядок их применения). Следует отметить, что охрана - более широкое понятие, чем понятие «защита информации», и включает в себя также меры, направленные на предупреждение нарушения. Вместе с тем порядок защиты одинаков для всех объектов правоотношений, в том числе для информации. Различают юрисдикционный и неюрисдикционный порядки защиты. Юрисдикционный порядок защиты - это деятельность государственного органа, направленная на восстановление права и пресечение действий, нарушающих право. Существуют судебный и административный юрисдикционные порядки. Неюрисдикционный порядок имеет место при самозащите и применениимероперативноговоздействия.

В каждом государстве в правовой режим включаются разные элементы, но основные присутствуют почти во всех: порядок создания информационного продукта; стандарт его документального оформления; порядок финансирования; определение субъекта права собственности или исключительного права; установление категории доступа; правила учета и регистрации; условия обеспечения безопасности; порядок правоохранительной процедуры.

Влияние информационных ресурсов на эффективность и качество государственного управления чрезвычайно велико. Во-первых, обращение к информационным ресурсам государственных органов - необходимый элемент процессов государственного управления. Вовторых, государственное управление основано на определенном информационном отображении (информационной модели управляемого объекта и знаниях субъекта управления). В-третьих, любые управленческие решения, основанные на информации, изменяют поведение и отношения участников социальных процессов, определенным образом их организуют, воздействуя на них информационными средствами. Чем качественнее управленческое решение, тем выше результативность его выполнения.

В системе государственного управления любой страны циркулирует огромное количество документов, а объем национальных информационных ресурсов порой даже трудно четко определить. К примеру, в органах государственной власти России зарегистрировано более 5 тыс. баз и банков данных. В стране более 1 млн уникальных архивных фондов и около 200 тыс. библиотек. Однако не всегда качество и структура государственных информационных ресурсов, степень их использования отвечают современным требованиям из-за их хранения в автономных, зачастую изолированных системах, а условия использования нередко уступают условиям, давно действующим в зарубежных аналогах.

Государственные информационные ресурсы могут рассматриваться как экономическая категория, поэтому необходима их количественная оценка.

Их состояние было подробно охарактеризовано в национальном докладе «Информационные ресурсы России», обращение к которому позволяет представить их максимально полно.

1. Информационные ресурсы библиотечной сети России включают: публичные (общедоступные) библиотеки федеральных, региональных (субъектов Российской Федерации), муниципальных органов культуры (бывшая сеть библиотек Министерства культуры России); систему научно-технических библиотек и справочно-информационных фондов, которая входит в состав Российской государственной системы научно-технической информации (ГСНТИ); информационно-библиотечную систему Российской академии наук (РАН); библиотечную сеть высших учебных заведений России; сеть медицинских библиотек; сеть сельскохозяйственных библиотек; другие системы (профсоюзные, школьные, армейские библиотеки и др.).

Все они организованы на основе сочетания двух системных принципов: отраслевого и территориального. Практически каждая отрасль знаний имеет основное, центральное книгохранилище на федеральном уровне. Наряду с этим на каждом территориальном уровне есть центральная универсальная общедоступная библиотека.

В настоящее время почти все библиотеки развивают свои информационные функции, аккумулируют сторонние и создают собственные информационные ресурсы, предоставляют доступ к национальным и мировым информационным сетям, создают электронные каталоги и локальные вычислительные сети, участвуют в формировании общероссийской информационно-библиотечной компьютерной сети, предоставляют читателям правовую информацию, создаваемую в органах государственной власти.

2. Информационные ресурсы Архивного фонда Российской Федерации составляют документы из государственной и негосударственной части объемом более 500 млн ед. хр. В непосредственном ведении Росархива находится свыше 200 млн ед. хр. документов, находящихся в федеральных архивах, а также в государственных и муниципальных архивах субъектов Российской Федерации. Этот объем в среднем ежегодно увеличивается на 1,6 млн ед. хр., в основном за счет приема документов от более чем 200 тыс. учреждений, организаций и предприятий государственной и негосударственной форм собственности, являющихся источниками комплектования государственных и муниципальных архивов.

Здесь создан качественный научно-справочный аппарат как в традиционном, так и в автоматизированном виде, имеются электронные справочники. Это это один из сложных государственных информационных ресурсов, и следует признать, что материальная база многих архивохранилищ не соответствует современным требованиям, внедрение автоматизированных архивных технологий идет медленными темпами.

3. Государственная система научно-технической информации представляет собой совокупность федеральных органов научно-технической информации (НТИ) и научно-технических библиотек, отраслевых органов НТИ, региональных центров НТИ.

К федеральным органам НТИ и научно-техническим библиотекам, обеспечивающим формирование, ведение и организацию использования федеральных информационных фондов, баз и банков данных по различным видам источников НТИ и направлениям науки и техники, относится множество организаций информационного профиля.

Основной принцип функционирования ГСНТИ - централизованная одноразовая обработка мирового информационного потока документов в области науки и техники федеральными органами НТИ и научно-техническими библиотеками и многократное использование потребителями информации из федеральных фондов через сеть информационных организаций в отраслях и регионах.

Основной продукцией центров НТИ в субъектах Российской Федерации являются вторичные информационные издания: реферативные журналы, библиографические указатели, экспресс-информация, сигнальная и обзорно-аналитическая информация.

4. Информационные ресурсы Государственной системы статистики включают: информационные фонды по отраслям статистики; информационные фонды интегрированных баз данных, Единый государственный регистр предприятий и организаций (ЕГРПО); статистическую информацию первичных отчетов. Информационные ресурсы регионального уровня формируются региональными комитетами государственной статистики на основе средств электронной обработки данных с последующей загрузкой в региональные базы данных, регистры и субрегистры по основным направлениям статистики.

На федеральном уровне обеспечивается формирование информационных ресурсов, характеризующих макроэкономические показатели и экономические балансы, основные показатели деятельности отраслей экономики, институциональные преобразования в экономике и развитие негосударственного сектора, инвестиции, цены и тарифы, трудовые ресурсы, заработную плату и занятость населения, финансы, внешнеэкономическую деятельность, доходы и уровень жизни населения, демографические показатели, правонарушения, природные ресурсы и охрану окружающей среды, социально-экономическое положение регионов Российской Федерации, статистическую информацию федеральных органов исполнительной власти.

В локальной вычислительной сети Росстата представлены интегрированная база статистических показателей федерального уровня и Банк готовых документов (БГД), содержащий официальные публикации (документы) Росстата федерального и регионального уровней.

Актуализация БГД осуществляется посредством телекоммуникаций через компьютерный узел связи Росстата.

Основной формой распространения статистической информации является публикация статистических сборников и пресс-выпусков для средств массовой информации. Для распространения содержащихся в БГД статистических публикаций в электронном виде Росстат отрабатывает три направления: на основе собственных телекоммуникационных средств, через Интернет, на CD-ROM.

Информация, предоставляемая Росстатом, является основой для формирования значительной части информационных ресурсов органов государственной власти.

5. В государственной системе правовой информации задачи сбора, обработки, хранения, анализа правовой информации и организации ее предоставления с 1992 г. возложены на Министерство юстиции Российской Федерации. Здесь задействованы: база данных российского законодательства «ЭТАЛОН», содержащая несколько десятков тысяч действующих нормативных актов в актуальной редакции; фонды правовых актов на бумажных носителях; Государственный реестр общественных объединений и религиозных организаций; база данных судебной статистики.

Значительные ресурсы правовой информации имеет Фонд правовой информации со своими справочными системами: «Банк правовых актов», «Электронное собрание законодательства Российской Федерации», «Электронные бюллетени», «Централизованная картотека правовых актов субъектов Российской Федерации», «Банк правовых актов субъектов Российской Федерации», «Банк ведомственных правовых актов».

6. Информационные ресурсы органов государственной власти формируются в две основные схемы: централизованное информационное обеспечение органов государственной власти федерального и регионального уровней; самостоятельное формирование необходимых информационных ресурсов федеральными и региональными органами власти, а также подчиненными им организациями.

Система централизованного информационного обеспечения базируется на использовании крупных политематических информационных ресурсов, куда входят: Фонд социально-экономической информации о Российской Федерации и ее регионах; Фонд информации о чрезвычайных ситуациях на территории Российской Федерации и Фонд правовой информации. Основными источниками информации являются Росстат, министерства и ведомства (Министерство внутренних дел, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Государственная корпорация по атомной энергии и др.), а также информационно-справочные системы, содержащие акты палат Федерального Собрания Российской Федерации, решения Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации.

В настоящее время особенно динамично развиваются процессы создания баз данных кадастрового типа, информационных ресурсов, предназначенных для массового информационного обслуживания населения на открытых сайтах.

7. Информационные ресурсы отраслей материального производства ранее создавались государством, в настоящее время их основу составляют электронные массивы информации (банки и базы данных, вспомогательные информационные файлы управленческого и технологического назначения и т.д.) и традиционные справочно-информационные фонды отраслей материального производства, которые востребованы органами государственной власти, а их обновление координируется на федеральном и региональном уровнях государственного управления. Особенно это касается отраслей оборонного и аграрного секторов экономики.

8. Информация о природных ресурсах, явлениях и процессах. Основное содержание деятельности большого числа государственных организаций, относящихся к различным ведомствам,. это исследование разного рода природных объектов, явлений, процессов, сбор и анализ данных о них. Требования к полноте и точности сведений о природных объектах и процессах обычно весьма высоки, как и стоимость и трудоемкость выявления и сбора этих сведений. К тому же такая информация многообразна и часто трудносопоставима.

Проблема сопоставимости разнообразной информации о природных объектах может быть частично преодолена за счет возможности ее естественной пространственной привязки на основе географических информационных систем (ГИС). Работы по созданию ГИС возглавляет Роскартография, которая руководит всеми топографо-геодезическими и картографическими работами в стране.

Наиболее крупной является Единая информационная система недропользования, в состав которой включены Всероссийский геологический фонд, Государственный банк цифровой геологической информации и информации о недропользовании, банк данных государственного мониторинга, музейно-библиотечные и коллекционные фонды, фонды эталонов минерального сырья и кернового материала, кадастры информации о всех иных природных ресурсах.

9. Информационные ресурсы социальной сферы. Уровень развития информационных ресурсов в значительной степени определяется качеством функционирования отраслей социальной сферы. Наиболее развитые системы государственных информационных ресурсов в этих отраслях традиционно имелись в здравоохранении и образовании.

Специализированными информационными организациями Министерства здравоохранения России являются: Государственная центральная научная медицинская библиотека (государственный орган научно-технической информации по медицине и здравоохранению); Информационно-аналитический центр Минздрава России; информационно-вычислительные центры и отделы АСУ субъектов Российской Федерации.

В сети Интернет представлены все российские вузы, по которым осуществляется регулярный мониторинг.

В других отраслях социальной сферы (занятости и социального обеспечения, физической культуры, спорта и туризма, миграционной службы, пенсионного обеспечения, медицинского и социального страхования и т.д.) информационные ресурсы создаются и используются непосредственно в функциональных организациях соответствующих ведомств и служб.

10. Информационные ресурсы в сфере финансов и внешнеэкономической деятельности - это:

• базы данных по содержанию федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, Реестр паспортов импортных сделок, Реестр страховых организаций России (Министерство финансов России);
• Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 %, фонд учредительных документов федеральных государственных предприятий, союзов, ассоциаций (Федеральная антимонопольная служба России);
• Реестр собственности Российской Федерации (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом);
• базы данных грузовых таможенных деклараций (Федеральная таможенная служба России);
• базы данных по лицензированию и надзору за деятельностью участников рынка ценных бумаг;
• базы данных «Налоговая отчетность», Государственный реестр налогоплательщиков (Федеральная налоговая служба России);
• данные о фактах нарушения налогового законодательства и о лицах, совершивших налоговые преступления;
• фонд лицензий на банковскую и аудиторскую деятельность, базы данных по движению бюджетных средств в банках, базы данных по контролю и учету валютных операций (Банк России) и др.

Финансово-экономическая информация относится к сектору российского рынка, который способен развиваться за счет платежеспособного спроса, к тому же он активно поддерживается ведущими отечественными и зарубежными информационными агентствами.

При формировании, обновлении, использовании информационных ресурсов в сфере государственного управления всем органам государственной власти, особенно исполнительной, требуется решать ряд логически взаимосвязанных задач, которые напрямую сопряжены с качеством их деятельности. На примере Российской Федерации эти задачи могут быть сформулированы следующим образом:

• определение объема, качества информационных ресурсов с учетом структуры прав собственности в стране, количества субъектов Российской Федерации, субъектов местного самоуправления;
• структуризация информационных ресурсов по группам предметных областей ведения органов исполнительной власти с учетом их достаточности и защищенности, дифференциации этих ресурсов в качестве материальных и нематериальных активов при понимании их значения в составе интеллектуальной собственности;
• структуризация информационных массивов по категориям доступа и соответствующей защиты;
• классификация информационных массивов по основным функциям государства и его органов по сферам управления;
• включение задач информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти в систему их функциональных целей и задач, обеспечение информированности граждан и всего общества о результатах своей деятельности;
• разработка нормативной основы информационного обеспечения государственных органов;
• достижение «прозрачности» деятельности системы государственного управления (взаимное информирование органов государственной власти, информирование всех субъектов, включенных в определенную подсистему управления, регламентация процедур доступа к информации о деятельности органов и их решениях, оформление каналов общественного контроля в государственном управлении);
• внедрение процедур, позволяющих обеспечивать достоверность, своевременность, полноту и безопасность использования сведений о деятельности государственных органов, важность контактов со средствами массовой информации, использование возможностей Интернета;
• юридическое закрепление отношений по поводу поступления информации от различных субъектов, их обязанностей по ее предоставлению.

Природа и сущность информации ограниченного доступа

Ограничение доступа к информации может быть установлено только законом. Термин «ограничение» толкуется как грань, предел, рубеж; удержание в известных рамках, границах; ограничивающее какие-либо права, действия: стеснение определенными условиями; лимитирование сферы деятельности, сужение возможностей и т.п. Следовательно, ограничение должно рассматриваться как закрепленное правом, определяющее границы, в которых субъекты могут и должны действовать; это исключение каких-либо возможностей в деятельности лиц.

Понятие «информация ограниченного доступа» используется в законодательстве наряду с понятиями «свободно распространяемая информация», «общедоступная информация», «информация, доступ к которой ограничен законом», «конфиденциальная информация». Каждое из этих понятий обозначает признаки наличия возможности ознакомиться с информацией или ограничения такой возможности, т.е. признаки свободы доступа или ограничения этой свободы.

При использовании информационных ресурсов в государственном управлении важно четко определить порядок доступа к информации, отнесенной к различным категориям тайн, внедрить механизм ограничения доступа к информации, который не позволял бы понизить уровень эффективности и качества самого государственного управления.

В любом государстве такой механизм существует и функционирует на основе достаточно большого числа правовых актов.

Нельзя не сказать о правах человека в области информатизации, которые, как правило, учитывают государства при создании и развитии своих информационных систем и совершенствовании государственного управления.

На своей первой сессии в 1946 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, в которой, в частности, обозначено:

• свобода информации является основным правом человека и представляет собой критерий всех видов свободы, защите которых Объединенные Нации себя посвятили;
• свобода информации, безусловно, требует от тех, кто пользуется ее привилегиями, желания и умения не злоупотреблять ими. Основным принципом ее является моральная обязанность стремиться к выявлению объективных фактов и к распространению информации без злостных намерений;
• взаимопонимание и сотрудничество между народами невозможно при отсутствии бдительного и здорового мирового общественного мнения, которое, в свою очередь, всецело зависит от свободы информации.

Критерием всех видов свободы свобода информации названа потому, что без информации личность не может сделать выбор, т.е. реализовать свободу в любой области - от политических прав до права владеть собственностью. Это было отражено в преамбуле и ст. 19 Всеобщей декларации прав человека, в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г.

В частности, в названной ст. 19 говорится:

«1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.

2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору.

3. Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность.

Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:

а) для уважения прав и репутации других лиц;
б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения».

К другим международным источникам можно отнести Окинавскую хартию глобального информационного общества, Декларацию ЮНЕСКО о сохранении цифрового наследия и т.д.

В решении Панамериканского суда по правам человека, вынесенном в сентябре 2006 г., право на доступ к информации было признано частью более общего права на свободу выражения мнений.

Это означает, что исключения в этой области должны быть предусмотрены законом и защищать интерес, который признан легитимным в рамках международного права, что подтверждено несколькими международными законодательными нормами.

Важно отметить, что в национальных законах о доступе к информации закрепляются разные цели их принятия. Поэтому в Принципе IV Рекомендации Совета Европы был представлен детализированный и исчерпывающий список возможных оснований для ограничения права доступа к информации, именуемый «Возможные ограничения доступа к официальным документам».

Государства-участники вправе ограничивать право доступа к официальным документам. Ограничения должны быть четко установлены законом, являться необходимыми в демократическом обществе и быть соразмерными целям защиты:

• национальной безопасности, обороны и международных отношений;
• общественной безопасности;
• неприкосновенности личной жизни и других правомерных частных интересов;
• коммерческих и иных экономических интересов, как частных, так и общественных;
• равенства сторон в ходе судебного разбирательства;
• природы;
• инспекционных, контрольных и наблюдательных функций органов государственной власти;
• экономической, кредитно-денежной и валютной политики государства;
• конфиденциальности обсуждений в ходе подготовки какого-либо вопроса внутри органа государственной власти либо между такими органами.

Безусловно, режим ограничений, даже если он будет тщательно разработан, не может учесть абсолютно все интересы. Поэтому в системах государственного управления существует практика, когда он распространяется только на часть документа, если это разумно.

Жесткие временные ограничения на раскрытие информации, которая когда-то, к примеру, являлась секретной, создают презумпцию того, что после определенного промежутка времени она в конечном счете будет рассекречена. Таким образом, сохранение секретности информации допускается в том случае, если власти могут с большой долей вероятности предположить, что существует риск нанесения ущерба интересам, защищенным этим законом.

Международное законодательство, конечно, не диктует государствам, какой перечень исключений к праву на доступ к информации должен быть определен в стране, однако нет ни одного государства, которое не имело бы целого ряда законов о сохранении тайны. Но необходимость каждого ограничения, как считает Европейский суд по правам человека, должна быть убедительна. Более того, сам закон, где они установлены, должен быть доступен для граждан, сформулирован с достаточной четкостью, чтобы дать гражданину возможность регулировать свое поведение, не оставлять государственному служащему права решать соответствующие вопросы по собственному усмотрению при исполнении своих функций, что ухудшает качество государственного управления.

Любое ограничение должно быть вызвано необходимостью, которая обеспечивает защиту законной цели. Согласно решениям международных судов понятие «необходимость» означает, что для такого ограничения должна быть «насущная социальная потребность». Доводы, которые приводит государство для оправдания ограничения, должны быть «соизмеримы с поставленными целями».

Сами же ограничения требуется формулировать очень осторожно, чтобы как можно меньше подрывать право человека на свободу информации.

Зарубежный опыт государственного управления свидетельствует, что целый ряд международных стандартов и положений дают точное представление о содержании права на свободу информации и механизмах его реализации. К ним можно отнести: Стандарты ООН; Рекомендации Комитета министров Совета Европы, где приведен список приемлемых целей, которые могли бы обосновать исключения из правил доступа к информации; Совместная декларация, принятая Специальным докладчиком ООН по вопросам свободы выражения мнений, Представителем ОБСЕ по вопросам свободы СМИ, Специальным докладчиком ОАС по вопросам свободы выражения мнений в 2004 г. (Общая декларация); Принципы, принятые министрами права Содружества наций (Принципы Содружества); Декларация принципов свободы выражения мнений в Африке (Африканские принципы); Панамериканская декларация принципов свободы выражения мнений (Панамериканская декларация); Орхусская конвенция 2001 г.; Решение Панамериканского суда по правам человека, утверждающее право на информацию.

Но эти стандарты и положения не умаляют значения принципа максимального раскрытия информации, который заключается в том, что применение права на информацию должно быть широким в плане покрываемой области распространения информации и задействованного круга организаций, равно как и отдельных лиц, которые могут претендовать на это право. Тот государственный орган, который хотел бы отказать в доступе к информации, обязан доказать законность такого отказа, его превосходство над презумпцией открытости.

Нормы международного права повлияли на формирование национального законодательства стран, где появились нормы, закрепляющие право на информацию, а понятие «информация ограниченного доступа» стало соотноситься с понятием «тайна» (конфиденциальность информации).

Анализ законодательства зарубежных стран показывает, что право на информацию рассматривается либо в узком смысле - как право доступа к информации (Израиль, ЮАР, Южная Корея), либо в широком - как возможность совершения ряда действий: искать, получать, распространять информацию (Венгрия, Финляндия, Чехия, Болгария, Новая Зеландия). Такой подход более близок к позиции российского законодателя.

Конституции многих стран закрепляют особенные условия реализации права на информацию об окружающей среде, о деятельности государственных органов, о праве физических лиц получать доступ к информации о себе. При этом право на информацию в конституциях одних стран выделено в качестве самостоятельного (Болгария, Израиль, Чехия, Франция, США, Канада, Великобритания, Бразилия), а - других - как элемент права на свободу выражения мнения (Венгрия, Финляндия). В Конституции Российской Федерации оно имеет статус самостоятельного права.

В большинстве стран объектом данного права выступает информация, находящаяся исключительно в распоряжении государственных органов. В этом случае конституции делают особый акцент на возможности осуществления личностью полномочий во взаимоотношениях с органами государственной власти. К числу источников информации относят официальные документы, а точнее, сведения, содержащиеся в них. Доступ к официальной информации может реализоваться путем предписания публичным органам власти представить документы, запрашиваемые заявителем, либо обнародовать информацию по инициативе самого органа власти.

Но ни в одном из законов ни одного из государств право на информацию не рассматривается как абсолютное. Оно подлежит ограничениям, которые необходимы для обеспечения государственной и личной безопасности, защиты публичных и частных интересов.

В результате действительное положение вещей таково, что национальные законы о доступе к информации предусматривают достаточно большой объем дискреционных исключений.

Например, Закон США «О свободе информации» (1966 г.) предусмотрел девять случаев дискреционных исключений: национальная безопасность, внутренние правила организации, информация, защищенная на основании других законов, деловая информация, внутренние и межведомственные рабочие записи учреждений, информация о частной жизни, документы правоохранительных органов, финансовые учреждения и информация о нефтяных скважинах.

Широкий перечень дискреционных исключений содержит Закон Южной Кореи «О раскрытии информации органами государственной власти» (1996 г.), согласно которому не подлежат разглашению: тайны, защищенные другими законами; информация, раскрытие которой может нанести ущерб национальной безопасности, обороне, единству или дипломатическим отношениям; информация, разглашение которой может нанести существенный ущерб физическим лицам, частной собственности или общественной безопасности; информация, касающаяся предотвращения и расследования преступления; информация об аудиторских проверках, инспекциях и другая информация, раскрытие которой может существенно препятствовать деятельности правительственных учреждений; личные данные физических лиц; коммерческие тайны, разглашение которых может нанести существенный ущерб коммерческим или государственным интересам; а также информация, раскрытие которой может нанести ущерб физическим лицам, например, привести к спекуляции недвижимостью или чрезмерному накоплению товарных запасов.

Закон Королевства Таиланд «Об официальной информации» (1997 г.) помимо приведенных предусматривает дискреционные исключения для информации, раскрытие которой может стать причиной снижения эффективности выполнения законодательства.

С разделением экономики, а вследствие этого и национальных информационных ресурсов на государственный и независимый секторы определились два различных подхода к защите информации: директивный и рекомендательный. Первый применяется при защите информации, которая является собственностью государства и, как правило, обрабатывается в автоматизированных системах государственных органов, второй - в негосударственных организациях с различными видами собственности. В государственных органах во многих случаях информация составляет государственную тайну, а конфиденциальная информация включает множество видов тайн.

Для повышения эффективности и качества государственного управления каждая страна создает государственную систему защиты информации, которая представляет собой совокупность органов и исполнителей, используемой ими техники защиты информации, а также объектов защиты, организованную и функционирующую по правилам, установленным соответствующими правовыми, организационно-распорядительными и нормативными документами.

Как правило, такая система помогает решать задачи национальной безопасности в противодействии внешним и внутренним угрозам в информационной сфере. Угроза - совокупность условий и факторов, создающих потенциальную или реально существующую опасность нарушения конфиденциальности, доступности и (или) целостности информации.

Государственная система защиты информации включает в себя подсистемы: лицензирования деятельности организаций в области защиты информации; сертификации средств защиты информации; аттестации объектов информатизации по требованиям безопасности информации. Среди направлений по защите информации выделяют обеспечение защиты информации от несанкционированного доступа (хищения, утраты, искажения, подделки, блокирования и специальных воздействий) и от утечки по техническим каналам связи при ее обработке, хранении и передаче. Такую информацию часто называют чувствительной или секретной, снабжая ее «защитной маркировкой». В странах ЕС или в такой организации, как НАТО, получила распространение практика составления «таблиц эквивалентности», в которых указываются наименования всех уровней секретности и расшифровывается значение каждого термина.

Широкое внедрение информационных технологий в систему государственного управления привело к появлению в европейских государствах и США новой доктрины защиты личных данных.

Например, согласно принципам указанной доктрины: а) данные не могут направляться какой-либо стороне при отсутствии надлежащих механизмов контроля и безопасности для обеспечения их защиты; б) данные должны использоваться только для достижения целей, ради которых они изначально были предоставлены; в) когда эти цели перестают существовать, данные должны быть уничтожены.

В странах с устоявшимся законодательством о защите данных и неприкосновенности частной жизни создается официальный независимый надзорный орган, в который можно подавать соответствующие жалобы и который уполномочен проводить проверки и давать обязательные к исполнению указания относительно обращения с личными данными. Кроме того, субъект личных данных имеет право на судебную защиту в случае ненадлежащего их использования в той или иной форме.

В государственных органах существуют две основные системы анализа информации ограниченного доступа: стратегический анализ, который обеспечивает широкий обзор и рассчитан на достаточно длительную перспективу, и тактический анализ, который концентрируется на оперативных вопросах, требующих принятия безотлагательных мер. В первом случае анализируются тенденции и возникающие угрозы, во втором - осуществляется оценка сложившейся ситуации и принимаются оперативные управленческие решения.

Аналитические доклады, не предназначенные для широкой общественности, направляются лишь тем лицам, которым необходимо знать содержащуюся в них информацию.

Вместе с тем мир недавно узнал о глобальной системе слежения, созданной в США и Великобритании. Получая через телекоммуникационные компании метаданные о переговорах, интернет-контактах миллионов людей, правительства обретают возможность не только знать о их перемещениях, но и собирать разнообразную персональную информацию без соответствующего судебного разрешения.

Так, NSA (Агентство национальной безопасности США) обладает множеством инструментов для слежения с кодовыми названиями вроде Trailblazer, Stellar Wind и Ragtime и огромным дата-центром в штате Юта со скоростными компьютерными сетями для обработки и хранения информации. Создан DHS (Department of Homeland Security - группа правительственных агентств, отвечающих за безопасность и сбор данных о людях), который сотрудничает с полицейскими центрами сопоставления данных. В связи с этим правительство США сегодня засекречивает значительно больше совершенно несекретной информации, чем когда-либо.

В Российской Федерации в основе государственной системы защиты информации лежит механизм, который именуется информационной безопасностью. Он обеспечивает:

• конфиденциальность: доступ к информации только авторизованных пользователей;
• целостность: достоверность и полноту информации и методов ее обработки;
• доступность: доступ к информации и связанным с ней активам авторизованных пользователей по мере необходимости.

Под информационной безопасностью Российской Федерации понимается состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства.

Эта формулировка основывается на анализе понятий «безопасность» и «информационная безопасность», закрепленных в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. и Доктрине информационной безопасности Российской Федерации.

Информационная безопасность достигается путем реализации комплекса мероприятий по управлению информационной безопасностью, которые могут быть представлены политиками, методами, процедурами, организационными структурами и функциями программного обеспечения.

Основными составляющими информационной безопасности (которые не следует отождествлять с информационной безопасностью в целом) являются:

• защита информации (в смысле охраны персональных данных);
• компьютерная безопасность или безопасность данных;
• защищенность информации и поддерживающей инфраструктуры от случайных и преднамеренных воздействий;
• информационно-психологическая удовлетворенность потребностей граждан и защищенность от негативных информационно-психологических и информационно-технических воздействий.

При анализе проблематики, связанной с информационной безопасностью, необходимо учитывать, что информационная безопасность есть составная часть информационных технологий - области, развивающейся беспрецедентно высокими темпами. Здесь важны не столько отдельные решения (законы, учебные курсы, программно-технические изделия), сколько механизмы генерации новых решений, позволяющие не отставать от современных темпов научно-технического прогресса, а - системе государственного управления оперативно внедрять перспективные информационно-технологические инновации.

Государственное регулирование в данной сфере осуществляется путем установления требований о защите информации и введения ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации.

Организационные меры направлены на создание условий обеспечения целостности информации и сохранности ее в конфиденциальном состоянии, а также возможности ознакомления с нею (доступа к информации). К их числу относятся, например, формирование государственных органов и подготовка кадров в области обеспечения защиты информации.

Технические меры - это мероприятия по формированию информационной инфраструктурывобластиобеспечения защиты информации.

Законодательство по обеспечению информационной безопасности составляют федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Ранее в законодательстве Российской Федерации часто применялось понятие «конфиденциальная информация», т.е. «документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством». В настоящее время оно употребляется все реже. Например, в п. 2 ст. 67 Гражданского кодекса Российской Федерации его полностью заменило понятие «информация ограниченного доступа», которое объединило все виды информации, включая сведения, составляющие все тайны, персональные данные, инсайдерскую информацию, кредитные истории и иные сведения корпоративного уровня.

Нормы права, определяющие общий правовой режим информации ограниченного доступа, содержатся в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», а также в законах, закрепляющих специальные правовые режимы отдельных видов информации ограниченного доступа».

В ст. 5 Закона № 149-ФЗ записано: «Информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется на общедоступную информацию, а также на информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа)».

К общедоступной относится та информация, которую нельзя скрывать от общества.

Вместе с тем, чтобы успешно решать жизненно важные вопросы в области обороны, политические, экономические, научно-технические и иные проблемы с меньшими затратами сил и средств и без ущерба государственной безопасности страны, государство засекречивает определенные сведения, предоставляет своим органам возможность скрыть их от соперников или потенциальных противников.

Информацию ограниченного доступа можно назвать защищаемой; она имеет следующие отличительные признаки:

• правом на нее обычно обладает только собственник (владелец) или уполномоченные им на то лица;
• чем важнее для собственника информация, тем тщательнее он ее защищает в соответствии с присвоенной ей степенью секретности;
• защищаемая информация должна иметь определенную ценность и приносить пользу собственнику, оправдывая затрачиваемые на ее защиту силы и средства.

Появление новой защищаемой информации есть результат деятельности субъекта — собственника информации или уполномоченных им лиц, засекретивших информацию. После создания она как бы отчуждается от субъекта-автора и самостоятельно диктует всем, кто с нею сталкивается, правила ее использования. Уровень защиты информации определяется установленным ее автором или собственником грифом секретности или конфиденциальности.

Защищаемая информация (как и несекретная), созданная один раз, может использоваться многократно в течение неограниченного времени сколь угодно большим количеством потребителей. Она способна не уничтожаться, не убывать со временем и даже возрастать по мере использования, т.е. порождать новую информацию. С возрастанием информации возникают объективные предпосылки для ее уязвимости: если кто-то позаимствовал секретные сведения без нарушения физической целостности носителя (произошла, как говорят, утечка информации), то ее собственник может об этом не узнать вообще или узнать уже из других источников. Секретная информация обладает определенным генетическим свойством: созданные на ее основе сведения, документы и изделия также, как правило, являются секретными.

Имеет особенности и распространение информации. Так, открытая информация распространяется без правил, распространение же защищаемой информации происходит детерминированно: заранее определяется возможное количество ее потребителей, в соответствии с которым создается определенное количество экземпляров нужного документа, которые и рассылаются этим адресатам.

Классификация информации ограниченного доступа, которую обычно защищают, может осуществляться по трем основным признакам: принадлежности (праву собственности), степени секретности, содержанию.

По принадлежности защищаемой информации ее собственники (владельцы) и она сама классифицируются следующим образом:

• государство и его структуры (органы) - они могут использовать сведения, составляющие государственную, служебную или коммерческую тайну, а также иные виды защищаемой информации, принадлежащей государству или ведомству;
• предприятия, товарищества, акционерные общества и др. - принадлежащая им защищаемая информация обычно составляет коммерческую тайну, но в некоторых случаях они могут использовать и сведения, составляющие государственную или служебную тайну;
• общественные организации - используемая ими защищаемая информация является партийной тайной, однако в некоторых случаях они могут располагать сведениями, составляющими государственную или коммерческую тайну;
• граждане - их права на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, врачебную тайну и другие конституционные права гарантируются государством.

Классификация информации по степени секретности выглядит несколько абстрактной, однако она дает возможность ранжировать защищаемую информацию по степени ее важности для собственника.

Всю информацию по степени ее секретности (конфиденциальности) можно разделить на четыре уровня: особой важности, совершенно секретная, для служебного пользования (конфиденциальная), несекретная (открытая). Чем выше секретность информации, тем выше уровень ее защиты и тем yже круг допущенных к ней лиц.

По содержанию защищаемая информация может быть разделена на политическую, экономическую, военную, разведывательную и контрразведывательную, оперативно-розыскную, научно-техническую, технологическую, деловую и коммерческую.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» защищаемая информация подразделяется на следующие виды тайн:

1. государственная тайна;
2. коммерческая тайна;
3. профессиональная тайна;
4. служебная тайна;
5. персональные данные;
6. интеллектуальная собственность.

Государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности страны. Существует три степени ее секретности: особой важности, совершенно секретно, секретно, поэтому она подлежит особой защите.

В системе государственного управления тайну составляют сведения о специфичных видах деятельности и ее объектах, которые государство стремится сохранить в защищенном состоянии.

Содержание понятия «тайна» определяется существенными признаками тайны.

Первой и главной чертой тайны является маскировка сути каких-либо событий жизни от третьих лиц: заинтересованные в сокрытии этих сведений лица принимают меры к их защите, наделению их признаками секретности.

Второй признак - особая важность событий, объектов и направлений человеческой деятельности, которые нуждаются в маскировке, сокрытии. Государство реализует соответствующие потребности с помощью института секретности сведений, а человек скрывает информацию об определенной части своей личной жизни или предпринимательства.

Третий признак - обязательность правовой защиты конфиденциальности этих сведений. Легитимность охраны сведений о важных сторонах жизни и деятельности личности, общества и государства подчеркивает, во-первых, заинтересованность законодателя в установлении специального правового режима, способствующего сохранению и неприкосновенности таких сведений, а во-вторых, исключительность правовой защиты данной информации в противовес общему правилу о свободе информации.

В.И. Даль, изучая исторические и социальные смыслы слова «тайна», толкует его как производное от «тай» - скрытность, неведение, сокровенность, неизвестность: «кто чего не знает, то для него тайна; все сокрытое, неизвестное, неведомое». Производные от «тай» и «тайна» употреблялись и в системе государственного управления («тайная комната», «тайный приказ», «тайная канцелярия» и др.). Исследователи относят появление в России первых специалистов - тайнописчиков, находящихся на государственной службе в Посольском приказе, осуществлявшем общее руководство внешней политикой страны, к 1549 г. Поскольку дипломатии всегда присуща приватность, то развитие дипломатических шифров прямо свидетельствует о наличии государственных секретов в данной сфере государственной деятельности.

Сегодня для тайны правовая защита (легитимность) обязательна. Это придает ей правовое значение, т.е. характер объекта права. Таким образом, охраняемая законом тайна - это установленное законом конфиденциальное состояние информации об особо важных сторонах жизни и деятельности личности, общества и государства.

Сказанное свидетельствует, что государственная тайна становится одним из существенных элементов в механизме властвования и не только выполняет утилитарную функцию защиты определенных категорий сведений от распространения, но и имеет политический и качественный оттенок, так как является атрибутом реализации государственно-властных полномочий и оптимизации системы государственного управления. Здесь важно довести до совершенства принципы построения и функционирования системы защиты государственной тайны, формулирования политических, военных, экономических целей, качество правового обеспечения и организационных форм, добиться правильного соотношения затрат на обеспечение сохранности государственной тайны с ее позитивными результатами.

История организации сохранения государственной тайны сопровождала весь период развития Российского государства.

Сведения могут считаться государственной тайной (могут быть засекречены), если:

• они соответствуют перечню сведений, составляющих государственную тайну, входят в перечень сведений, подлежащих засекречиванию, и предусмотрены законодательством Российской Федерации о государственной тайне (принцип законности);
• целесообразность засекречивания конкретных сведений установлена путем экспертной оценки вероятных экономических и иных последствий возможности нанесения ущерба безопасности Российской Федерации исходя из баланса жизненно важных интересов государства, общества и личности (принцип обоснованности);
• ограничения на распространение этих сведений и на доступ к ним установлены с момента их получения (разработки) или заблаговременно (принцип своевременности);
• компетентные органы и их должностные лица приняли в отношении конкретных сведений решение об отнесении их к государственной тайне и засекречиванию и установили в отношении них соответствующий режим правовой охраны и защиты (принцип обязательной защиты).

В институте государственной тайны важную роль играет понятийный аппарат.

Носители сведений, составляющих государственную тайну,- материальные объекты, в том числе физические поля, в которых сведения, составляющие государственную тайну, отображены в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов.

Система защиты государственной тайны - совокупность органов защиты государственной тайны, используемых ими средств и методов защиты сведений, составляющих государственную тайну, и их носителей, а также мероприятий, проводимых в этих целях.

Допуск к государственной тайне - процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций - на проведение работ с использованием таких сведений.

Доступ к сведениям, составляющим государственную тайну,- санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну.

Гриф секретности - реквизиты, свидетельствующие о степени секретности сведений, содержащихся в их носителе, проставляемые на самом носителе и (или) в сопроводительной документации на него.

Засекречивание сведений и их носителей - введение в предусмотренном порядке для сведений, составляющих государственную тайну, ограничений на их распространение.

Степень секретности - категория, характеризующая важность такой информации, возможный ущерб от ее разглашения, степень ограничения доступа к ней и уровень ее охраны государством. Критерий определения степени секретности информации устанавливает соответствующий государственный орган.

Конфиденциальная информация, подразделяемая на несколько видов тайн, тоже имеет свои отличительные признаки.

Слово «конфиденциальность» происходит от латинского confidentio - доверие. Так, при передаче информации мы доверяем ее новому носителю определенные данные, надеясь, что четко знаем степень их сохранности и круг лиц, имеющих возможность получить к ней доступ. При этом классическая задача - определение того, какая информация является закрытой и какие способы защиты следует выбрать. Долгое время проблема конфиденциальности сводилась к проблеме защиты только государственных и промышленных секретов, причем последние также возводились в ранг государственных.

Это предполагало разделение информации на открытую, свободный доступ к которой не приносил вреда, и закрытую, разглашение которой могло нанести сторонам определенный ущерб.

В настоящее время понятием конфиденциальности охватывается пять видов тайн.

1. Коммерческая тайна - это информация, которая имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу ее неизвестности третьим лицам, к которой нет свободного доступа на законном основании и в отношении которой принимаются меры по охране конфиденциальности. Онаохраняетсяпри содействии государства.

Основными субъектами права на коммерческую тайну являются обладатели коммерческой тайны и их правопреемники.

Обладатели коммерческой тайны - физические (независимо от гражданства) и юридические (коммерческие и некоммерческие организации) лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью и имеющие монопольное право на информацию, составляющую для них коммерческую тайну.

Правопреемники - это физические и юридические лица, которым в силу служебного положения, по договору или на ином законном основании (в том числе по наследству) стала известна информация, составляющая коммерческую тайну другого лица.

2. Профессиональная тайна - защищаемая по закону информация, доверенная или ставшая известной лицу (держателю) исключительно в силу исполнения им своих профессиональных обязанностей, не связанных с государственной или муниципальной службой, распространение которой может нанести ущерб правам и законным интересам держателя или другого лица (доверителя), доверившего эти сведения, и не являющаяся государственной или коммерческой тайной.

Информация может быть отнесена к категории профессиональной тайны, если она соответствует следующим требованиям:

• не относится к сведениям, составляющим государственную и коммерческую тайну;
• стала известной или была доверена лицу лишь в силу исполнения им своих профессиональных обязанностей;
• стала известной или была доверена лицу, не состоящему на государственной или муниципальной службе (в противном случае информация считается служебной тайной);
• в соответствии с федеральным законом имеется запрет на ее распространение, которое может нанести ущерб правам и законным интересам доверителя.

В соответствии с названными критериями в этой сфере можно выделить следующие объекты:

• врачебная тайна;
• нотариальная тайна;
• адвокатская тайна;
• тайна связи;
• тайна усыновления;
• тайна страхования;
• тайна исповеди;
• банковская тайна.

3. Служебная тайна - защищаемая по закону конфиденциальная информация, ставшая известной в государственных органах и органах местного самоуправления только на законных основаниях и в силу исполнения их представителями служебных обязанностей, а также служебная информация о деятельности государственных органов, доступ к которой ограничен федеральным законом или в силу служебной необходимости. Право на служебную тайну выступает самостоятельным объектом права.

К основным объектам служебной тайны относятся следующие виды информации:

• служебная тайна о деятельности федеральных государственных органов, доступ к которой ограничен федеральным законом в целях защиты государственных интересов: военная тайна; тайна следствия (данные предварительного расследования либо следствия); судебная тайна (тайна совещания судей, содержание дискуссий и результатов голосования закрытого совещания Конституционного Суда Российской Федерации, материалы закрытого судебного заседания, тайна совещания присяжных заседателей, порядок выработки и принятия решения, организация внутренней работы и т.д.);
• охраноспособная конфиденциальная информация, ставшая известной в силу исполнения служебных обязанностей должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления: коммерческая, банковская, профессиональная тайна, а также конфиденциальная информация о частной жизни лица.

Информация, относящаяся к категории служебной тайны, должна отвечать следующим критериям:

• являться собственной служебной тайной, т.е. должна быть отнесена федеральным законом к служебной информации о деятельности государственных органов, доступ к которой ограничен по закону или в силу служебной необходимости;
• являться охраноспособной конфиденциальной информацией служебного характера (чужой тайной) другого лица (коммерческая, банковская тайна, тайна частной жизни, профессиональная тайна);
• не являться государственной тайной и не входить в перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен;
• быть получена представителем государственного органа и органа местного самоуправления только в силу исполнения обязанностей по службе в случаях и порядке, установленных федеральным законом.

Информация, не отвечающая этим требованиям, не может считаться служебной тайной и не подлежит правовой охране.

4. Персональные данные. К персональным данным могут быть отнесены сведения, использование которых без согласия их субъекта может нанести вред его чести, достоинству, деловой репутации, доброму имени, иным нематериальным благам и имущественным интересам:

• биографические и опознавательные данные (в том числе об обстоятельствах рождения, усыновления, развода);
• сведения о семейном положении (в том числе о семейных отношениях);
• сведения об имущественном, финансовом положении (кроме случаев, прямо установленных в законе);
• личные характеристики (в том числе о личных привычках и наклонностях);
• сведения о состоянии здоровья.

Субъектами права здесь выступают:

• лица, к которым относятся соответствующие данные, и их наследники;
• держатели персональных данных - органы государственной власти и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, осуществляющие на законных основаниях сбор, хранение, передачу, уточнение, блокирование, обезличение, уничтожение персональных данных.

5. Интеллектуальная собственность. К числу основных объектов интеллектуальной собственности относятся:

• произведения науки, литературы и искусства;
• результаты исполнительской деятельности артистов, режиссеров, дирижеров;
• результаты творчества;
• звукозаписи и записи изображения;
• передача радио-и телевизионных сигналов;
• изобретения;
• промышленные образцы;
• профессиональные секреты (ноу-хау);
• полезные модели;
• селекционные достижения;
• фирменные наименования и коммерческие обозначения правообладателя;
• товарные знаки и знаки обслуживания;
• наименования мест происхождения товаров;
• другие результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации, на которые в соответствии с законом могут распространяться исключительные права.

Классификация защищаемой информации по видам имеет большое значение, так как в дальнейшем для каждого из видов разрабатываются свои способы защиты, хотя по содержанию такие сведения могут быть очень схожими. Например, сведения о банковских вкладах для сотрудников банка являются профессиональной (банковской) тайной, для организаций и предприятий - коммерческой, а сведения о гражданах-вкладчиках - их персональными данными. Если же подобные сведения предоставляются правоохранительным органам, то они приобретают статус служебной тайны, а если их приобретение - результат проведения оперативно-розыскных мероприятий, то они становятся государственной тайной.

В ст. 21 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» указывается, что режим защиты информации устанавливается: в отношении сведений, отнесенных к государственной тайне,- уполномоченными органами на основании Закона Российской Федерации «О государственной тайне»; в отношении конфиденциальной информации - собственником информационных ресурсов или уполномоченным лицом на основании федерального закона; в отношении персональных данных - федеральным законом.

В организациях, обрабатывающих информацию с ограниченным доступом, которая является собственностью государства, создаются специальные службы, обеспечивающие ее защиту. Контроль за соблюдением требований к защите информации и эксплуатацией специальных программно-технических средств защиты, а также обеспечением организационных мер защиты информационных систем, обрабатывающих информацию с ограниченным доступом в негосударственных структурах, возложен на органы государственной власти.

Собственник информации или уполномоченные им лица имеют право осуществлять контроль за выполнением требований по защите информации и запрещать или приостанавливать обработку информации в случае невыполнения этих требований.

При предоставлении в органы государственного управления сведений, составляющих коммерческую, банковскую, профессиональную, служебную тайны, персональных данных эти режимы не исчезают, а сведения становятся служебными, используемыми при подготовке управленческих решений. Доступ к этим сведениям ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами, так как в государственные органы предоставляется собственно информация, а режим тайны трансформируется в другой режим.

Достижение должного качества государственного управления во многом зависит от соблюдения правил работы с информацией ограниченного доступа. Если отсутствует правовая урегулированность, то это наносит серьезный ущерб не только гражданам и организациям, но и системе безопасности всего государства. Сбор информации, ее удаление, внесение определенных изменений в состав информации, циркулирующей на объекте конфиденциальных интересов, в системе государственного управления может привести к дезинформации, учету неверных данных, принятию ошибочных управленческих решений.

Чрезвычайно высокую опасность для общества создают усиливающийся криминальный контроль над глобальными компьютерными сетями, телекоммуникациями, использование информационных технологий как для скрытого получения информации, подготовки и осуществления неправомерных действий в отношении государственных органов, так и для противодействия правоохранительным органам. Перечисленные явления наглядно демонстрируют, насколько каждое государство зависит от стабильной работы государственных информационных систем.

Именно поэтому защита этих систем, а также информации ограниченного доступа рассматривается в контексте государственных стратегий кибербезопасности, а трансграничный характер угроз вынуждает страны вступать в тесное международное взаимодействие.

Информация в системе государственного управления играет двоякую роль: и как ресурс (т.е. средство) управления, и как объект управления, вследствие чего функции органов власти, особенно исполнительной, в информационной сфере можно разделить на ряд направлений: информационное обеспечение деятельности как непосредственно самого органа, так и системы государственного управления в целом (т.е. сбор информации по предметам ведения органа); защита информации, находящейся в органе власти; информирование государственным органом о своей деятельности. Информация ограниченного доступа, задействованная в этом процессе, должна быть четко классифицирована законом.

Вместе с тем режим информации ограниченного доступа может быть использован для ограничения демократических институтов, усиления власти государственного аппарата. Используя ограничения доступа к информации, бюрократия может манипулировать широкими массами, скрывать истинные результаты своей деятельности. Поэтому вся деятельность государственных органов по ограничению доступа к информации должна быть эффективной, т.е. основанной на принципах целесообразности, законности, оперативности. Бюрократия же подменяет сущность деятельности ее формой, что выражается в имитации деятельности, чрезмерной заботе о формальностях, канцелярских условностях, ссылках на несуществующую секретность.

Одним из эффективных механизмов борьбы с «культурой секретности», которую часто внедряют в государственных органах, остается административная ответственность для тех, кто сознательно затрудняет доступ к информации каким-либо образом, увеличивает уже имеющиеся ограничения, включая уничтожение документов. В европейских странах это расценивается как правонарушение, а ответственность может быть административной, гражданской, уголовной или их сочетанием. В некоторых государствах действует общий порядок подачи актов-рекламаций за потери, понесенные в результате нарушения закона. И хотя в странах с развитыми законодательными традициями права на информацию уголовные наказания довольно редки, сам факт их существования ясно говорит, что с такого рода правонарушениями мириться не будут.

Во многих странах одним из самых больших препятствий получения доступа к информации является плохое ведение документации.

Должностные лица часто не знают, какая информация у них имеется, а если и знают, то не могут найти искомые документы. Правильное ведение документации важно не только для эффективной реализации права на информацию. Работа с информацией — одна из ключевых функций современного правительства, и надлежащее ее исполнение имеет большое значение для эффективного и качественного государственного управления.

Решения о введении за правонарушения в данной сфере комплекса санкций дают органам, осуществляющим регулирование системы защиты информации на общегосударственном уровне, возможность более действенно влиять на субъектов, нарушающих нормативные предписания. А поскольку в органах государственной власти основную часть сведений составляет информация ограниченного доступа и эти ограничения в соответствии с законом имеют цель защитить права и законные интересы субъектов права на тайну, такая информация должна быть своевременно классифицирована и требует эффективного механизма защиты в условиях массированного подключения органов государственной власти и организаций к информационным системам общего пользования и активного информационного международного обмена.

Совершенно очевидно, что власть не может существовать без использования тайных сведений. Каждый новый этап развития общества сопровождался совершенствованием методов засекречивания информации. Если доиндустриальное общество засекречивало содержание информационных пакетов (инквизиция, тайные оккультные общества, криптография, политическая разведка), индустриальное - трафик, модели и технологии обмена ими (тайные каналы финансирования террористов, техническая разведка), то информационное общество структурирует, а затем засекречивает картины видения мира (системы интерпретации данных органов чувств человека), способности людей к восприятию и интерпретации информационных сообщений. Этот этап отличается влиянием тотальных (всемирных) интернет-технологий, которые обусловливают изменения матрицы ценностей. Исследователи называют это новой формой засекречивания информации или ее искажения в нужном объеме, чтобы максимально подавить конкурентов в информационной войне.

Электронное правительство: структуры и процессы

Формирование в современном мире «новой экономики», основанной на знаниях и информации, предполагает широкомасштабное применение информационных и интеллектуальных ресурсов для повышения эффективности всех без исключения организаций.

Ключевым здесь выступает понятие «эффективность». По ряду определений, в том числе ГОСТ Р ИСО 9000-2001, эффективность - это взаимосвязь достигнутых результатов с используемыми для их достижения ресурсами. Информационные, интеллектуальные ресурсы в условиях «новой экономики» становятся основными факторами эффективности, превращаясь через технологии в требуемый результат заданного качества.

В государственном управлении эти ресурсы и технологии рассматриваются как механизм обеспечения новых потребностей и предоставления услуг, достижения качественно новых целей, которые при традиционных технологиях и существующих ресурсных ограничениях реализовать практически невозможно. В таких условиях и сформировались понятие «электронное правительство» и две его концепции: ориентированная на эффективность государственного управления и на предоставление государственных услуг.

Сторонники первой концепции (европейский подход) определяют электронное правительство как «использование ИКТ (информационно-коммуникационных технологий), особенно Интернета, в качестве инструмента, позволяющего достигать более эффективного управления».

Последователи второй концепции (американский подход) полагают, что это «правительство, обладающее новыми качествами (открытостью, ответственностью, эффективностью) в сфере предоставления услуг гражданам, коммерческим компаниям и стране в целом благодаря использованию достижений информационных технологий».

Совокупность приведенных определений позволяет составить адекватное представление о сути электронного правительства.

Это интернет-технологии, обеспечивающие информационное взаимодействие органов различных ветвей государственной власти с населением и институтами гражданского общества. По существу, правительства превращаются в электронные правительства (electronic government, e-government), выполняющие важные функции по регулированию информационных отношений между субъектами общества и институциональными структурами. В этом случае в основные задачи правительства входят: обеспечение всем физическим и юридическим лицам равных возможностей доступа к глобальным, национальным, местным и локальным информационным ресурсам; организация электронных государственных закупок и регулирование взаимоотношений между субъектами электронного предпринимательства; развитие дистанционных фискальных функций и налогового контроля; обеспечение комплексной информационной безопасности; снижение издержек управления на государственной службе и др.

По вопросу об употреблении термина «е-government» важно сказать, что в литературе его прямой перевод считается не совсем корректным, поскольку «понятно, что имеется в виду не только сетевая инфраструктура исполнительной власти, но в целом вся инфраструктура государственной власти и управления».

Концепция стран Евросоюза (европейский подход) опирается на ряд основных принципов формирования информационного общества. Они заявлены в программе «Электронная Европа» и предполагают при создании систем электронного правительства учет социально-культурного и языкового многообразия общества. В числе этих принципов:

• содействие процессу стандартизации информационных систем для обеспечения совместимости сетей, а также предоставляемых сетевых услуг;
• расширение набора социальных услуг, предоставляемых в электронной форме, и увеличение их доступности;
• внедрение технологий информационного общества в государственную систему образования и переподготовки;
• проведение исследований в области социальных последствий, вызванных распространением информационно-коммуникационных технологий, и возможностей адаптации всех категорий граждан к новым условиям жизни;
• повышение степени ознакомления общества с возможностями информационно-коммуникационных технологий;
• занятие государственными органами лидирующих позиций по информатизации государственного управления;
• расширение форм общественного доступа к новым информационным технологиям;
• своевременная разработка соответствующего законодательства и соблюдение юридических гарантий граждан и юридических лиц.

По результатам постепенного внедрения этих принципов сформировался список из 20 базовых государственных электронных услуг.

Он разделен на две части: услуги для граждан и услуги для бизнеса.

Базовые электронные услуги для граждан (G2C):

1. декларирование подоходного налога;
2. поиск работы через службы занятости;
3. оформление социальной помощи (пособия по безработице и на ребенка, возмещение затрат на медицинские услуги, оплата учебы);
4. оформление персональных документов (паспорт, водительское удостоверение);
5. регистрация автомобиля (нового, подержанного, импортированного);
6. подача заявлений на строительство;
7. информирование полиции (о краже и т.п.);
8. пользование публичными библиотеками (доступность каталогов, поисковые средства);
9. оформление свидетельств (о рождении, браке) - запрос и предоставление;
10. подача заявлений на поступление в учебные заведения;
11. информирование о смене места жительства;
12. услуги, связанные с медициной (интерактивные консультации, доступность медицинских услуг в различных учреждениях, заявка на лечение в конкретной больнице и др.).

Базовые услуги для бизнеса (G2B):

1. оформление социальных отчислений на служащих;
2. декларирование корпоративных налогов;
3. оформление налога на добавленную стоимость (декларирование, уведомления);
4. регистрация новой компании;
5. подача статистических данных;
6. таможенное декларирование;
7. получение разрешений, связанных с охраной окружающей среды;
8. функционирование системы государственных закупок.

В настоящее время подход к реализации систем электронного правительства дополнен. Речь идет о создании единой точки доступа к государственным услугам и информации, когда один «жизненный эпизод» может быть связан с получением нескольких государственных услуг, которое в ряде случаев задействует функционирование различных ведомств.

Согласно плану Европейской комиссии по развитию европейских электронных правительств формирование электронного правительства предполагает комплексное решение следующих задач:

• полную автоматизацию государственного управления на базе современных информационных технологий;
• реформу институтов государственного управления;
• обеспечение правительственного веб-присутствия;
• достижение высокого уровня телекоммуникационной инфраструктуры;
• повышение уровня готовности населения к пользованию информационными услугами.

В свою очередь, правительственное веб-присутствие характеризуется последовательным прохождением нескольких этапов:

1. Информационный (information) - означает 20%-ное вебприсутствие и предполагает создание регулярно обновляемых правительственных веб-сайтов с публикацией на них основной правительственной информации (нормативные акты, распоряжения, постановления и пр.), ссылок на министерства и государственные департаменты (образования, здравоохранения, финансов и т.п.).

2. Интерактивный односторонний (one way interaction) - предполагает 40%-ное веб-присутствие и заключается в организации пассивного взаимодействия между клиентами и правительством. Это подразумевает, например, предоставление доступа в электронной форме к различным формулярам документов, которые требуются гражданам и бизнесу для взаимодействия с государством. Нужную форму можно распечатать, но отправлять ее придется традиционным образом, а не через Интернет. Или, например, поиск вакансий в государственных организациях на основе заданных критериев.

3. Интерактивный двусторонний (two way interaction) - означает 60%-ное веб-присутствие и реализуется посредством интерактивного двустороннего взаимодействия. На этой стадии онлайновые сервисы приобретают интерактивность и появляется возможность запрашивать информацию по тем или иным выступлениям и обсуждениям, обращаться к государственным служащим по электронной почте, участвовать в онлайновых дискуссиях или оставлять комментарии на досках сообщений и т.п.

4. Транзакционный (transaction) - предполагает 80%-ное вебприсутствие и характеризуется транзакционным взаимодействием, благодаря чему возможно предоставление услуг, выполнимых в онлайне на всех стадиях. Примером может служить подача заявок в электронной форме на получение лицензий на ведение профессиональной деятельности, подача налоговых деклараций, заявлений на обмен документов и т.п. На данном этапе одной из серьезных проблем становится обеспечение безопасности работы.

5. Проактивный (targetisation) - означает 100%-ное веб-присутствиеи отличается тем, что правительство не только предоставляет гражданам и коммерческим структурам услуги, но и привлекает их к принятию решений и двустороннему диалогу на базе интерактивных сервисов.

Результативность решения этих задач оценивается с помощью индекса е-Government Readiness Index, который ежегодно рассчитывается ООН для всех стран — членов ООН и в комплексе учитывает уровень развитости веб-услуг, развития телекоммуникационной структуры и готовностигражданпользоватьсяинформационными услугами.

Таким образом, согласно определению Европейской комиссии электронное правительство - это использование в государственных структурах информационно-телекоммуникационных технологий на фоне проведения организационных реформ и формирования у государственных служащих навыков, направленных на улучшение функционирования государственных структур и повышение уровня оказываемых ими услуг. Из этого следует, что базовая цель внедрения электронного правительства - повышение эффективности работы государственных служб.

Основные результаты, ожидаемые после создания электронного правительства, должны непосредственно влиять на эффективность и качество государственного управления: улучшение качества предоставляемых государственных услуг; уменьшение времени обслуживания клиентов; снижение административных барьеров; расширение набора государственных услуг; максимально возможное исключение прямых контактов чиновника и гражданина в процессе принятия управленческих решений через технологии электронного обмена; повышение эффективности деятельности государственных органов; снижение уровня коррупции через механизмы аукциона; улучшение показателя удовлетворенности клиента услугами; простота доступа к базам данных; сокращение расходов на государственное управление.

По итогам «Национального рейтинга прозрачности закупок» (подготовлен в Европе), развивая электронные закупки, страны ЕС могут сократить расходы по данной категории в идеале на 45 %, или на 80 млрд евро в год.

Американский подход к созданию электронного правительства полагает целесообразным и необходимым преобразование операционной составляющей деятельности правительства в части его собственного функционирования и взаимодействия с гражданами, которым оно служит. В основе этого преобразования лежат три принципа:

• правительство должно концентрироваться на гражданах, а не на бюрократии;
• правительство должно ориентироваться на результаты своей деятельности;
• правительство должно базироваться на рынке, активно продвигая инновации.

В 1995 г. в Америке был принят закон «О снижении бумажного документооборота», затем, в 1996 г., существенно переработан закон «О свободе информации», ав 1998 г. принят закон Клинджера — Коэна «О реформе использования информационных технологий», а также закон «Об избавлении от бумажного документооборота в правительственных учреждениях». Через год президент США подписал два меморандума: об электронном правительстве и об использовании информационных технологий на пользу обществу. Следует отметить, что к 1999 г. доля пользователей Интернета составляла около 40 % населения США, что создавало необходимую социальную базу для востребованности государственных электронных услуг.

В начале 2002 г. в США была подготовлена Стратегия создания электронного правительства, в которой констатировались четыре основные проблемы, препятствующие внедрению электронных технологий:

• низкое качество выполнения государственных программ;
• слабая информатизация и автоматизация бизнес-процессов в государственных структурах;
• «островная» автоматизация - отсутствие интеграции информационных систем;
• сопротивление изменениям со стороны государственных структур.

После длительной работы специальной рабочей группы, анкетирования в основных государственных органах, анализа их функций был предложен и принят закон «Об электронном правительстве» с рекомендациями об организации специального Управления по электронному правительству и о формировании специального фонда.

Эти решения стали основой поэтапного внедрения электронных государственных услуг и системы оценки эффективности функционирования правительственных ведомств.

По существу, реформирование государственного управления в западных странах начиналось под влиянием широкого общественного движения «перестраивающееся правительство», концептуальные взгляды на которое были сформулированы Д. Осборном и Т. Геблером.

Основные принципы они выразили следующим образом:

• изменение стимулов в государственном секторе, что сделало бы процесс государственного управления более предпринимательским и соответственно более эффективным;
• соответствие системы государственного управления требованиям информационного общества;
• конкуренция между структурами, претендующими на предоставление услуг для правительства;
• ориентация государственного аппарата на конечный результат;
• совершенствование модели «сервисное государство»;
• децентрализация деятельности правительства, создание проектных команд;
• позиционирование государства как катализатора изменений (наблюдать, прокладывать курс, а не грести веслом).

В Российской Федерации задачи создания электронного правительства были объединены под общим названием «административная реформа». Формально она началась после Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824, который ввел в практику отечественного государственного строительства известную в западных странах модель «сервисное государство» и термин «государственные услуги».

Необходимость административной реформы была вызвана серьезным отставанием государственного аппарата от стремительных рыночных изменений, снижением результативности его работы и обострением проблем взаимодействия различных государственных структур между собой. Такие следствия низкой эффективности работы органов государственного управления наблюдались к тому времени не только в Российской Федерации, но и во всех странах мира. Для кардинального изменения ситуации потребовалась полная автоматизация государственного управления на базе современных информационных технологий, которая в конечном счете должна привести к созданию электронного правительства. Его предназначение - обеспечить трансформирование внутренних и внешних отношений государственных органов на основе стремительно развивающихся Интернета и ИКТ с целью оптимизации предоставляемых услуг, повышения уровня участия общества в вопросах государственного управления и совершенствования общественных отношений.

К началу XXI в. уже сложилось общее представление об электронном правительстве, которое являет собой сложный комплекс средств взаимодействия между органами управления государством, гражданами и субъектами коммерческой деятельности и предполагает три направления взаимодействия: G2B/B2G (государство — бизнес / бизнес — государство), G2G (государство — государство) и G2C/C2G (государство — граждане / граждане — государство). Данное разделение условно, так как зачастую названные функции выполняются одними и теми же электронными правительственными структурами. Но цели у этих направлений разные. Развитие G2B/B2G должно облегчить взаимодействие между коммерческими структурами и правительством за счет открытия онлайн-доступа к законодательной информации (законодательные акты, федеральные правила, инструкции) и обеспечить возможность представления отчетности в контролирующие госорганы через Интернет. Основное назначение G2G - улучшить взаимодействие между федеральными, региональными и местными органами власти, а G2C/C2G - предоставить гражданам удобный и быстрый онлайн-доступ к информации и услугам.

Иными словами, с одной стороны, электронное правительство открывает доступ к законодательной информации, с другой - позволяет гражданам и коммерческим структурам осуществлять разнообразные операции, от оплаты коммунальных счетов до представления отчетности в госорганы через Интернет.

С некоторым разрывом во времени появления в Российской Федерации одновременно реализуются электронные правительства трех типов:

1. сеть многофункциональных центров предоставления услуг;
2. единый портал предоставления государственных и муниципальных услуг; региональные порталы и порталы муниципалитетов, связанные системой межведомственного электронного взаимодействия;
3. система открытого правительства (открытые государственные данные на веб-сайтах органов государственного и муниципального управления).

Утверждена Концепция, которая предполагает перечисленные типы интегрировать в единое информационное правительство России: технологии такого «более умного правительства» (smarter government) будут интегрировать информацию, потребителей услуг и операционные технологии правительства в ходе выполнения им функций государственного планирования, стратегического и оперативного управления, невзирая на функциональные домены, области процессов и юрисдикции, в целях генерации устойчивых общественно значимых ценностей. Здесь потребуется экспертная, семантическая и операционная интеграция по всем государственным органам на основе сис темы совместного предоставления государственных и муниципальных электронных услуг конкретным физическим и юридическим лицам, а также государственных и муниципальных услуг (функций) неопределенному кругу лиц.

В англоязычной литературе такие типы электронных правительств называют «связанное сетью правительство» (connected government).

При формировании электронного правительства должно быть обеспечено право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, что является одним из фундаментальных прав в демократическом обществе и основой осуществления общественного контроля за деятельностью государственных органов, за состоянием экономики и других сфер общественной жизни в целом.

До 1 января 2010 г. правовой основой, обеспечивающей гражданам и организациям доступ к информации о деятельности государственных органов, а также позволяющей оценить степень доступности информации, размещаемой на официальных сайтах государственных органов, было Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Данным Постановлением был утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Общей правовой основой для оценки степени доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления стал Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который также впервые закрепил механизм реализации права граждан свободно искать и получать информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (общий порядок обеспечения доступа).

Данный Федеральный закон регулирует правоотношения, связанные с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, тем самым способствуя реализации конституционного права граждан свободно искать и получать информацию.

Федеральный закон № 8-ФЗ обеспечивает доступ к получению информации, обязав государственные органы и органы местного самоуправления размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет. Это позволяет неограниченному кругу лиц реализовать свое право на получение информации в любых доступных им местах.

Закон, кроме того, регламентирует содержание указанной информации:

• общая информация о государственном органе, органе местного самоуправления;
• информация о нормотворческой деятельности государственного органа, органа местного самоуправления;
• информация об участии государственного органа, органа местного самоуправления в целевых и иных программах, международном сотрудничестве, включая официальные тексты соответствующих международных договоров Российской Федерации, а также о мероприятиях, проводимых государственным органом, органом местного самоуправления, в том числе сведения об официальных визитах и рабочих поездках руководителей и официальных делегаций государственного органа, органа местного самоуправления;
• информация о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них;
• информация о результатах проверок, проведенных государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными им организациями;
• тексты официальных выступлений и заявлений руководителей и заместителей руководителей государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления;
• статистическая информация о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления;
• информация о кадровом обеспечении государственного органа, органа местного самоуправления;
• информация о работе государственного органа, органа местного самоуправления с обращениями граждан, организаций, общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления.

В принятом во исполнение указанного Федерального закона Постановлении Правительства от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» детализируется перечень информации, которая должна быть размещена федеральными органами исполнительной власти на сайтах.

В Федеральном законе № 8-ФЗ отсутствуют унифицированные правила размещения названной информации; каждое ведомство самостоятельно определяет порядок, в соответствии с которым им будет обеспечено выполнение требований Закона. Согласно ст. 10 Закона унифицированно определяются только требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами. В частности, в отношении сайтов федеральных органов исполнительной власти такие требования установлены Приказом Минэкономразвития России от 16 ноября 2009 г. № 470 (вступил в силу с 7 февраля 2010 г.).

По содержанию официальных сайтов органов власти можно судить об уровне открытости или закрытости деятельности тех или иных ведомств или государства в целом, о возможностях доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, о прозрачности управленческих решений и административных процедур, а также о предрасположенности работников того или иного ведомства к коррупции.

Наличие у органов власти полноценных официальных сайтов дисциплинирует властные структуры и стимулирует их социальную ориентацию. Тот, кто знает официальную точку зрения государства, сможет ее анализировать, сравнивать с другой информацией, подвергать сомнению и критике. Органы власти, которые обязаны рассказывать о своей деятельности в режиме онлайн, вынуждены становиться более ответственными по отношению к исполнению возложенных на них обязанностей и более подотчетными гражданам.

Вследствие этого обеспечение доступа к информационным ресурсам органов власти посредством сети Интернет позволяет повысить уровень социальной защищенности граждан, придать бизнесу большую степень стабильности и эффективности и снизить уровень коррупции во властных структурах.

Министерство экономического развития России в соответствии с Постановлением Правительства от 24 ноября 2009 г. № 956 ежегодно проводит мониторинг официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с п. 13 поручения Председателя Правительства от 26 февраля 2010 г. № ВП-П10-1150 — мониторинг официальных сайтов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В настоящее время прослеживается устойчивая позитивная тенденция к увеличению информационной открытости и технологическому совершенствованию официальных сайтов органов государственной власти. Показатель информационной открытости ежегодно улучшается на 10–15 %, технологического совершенства - в среднем на 20 %.

Функциональные возможности мониторинга позволяют:

• размещать на любом официальном сайте органа государственной власти программный виджет системы мониторинга, с помощью которого реализуется возможность получения обратной связи от пользователя сайта;
• ответственным сотрудникам органа государственной власти работать с заявлениями пользователей, инициировать обсуждение тех или иных вопросов, касающихся содержательной и технической сторон официального сайта.

Среди основных средств, которые используются в работе органа исполнительной власти, можно выделить:

• собственные группы на платформах Facebook и VKontakte;
• ленты сообщений на сервисе микроблогов Twitter;
• блоги на общедоступных блог-платформах (например, LiveJournal или LiveInternet).

Особо нужно отметить важность раскрытия информации об открытых данных в машиночитаемом формате. Открытые государственные данные - это данные в машиночитаемом формате, предоставляемые органом государственной власти гражданам и организациям для последующей обработки и использования при реализации социально значимых сервисов.

Проблематика открытых государственных данных получила широкое распространение за последние несколько лет в США и странах Европы. Основная задача раскрытия данных в машиночитаемом формате - позволить обществу повторно воспользоваться данными, собранными государством, с целью реализации социально или коммерчески ориентированных аналитических сервисов. В подобном случае не требуется сбора или создания каких-либо новых массивов информации - необходимо лишь раскрыть ту публичную информацию, которая уже есть у органов государственной власти.

Поэтапный перевод государственных услуг в электронный вид осуществляется на основе целевой программы «Информационное общество (2011–2020 годы)», которая во многом ориентирована на развитие инфраструктуры электронного правительства в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В октябре 2013 г. Правительство Российской Федерации рассмотрело Концепцию развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, которая предусматривает оптимизацию 34 уже реализованных услуг федерального, регионального и муниципального уровней. Хотя это ограничение могло помешать выполнению программ масштабного перевода услуг в электронный формат.

На заседании в 2013 г. Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в органах власти ее председатель предложил ускорить перевод услуг в электронный вид за счет решения следующих задач:

• формирование единой общефедеральной структуры оказания услуг на основе онлайновых и офлайновых сервисов;
• четкое определение понятия «предоставление услуги в электронном виде», подкрепленное современным интерфейсом для общения гражданина с чиновником;
• создание системы, позволяющей получать государственные и муниципальные услуги на всей территории страны независимо от места жительства или пребывания.

Условием решения этих задач является развитие серьезной интерактивной инфраструктуры, которая обеспечит постоянный диалог и взаимодействие представителей государственных органов и граждан.

Здесь недостаточно интерактивных онлайновых пресс-конференций.

Можно сделать удобный интерфейс для решения в онлайне, например, задач управления государственной службой, но сколько физических или юридических лиц уже готово к электронному взаимодействию?

В этой сфере пока больше вопросов, чем ответов.

К настоящему моменту хорошо налажена работа Единой системы межведомственного электронного взаимодействия органов власти (СМЭВ). Общее количество транзакций в ней достигло 20 млрд в год.

В 2015 г. стартовал проект по замене бумажных уведомлений на электронные. Реализована возможность, благодаря которой граждане отказываются от получения бумажных писем в пользу информации в электронном виде, при этом сохраняется ее юридическая значимость.

Для органов государственной власти и местного самоуправления установлен запрет требовать от граждан и юридических лиц при предоставлении государственных услуг документы и сведения, которые находятся в распоряжении других органов государственной власти и местного самоуправления (за исключением документов личного хранения).

С 2016 г. аналогичный запрет установлен и для органов государственного контроля (надзора) при организации и проведении проверок.

Органы государственного контроля (надзора) не вправе требовать от юридических лиц и предпринимателей 188 документов (например, выписку из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости; сведения из Единого государственного реестра налогоплательщиков; сведения о наличии (отсутствии) задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов за нарушения законодательства). Эти и другие документы запрашиваются в электронном виде с использованием СМЭВ.

С 1 февраля 2018 г. обеспечена возможность предоставления кредитным организациям документов (сведений), которые находятся в распоряжении Министерства внутренних дел России, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы судебных приставов, Федеральной антимонопольной службы, Федеральной службы государственной статистики, Пенсионного фонда, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, что снижает нагрузку на заявителей.

В рамках межведомственного информационного взаимодействия на начало 2018 г. предоставлялось порядка 400 государственных услуг.

Процесс становления системы электронного правительства можно условно разделить на три стадии: «публичность», «участие» и «онлайн-транзакции». Эти стадии не находятся в жесткой зависимости друг от друга: для начала одной из них совсем не обязательно завершение другой, однако такая «разбивка» позволяет теоретически осмыслить цели и перспективы создания сетевых механизмов взаимодействия органов различных ветвей власти и гражданского общества.

Электронное правительство характеризуют следующие социальные и технологические параметры:

• система прямых и обратных связей между основными субъектами управления общественными процессами, осуществляемых с помощью современных информационно-коммуникационных средств в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан, улучшения качества предоставляемых правительством населению услуг и повышения эффективности государственного управления;
• функциональная государственная компьютерная система с обеспечивающими ее службами, предназначенная для выполнения правительством его функций через различные виды электронного сервиса (Интернет, мобильную связь, цифровое телевидение, центры обслуживания вызовов и др.) и для взаимодействия с населением, фирмами, общественными организациями, государственными учреждениями и иностранными лицами;
• внешняя правительственная информационная система, или так называемый правительственный информационно-сетевой портал;
• внутренняя правительственная информационная система, включающая в себя системы электронного документооборота и учета (бухгалтерская система, система учета кадров и др.);
• государственная система обеспечения комплексной информационной безопасности.

Следование этим параметрам позволяет перевести в режим автоматизации все управленческие процессы в системе государственного управления, что существенно повышает эффективность этой системы и снижает издержки социальных коммуникаций для каждого гражданина. Информационные технологии в таком случае становятся катализатором и инструментом совершенствования качества механизма государственного управления.

Вместе с тем при широком использовании информационных технологий в государственном управлении (а их возможности велики) можно говорить о переходе от концепции электронного правительства (e-government) к концепции электронного управления (e-governance).

Если в основе первой лежат открытость правительственной информации и предоставление публичных онлайновых услуг, то вторая включает в себя такие концепты, как сотрудничество, участие, координация. Фактически речь идет об электронной демократии, которая позволяет расширять формы и сферы влияния граждан на процесс принятия и реализации политических решений.

Электронное правительство не является аналогом или дополнением традиционного правительства. Главное в его концепции - перевод на электронную основу процедур принятия управленческих решений, что предполагает перераспределение полномочий, изменение форм контроля исполнения решений. В этом случае государство может объединить функциональное и отраслевое, а также федеральное и региональное управление, что, по существу, означает качественно новый уровень государственного управления и развития электронной демократии. Последняя рассматривается как удобный способ поддержания обратной связи между обществом и государством, механизм публичного представления предложений граждан с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, предъявления претензий к работе чиновников.

Кардинально изменяется и роль самого чиновника. Из простого специалиста по сбору, обработке и передаче информации ему нужно переквалифицироваться в аналитика. Функции, которые он выполнял ранее при работе с информацией, переходят к автоматизированным информационным системам.

Внедрение электронного документооборота и делопроизводства, их качественное наполнение позволяют систематизировать и объединять информацию, что облегчает ее анализ и составление отчетов.

При поиске скрытых закономерностей в больших массивах данных можно принимать более эффективные решения и совершать действия, основанные на соответствующих технологиях. Как известно, государственное управление - это в чистом виде работа с информацией и принятие решений на ее основе.

В основе любого подхода к созданию электронного правительства лежит идея интеграции на базе продвинутых информационных систем формальных и других источников информации для целей государственного управления и контроля исполнительской деятельности.

Эти информационные системы, как правило, сложные и детализированные, адекватные скорости происходящих изменений, взаимодействуют между собой в соответствии с установленными регламентами. Очевидно, что в этом случае критерием надлежащей информатизации электронного правительства будет являться уровень функциональности сервисов и приложений при условии достижения экспоненциального роста информационного бюджета за счет обогащения информации посредством использования единой информационно-коммуникативной среды. Она же объединяет распределенные специализированные базы данных (в ближайшей перспективе - базы знаний) и создает основы для решения качественно новых аналитических задач по подготовке информации для директивных и исполнительных органов.

Государственные информационные ресурсы остаются в электронном правительстве важным элементом. Их создание, использование позволяют повысить качество информации, необходимой для принятия решений на всех уровнях государственного управления. Но особую значимость приобретают электронные административные регламенты.

По сути, это совокупность информационно-ориентированных технологических и вспомогательных процессов, выполняющихся с применением комплекса информационных ресурсов и систем. Регламенты содержат сведения о том, каким образом специалисты и руководители органов государственной власти должны использовать необходимые ресурсы для достижения результатов требуемого качества.

Особого внимания при развитии электронного правительства требует транспарентность государственного управления. В нем заложена принципиально новая форма организации взаимодействия государства и общества, подразумевающая смену мышления государственных деятелей и институтов гражданского общества.

Транспарентизация - эволюционная трансформация государственного управления, ориентированная на гражданское общество.

Она предполагает полную информационную открытость деятельности органов государственной власти, за исключением регламентированного законом перечня сведений, доступ к которым ограничен.

Транспарентные отношения представляют собой такую степень взаимоотношений государства и общества, при которой социально значимая информация, образующаяся в деятельности государственной власти, соответствует требованиям актуальности, достоверности, полноты и доступности для общества.

Нормотворческая, управленческая и контрольная функции государственного аппарата характеризуются наличием и оборотом значительного объема информации, на основе которой принимаются и реализуются государственные решения.

Транспарентизация государственного управления предполагает управленческую деятельность, направленную на повышение прозрачности государственной власти, с одной стороны, и наличие обратной связи, исходящей от общества, нацеленной на получение социально значимой информации,- с другой. Прозрачность характеризуется максимально возможной доступностью информации о деятельности управленческого аппарата и формированием жесткого механизма общественного воздействия на сферу частного и государственного администрирования посредством представительских институтов.

Прозрачность организации государственного аппарата означает также закрепление информационных прав и обязанностей государственных служащих в их должностных регламентах, особенно касающихся работы со служебной информацией.

Субъектами транспарентности выступают органы государственной власти, государственные служащие и должностные лица государства.

Объектом в первую очередь является общество (граждане и бизнес), а также сами государственные служащие в сфере взаимоотношений с иными государственными органами.

Предмет транспарентности - актуальная, достоверная, полная и доступная информация. Достижение транспарентности управления возможно при следующих условиях:

• регламентация норм транспарентности в законодательстве;
• исполнение этих норм государственными служащими;
• активная позиция граждан и бизнеса, направленная на отстаивание своих прав.

Чтобы выполнить названные и другие условия, законодатели более чем в 70 странах мира приняли законы о свободе информации с целью обеспечения своим гражданам доступа к документам, находящимся в распоряжении правительственных учреждений. Но закономерно и другое: многие страны имеют и законы, обеспечивающие ограниченный доступ к информации.

Транспарентность государственного управления достигается и через популяризацию нормативных правовых актов - путем изложения их текстов в языковом стиле, доступном для понимания общественности.

Это позволяет гражданам знать свои права, формировать законопослушное поведение, понимать смысл политических действий и их последствия, грамотно пользоваться государственными услугами в электронной форме. В этом плане у государства есть несомненные преимущества: его услуги уникальны и необходимы всем без исключения.

Для развития транспарентности государственного управления на основе информационных технологий необходимо наличие: энергии, сетей, информации (контента) и образованных граждан. Онлайновая инфраструктура в этом случае способна перенести в автоматизированный режим многие государственные сервисы и функциональные задачи. И хотя информационно-коммуникационные технологии распространяются в России высокими темпами, крупные города и остальные территории все же сильно различаются по степени проникновения и доступности этих технологий.

Электронное правительство предполагает правовые последствия процедур раскрытия информации и электронной фиксации действий чиновников. Это способствует укреплению прозрачности и подотчетности как элементов транспарентизации государственного управления, которые остаются базовыми характеристиками его качества.

Прозрачность информации рассматривается и как превентивная антикоррупционная мера. С ее помощью обеспечивается контроль общества за функционированием государственного аппарата, соблюдением запретов и ограничений для государственных и муниципальных служащих, участие гражданского общества в принятии управленческих решений. Обеспечение прозрачности информации делает сам процесс государственного управления более видимым, а - конкретных правоотношениях государственных и негосударственных субъектов - еще и устраняет возможности коррупционных сделок по поводу информации (если информация доступна всем, нет смысла ее «продавать»).

Все административные процессы электронного правительства должны быть формально описаны, оптимизированы, автоматизированы.

В этом случае нормативная база изменяется, в ней учитывается использование информационных технологий уже в новых административных процессах. Таким образом, изменение нормативных актов как раз и заставляет считать электронизацию правительства истинной реформой государственного управления.

Критерием успешности преобразований здесь служит улучшение качества принятия, реализации решений и самого государственного управления. Тем самым появление института электронного правительства во многом законодательная, а не техническая задача. Технические же аспекты электронизации остаются частью административной реформы как цели особого свойства (создание институтов электронного правительства). Сама суть электронизации правительственных структур состоит в том, чтобы адекватно реализовать основные принципы права при использовании новых информационно-коммуникационных технологий для улучшения качества государственного управления. К примеру, представительство Правительства Российской Федерации в Интернете могло бы выполнять (не меняя ее правовой сущности) функцию публикации нормативного акта и придания ему силы закона, как это делает «Российская газета».

Влияние электронизации правительства на качество государственного управления объемно, всеобъемлюще и не ограничивается увеличением характеристик его транспарентности. Новые информационные технологии в совокупности с регламентами раскрытия информации помогают предлагать и реализовывать политические ценности, которые влияют на социально-экономическую ситуацию, на консенсус, на расширение участия граждан в разработке политики и реагировании на проблему. О любом электронном обращении будет известно, на него последует ответная реакция, а ее надлежащий учет проконтролирован.

Для реализации правовых ценностей (характеристик) государственного управления институт государственного электронного учета создает принципиально иные, чем прежде, формы и методы работы, особенно в той части, что касается контроля за деятельностью должностных лиц, а также правомерности ограничения прав граждан.

При наличии институтов электронного правительства появляется эффективная система обратной связи с обществом как по текущим событиям, так и в формате предварительного контроля проектов потенциально проблемных решений.

7 мая 2012 г. Президент Российской Федерации подписал Указ № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», в соответствии с которым планируется достижение следующих показателей: уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 г. - не менее 90 %; доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах, к 2015 г. - не менее 90 %; доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 г. - не менее 70 %.

Кроме того, Указом предписано установление критериев и порядка оценки гражданами, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, эффективности деятельности руководителей органов власти.

Предусмотрены также меры по внедрению оценки регулирующего воздействия, раскрытия органами власти в сети Интернет информации о подготовке проектов нормативных правовых актов, а также по обеспечению их общественного обсуждения.

Информационная открытость органов власти и гарантированный доступ граждан к государственным информационным ресурсам, в том числе посредством ведомственных сайтов, делают власть прозрачной по отношению к обществу, повышают социальную ответственность чиновников, что неминуемо сказывается на эффективности их работы и, следовательно, на качестве жизни граждан.

Разумеется, с переходом к информационному обществу государственное управление будет максимально подвергаться процессам электронизации, но до определенного предела. Оно не может основываться исключительно на временных, хотя и гибких структурах, реализовывать только конкретные временные проекты. В таком случае оно окажется импульсивным, непостоянным, не будет иметь необходимой преемственности. А потому в системе государственного управления неизбежно должны в каком-то объеме сохраняться такие элементы бюрократии, как формальные правила, профессиональные специализированные виды труда (управленческий и юридический), беспристрастное и бескорыстное исполнение служебных обязанностей, переподготовка и повышение квалификации управленческого персонала, инструкции и регламенты.

Успешность же внедрения электронного правительства с определенными допущениями можно определить с помощью анализа международных рейтингов, наиболее авторитетными из которых являются: рейтинг ООН (ведется с 2003 г.); рейтинг Университета Васеда (Waseda University, Япония; ведется с 2005 г.).