Эффективность и качество государственного управления

Теоретические аспекты эффективности

Термин «эффективность» ввели в научный оборот один из основателей классической политэкономии В. Петти и физиократ Ф. Кенэ. Они использовали его только в значении результативности при оценке государственных воздействий или частных мер по оживлению экономической жизни.

Позднее, у Д. Рикардо, термин «эффективность» обозначал уже отношение результата к определенному виду затрат, т.е. он приобрел то специфическое значение, которое чрезвычайно важно при оценке определенных действий, явился одной из важнейших экономических категорий. В самом общем виде эффективность стала пониматься как возможность достижения результата; значимость получения результата для тех, кому он предназначен; отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение.

Признак эффективности - соотношение затрат и результатов той или иной деятельности, или минимизация расточительного использования ресурсов.

Соотношение затрат и результатов представлено в таких показателях, как прибыль, рентабельность, производительность труда, цена.

Прибыль рассматривается как разница между доходами и расходами, выраженными в денежной форме. Рентабельность - это соотношение прибыли и затраченного на ее получение капитала. Таким образом, прибыль и рентабельность отражают финансовую эффективность организации.

Показателем эффективности выступает производительность труда, где тоже имеют место затраты и результаты. Но затраты связываются только с одним ресурсом, которым является время. Эффективность в этом случае условно называют функциональной.

Ценовые показатели включают в себя издержки (затраты) различных ресурсов, необходимых для производства какого-либо товара или услуги в виде денежной суммы. Результаты обычно выражаются в натуральном виде (тонны, метры и др.).

Следует отметить, что в условиях рыночных отношений цена показывает не просто определенное количество товара, но и его качество, которое тоже подлежит измерению и получает отражение в ценовом аспекте эффективности.

По мере развития экономической теории стали различать два вида эффективности: экономическую и социальную. Если первая определяется отношением полученного результата к затратам, то вторая выражает степень удовлетворения спроса населения (потребителей, заказчиков) на товары и услуги. Экономическая эффективность является признаком, который характеризует стоимостное, затратное выражение сути любой социальной системы, т.е. он применим и к деятельности предприятия, и - функционированию всей хозяйственной системы. Она складывается как интегральный показатель эффективности на разных уровнях экономической системы. Социальная эффективность показывает, насколько развитие производства удовлетворяет личные нужды каждого человека.

Экономическая и социальная эффективность могут как дополнять и усиливать одна другую, так и противоречить одна другой.

Современная экономическая теория и мировая практика хозяйствования применяют оба термина при оценке результатов функционирования экономики уже в масштабе страны, опираясь на два понятия: экономического роста и эффективности общественного производства.

И хотя эти понятия близки и взаимосвязанны, тем не менее они не тождественны.

Экономический рост - это развитие национальной экономики на протяжении определенного периода времени. Он измеряется либо абсолютным приростом объемов валового внутреннего продукта (ВВП), либо темпами роста этих показателей в расчете на душу населения.

Эффективность общественного производства - категория, которая характеризует отдачу, результативность производства. Она свидетельствует не о темпах прироста объема производства, ао том, какой ценой, какими затратами достигается этот прирост, т.е. о качестве экономического роста.

Различают эффективность процесса воспроизводства в целом и отдельных его фаз: производства, распределения, обмена и потребления.

Стали выделять эффективность всей экономики страны, отдельных ее отраслей, предприятий, организаций и эффективность хозяйственной деятельности отдельного работника. В условиях глобализации, интенсивного развития международных интеграционных процессов определяют эффективность внешнеэкономических связей и мирового хозяйства.

Таким образом, эффективность - это не случайное явление.

Она отражает закономерный, устойчивый, объективный процесс функционирования экономики, который приобрел черты экономического закона. Он может быть сформулирован как закон повышения эффективности общественного производства.

К концу XX в. в зарубежной научной литературе экономическое понятие «эффективность» стали связывать с альтернативным выбором использования ресурсов. При данном подходе эффективность рассматривается как отношение того, что предприятие реально производит, к тому, что оно могло бы производить при имеющихся ресурсах, знаниях и возможностях. В таком случае альтернативой выступает набор разных видов деятельности (диверсификация), ав основу оценки эффективности положено сравнение полученной и упущенной выгоды. Последняя олицетворяет доходные виды деятельности, от которых предприятию пришлось отказаться по двум основным причинам: лишние расходы или неэффективное распределение ресурсов между разными видами деятельности.

Применение термина «социальная эффективность» в масштабе страны позволяет обратиться к двум основным показателям социальной эффективности национального производства: уровню жизни и прожиточному минимуму.

Уровень жизни - это степень удовлетворения материальных и культурных потребностей населения. По существу, это интегральная характеристика, включающая многообразные показатели: фонд потребления на душу населения, реальные доходы, размеры натурального потребления важнейших продуктов, обеспеченность жильем, коммунальными и социальными услугами, транспортом и связью, развитие образования, здравоохранения, социального обеспечения.

По международным нормам учитываются: занятость и условия труда, действующие социальные гарантии прав личности, домашнего имущества, накоплений, доступности социальных услуг, а также расслоение в обществе, распространение негативных социально-экономических явлений - инфляции, безработицы, преступности, дискриминации по любым признакам.

Прожиточный минимум - это: 1) уровень доходов, который позволяет покупать набор материальных благ и услуг, необходимый для жизнедеятельности человека при определенном уровне социально-экономического развития в стране. Рассчитывается на душу населения с учетом различий по полу и возрасту; 2) стоимостная оценка корзины потребительских благ, а также обязательные налоги, платежи и сборы; 3) стоимость минимально необходимых расходов на потребление, благодаря которому возможно поддерживать человеческое здоровье и жизнедеятельность.

Показатель прожиточного минимума на практике используется как база изменения минимальной заработной платы и пенсии, других социальных выплат, для определения нуждаемости в социальной защите. В статистических исследованиях этот показатель рассматривается как граница бедности.

По целому ряду причин термин «эффективность» стал использоваться не только в экономике, но и для оценки разнообразных действий.

Во-первых, с появлением теории научного управления Ф. Тейлора и внедрением ее в хозяйственную деятельность постепенно начали меняться принципы управленческого воздействия, задачи, функции и сферы ответственности управленческого персонала. Этому во многом способствовали увеличение масштабов и концентрации производства. Потребовались не только изменение самой модели управления производством, но и внедрение в системы управления принципиально новых организационных структур, схем подчиненности, новых форм стимулирования трудовой деятельности. Но самое главное: для управления все более усложняющимся производством стали нужны профессиональные менеджеры, сознательно и заинтересованно относящиеся к своему труду и его результатам.

Во-вторых, на расширение сферы использования понятия «эффективность» повлияли теоретические разработки в естественных и общественных науках. Так, в физике появились понятия «эффективная масса», «эффективная сила тока»; в математике - «эффективная функция», «эффективное доказательство»; в управлении - «эффективность организации», «эффективность работы персонала».

Постепенно все эти изменения были отражены в лексике. Так, примечательно, что русской «эффективности» в английском языке соответствуют «effectiveness», «efficiency», «effectuality», которые в словарях трактуются как синонимы. Однако в экономической литературе мы видим другое:

• effectiveness - способность достигать поставленной цели (независимо от того, какой ценой это достигнуто);
• efficiency - оптимальное соотношение затраченных ресурсов и полученных результатов (независимо от того, была достигнута поставленная цель или нет);
• effectuality - сочетание «effectiveness» и «efficiency».

Вместе с тем в английском языке есть термин «performance», обозначающий общее состояние организации, включая экономические и неэкономические параметры, характеризующие достигнутый уровень развития и перспективы.

Таким образом, термин «эффективность» стали рассматривать как в узком, так и в широком смысле (отдельная операция, группа операций, деятельность в целом), а также по отношению к разным областям деятельности - производство, финансы, персонал и др.

В-третьих, на расширение сферы применения термина «эффективность», как ни странно, повлияли сами экономисты. Они начали пересматривать существующие представления об эффективности в контексте такого понятия, как «эффект», считая, что эффективность - это относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение; достигаемый результат в его материальном, денежном, социальном выражении.

В результате появился новый термин - «социально-экономическая эффективность», были определены факторы, влияющие на нее, соответствующие критерии и показатели.

Понятие «эффективность» стало многомерным, многоаспектным. В какой-то мере произошла его «социализация», распространение на социальную сферу. Это был период поиска новых критериев определения эффективности, согласованности между ними. Проблема повышения социально-экономической эффективности приобрела актуальность на макро-, мезо- и микроуровне, так как в целом она определялась эффективностью деятельности отдельных экономических систем и хозяйствующих субъектов, к ней был проявлен повышенный интерес в сфере управления. Г. Эмерсон в книге «Двенадцать принципов производительности» аргументировал связь эффективности производства с функциями и организационной структурой управления. Не заботясь о «чистоте» самого понятия «эффективность», он, разделявший большую часть убеждений Ф. Тейлора, обратил внимание на ошибки при построении организационных структур, снижающие возможность экономии в масштабах организации, указал на необходимость внедрения стандартов.

По существу, в этой книге было обосновано появление термина эффективность управления.

Это новое для того исторического периода понятие во многом совпадало с понятием эффективности производственной деятельности организации. Однако в качестве главного критерия достижения целей управления выступает уровень эффективности управляемого объекта. Более того, эффективность управления - составная часть такой отрасли научного знания, как экономика управления. Здесь важно рассмотрение сразу нескольких аспектов:

• эффективность использования управленческого потенциала, который представляет собой совокупность всех ресурсов организации, выступает в материальной и интеллектуальной формах;
• соотношение затрат и расходов на управление, которые определяются содержанием, организацией, технологией и объемом работ по реализации соответствующих функций управления;
• характер управленческого труда;
• эффективность действий людей в процессе достижения целей организации.

Такой интегративный подход позволяет определить эффективность функционирования всей системы управления, уровень взаимодействия и взаимовлияния управляющей и управляемой подсистем.

Эффективность управления отражает уровень и динамику развития самого управления, качественную и количественную стороны этой объективно необходимой области человеческой деятельности, вклад персонала управления в достижение целей организации.

Прошло сравнительно немного времени, и - трудах продолжателей теории научного управления (Т. Питерс, Р. Уотермен, Дж. Харрингтон, У. Деминг) появились идеи о повышении эффективности управления на основе качества, надежности и ответственности.

Основным содержанием понятия качества в управлении стала бездефектность, а - теоретических исследованиях сформировался новый подход - «управление качеством», яркими представителями которого являются Ф. Кросби, У. Деминг, А. Фейгенбаум, К. Исикава, Дж. Джуран, Дж. Харрингтон и др.

Методологическую основу вышеназванного подхода составляют следующие принципы управленческой деятельности:

• работники, выполняющие порученную им работу, должны понимать ее суть и нести ответственность за качество результатов своей деятельности;
• необходимо создать механизм контроля эффективности труда каждого исполнителя с одновременным правом внесения изменений в процесс труда и обеспечением его средствами постоянного повышения качества работы.

В обеспечении надежности управления особую роль играют выявление и устранение управленческих ошибок, которые имеют преимущественно субъективный характер. Это позволяет требовать высокого качества от каждого участника управленческого процесса, от каждого элемента системы. Только качественная работа всех может обеспечить качество продукта, услуги.

Важно отметить, что родоначальники «управления качеством» не стремились к единой трактовке самого понятия «качество». Так, Т. Питерс и Р. Уотермен считали, что качество - это субъективное понятие и каждый определяет его по-своему. Ф. Кросби полагал, что качество - это «соответствие требованиям», а У. Деминг - «соответствие запросам рынка». Дж. Джуран рассматривает качество как «соответствие назначению». А. Фейгенбаум называет качеством «совокупность сложных рыночных, технических, производственных и эксплуатационных характеристик товара или услуги, благодаря которым они отвечают ожиданиям потребителя». Дж. Харрингтон определяет его с позиций удовлетворения или превышения требований потребителя по приемлемой для него цене. Но все они полагали, что качество системы складывается из качества ее элементов, т.е. руководствовались принципом редукционизма.

Отечественные исследователи подвергли эту позицию обоснованной критике: повышение качества в отдельных элементах системы не всегда приводит к повышению качества системы в целом, а иногда даже снижает его. В управлении изменение качества отдельного элемента требует перестройки всей системы, которая не осуществляется мгновенно. Более того, подобная перестройка может привести к существенному изменению качества других элементов, которое не всегда можно предвидеть и оценить и которое способно снизить качество системы в целом.

С появлением «теории человеческих отношений» (Г. Мюнстерберг, А. Файоль, Р. Лайкерт, А. Маслоу) одним из основных элементов эффективности управления стали признавать «человеческий фактор».

Когда увидела свет книга М. Мескона, М. Альберта и Ф. Хедоури «Основы менеджмента», заинтересованные читатели обратили внимание на новый термин эффект управления. В понимании авторов он обозначает результат осуществления мероприятий, направленных на совершенствование организации в целом, т.е. конечный результат управления. «Эффект управления» складывается из трех составляющих: экономический эффект - вид эффекта, имеющий непосредственную стоимостную форму, т.е. измеряющийся в денежных или натуральных измерителях; социально-экономический эффект, сочетающий экономическую выгоду, социальную стабильность и спокойствие, например улучшение условий работы, снижение уровня профессиональных заболеваний (при определенных условиях может быть переведен в общий экономический эффект); социальный эффект - вид эффекта, который принципиально не может быть пересчитан в экономический (например, предотвращение социального конфликта).

Достижение того или иного эффекта требует от персонала управления роста профессиональных компетенций, освоения технологий лидерства, наставничества, но вместе с тем и творческого решения задач, которые суть отражение желаемого будущего состояния личности в организации.

Управление имеет системный характер и, как любая система, представляет собой некоторую целостность, состоящую из взаимозависимых частей, каждая из которых вносит свой вклад в характеристику целого. Поэтому система управления есть: 1) совокупность действий, необходимых для согласования совместной деятельности людей; 2) совокупность звеньев, осуществляющих управление, и связей между ними. При малых масштабах система управления характеризуется комплексом действий, из которых складывается непосредственное воздействие на управляемый объект. Если управление осуществляется в достаточно крупных масштабах (например, государственное управление), то управленческая деятельность разделяется между должностными лицами или специализированными подразделениями.

В этом случае система управления предстает в виде совокупности звеньев, связанных между собой. Звенья системы управления выделяются по специфике функций управления, объему и масштабу полномочий, трудоемкости работы, равномерности распределения нагрузки, возможностям территориального размещения и др.

В этой системе есть два элемента: управляемый объект и управляющий субъект. Управляющий субъект всегда имеет частный интерес, используя управляемый объект как средство его реализации. Но и управляемый объект осознает свой интерес в коллективности действий, при которых достигается больший эффект. Именно об этом «человеческом факторе» и вели речь зарубежные исследователи.

Для слаженной работы названных элементов, достижения определенного уровня эффективности в управление вводится обязательное исполнение норм, обязательств, контрактов для совместно действующих или имеющих общий интерес лиц. Это, в свою очередь, предполагает организацию логической последовательности действий, решений, процессов, которыми нельзя пренебречь.

Установление эффективности управления - достаточно сложная проблема, поскольку исчислить ее прямым путем из-за отсутствия формализованных результатов, количественных оценок отдельных видов управленческих действий не всегда возможно. Поэтому для ее измерения часто применяются косвенные методы. Тому имеются и другие причины: результат управления не всегда выражается в прибыли (она может возникать как опосредованный результат); затраты на управление выделяются недостаточно четко; результат управления может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим; управленческий труд проявляется в показателях не прямо, а опосредованно, в виде управленческих воздействий на тех, кто непосредственно занят производительным трудом, т.е. эффективность управления достигается совокупным управленческим трудом.

И хотя дефиниций эффективности управления сформулировано много, ее, думается, следует понимать как совокупный эффект от работы всех участников управленческого взаимодействия в организации.

В процессе управления, конечно же, необходимо учитывать и ситуационные переменные, которые обычно подразделяют на внутренние и внешние по отношению к системе.

Внутренние переменные характеризуют саму организацию. Они контролируемы и возникают в результате принятия управленческих решений.

К внешним переменным относят конкурентов, социальные факторы, формы и методы государственного влияния и регулирования, взаимоотношения организации с рынком иинституциональные издержки.

Решения - это всегда продукт управленческой деятельности.

Именно решения, принимаемые руководителем организации или в органах управления, могут быть основой повышения ее эффективности.

Предполагается, что лучшие управленческие решения приводят к большей производительности труда исполнителей или лучшему качеству товаров и услуг. Кстати, именно этой идеей руководствовался Ф. Тейлор при создании теории научного управления.

Основатели различных зарубежных научных школ управления шли к созданию теорий эффективности в ходе собственной практической деятельности, когда они в качестве инженеров и администраторов вначале эмпирическим путем «нащупывали» свои открытия, а затем их формулировали. Это был мост между научными исследованиями в области техники, форм и методов управления и практикой управленческой деятельности в различных сферах экономики.

Многие школы с разных позиций рассматривали формы управления предприятием применительно к условиям рыночной экономики.

В России при господстве волевых, преимущественно административных методов управления на протяжении почти всего XX в. предлагаемые зарубежными исследователями знания в основном отвергались, за исключением весьма ограниченного круга приемов. Поэтому и публикаций, касающихся эффективности управления, было мало.

Взлет отечественной науки управления в 1920-е гг. сменился спадом в 1930–1950-е гг. «Разрешенное» внимание к вопросам управления и его эффективности в 1960-е гг. обусловливалось количественным и качественным усложнением народного хозяйства, основу которого составляла многоотраслевая индустрия, а - началу 1980-х гг. - с возрастающим влиянием на сферу управления научно-технической революции.

Возродились идеи комплексного подхода к анализу проблем эффективности управления на уровне производства, вышли научные работы об управленческой деятельности, интегрирующие технические, экономические, социальные стороны этого явления. Дискуссии экономистов того периода стали затрагивать вопросы экономической конкуренции (Н. Петраков, Б. Ракитский).

Событиями августа 1991 г. социалистический этап общественного развития России завершился. С этого момента отечественная управленческая мысль вступила в современный этап своего развития, связанный с принципиально иной, чем прежде, системой хозяйственного управления. К сожалению, в поле зрения реформаторов попало лишь одно из направлений западной экономической науки - монетаризм, а концептуальная неподготовленность реформ стала очевидной.

Утопическое восприятие идей западных научных школ и возможностей их применения в России проявилось уже в полном отказе от какой-либо критики в их адрес. После практиковавшихся в советское время резко негативных оценок западного опыта зарубежные системы управления и экономические механизмы были объявлены совершенными и обязательными для подражания.

Но экономика страны обнаружила глубокое падение производства.

Венгерский экономист Я. Корнаи усмотрел в нем закономерную, неизбежную для перехода от тоталитарного хозяйства к рыночной экономике «трансформационную рецессию», сопровождающуюся факторами нарушения общественно-экономической координации, свертыванием одних видов производства и возвышением других, неэффективностью управления и отказом государства от многих функций государственного регулирования экономики. Поэтому современный всплеск интереса к эффективности управления понятен и закономерен.

Попытки сформировать подходы к определению эффективности управления предпринимались еще в последней четверти XIX в. в период развития неоклассического направления, представителями которого были Е. Бембаверк, У. Джеванс, В. Парето, М. Вальрас, Дж. Кларк и А. Маршалл. Они исходили опять же из того, что в основе хозяйственной деятельности вообще лежит стремление хозяйствующего субъекта к получению наибольшего эффекта при наименьших затратах, в том числе на управление.

Принцип эффективности экономической системы, сформулированный В. Парето, говорит о том, что в эффективной экономической системе невозможно произвести никакое улучшение без соответствующего ухудшения каких-либо ее параметров. Для полной эффективности должны быть достигнуты определенные условия распределения ресурсов в эффективной комбинации, которая находится в точном соответствии с производственными возможностями организации как системы и желаниями по выпуску товара (продукции).

Формулирование подходов к определению эффективности управления происходило постепенно, а сами взгляды на управление принципиально зависели от того, в какой социально-политической системе они появлялись. Тем не менее управленческая мысль вращалась вокруг трех феноменов: задачи, человека, управленческой деятельности.

Это повлияло на рассмотрение управления как многопланового, комплексного и изменяющегося явления, скрепленного множеством связей с внутренним и внешним окружением организации.

Приверженцы школы административного управления (А. Файоль, Л. Урвик, Д. Муни и др.) стали рассматривать его как процесс, состоящий из серии непрерывных и взаимосвязанных действий. Их еще называют управленческими функциями, каждая из которых тоже представляет собой процесс. Поэтому процесс управления есть общая сумма всех его функций.

Под функциями понимаются специализированные виды управленческой деятельности, характеризующиеся однородностью осуществляемых работ и их целевой направленностью. Четкое разграничение функций между органами управления и персоналом управления - основа высокого уровня исполнительской дисциплины, повышения ответственности кадров, а - конечном счете - вклада в эффективность управления. Любая управленческая задача по своей природе носит комплексный характер. В силу этого она может быть эффективно решена не в пределах какой-либо одной функции (планирование, организация, мотивация, контроль), а лишь с опорой на всю их систему и при обязательном их согласовании.

Лауреат Нобелевской премии 1978 г. Г. Саймон, рассматривая организацию в качестве процесса возникновения и преодоления проблем, в своей книге «Административное поведение» сформулировал идею о принятии решений по оптимизации функций и организационных структур управления.

В какой-то мере созвучна с административной концепция статической и динамической эффективности организации Й. Шумпетера.

Речь идет об искусстве приспосабливаться к сложившейся экономической ситуации и об умении эффективно управлять теми подразделениями организации, которые не рассчитаны на дальнейший рост.

Эта концепция повлияла на изменение отношения к лидерскому стилю управления, считающемуся самым эффективным.

Ранее П. Друкер, американский экономист, социолог, специалист в области проблем управления, высказал мысль об эффективности управленческих воздействий через лидеров, что позволяет превращать ресурсы в экономические блага. Лидеры устанавливают направления развития организации и формируют их определенное видение, подобно тому как первая скрипка в оркестре дирижирует отдельными исполнителями и целыми группами исполнителей. Здесь каждый исполнитель несет ответственность за определение собственных задач, взаимопонимание с другими членами группы, собственные решения.

Во второй половине XX — начале XXI в. особую популярность приобретают теория систем (Л. Берталанфи, К. Боулинг, В. Вернадский), кибернетика (Н. Винер, С. Бир), системная динамика (Дж. Форестер), теория исследования операций (Р. Акофф, У. Черчмен). Идеи ученых, работающих в названных областях науки, заключаются в том, что парадигма управления в целом остается системной, что все процессы и явления существуют в виде определенных целостных систем, обладающих новыми качествами и функциями, не присущими составляющим ее элементам. Поэтому эффективность управления требуется рассматривать как результирующую, зависящую от многих различных факторов.

Система - это некая целостность, состоящая из взаимосвязанных частей, каждая из которых вносит свой вклад в характеристики целого. Все системы имеют устойчивую структуру и состоят из взаимосвязанных элементов (подсистем), обладающих специфическими функциями. При этом системный эффект выражается в том, что целое всегда качественно отличается от простой суммы составляющих его частей.

Поскольку организация является системой, управление ею будет эффективным, если в процессе преобразований внутри организации соотношение количества и качества потребляемых ресурсов на выходе-входе будет увеличиваться. В противном случае управление организацией не является эффективным.

Обращение к системному принципу предполагает обобщенное определение единых, присущих всей системе управления характеристик.

Важно представить, что происходит внутри самой системы управления, между системой управления и ее внешней средой, как функционируют органы управления. В этом плане можно выделить две основные группы обобщений: первая связана с результатами и ресурсами управления, вторая - с затрачиваемыми усилиями. Вместе они приводят к определенным выводам о природе и направлениях управленческих воздействий.

Гарвардская школа бизнеса (США) предложила научному сообществу и руководителям организаций ситуационный, или кейсовый (case), подход к определению эффективности управления в нестандартных, непредвиденных и даже кризисных ситуациях. Приемы, которые при этом должен использовать руководитель, могут значительно варьироваться. С помощью ситуационного подхода сделана попытка выявить, каковы значимые переменные ситуации и как они влияют на эффективность организации в целом. При этом выделяются несколько обязательных условий, которые должен соблюдать руководитель организации, чтобы добиться эффективного управления в каждой конкретной ситуации:

• в управлении важно уметь анализировать ситуацию с точки зрения того, какие требования к организации она предъявляет и что для нее характерно;
• нужно уметь выбрать такой подход к управлению, который в наибольшей степени и наилучшим образом соответствовал бы требованиям возникшей ситуации;
• управление должно быть гибким, создавать в организации потенциал, необходимый для перехода к новому управленческому стилю, соответствующему ситуации;
• в ходе управления в организации должны произойти изменения, позволяющие подстроиться к ситуации.

В качестве итога отметим, что в начале XXI в. теория управления развивается в контексте трех научных направлений: научно ориентированного, инструментально ориентированного, институционального.

Последователи научно ориентированного направления признают возможность эффективного управления, «оптимизации» производительности труда и других показателей, избирательный перенос зарубежного опыта, целесообразность применения автоматизированных систем управления.

Сторонники инструментально ориентированного направления рассматривают управление как технологию, пригодную в конкретное время и в конкретной ситуации, совершенствующуюся в действии, как инструмент эффективного изменения среды реализации личных устремлений с помощью коллективных действий.

Творческое сочетание научного знания, коммерческого расчета, эффективного и системного управления с разумной организацией труда всегда приводило к технологическим прорывам, которые открывали новые возможности экономического роста. В этом плане чрезвычайно важен управленческий аспект.

Представители институционального направления подчеркивают важность перенесения в управлении акцентов с влияния на людей и процессы на влияние при формировании новых взаимосвязей, расширение не внутренней, а внешней среды действий организации.

Для формирования необходимого поведения и принятия эффективных управленческих решений более значимыми становятся не власть, иерархия, делегирование полномочий или контроль, а пригодность к этому организационной системы, гарантии соглашений, договоров, стимулы и ограничения, ценности, обусловленные появлением новых знаний, обучение в действии.

В работах институционалистов (А. Алчиян, Р. Коуз, Д. Норт, О. Уильямсон и др.) государственное управление, например, рассматривается как деятельность институтов государственной власти, как способы создания возможностей использования государственных учреждений для достижения общественных целей частных лиц и общественных интересов, как обеспечение гарантий посредством институционализированного контроля над формированием и эффективностью использования общественных ресурсов и благ.

Применение институционального подхода позволяет, с одной стороны, объяснить, почему управление приобретает некий всеобщий характер, проявляется во всех видах человеческой деятельности, а с другой - оценить эффективность отдельных форм, режимов, видов управления в зависимости от контекста или цели введения управления: государственного, муниципального, партийного, антикризисного, управления на основе ценностей и т.д.

Концептуальные взгляды на эффективность государственного управления

Анализируя проблемы эффективности государственного управления, важно вернуться к понятию «государственное управление», которое обычно трактуется в двух форматах: как деятельность органов государства и как воздействие органов государства на общественные отношения и связи. В первом случае государственное управление рассматривается как организаторская деятельность, направленная на объединение, координацию усилий людей, государственных органов, предприятий, организаций в целях решения задач экономического, научно-технического, социально-культурного характера.

Во втором случае утверждается, что сущность государственного управления обнаруживается прежде всего через такой атрибутивный признак, как целенаправленное воздействие государства, его органов на общественную систему в целом или на отдельные ее сферы. При этом важнейшую роль играет политическое руководство, политика.

На первый взгляд приведенное может показаться терминологическим спором. Но если рассматривать государственное управление только как деятельность государственных органов и должностных лиц, трудно определить, что представляет собой управляемый объект, учесть результаты этой деятельности, выявить уровень эффективности в деятельности государственных органов и должностных лиц. При определении же понятия «государственное управление» с помощью термина «воздействие» есть возможность проследить и оценить эффект действий государственных органов и резюмировать, что управленческие усилия государства направлены на конкретные объекты, которые могут подвергаться управляющему воздействию и требуют изменений.

Поэтому для выявления факторов, воздействующих на эффективность государственного управления, его правомерно рассматривать как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Вместе с тем необходимо помнить, что государственное управление - это система, включающая в себя институты государственной власти, государственных служащих и их профессиональную деятельность (процессы, технологии, связи)219. Принципиально важным является понимание нераздельности в системе государственного управления политики и администрирования: в этой сфере нет администрирования, независимого от политических факторов и политических институтов. Так же и политика остается вещью в себе, если не материализуется через административную деятельность. Поэтому в литературе сформулировано определение государственного управления как «системы принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата.

Любые формы воздействия или деятельность, какими бы потенциально полезными свойствами они ни обладали, утрачивают реальную полезность и актуальность, не будучи достаточно эффективными.

Первоначально в зарубежной научной литературе проблема эффективности изучалась преимущественно в контексте производственных процессов. Приверженцы «классической школы» А. Файоля, Г. Эмерсона, Д. Уальдо трактовали эффективность как достижение формальных целей заранее установленными методами в конкретные сроки. Позднее применительно к деятельности государственного сектора ее стали связывать с эффективной работой государственного аппарата.

Прикладной аспект исследований «классиков» способствовал тому, что на современном этапе эффективность государственного управления стала рассматриваться в контексте реализации той или иной государственной политики, воздействия государственных органов на общественную жизнедеятельность граждан. Одновременно и эффективность теперь трактуется как сложное, многокомпонентное явление, определяемое множеством критериев. В работах Ф. Томпсона, Дж. Стиглица, Г. Саймона, Б. Милворда, К. Прована и других зарубежных исследователей эффективности государственного управления подчеркивается необходимость учета при анализе эффективности многих дополнительных факторов управленческой деятельности.

Вместе с тем в процессе исследований эффективности государственного управления обнаружились лингвистические сложности, не позволяющие проводить прямые аналогии между понятиями, употребляемыми в англоязычной литературе, и теми, что приняты в отечественной науке.

В английском языке, как уже говорилось, эффективность обозначается двумя неидентичными терминами «effectiveness» и «efficiency». Первый переводится как «техническая эффективность», второй - как «экономическая эффективность». К ним на практике добавляется еще несколько терминов: «productivity», «efficacy», «performance», «output» и «outcome», «quality».

Когда речь идет о власти, то оценивается эффективность правительства (government), управления (governance), а также отдельных политических программ (policies). Таким образом, на первый взгляд простая формула «эффективность власти» представлена множеством понятийных комбинаций, каждая из которых имеет свои смыслы.

Но все приведенные понятия эффективности используются в теории государственного управления с целью оценки деятельности государственных органов, предоставляющих услуги населению, с применением чаще всего экономических показателей. Понятие «performance», переводимое как «степень эффективности функционирования», кроме того, вносит в определение эффективности работы организаций качественный эффект.

Отечественные исследователи проблем эффективности государственного управления принимают во внимание эти лингвистические особенности в контексте различных концепций государственного управления: новое государственное управление (new public management), отразившее рост консервативных тенденций в ряде западных стран; новая институциональная теория; теория политических сетей; синергетический подход; «хорошее управление» (good governance), «ориентация на результат» (performance accountability for results). Поэтому будет справедливым утверждение, что всякая теория государственного управления накладывает свой отпечаток на представления об управленческой эффективности.

Из этого следует, что понятие эффективности по отношению к теории и практике государственного управления рассматривается в современных исследованиях в двух аспектах: как экономическая эффективность (с точки зрения экономической науки это соотношение использованных ресурсов и полученной продукции, минимизация затрат при максимизации выгоды); как социальная эффективность (категория социологической науки, государственного управления; главным условием здесь является наличие эффективного механизма координации социальных взаимодействий).

Эти аспекты взаимосвязаны: конкурентоспособность любой страны в большой степени зависит от стабильного экономического развития, а социальная составляющая позволяет верно сформулировать экономические приоритеты, выделить те направления экономических преобразований, которые будут способствовать социальному развитию. Оптимальный эффект осуществления экономических затрат будет достигнут только тогда, когда будут учитываться в единстве показатели экономического и социального содержания. Таким образом, определяющим показателем эффективности государственного управления служит отношение экономических и социальных результатов к затратам ресурсов на их достижение.

В наиболее общем плане понятие «эффективность государственного управления» понимается как отношение чисто положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат, как увеличение отдачи на единицу ресурса в единицу времени. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при минимальных издержках или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора.

По мнению Г.В. Атаманчука, эффективность связана не только с производством необходимых обществу материальных, социальных, духовных и даже политических продуктов (обобщающее понятие), но и с их потреблением. В эффективности акцент делается на то, что производит продукт при его потреблении, какую он принесет пользу.

Эффект есть сумма разницы между результатами и затратами, свидетельствующей о положительном сальдо, т.е. о пользе, принесенной человеческими усилиями, плюс способности пользы удовлетворять реальные жизненные потребности общества, людей.

С понятием «эффективность» в тесной взаимосвязи находятся понятия «производительность» и «результативность». В понятии «производительность» фиксируется способность изделия, механизма, технологии, человеческого труда создавать при использовании измеряемых ресурсов необходимые обществу потребительские ценности. При таком понимании эффективность управленческого труда в государственном управлении оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами.

Результативность представляет собой итог какой-либо человеческой деятельности, который получает определенные характеристики, отражающие его значение для людей. Явления «производительность», «результативность» (результат) взаимосвязаны с «качеством».

Они взаимообусловлены, позволяют подойти к решению вопроса об эффективности, но сами еще эффективности не отражают.

Действительно, производительность остается крайне важной управленческой характеристикой. Производительность общества зависит от производительности правительства, стремящегося к эффективности на основе целостной программы, в которую включена гамма различных способов и систем управления бюджетом, финансами, кадрами, планирования, измерения, оценки и принятия решений.

Такое «меню» может содержать самый широкий набор средств: от оценок эффективности до оценок результатов деятельности; от компьютеризации до роботизации; от методов ведения коллективных переговоров до конкретных форм тесного сотрудничества между персоналом и управляющими; от использования материальных стимулов до полного отказа от денежных форм мотивации; от вложений капитала в развитие оборудования до вложений капитала в развитие рабочей силы; от профессиональной подготовки до подготовки управленческого персонала; от налаживания обратных связей до создания информационных сетей; от работы на основе контрактов с внешними исполнителями до систем заключения контрактов с представителями персонала; от составления бюджета под цели повышения производительности до использования новых методов финансирования соответствующих инвестиций.

Эти методы и возможности достаточно широко отражены и хорошо проанализированы в научной литературе. О масштабах накопленных в этой области знаний дает представление, например, книга М. Хольцера и А. Халачми, которую можно рассматривать как своего рода путеводитель в области источников информации по данной проблематике.

Сегодня концепция производительности в государственном управлении дополнена и выглядит следующим образом: экономическая эффективность; экономическая теория эффективного управления; организация эффективного управления и администрирования в сфере эффективного управления.

Ценным источником, содержащим собранные воедино концептуальные взгляды зарубежных экономистов, остается монография «Эффективность государственного управления», в которой подробно представлены американское государственное администрирование (public administration) и вопросы производительности в государственном управлении. Сам термин «государственное администрирование» характеризует ту область практической деятельности, которая занимается всеми вопросами государственного управления. Авторы подчеркивают - именно управления. Теория государства, политические науки, конституционное право - все это, по их мнению, смежные дисциплины, но отнюдь не предмет государственного администрирования, куда входят прежде всего методы управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня.

За рубежом подход к анализу эффективности деятельности органов государственного управления характеризовался сначала двумя аспектами. Во-первых, проводился анализ уровня учреждения (т.е. соотношение затраты — выпуск), а итоги деятельности в расчет не принимались. Во-вторых, внимание обращалось на результаты деятельности учреждения, но не на ее эффективность. Через некоторое время стало понятно, что оценивать эффективность государственного управления путем измерения уровня затрат нецелесообразно и даже примитивно. И постепенно акцент был перенесен на объем выполненной работы, исходя из которого можно учесть интересы граждан, потребителей и налогоплательщиков. Затем был разработан «подход с позиций эффекта», т.е. «от показателей к оценкам», что позволило сделать такой вывод: эффективность управления определяется соотношением между результатами, фактически полученными с помощью имеющихся ресурсов, и максимальными результатами, которые могут быть получены с их помощью. Иными словами, принимаемые правительственными структурами решения, особенно в части распределения ресурсов, оказывают существенное влияние на общенациональный уровень производительности как в государственном, так и в частном секторе.

Ключевое значение для определения эффективности той или иной модели государственного управления имеет социальная составляющая. Смещение акцентов в государственном управлении с процесса и правил на качественное удовлетворение потребностей клиентов повлекло за собой введение новых индикаторов эффективности государственного управления: уровня удовлетворения граждан предоставляемыми услугами, уровня доверия к центральному правительству и местной администрации, степени вовлечения в процесс принятия решений и т.п.

Данная трактовка близка подходам Всемирного банка, на протяжении многих лет изучающего эффективность государственного управления и оперирующего концептом потенциала государства как инструментом, определяющим его способность производить и пропагандировать коллективные действия: понятие «эффективность» в рамках данного подхода характеризует использование потенциала для удовлетворения потребности общества в соответствующих благах.

В контексте различных концепций государственного управления исследователями предложено и другое определение его эффективности: это интегрированный показатель, отражающий степень социальной удовлетворенности общества избранной моделью государственного управления, способность на основе данной модели удовлетворять экономические и социальные потребности населения, адаптироваться к любым изменениям внешней и внутренней среды.

При этом весьма важным показателем оценки должно выступать качество субъекта управления, каковым является государственный управленческий аппарат.

Достижение определенного уровня эффективности государственного управления, конечно, зависит от модели хозяйствования, используемой в стране. Эти модели различаются долей государственного участия в экономике, размерами перераспределения средств через бюджет. Среди них наиболее известны:

• саксонская (США, Канада, Великобритания) - большая свобода предпринимательства (хотя в США при свободном предпринимательстве государство заказывает научную и военную продукцию, доля которой в частных фирмах может составлять 30 % и более всей выпускаемой продукции);
• западно-европейская (Италия, Франция, Испания, Португалия) - активное государственное регулирование с помощью индикативного планирования, большая доля государственного сектора;
• социально-ориентированная (Германия, Австрия, Голландия) - подчеркнуто социальная направленность государства (так, в Германии на социальные нужды направляются 1/3 государственного бюджета и значительные средства предприятий. Государство осуществляет доплаты на образование, культурное развитие, квартплату (для бедных), на детей, молодым людям для выравнивания шансов на жизненном старте. Человек защищен на все случаи жизни: страхование по безработице, по болезни, пенсионное, от несчастного случая. Предприятие оплачивает 100 % заработка по больничному листу в течение шести недель, кроме того, платит отпускные, рождественские, надбавку к пенсии. Работающие отчисляют на свои социальные нужды 40 % от доходов, из них 50 % компенсирует работодатель. Предприятие тратит на социальные нужды 30 % от аналогичных государственных выплат);
• скандинавская (Швеция, Дания, Норвегия) - паритетность государственного и частного капитала (в Швеции, например, государство в дела фирм не вмешивается, но активно действует на рынке труда, в социальной сфере по принципу: производство частное, а социальное развитие для всех. Обеспечена почти полная занятость; расходы бюджета составляют около 70 % ВВП: инвестиции, здравоохранение, пенсионный фонд, социальное страхование и т.д.);
• патерналистская (Япония, Южная Корея) - усиленное государственное регулирование, использование традиций в современном производстве, отделение капитала как собственности от функций управления (так, в Южной Корее действует государственная монополия в финансово-кредитной сфере; устанавливаются задания и субсидии для экспорта; крупные сельскохозяйственные предприятия принудительно дробятся; контролируется проникновение иностранного капитала и валюты в страну).

Модель хозяйствования в стране может корректироваться в зависимости от задач, стоящих перед обществом на определенном историческом этапе. Меняя управляемые независимые параметры - индикативное планирование, ставку рефинансирования, долю государственных расходов и т.д., государство корректирует саму модель, ориентиры развития. В результате появляются желаемые параметры управления, сумма которых складывается в успешность развития.

Наиболее подробный перечень зависимых и независимых параметров приведен в исследованиях С.С. Сулакшина.

Сегодня представления о государстве как основном центре управления и контроля над обществом во многом разрушены - на смену государству-администратору пришло государство — экономически эффективный менеджер, а распространение рыночных механизмов и институтов породило сервисный подход, презентующий государственное управление как оказание услуг гражданам. Как результат - новое понимание эффективности государственного управления, когда требуется механизм выработки социально значимых решений посредством переговоров между государственными и негосударственными структурами.

В западной литературе все чаще стали выделять шесть основных моделей государственного управления: управление с минимальным участием государства; корпоративное управление; новый государственный менеджмент; концепция Всемирного банка «Good Governance» (хорошее управление); социально-кибернетическое (или виртуальное) управление; управление как система сетей правительственных и неправительственных организаций. Появилось даже понятие «управление без правительства». Общее, что присутствует в названных моделях государственного управления,- это стремление к достижению большей эффективности через сокращение или отказ от иерархического управления, стирание границ между государством и гражданским обществом, государственно-частное партнерство, доверие населения к власти.

В последние десятилетия большинство стран мира для повышения эффективности государственного управления вынуждено проводить административные реформы, что вызвано целым рядом причин: финансово-экономическими факторами, давлением со стороны общества, слабостью государственных органов и т.д. Ориентиры этих административных реформ, несмотря на уникальность национальных моделей государственного управления, отражают тенденции мирового развития: повышение качества государственных и общественных услуг; снижение удельных расходов на исполнение государственных функций и оказание услуг (экономичность общественного сектора); укрепление исполнительской дисциплины (обеспечение выполнения указов, постановлений, программ); усиление борьбы с коррупцией и т.д. Это свидетельствует о признании того факта, что отсутствие эффективного государственного управления является серьезной преградой на пути развития страны.

Вместе с тем продолжаются концептуальные исследования проблем эффективности государственного управления, поскольку имеющиеся его концепции устраивают далеко не всех политиков.

Отмеченный процесс нескончаем и в современных условиях во многом зависит от инноваций и технологических прорывов, обеспечивающих экономическую конкурентоспособность стран. «Изобретения и инновации не могут быть воссозданы на свободных рынках без вмешательства государства», поэтому сегодня эффективно развивающиеся экономики объединяют прежде всего идеи эффективного государства или, в терминологии Ф. Фукуямы, «сильного государства».

Международные и отечественные методики оценки эффективности и качества государственного управления

Государственное управление требует системного учета и развитых форм контроля со стороны институтов гражданского общества, а чиновникам необходимо иметь представление о результатах своей деятельности. Поэтому в развитых государствах большое значение придается измерениям эффективности государственной деятельности.

Польза от развития систем измерения деятельности основывается на следующей гипотезе: «Все, что измеряемо,- управляемо, а все, что управляемо,- улучшаемо». Сформировалось целое направление, получившее название «performance measurement», которое занимается подготовкой системы показателей и построением на их основе эффективного планирования и контроля, проникающих во все уровни государственной управленческой иерархии и влияющих на поведение каждого работника, стиль мышления руководителей, осуществление ими профессиональной деятельности.

Для определения эффективности государственного управления используются различные методики, как широко известные, так и знакомые только узкому кругу специалистов: аналитическая оценка эффективности деятельности государственных служб (World Bank); модель четырех квадрантов Марка Фридмана по оценке качественных и количественных сторон государственной деятельности; модель Performance Blueprint (План достижения результативности) для внедрения системы бюджетирования и целевого управления; стандарты государственного бухгалтерского учета (Governmental Accounting Standards Board — GASB); международные стандарты финансовой отчетности государственного сектора (IPSASB) и др.

Этот интерес объясним. Участие страны в международных рейтингах может способствовать принятию своевременных управленческих решений по корректирующим воздействиям, способствовать снижению репутационных рисков, улучшать деятельность органов исполнительной власти.

В условиях международного сотрудничества подавляющее большинство государств при оценке эффективности государственного управления чаще всего обращаются к методологии, позволяющей сопоставлять национальные уровни публичного управления, где в качестве интегрального показателя используется индикатор GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), рассчитываемый Всемирным банком один раз в два года на основе сопоставления 25 показателей эффективности государственного управления. Эти показатели подготавливаются 18 независимыми организациями и применяются при оценке эффективности государственного управления в 209 странах.

Индикатор был разработан на основе нескольких сотен переменных, взятых из различных источников, и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность работы правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому «государственное управление» (Governance) понимается как совокупность традиций и институциональных образований, с помощью которых органы власти управляют страной. Оно включает в себя: а) процессы выбора, контроля и замены правительства; б) способность правительства формулировать и проводить политику; в) уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе.

На сайте Всемирного банка имеется электронный инструмент для определения индексов GRICS. Он позволяет и получить данные в формы графика и таблицы по всем шести индексам для одной страны (группы стран), и сравнить несколько стран по одному выбранному индексу.

1. Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) - индекс включает показатели, измеряющиеразличныеаспектыполитических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства.

Сюда же входит показатель степени независимости прессы.

2. Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absense of Violence) - индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов правительства гражданами.

3. Эффективность работы правительства (Government Effectiveness) - индекс отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством.

4. Качество законодательства (Regulatory Quality) - индекс показывает значение проводимой политики. С его помощью измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса.

5. Верховенство закона (Rule of Law) - индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества, их приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступности, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе.

6. Контроль коррупции (Control of Corruption) - индекс отражает восприятие коррупции в обществе. В индексе учитываются разные ее стороны - от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана», до влияния коррупции на развитие бизнеса, существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.

Сегодня GRICS является распространенной международной методикой оценки эффективности и качества государственного управления.

Однако следует отметить, что в отношении данного индикатора эксперты высказывают критические замечания. К примеру, специалисты отмечают, что он оценивает не столько само качество государственного управления, сколько процессы политического управления в стране.

Кроме того, многие показатели таких проекций, как политическая стабильность и отсутствие насилия, право голоса и подотчетность, основаны на экспертных оценках, которые, в отличие от статистических показателей, крайне субъективны. Это повышает риск смещения рейтинговых оценок (наиболее распространенное заблуждение заключается в том, что страны с высоким уровнем экономического развития зачастую воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управления)248. По этой же причине данный метод легко становится объектом критики в отдельных странах.

Именно поэтому правительства некоторых стран, недовольные своим аутсайдерством в рейтинге, потребовали от Банка закрыть проект. К примеру, в 2007 г. директора, представляющие в совете Всемирного банка девять стран, включая Россию, Китай, Мексику и Аргентину, обратились к руководству Банка с требованием прекратить публикацию ежегодного отчета «Показатели эффективности государственного управления». Спор этот, по существу, чисто политический, хотя ведется как научный. По мнению представителей данных стран, рейтинг составлен недостаточно компетентно. Однако в мире показатель GRICS получил широкое распространение, поскольку очень удобен для межстранового сопоставления.

Другой достаточно популярной методикой является Индекс конкурентоспособности (The Global Competitiveness Index), поддерживаемый Всемирным экономическим форумом и включающий оценку качества и эффективности общественных институтов.

Впервые этот Индекс был построен в 2002 г. С 2006 г. он включает девять компонентов, среди которых состояние общественных институтов, экспертно оцениваемое по таким параметрам, как эффективность правительства, обеспечение права собственности, состояние этики и уровень коррупции, неправомерное воздействие (фаворитизм и пр.). Эффективность правительства анализируется с точки зрения наличия нерациональных бюджетных расходов, бюрократических барьеров для ведения бизнеса и пр. Все эти параметры относятся к базовым условиям обеспечения экономического роста.

Индекс охватывает более 125 стран. Он строится на основе открытых отчетных данных и опросов, проводимых экспертами Всемирного экономического форума.

Международные интегральные показатели эффективности государственного управления позволяют проводить межстрановые сопоставления в исследуемой сфере в динамике и оказывают определенное воздействие на процессы административных реформ, на расширение интереса общественности. Значения индексов используются в докладах и сообщениях высокопоставленных чиновников. В этом плане наблюдаются весьма болезненные реакции на Индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index — CPI), разработанный международной неправительственной организацией Transparency International, которая ежегодно с 1995 г. осуществляет его расчет по методологии, основанной на результатах своих обследований.

Основная цель Индекса - представить текущее состояние уровня коррупции в стране. Сравнения динамики показателя должны проводиться с определенной осторожностью, основываться на балле страны, а не на ее рейтинге, так как последний может изменяться в связи с изменением выборки стран.

Transparency International фокусирует внимание на коррупции в государственном секторе. Исследования, используемые при составлении CPI, в основном содержат вопросы, связанные со злоупотреблениями властью, имеющими отношение к извлечению личной выгоды, например о подкупе государственных должностных лиц при осуществлении государственных закупок. Источники информации не разделяют административный и политический типы коррупции.

В связи с тем что Индекс отражает именно восприятие коррупции, он существенно зависит от выборки респондентов. Индекс представляет шкалу от 0 до 10 баллов; более высокий балл соответствует более низкому уровню восприятия коррупции. Следует отметить, что страна, набравшая наименьшее количество баллов, воспринимается как самая коррумпированная лишь среди государств, включенных в Индекс. Индекс основан на результатах исследований, которые дают представление об определенном временном промежутке и отражают как мнения, так и опыт конкретных респондентов. Кроме того, в мире существует более 200 независимых государств, а Индекс охватывает только часть из них, и количество оцениваемых стран постоянно меняется.

В дополнение к этому Индексу публикуется Индекс взяткодателей (Bribe Payers Index — BPI).

Нужно подчеркнуть, что вышерассмотренный Индекс корректно назван Индексом восприятия коррупции, т.е. субъективного мнения о ней людей, поскольку объективно (в ходе прямого наблюдения) измерить коррупцию невозможно. Величина Индекса напрямую не связана с наличием или отсутствием антикоррупционных программ. Зачастую восприятие коррупции оказывается выше в странах, где с ней открыто борются, а не в тех, где о ней предпочитают умалчивать. Кроме того, один и тот же уровень коррупции может по-разному восприниматься в зависимости от законодательства, традиций, культуры, этики государственной службы.

Индекс экономической свободы (Index of Economic Freedom) разработан Фондом Наследия (Heritage Foundation)253 в 1995 г. Как известно, Фонд Наследия отстаивает ценности свободного предпринимательства и невмешательства государства в жизнь общества.

Поэтому ранжирование стран по уровню экономической свободы проводится в соответствии с экспертно оцененной степенью государственного принуждения и ограничений на ведение бизнеса. Чем выше уровень экономической свободы, тем эффективнее государство.

При подготовке Индекса используется различная информация - от официальных государственных отчетов до публикаций некоммерческих организаций, социологических и экспертных опросов.

В целом Индекс экономической свободы охватывает десять факторов: торговая политика, фискальная политика, государственная интервенция в экономику, монетарная политика, иностранные инвестиции и потоки капитала, банковская сфера, зарплаты и цены, имущественные права, государственное регулирование, черный рынок.

Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии с которой качественные или количественные характеристики переводятся в баллы от 1 до 5: чем больше значение показателя, тем значительнее интервенция государства в экономику страны и тем ниже уровень экономической свободы.

Два раза эффективность государственного управления в странах с переходной экономикой (Восточная Европа, страны бывшего СССР и Турция) измеряли Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития. Эта методика получила название «Обследование деловой среды и деятельности предприятий» (The Business Environment and Enterprise Performance Survey - BEEPS). Показатели обследования - регулирование в сфере бизнеса; конкуренция и специализация; поведение и характеристики компании; инфраструктура; восприятие бизнес-сред; финансовая система; коррупция и «ловушки» государственного сектора; влияние и лоббирование; рынок кадров; верховенство закона.

Методики оценки эффективности государственного управления постоянно модифицируются, появляются и новые инициативы. Американский исследовательский центр Института Брукинга (The Brookings Institution) предложил методику определения Индекса слабости государства (Index of State Weakness) для развивающихся стран с изменениями уровня в пределах от 0 до 10 (0 - наиболее, 10 - наименее слабые государства)254. Этот индекс был применен только один раз и не получил широкого распространения.

Как представляется, наиболее значимым критерием оценки эффективности современного государственного управления следует считать удобство проживания людей, т.е. качество жизни в государстве. Поскольку до настоящего времени общепризнанных оценок качества жизни в различных странах нет, исследователи обращаются к Индексу развития человеческого потенциала (Human Development Index - HDI), по которому ООН определяется рейтинг государств. Этот Индекс ежегодно рассчитывается Программой развития ООН (United Nations Development Programme - UNDP).

Первоначально Индекс HDI измерял достижения страны по трем основным направлениям (индикаторам): здоровье и долголетие, измеряемые показателем ожидаемой продолжительности жизни при рождении; доступ к образованию, измеряемый уровнем грамотности взрослого населения и совокупным валовым коэффициентом охвата образованием; достойный уровень жизни, измеряемый величиной валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения в долларах США по паритету покупательной способности. Эти три измерения стандартизируются в виде числовых значений от 0 до 1, среднее арифметическое которых представляет собой совокупный показатель HDI в диапазоне от 0 до 1. Государства ранжируются на основе этого показателя, и первое место в рейтинге соответствует наивысшему значению HDI.

В 2010 г. количество направлений Индекса было дополнено Индексом человеческого развития, скорректированным с учетом социально-экономического неравенства (ИЧРН); индексом гендерного неравенства (ИГН) и индексом многомерной бедности (ИМБ).

Достаточно интересен Индекс качества жизни в стране (The Quality of Life Index - QLI). Его методика предложена британским исследовательским центром The Economist Intelligence Unit (аналитическое подразделение британского журнала Economist) и основана на комбинации статистических данных и результатов опроса общественного мнения в соответствующей стране.

Индекс QLI определяется на основании таких параметров, как стоимость жизни, досуг и культура, экономика, окружающая среда, свобода, здоровье, инфраструктура, риск и безопасность, климат, для каждого из которых, как и для самого индекса QLI, максимальное значение - 100 баллов.

Московский государственный университет предложил свою методику «Кризисный индекс качества жизни» для подготовки своеобразного социального атласа российских регионов.

Следует признать, что наиболее активным агентом исследований эффективности и качества государственного управления остается Всемирный банк, который с 1996 г. регулярно проводит анализ по шести индексам качества государственного управления (Worldwide Governance Indicators). Каждый индекс определяется по шкале от -2,5 до 2,5 и по рейтингу от 0 до 100 %, который указывает место государства среди других государств и территорий. К примеру, рейтинг 60 % означает, что качество управления в данном государстве лучше, чем в 60 % государств мира, но хуже, чем в 40 %. Каждое государство получает свой рейтинг по каждому из индексов, но итоговый рейтинг не составляется.

Такие параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому государственное управление понимается как совокупность традиций и институциональных образований, с помощью которых государственные органы власти управляют страной.

Все названные и подобные им индексы базируются на экспертных оценках и дают сравнительную характеристику различных сторон функционирования государственных систем. Они не предназначены для принятия управленческих решений, но сигнализируют о наличии проблем в той или иной области, например о необходимости серьезной модернизации институтов исполнительной власти.

Наряду с рассмотренными количественными методами оценки эффективности государственного управления существуют системы его качественной оценки. Например, программа SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management - «Содействие совершенствованию государственных институтов и управления») - это программа Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (OECD), финансируемая Евросоюзом. С помощью базового обследования по ряду показателей можно регулярно отслеживать динамику в развитии системы государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы.

В сотрудничестве со странами-бенефициарами программа SIGMA обеспечивает поддержку добросовестной практики в сфере государственного управления посредством:

1. оценки прогресса в реформах и определения приоритетов, основывающихся на принципах, отражающих лучшие образцы практики европейских стран и действующее законодательство ЕС;
2. оказания содействия лицам, принимающим решения, и государственным органам в создании организаций и процедур, отвечающих европейским стандартам и практике в данной сфере;
3. обеспечения донорского содействия в Европе и за ее пределами путем оказания помощи в разработке проектов, создании необходимых предпосылок и поддержке их реализации.

Программа SIGMA осуществляет поддержку реформаторских усилий стран-партнеров в следующих сферах:

• законодательные и административные основы, государственная служба и система правосудия; системы, исключающие коррупцию в органах государственной власти;
• государственный внутренний финансовой контроль, внешний аудит, борьба с мошенничеством и управлением средствами ЕС;
• управление государственными расходами, бюджетной и казначейской системами;
• государственные закупки;
• разработка и координация государственной политики;
• повышение качества регулирования.

Существуют методики так называемого второго поколения, способствующие измерению способности государства достигать своих целей. Их показатели основаны на оценке ограничений и возможностей исполнительной власти.

Ограничения деятельности исполнительной власти:

• формальные горизонтальные (время представления внешнего аудита исполнения бюджета в парламент; время рассмотрения в суде исков, возбужденных против действий органов исполнительной власти);
• неформальные горизонтальные (количество «политических назначенцев» на руководящих должностях государственной службы);
• внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в процентах к ВВП);
• внешние вертикальные (уровень грамотности населения).

Возможности деятельности исполнительной власти:

• показатели процесса (фонд оплаты труда центрального правительства в процентах к ВВП; средняя зарплата государственных служащих к ВВП на душу населения);
• показатели результативности (время ожидания ответа при обращении в государственные органы; качество государственных услуг).

Приведенные показатели просты для сбора и измерения. К ним могут быть добавлены дополнительные показатели, например длительность законодательного процесса.

Основной недостаток показателей «второго поколения» состоит в том, что пока не сформирован набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность деятельности государственных служащих.

Эффективность и результативность являются ключевыми чертами качества публичного (государственного) управления, поэтому в международном праве «качественному» публичному управлению всегда придается большое значение: его считают синонимом термина «хорошее управление» (good governance). В документах ООН этот термин стал употребляться постоянно. Под «хорошим» понимается управление, основанное на следующих принципах: широкое общественное участие (представительство); стремление к достижению консенсуса; прозрачность; отзывчивость; эффективность и результативность; беспристрастность и всесторонность; законность; некоррумпированность; учет мнения большинства в процессе принятия решений; оперативность в реагировании на текущие и перспективные запросы общества.

Современная практика показала, что сегодня в этой сфере необходимы корректирующие воздействия, формирование и применение новых принципов, способствующих повышению эффективности государственного управления.

Ведущие экономисты предлагают взять при этом за основу принцип F.A.S.T. (flatter - плоский, доступный; agile - подвижный; streamlined - хорошо налаженный, четкий, организованный; techenabled - технически оснащенный).

Принцип F.A.S.T. предполагает, что органы публичного управления должны, сохранив все свои основные базовые качества, усилить их, применяя инновационные, более эффективные и результативные практики. Во-первых, глобальные общественно-политические, экономические кризисы, техногенные и природные катастрофы последних лет выявили «устаревание» форм и методов управления, применявшихся с незапамятных времен. Во-вторых, обнаружилась «слабость» существующих политик, стандартов, норм, инструкций в области безопасности, которые более не гарантируют необходимого порядка на рынках и не обеспечивают на должном уровне безопасность государств.

В-третьих, в деятельности органов государственного управления должно быть больше оперативности при переходе на лучшее качество государственных услуг и к «ответственному правительству».

Не менее важной задачей государственных органов является сокращение неопределенностей, в условиях которых чаще всего принимаются стратегические и нормативные решения, или перевод неопределенностей в риски с целью организации эффективного управления ими.

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) измеряет достижения стран мира с точки зрения благополучия их населения - Индекс лучшей жизни (The OECD Better Life Index).

Исследование охватывает несколько десятков стран с развитой и развивающейся экономикой, в том числе Россию.

В методике выделены 11 показателей, которые отражают различные аспекты жизни людей и параметры общественного благосостояния.

Постепенно в нее можно включать новые показатели, особенно в контексте сравнения результатов по странам, дополнять различными национальными инициативами, которые добавляют конкретную информацию о том, что входит в понятие качества жизни, устойчивость благосостояния с течением времени.

1. Жилищные условия. Показатели: количество комнат на человека; жилье с основными коммунальными удобствами; расходы на жилье.
2. Доходы. Показатели: скорректированный чистый доход домохозяйства после уплаты налогов; финансовое благосостояние домохозяйства.
3. Работа. Показатели: уровень занятости; уровень длительной безработицы; средняя заработная плата; гарантия занятости.
4. Общество. Показатели: сеть социальной поддержки.
5. Образование. Показатели: уровень образования; знания и навыки учащихся; количество лет, необходимых для получения образования.
6. Окружающая среда. Показатели: уровень загрязнения воздуха; качество воды.
7. Гражданские права. Показатели: уровень активности избирателей; уровень подотчетности государственных учреждений и прозрачности власти при разработке законодательства.
8. Здоровье. Показатели: средняя продолжительность жизни; самостоятельная оценка состояния здоровья.
9. Удовлетворенность. Показатели: удовлетворенность жизнью.
10. Безопасность. Показатели: количество нападений; количество убийств.
11. Работа / Отдых. Показатели: время, посвященное работе, в том числе сверхурочной; время, посвященное отдых у и уходу за собой.

Индекс каждой страны определяется путем вычисления средневзвешенного значения названных показателей, каждый из которых определяется в качестве основы благополучия. Показатели базируются на статистическом анализе и социологических исследованиях, осуществляемых на регулярной основе. Статистические данные, используемые в исследовании, получают из официальных источников, таких как национальные отчеты стран ОЭСР, отчеты государственных статистических агентств, отчеты Организации Объединенных Наций, Всемирного банка и других международных институтов. Некоторые показатели основаны на данных Всемирного опроса Института Гэллапа (Gallup Organization), который регулярно проводит опросы общественного мнения более чем в 140 странах мира.

Разработка методик оценки эффективности государственного управления всегда будет оставаться сложной проблемой. Эта сложность предопределена, во-первых, отсутствием в государственном секторе единственного показателя результатов, каким в частном секторе обычно является прибыль, и, во-вторых, тем, что «продукция организаций государственного сектора, как правило, трудно поддается измерению и не предназначена для конкуренции». В этих условиях довольно трудно найти показатели деятельности, удовлетворяющие идеальным требованиям содержательности, сопоставимости, ясности, контролируемости, широты охвата, неограниченности, значимости и доступности. Тем не менее попытки создания методик не прекращаются, поэтому среди наиболее известных оценочных документов есть и те, в которых их создатели стремятся оценить эффективность государственного управления по сферам деятельности.

Так, например, комплексную методику оценки эффективности системы государственного управления и качества государственных услуг разработали сотрудники Института государственного управления Кэмпбел (США). С 1996 г. данная методика использовалась для оценки эффективности управления во всех штатах, 35 самых крупных городах США и 40 больших округах. Эта методика направлена на оценку эффективности деятельности государственной администрации по следующим сферам: управление капиталом (финансовый менеджмент); управление человеческими ресурсами; менеджмент по результатам; управление информационными технологиями.

Совокупная оценка показателей эффективности по всем четырем направлениям позволяет, по мнению авторов методики, проводить сравнительные кросснациональные исследования эффективности государственного управления.

Методики оценки эффективности исполнительной власти разработаны правительством провинции Альберта (Канада) и штатом Вирджиния (США). Все они дают возможность получить сравнительный анализ собственной деятельности администрации.

В результате кооперации государств — членов ЕС была разработана методика измерения качества и эффективности государственных и муниципальных администраций «Общая структура оценки» (Common Assessment Framework . CAF). За основу взята концепция управления качеством (Total Quality Management), применяемая в частном секторе, которая позволяет оценить качество и результативность управленческих отношений.

В России тоже разработана группа показателей (без возможности прямых международных сопоставлений) по вопросам, связанным с определением тех или иных характеристик деятельности органов власти (восприятие гражданами качества предоставляемых государственных услуг, престижа государственной службы, влияние мер по дерегулированию экономики).

Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия была разработана и 18 июля 2007 г. утверждена Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

С помощью настоящей Методики оцениваются эффективность расходования бюджетных средств, динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона, степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального управления. При этом рассчитываются 43 показателя, к которым относятся: объем валового регионального продукта; объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека; среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом; уровень безработицы в среднем за год, смертность населения и др.

Значения показателей анализируются в динамике за определенный период. Оценка показателя производится путем сравнения его значения: со среднероссийским уровнем; с нормативным значением показателя, установленным или рекомендованным в соответствии с нормативными правовыми и иными актами; со значением предыдущего периода.

При этом возможно сравнение значения данного показателя со значением соответствующего показателя, установленного экспертным путем. При проведении анализа учитывается степень зависимости значения показателя от решения и действия (бездействия) органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. По сути, это контроль работы исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации представило Президенту предложения о порядке выделения грантов субъектам Федерации для содействия достижению и (или) для поощрения наилучших значений показателей с учетом названной методики.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. определен перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Предметом оценивания выступают как внешние результаты их деятельности (характеризующие их влияние на социально-экономическое развитие региона), так и внутренние (показывающие результативность административных процессов в самих органах исполнительной власти). Соответственно используются показатели конечного эффекта, непосредственных результатов и управления процессами.

При отборе показателей для оценки деятельности органов исполнительной власти ключевыми критериями выступают: достижение стратегических целей развития региона, исполнение тактических задач и мероприятий; исполнение функций управления, закрепленных в положениях об органах исполнительной власти; результаты целевых программ; исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и др. Используются как простые, так и интегральные показатели (например, индекс качества жизни, интегральный показатель социального развития и др.). Во многих подходах применяется принцип минимизации количества оценочных показателей.

Ученые Волгоградского государственного университета предложили для внедрения методику оценки результативности деятельности структурных подразделений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основе рейтинга. Эта результативность оценивается по трем показателям: интегральный показатель результативности участия подразделения в социально-экономическом развитии региона; показатель результативности участия подразделения в инвестиционном процессе региона; показатель результативности участия подразделения во взаимодействии с гражданским обществом.

Во всех органах государственной власти субъектов Российской Федерации активно внедряется методика «Оценка регулирующего воздействия». По существу, это заимствование опыта ОЭСР, где этот официальный инструмент обеспечения качества регулирования и, как следствие, повышения действенности и эффективности работы правительства применяется более 25 лет.

Анализ регулирующего воздействия - процесс систематического выявления и оценки с помощью исследовательского аналитического метода (например, анализа выгод и издержек) возможных эффектов, которые могут проявиться в результате введения тех или иных регулятивных мер. Все больше стран используют данный метод при разработке первичного законодательства, подготовке предложений по принятию управленческих решений. В России специфика модели оценки регулирующего воздействия сформулирована в Приказе Министерства экономического развития Российской Федерации от 31 августа 2010 г. № 398.

Импорт институтов всегда носит противоречивый характер. В этом смысле государственное управление, ориентированное на качество и эффективность, есть тоже институт, институт социальный, организующий в государственной сфере все общество по поводу осуществления публичного управления.

Новая модель государственной службы, участие в рейтинговании, административная реформа могут рассматриваться именно как попытка перенесения на российскую почву важнейших управленческих институтов, применяемых в практике ряда наиболее развитых зарубежных стран. Успешность этого процесса зависит от понимания неразделимости в системе государственного управления политики и администрирования: в сфере государственного управления нет администрирования, независимого от политических факторов и политических институтов,- как и политика, оно остается вещью в себе, если не материализуется через административную деятельность.

С социальной точки зрения импорт институтов как таковой в конкретной стране в исторически короткий период времени сколько-нибудь успешным быть не может, так как можно импортировать лишь форму института, но не социальный контекст, который его и создает.

Вот если возникает «социальный заказ» на новый управленческий институт, тогда есть вероятность контакта между социальными ожиданиями граждан и деятельностью государственного аппарата.

Импортируя западный опыт применения методик оценки качества и эффективности государственного управления, очень легко перенять внешние формы и атрибуты государства, но очень сложно обеспечить эффективное функционирование институтов государственного управления без опоры на менталитет в стране.

Адресат оценок Всемирного банка в целом понятен - это иностранный бизнесмен, принимающий решение об инвестировании в ту или иную страну и интересующийся состоянием ее государственного аппарата. Такие оценки оказываются в одном ряду с оценками страновых политических рисков. Более того, исследования эффективности систем государственного управления проводятся, как правило, для стран, которые обнаруживают сходство по ряду признаков (характеристик), являются сравнимыми. Но есть государства, которые просто не вписываются в этот «табель о рангах».

К примеру, государство относят к стране с переходной или рыночной экономикой. Всемирный банк в этом случае сравнимость стран во внимание не принимает и оценивает все страны, независимо от их статуса, экономического состояния и географического расположения.

Тем не менее эффективность (англоязычным аналогом которой является effectiveness) остается в оценке систем государственного управления базовым концептом. Государственное управление эффективно, если оно обеспечивает стабильность и поступательное развитие общественной системы. Эффективность инкорпорирована в него не как имманентно присущий системе управления фактор, а как движущая сила в развитии этой системы в целом.

Категория «качество» в управлении

В управлении исторически первой стала самостоятельно обсуждаться проблема эффективности в использовании техники и рабочей силы, а основополагающей в начале XX в. для ученых и специалистов длительное время оставалась книга Г. Эмерсона «Двенадцать принципов производительности». Это повлияло на признание эффективности управления как сложной и многогранной экономической категории, включающей в себя понятия эффективности организации и эффективности сложных социальных систем.

Исследователи предложили три основных подхода к оценке эффективности управления: системный, процессный и ситуативный.

С позиций системного подхода все объекты управления являются системами и не могут быть описаны каким-то одним параметром, они всегда многомерны. Любая система представляет собой некоторую целостность, состоящую из взаимозависимых частей (элементов), каждая из которых вносит свой вклад в характеристику целого. Системный подход, как правило, обнаруживает себя во всем: в распределении функций и полномочий, в построении организационной структуры, информационного обеспечения, в стиле управленческого воздействия, в использовании технических средств, в разработке и принятии управленческих решений и т.д. Система управления любой организации имеет в своей основе сеть коммуникаций, которая связывает людей между собой, обеспечивает достижение соглашений, движение и преобразование ресурсов: без управления ресурсы производства остаются ресурсами и никогда не станут производством.

Если управление эффективно, то появляются результаты: прибыль, увеличение доли рынка, новые конкурентные преимущества, достижение общественных, социальных целей и т.п.

Сторонники процессного подхода рассматривают управление как процесс достижения управляемой системой своих целей и интересов с наилучшими результатами в виде серии взаимосвязанных действий, которые называются управленческими функциями. По существу, каждая функция при этом подходе рассматривается тоже как процесс.

Воздействие управляющей системы на управляемую осуществляется постоянно, и этот процесс имеет начальный, промежуточные и конечный этапы, последовательность действий складывается из единичных циклов с разной продолжительностью во времени, с различными задачами, множественностью средств их решения. А поскольку любая управленческая задача по своей природе носит комплексный характер, она может быть эффективно решена лишь с опорой на всю систему указанных функций и при обязательном их согласовании.

Сторонники ситуативного подхода к эффективности управления увязывают конкретные приемы управленческого воздействия с определенными ситуациями, чтобы обеспечить достижение объектом управления своих целей с наилучшим результатом при выполнении определенных количественных и качественных показателей и ограничений.

Здесь необходимо сделать некоторое отступление. Особое внимание при этом подходе обращается на качество. Это философская категория, и исследователи выделяют несколько периодов, в течение которых ее содержание изменялось особенно активно: античная философия, философия Средневековья и философия Нового времени.

Философия качества появилась вместе с человеческой цивилизацией.

Уже в древности создавались артефакты, свидетельствующие о высоком уровне развития культуры, искусства, архитектуры многих народов.

В противоположность европейским цивилизациям эволюция философии качества в Древнем Китае шла непрерывно, она постоянно совершенствовалась и становилась более стройной. Качественный контроль в изготовлении предметов, строительстве соприкасался с количественными оценками. Если требовали обстоятельства, то оговаривались длина, объем и вес изделия, а также параметры, касающиеся качества и объема использованного сырья. Основы качественного управления с культивированием национальных традиций были заложены еще в период «Разделенных царств» и эпоху «Воюющих царств» (720–221 гг. до н.э.), а затем модифицированы в период династий Цинь и Хань (III–II вв. до н.э.). Это отразилось на качестве законов и указов того времени.

Качественные вещи становились необходимыми атрибутами роскошной жизни, они украшали быт и придавали особый изыск облику правительственных чиновников. Строгий контроль за их качеством стал одной из главных функций политической власти.

Философию качества исповедовали и древнеиндийские мастера (IV–III вв. до н.э.), особенно при изготовлении изделий из золота, образов божеств в изобразительных искусствах: путь к высокому качеству формировался в душе мастера.

Стремление древних греков к совершенству проникало в философию, политику, демократию, литературу, математику, науку и технологии.

Особенно ярко это проявилось при возведении древних храмов и театров.

В управлении - это эффективная контрактная система, упорядоченность штрафных санкций и привилегий, высокая организация труда сотентысячработниковнастроительствеархитектурныхсооружений.

Древний Рим оставил человечеству множество стандартов и технологий. Была принята единая система измерений для землеустроительных работ; проведена стандартизация размеров и формы кирпичей и труб; внедрена полукруглая арка в качестве стандартной архитектурной формы; введены правила, ограничивающие высоту домов в Риме; созданы методы расчета расстояний на плоской, но неровной поверхности (cultellation). Отметим, что созданные тогда акведуки и подземные водопроводы действуют и сегодня.

Позднее были, например, качественные верфи и корабли Венецианской республики, высокое качество немецких изделий. В России - качественные изделия традиционных промыслов, неповторимая деревянная и каменная архитектура, тонкие творения Фаберже. Многие производимые в настоящее время в разных странах товары и современные технологии поражают потребителей высочайшим качеством.

Таким образом, идея «качества» выкристаллизовывалась в созвучии практики и теории, культуры и управления, ментальности и технологий реализации идей.

Античные философы первого поколения считали первоначалом бесконечную природу (апейрон), которая порождает и уничтожает качественно отличные элементы (огонь, воздух, воду и землю) (Анаксимандр, IV в. до н.э.). Гераклит - представитель второго поколения - интерпретировал качество как процесс: «Качественное превращение огня в воздух представляется в виде единства уничтожения (смерти) и возникновения (рождения) воздуха. Платон понимал под качеством собирательную характеристику единой вещи или духовной способности.

Аристотель подверг анализу идеи своих предшественников и сделал вывод, что качество есть видовое отличие сущности, под которым мыслится любой отличительный признак, выделяющий данную вещь среди других вещей.

Заслуга Аристотеля состоит в том, что он заложил логические основания не только теоцентрической картины Средневековья, но и гегелевских воззрений о качестве. Так, по Аристотелю, качественное изменение характеризуется переходом от одной противоположности к другой, а количественные изменения - увеличением или уменьшением величины. Пределом изменений является сама противоположность.

Элементы в процессе качественных преобразований способны изменять свои свойства на противоположные.

Позднее появился китайский иероглиф, обозначающий качество и включающий два элемента: «равновесие» и «деньги» (качество - равновесие + деньги); следовательно, качество отождествляется с понятиями «высококлассный» и «дорогой».

В XIV в. Т. Брадвардин (философ и математик), опираясь на учение Аристотеля, количеством движения называет время движения тела, а под качеством движения понимает характеристики его скорости - медленное и быстрое движение.

Весомый вклад в разработку теории качества внес И. Кант. Качеством он называл реальное содержание явлений, а количеством - величину, при рассмотрении которой можно отвлечься от ее свойств.

В его исследованиях такие пространственно-геометрические формы, как линия, фигура и т.п., характеризуются не только количественно - величиной, размерами, но и качественно - прямизной, характером очертаний и т.п.

Гегель определял количество как определенность, безразличную к бытию предмета, как противоположность качества (тождественного с бытием), т.е. налицо тезис и антитезис. Синтез же: мера есть качественно определенное количество. Таким образом, Гегель, детально исследуя содержание понятий «качество» и «количество», фиксирует их противоречивость: конечное - бесконечное, единое - многое, дискретное - непрерывное, простое - сложное. Раскрывая противоречивость этих понятий, он показывает текучесть, изменчивость, взаимные их переходы и формулирует это в первом законе - о переходе количественных изменений в качественные.

В управлении использование категории «качество» во многом опирается на философско-методологический анализ Гегеля. В нем выявляются такие необходимые признаки, которые, с одной стороны, выражают универсальные связи вещей и явлений объективного мира, а с другой - позволяют понять все смысловые оттенки различных ситуаций, в которых может использоваться это понятие.

Гегель определил качество как тождественную с бытием определенность.

Несмотря на всю абстрактность этого определения, оно позволяет сделать ряд выводов.

Качество, будучи тождественной с бытием определенностью, неотделимо от существования соответствующего объекта, так как оно выделяет его из всех других объектов и тем самым является границей его существования. Теряя качество, объект становится чем-то другим. Поэтому качество характеризует объект с точки зрения сохранения его определенности. Поскольку одним из существенных аспектов управления является функциональность, то качественная определенность как системы управления, так и ее элементов преимущественно связана с функциями, которые ими выполняются.

Именно через функции и выражается качество системы управления.

Система остается данной системой, т.е. обладает своим качеством, лишь постольку, поскольку выполняет свою функцию. В управлении, следовательно, самотождественность объекта связана с его способностью выполнять заданные функции, а не с иными проявлениями его существования. Таким образом, особый интерес к функционированию в управлении обусловил выделение функционального аспекта качества системы. Анализ качественной определенности в ее функциональном аспекте позволяет ввести понятие эффективности. Это возможно на том основании, что функциональность предполагает наличие вполне определенного эффекта (действия) в тех взаимодействиях, в которых проявляется качественная определенность объекта.

В силу сказанного легко усматривается связь эффективности и качества. Именно качество элементов принципиально ограничивает возможности функционирования синтезированной из них системы. Определенное качество системы в целом и ее отдельных элементов обусловливает эффективность как самой системы, так и ее отдельных элементов. Сама возможность изменить эффективность системы зависит от изменения качества ее элементов или ее структуры. Качество является одним из критериев эффективности.

Поскольку заданное функционирование системы может быть обеспечено только вполне определенным ее качеством, то проблема качества в управлении должна решаться в единстве с проблемой эффективности.

Согласно первому закону Гегеля, любое количественное изменение является изменением качественным. Из его второго закона следует, что всякое количественное изменение не затрагивает множества свойств данного объекта, и именно поэтому оно количественное.

Третий закон заключается в том, что количественные изменения любого свойства материального объекта с необходимостью имеют верхнюю и нижнюю границу. В общем случае эта граница есть поверхность, разделяющая пространство меры (существует определенное единство качества и количества, которое Гегель назвал мерой) для соответствующего качества и пространство мер других качеств. Переход от одного качественного состояния к другому сам образует некоторое пространство состояний. Таким образом, логически исходной категорией для систем управления является качество, а эффективность нужно рассматривать как его следствие.

Идея системного понимания Гегелем качества, соотношение качества и количества открывали возможности функционального подхода к качеству, выражению его через количественные показатели, что стало значимым в XX в.

Опираясь на философско-методологический анализ Гегеля, русский философ Л.П. Карсавин связывал наличие субъекта, его сознание и самосознание с обязательностью его качества. Используя для выражения деятельной стороны качества термин «качествование», он подчеркивает активную роль качества, его многогранность.

Маркс и Энгельс использовали наиболее ценное в философии Гегеля, а до этого - материалистическое понимание природы и человека у Фейербаха. Поэтому философия марксизма исходит из признания объективности и всеобщности качественной определенности вещей.

Качества объекта обнаруживаются в совокупности его свойств. При этом объект не состоит из свойств, не является своего рода «пучком свойств», а обладает ими: «…существуют не качества, а только вещи, обладающие качествами, и притом бесконечно многими качествами». Категория качества не сводится к отдельным свойствам объекта, а выражает целостную характеристику функционального единства существенных свойств, внутренней и внешней определенности, относительной устойчивости объекта, его отличия от других объектов или сходства с ними. Качество не только проявляется, оно может видоизменяться и формироваться в этих отношениях. Подобно тому, как материя не сводится к совокупности своих свойств, точно так же никакой объект не растворяется в своих свойствах: он их носитель.

С широких мировоззренческих позиций подошел к проблеме качества И.А. Ильин, который увязал в одно целое качество и судьбу России. Он писал о том, какое качество необходимо стране: верные, волевые, знающие и даровитые люди; крепкая и гибкая организация; напряженный и добросовестный труд; выработанный первосортный продукт, высокий уровень жизни.

На том основании, что одним из оптимальных способов повышения эффективности является всемерное повышение качества, в теории управления сформировался новый подход - «управление качеством». Его представители — Ф. Кросби, У. Деминг, А. Фейгенбаум, К. Исикава, Дж. Харрингтон и др. Методологически подход базируется на принципах необходимости, во-первых, понимания работниками, выполняющими порученную им работу, ее сути и своей ответственности за качество ее результатов; во-вторых, механизма контроля эффективности труда каждого исполнителя с одновременным правом внесения изменений в процессе труда и обеспечением его средствами постоянного повышения качества работы.

У теоретиков не было единой трактовки категории «качество», они считали, что это субъективное понятие, и каждый его определял по-своему. Так, У. Деминг утверждал, что качество - «это соответствие запросам рынка», А. Фейгенбаум определял качество как совокупность сложных рыночных технических, производственных и эксплуатационных характеристик изделия (или услуги), благодаря которым используемое изделие (или услуга) отвечают ожиданиям покупателя. Дж. Харрингтон называл качеством «удовлетворение или превышение требований потребителя по приемлемой для него цене».

Он считал, что качество - вещь забавная. Все о нем говорят, все с ним живут, и каждый думает, что знает, что это такое. Но лишь немногие придут к единому мнению, определяя качество. Ученый анализирует две категории: «качество» и «высокое качество». Первое - это удовлетворение ожиданий за цену, которую потребитель может позволить, когда у него возникает потребность. Второе - превышение ожиданий потребителя за более низкую цену, чем он предполагает.

Как видим, понимание категории качества складывалось в условиях рыночной экономики. Голландские ученые Дж. Ван Этингер и Дж. Ситтиг сформулировали в этой связи даже основные положения новой науки - квалиметрии, позволяющей давать количественные оценки качественным характеристикам товара. Квалиметрия исходит из того, что качество зависит от большого числа свойств рассматриваемого продукта. Но чтобы судить о качестве продукта, недостаточно данных о его свойствах. Нужно учитывать и условия, в которых продукт будет использован. Качество может быть выражено цифровыми значениями, если потребитель в состоянии группировать свойства в порядке их важности. Качество - величина измеримая, следовательно, несоответствие продукта предъявляемым к нему требованиям может быть выражено через какую-либо постоянную меру.

И все же раскрытие генезиса категории качества остается сложной проблемой, а потому в литературе предлагается значительное количество его формулировок, отражающих многогранность этого феномена. Приведем некоторые из них.

Качество - философская категория, выражающая совокупность существенных признаков, особенностей и свойств, которые отличают один предмет или явление от других и придают ему определенность.

«Качество есть существенная определенность предмета, в силу которой он является данным, а не иным предметом и отличается от других предметов. Качество предмета не сводится к отдельным его свойствам. Оно связано с предметом как целым, охватывает его полностью и неотделимо от него».

«Качество - это еще структурно не расчлененная совокупность признаков, свойств предмета. Оно выражает определенность вещи во всем ее чувственно-конкретном своеобразии. Качество неотделимо от реального существования самого предмета. Качество проявляется лишь в системе отношений предмета с другими предметами».

Качество - это существенный признак, свойство, отличающее один предмет или лицо от другого; степень достоинства, ценности, пригодности вещи, действия и т.д., соответствия тому, какими они должны быть. Качество - основа для существования предмета, явления, системы.

Попытка классификации понятий качества по количественному аспекту совокупных свойств была предпринята в 1968 г. в работе «Что такое качество?». Ее авторы на основе анализа 350 публикаций

320 авторов из 22 стран, представляющих 109 отраслей народного хозяйства, предложили три класса понятий. Первый класс - «символизирующее качество» - объединяет формулировки качества, связывающие его с одним, наиболее важным свойством объекта при условном абстрагировании от всех остальных. Второй класс - «расширенное качество» - включает формулировки, в которых это понятие определяется через совокупность свойств, характеризующих потребительную стоимость объекта, при условном абстрагировании от экономических свойств, свойства стоимости. Третий класс - «интегральное качество» - включает дефиниции, определяющие качество через совокупность свойств, характеризующих объект как потребительскую стоимость и стоимость.

Исследование категории «качество» привело к появлению «философии качества», основоположники которой американские ученые Э. Деминг и В. Шухарт разработали статистические методы контроля за качеством результатов и продуктов человеческой деятельности (методы управления качеством), оказав заметное влияние на развитие мировой экономики второй половины XX в.

Авторский цикл В. Шухарта и Э. Деминга «планируй — делай - проверяй — воздействуй» (plan — do — check — action) был успешно внедрен в японскую экономику после Второй мировой войны. Результат - создание эффективной модели экономики с учетом национальных особенностей - превзошел все ожидания: мир узнал о японском «экономическом чуде». Так Япония стала родоначальником новой методологии деятельности по управлению качеством. В знак уважения и благодарности Э. Демингу в Японии для предприятий была учреждена престижная премия его имени (Deming’s Prize) за качество и надежность продукции.

Мировое сообщество узнало о новом системном подходе - управлении качеством, где под системой понимается любая организация, для которой улучшение качества - это систематическая, планомерная деятельность (процесс). На этой основе стали разрабатываться модели управления качеством во всех областях человеческой деятельности, его новые технологии. Э. Деминг, по существу, предложил альтернативную (более гибкую по сравнению с традиционным менеджментом) концепцию, согласно которой ориентация на качество - основа эффективного управления. В его концепции достижение качества связано не только с внутренними (производственными), но и с внешними (социокультурными) факторами, зависит от создания нового образа и нового стиля жизни людей. Э. Деминг сформулировал 14 принципов управления качеством, которые составили основу новой научной школы - культуры управления качеством.

К принципам, предложенным в этой сфере во второй половине XX в., конечно же, не стоит подходить догматически. Идет время, и догмы (принципы) не могут оставаться незыблемыми. Но вместе с принципами качества Э. Деминг предложил еще два понятия - «операциональные определения» и «понимание вариабельности».

Корень проблемы - в отсутствии требуемых знаний о закономерностях формирования эффективности социально-экономических систем, а также в определении оптимальных методов управления в условиях изменчивости (вариабельности) процессов, объектов и среды.

Кроме этого нужны знания об индивидуальной и групповой психологии.

В последующем взгляды Э. Деминга и В. Шухарта получили развитие в работах японских исследователей (К. Исикава, Т. Охно, Г. Тагути и др.).

Другие специалисты в области управления качеством (Дж. Муран, М. Болдридж, Ф. Кросби, А. Фейгенбаум и др.) исходят из того, что следует учитывать ситуацию, когда наступает «кризис качества», а имеющиеся системы управления качеством не совершенствуются.

Здесь требуется формирование корпоративного мышления, составляющего основу новой культуры управления. Их триада «планируй - контролируй — улучшай» стала универсальной. Американская и европейская модели управления качеством, в частности, ориентированы на данный подход (критерии Болдриджа), а в США ежегодно (с 1987 г.) вручается национальная премия качества его имени по семи критериям: лидерство; стратегическое планирование; ориентированность на потребителей; анализ и управление знаниями; внимание человеческим ресурсам; управление процессами; деловые результаты.

В настоящее время «философия качества» приобрела название «всеобщее управление качеством» (Total Quality Management - TQM), а - таких странах, как Германия, Южная Корея, Япония, Швеция, возведена на уровень национальной идеи. По мнению специалистов в области управления качеством, она может быть внедрена в разных странах, применяться при международной оценке качества различных сфер человеческой деятельности. Это не теоретическая конструкция, а технология руководства процессом повышения качества.

Она состоит из трех частей: коренная, ключевая подсистема (методы и средства, применяемые для анализа и исследования); подсистема технического обеспечения (приемы и программы обучения средствам и их применение); подсистема совершенствования и развития принципов и содержания TQM.

Категория «качество» получила отражение в международной стандартизации, участие в которой открыто для соответствующих органов всех стран. Под стандартизацией понимается деятельность, направленная на достижение упорядоченности в определенной области посредством установления положений для всеобщего и многократного применения в отношении реально существующих и потенциальных задач. Эта деятельность проявляется в разработке, опубликовании и применении стандартов. Международные стандарты принимаются Международной организацией по стандартизации (International Organization for Standardization, ISO). Их назначение - создание на международном уровне единой методической основы для разработки новых и совершенствования действующих систем качества и их сертификация.

Международные стандарты не имеют статуса обязательных для всех стран-участниц. Решение вопроса о применении международного стандарта обусловлено в основном степенью участия страны в международном разделении труда и состоянием ее внешней торговли.

По разным сведениям, количество международных организаций, участвующих в работах по стандартизации, насчитывает несколько десятков.

В соответствии с международными стандартами ISO серии 9000 известны основные направления деятельности в области качества: планирование качества, управление качеством, обеспечение качества, улучшение качества. Качество в этом международном стандарте - совокупность свойств и характеристик продукции или услуги, которые придают им способность удовлетворять обусловленные или предполагаемые потребности.

В приведенной формулировке содержится термин «потребности», требующий пояснения.

Понятие потребности является исходным, поскольку сами потребности носят объективный характер и не зависят от сознания и воли людей. Отражаясь в сознании, объективные потребности получают субъективную форму существования. В сфере управления особое значение имеет положение о том, что удовлетворение потребностей низших уровней, находящихся в фундаменте жизненных процессов, определенным образом детерминирует активизацию потребностей высшего уровня - социальных (утверждения в обществе, общественного признания, потребности быть полезным обществу).

Часть потребностей общества, для удовлетворения которых необходима экономическая или управленческая деятельность, приобретает название экономических или управленческих потребностей.

Несмотря на то что история «жизни» категории «качество» насчитывает не одно тысячелетие, ученые продолжают дискуссию по этому вопросу, предлагая различные формулировки применительно к различным объектам исследования: качество продукции (услуги); качество образования; качество жизни; качество как культурный феномен и т.д. За все эти годы в мире произошли существенные изменения, позволившие этой категории укрепить свои позиции в материально-вещественном, информационном, социально-экономическом, социокультурном пространствах.

Для материально-вещественного пространства предложены следующие формулировки:

• качество предмета - это отношение требований среды (чего-то) к свойствам предмета (чему-то) в процессе существования (применения) этого предмета в окружающей материальной среде;
• в материальном производстве качество готовой продукции - это отношение требований заказчика или стандарта (норматива) к свойствам (характеристикам) готовой продукции;
• в производстве услуг качество услуги - это отношение требований стандарта (норматива, правил) к параметрам предоставляемой услуги и параметрам итоговых результатов (характеристик) в процессе предоставления услуг;
• в производственной деятельности качество произведенных деталей, агрегатов, готовых компонентов - это отношение требований конструкторской и технологической документации и стандартов к параметрам процессов производства комплектующих, агрегатов и готовых компонентов продукции на всех стадиях жизненного цикла продукта.

По мнению исследователей, в процессе жизнедеятельности человека материальная часть пространства отделена от идеальной его части человеческим сознанием. В идеальной части пространства расположены не только имена материальных и идеальных вещей как имена социокультурных ценностей (тавтологий) и имена отношения (антиномии). Множество этих понятий располагаются согласно иерархии и структуре языка, образуя информационные множества понятий, имен, определений, терминов и других атрибутов информационного пространства. Из этого следует, что информационное пространство является неоднородным по качеству атрибутов.

Эти атрибуты располагаются не только в сознании человека, они так же реальны, как и окружающие физические объекты, хотя по отношению к физической части пространства они ирреальны. Поэтому место, где располагаются эти идеальные атрибуты, представляет собой идеальное информационное пространство. А совместное пространство, где расположены материальные и идеальные «вещи», представляет собой социально-экономическое пространство.

Что касается природы информации - это одновременно и квантовые (корпускулярные), и волновые (энергетические) информационные образования. Сам же информационный квант существует только благодаря ментальной энергии, природа которой неопределенна, хотя и имеет электрическую и магнитную компоненты.

Проблемы теории пространства исследовались в теории социальной системы (М. Вебер, Г. Спенсер и др.), сторонниками системного (У. Эшби, Д. Гвишиани) и деятельностного (Г.П. Щедровицкий, О.С. Анисимов, В.С. Дудченко и др.) подходов, в теории открытых и активно развивающихся социальных систем (В.Г. Асеев, В.М. Глушков, Дж. Клир и др.). Выводы ученых таковы:

• пространство определяется как «совокупность множества каких-либо объектов, которые называются его точками»;
• в пространстве за точки могут быть приняты состояния, функции, физические, социальные, экономические системы и т.д.;
• пространство многомерно и может быть социальным;
• в социальном пространстве соединяется государственность и общество;
• социальное пространство рассматривается как среда жизнедеятельности и социализации человека, группы, общности, социума;
• социально-экономическое пространство есть пространство хозяйствования, в котором ресурсы позволяют строить жизнедеятельность эффективным образом;
• социально-экономическое пространство имеет особое свойство, которое называется правовым (нормативность);
• в этом пространстве с помощью информации формируется лоно «организованного мышления»;
• все эти процессы объединяются качеством процессов управления и качеством социально-экономической системы в целом.

Представления о социально-экономическом пространстве как о месте локализации управленческой деятельности, в котором она одновременно может быть представлена и как структура, и как процесс, и как система, позволяют говорить о единстве и целостности этого пространства.

Элементы социокультурного пространства могут быть наблюдаемыиненаблюдаемыипроявляютсяначетырехосновных уровнях:

• материально-предметный уровень (физический), где существуют физические предметы, природные территории и тела субъектов, проживающих на них; сырьевые и материальные ценности; проявляющаяся как производственная деятельность людей по получению информации и материального продукта; финансовый, экономический капитал (деньги) и другие материальные ресурсы;
• уровень отношений, где находятся имена материальных предметов, объектов и систем как отношение человека к окружающему физическому, материальному миру (универсуму) и категории отношений в социальном мире, между людьми, личностные, профессиональные, трудовые, финансовые (отношения технологического характера), такие категории, как правовые отношения, престиж, репутация, полномочия, юридические отношения, авторитет, власть и др. Эти отношения могут быть рассмотрены как ресурсы социального мира, проявляющиеся во взаимодействии и результатах управленческой, коммуникативной деятельности людей;
• социокультурный уровень (ценностный), где присутствуют ценности сообщества, культура, философия, религия, проявляющиеся как результат духовной деятельности людей (ресурсы общества в виде духовных ценностей культуры);
• ментальный уровень, содержащий способы и структуры мышления, образы мышления, проявляющиеся как интеллект субъектов деятельности.

Сущности этих элементов отношений являются антиномиями, т.е. категориями, которые могут существовать только совместно со своими противоположностями. Субъект же деятельности как носитель отношений может занимать только одну какую-то позицию, например авторитета, и одновременно не может занимать прямо противоположную или какую-либо промежуточную позицию между антиномиями «авторитет — неавторитет». Эти категории по своей природе качественные и не могут характеризоваться дробными числами или в виде процентов.

«Авторитет» и «неавторитет» являются позициями и именами, обозначающими качество данного идеального предмета. Такие целостные категории социокультурного пространства, как честь, достоинство, добро, не могут быть оценены в процессе взаимоотношений дробными числами.

Поскольку управленческая деятельность субъекта управления реализуется в многообразных социально-экономических системах, во всех пространствах, важно выявить ее качественную определенность, установить связи и отношения, качество принимаемых управленческих решений, состояние всей системы. В этом случае частными характеристиками качества любой социально-экономической системы (организация, государство, общество), ее свойствами остаются эффективность, продуктивность, безопасность, мобильность (способность к быстрым изменениям структуры), устойчивость.

Получив мощное развитие на волне промышленной революции, категория «качество» стала одним из факторов конкурентоспособности и оформилась как глобальная система управления качеством (Total Quality Management). В материально-вещественном пространстве технического мира мы имеем карты качества, таблицы допусков и посадок, математическую статистику, методики контроля, конкурентную борьбу за качество.

В информационном пространстве современный социум становится проницаемым для любых информационных импульсов. В этом пространстве информационное общество приобретает невиданную ранее свободу, динамизм развития, новые диапазоны проникновения без ограничения государственными границами. Глобальное информационное пространство в своем качественно новом содержании кардинально изменило условия для культурного обмена и взаимодействия, образования, предпринимательства, межличностного взаимодействия, стирая языковые и иные барьеры. Эти качественные изменения трудно переоценить. Благодаря им огромное количество людей погрузилось в постоянно расширяющееся информационное пространство нового времени.

Вместе с тем в информационную среду проникают и деструктивные явления: от хакерства до международного терроризма, от простых коммуникаций до распространения манипулятивных технологий.

К числу негативных можно отнести такие тенденции, как информационную неупорядоченность, утрату критериев отбора информации и т.д.

Социально-экономическое пространство позволило распространить категорию «качество» на все сферы жизни, а - людей появилось чувство качества - ощущение тесной связи между типовыми (массовыми) продуктами, товарами, услугами и качеством. Эта связь, пришедшая из массового промышленного производства, стала иррациональным признаком нашего мира. Объектами качества стали явления, все виды отношений, деятельность или процессы, в том числе управленческая деятельность, структура организаций, системы или отдельные лица, а также комбинации из всего перечисленного. Встречи с рекламным дискурсом привнесли привычку рассуждать о качестве автомобиля, качественной музыке и высоком качестве исполнения, качественной живописи, качестве государственных услуг, качестве жизни и т.п.

Вместе с тем категория «качество» развивается и под влиянием постмодернистских тенденций. Артефакты постмодернизма получили свой «формат качества» в стоимости. Социокультурное пространство наполнилось пониманием того, что качество в современном мире не связано с типизацией, оно иррационально и все чаще определяется социальными ожиданиями потребителей. Постмодернизм становится главной формой стихийного мировоззрения большей части образованного человечества, а психика человека все более меняется под воздействием «экранной революции» с новейшими информационными технологиями, сопоставимыми по значимости разве что с возникновением письменности.

Качественные динамические процессы, происходящие в социокультурном пространстве, повлияли на интеграцию различных культурных конфигураций в единое культурное целое, которое стали обозначать как «мировую культуру». Миграционные и демографические процессы утратили свой инвазионный характер, стал обыденным выбор страны проживания и межкультурных контактов. Результатами творчества индивидуальных и коллективных субъектов, реализуемого в формах инноваций и комбинаций, выступают, как правило, культурные объекты, организации, а стремление иметь профессиональные компетенции пронизало все сферы общественной жизни.

Все это вместе взятое влияет на вариабельность форм индивидуального мировоззрения, а ориентация на качество во всем выглядит максимально эффективно.

Ориентиры улучшения качества государственного управления

Как известно, функционирование и качественное изменение системы государственного управления обеспечивается механизмом управления, который преобразует деятельность всех звеньев, его осуществляющих, всех работников, а также связи между ними с целью перевода самой системы управления в иное, более качественное состояние.

Через механизм управления соединяются цели, принципы, функции, задачи, методы, средства, возможности организационных структур и персонала, информацияитехническиесредстваееобработки.

Обращение к понятию «качество» было инициировано по нескольким причинам. В частности, во многих странах появилось понимание того, что:

• классические западные образцы государственного управления в начале XXI в. стали «обнаруживать сбои», поэтому формализованные методики оценки качества потребовали модификации в связи с динамичным изменением совокупности факторов, определяющих условия социально-экономического развития государств в эпоху глобализации;
• идею качественного государственного управления нужно переносить в плоскость выработки национальных моделей оценивания;
• стратегии централизации власти в значительной мере сокращают поле управленческих инициатив, а - ряде направлений, особенно в финансово-экономической и бюджетной отраслях, препятствуют поисковым формам активности государственного аппарата;
• централизация государственного управления не всегда обеспечивает безусловное соблюдение самим государством им же устанавливаемых законодательных норм и принципов;
• различные международные индексы отражают не только и не столько качество государственного управления той или иной страны, сколько особенности ее экономической политики;
• качественное государственное управление может обеспечить не столько компьютеризация как таковая, сколько сопутствующее изменение законодательства, административных процедур и практики, прежде всего в сфере информационного законодательства.

Одновременно следует учитывать, что процессы реформирования государственного управления мотивировались в последние десятилетия не только проблемами повышения эффективности правительств, но и коренными изменениями политических систем во многих странах мира.

Особым образом заявила о себе международная конкуренция, сущность которой - борьба за ресурсы и влияние на распределение ресурсных потоков. На уровне государственного управления это требует глубокого анализа возможностей страны, ее экономики противостоять такой конкуренции.

Государственное управление есть целостная институциональная система, действующая полифункционально. Власть в том или ином обществе всегда одна, но она имеет разные управленческие функции, что и предопределяет институциональную дифференциацию управленческой системы. Вместе с тем все управленческие функции взаимозависимы и могут осуществляться только во взаимодействии, взаимопроникновении друг в друга. Следовательно, в такой институциональной системе, как государственное управление, нет и не может быть какой-либо функциональной автономности.

В демократическом правовом государстве осуществление управленческих функций имеет достаточно четкую правовую организацию, базируется на конструктивных конституционных принципах, определяющих правовые полномочия (компетенцию) органов государственного управления, их институциональную иерархию, управленческий характер, предметно-отраслевые ориентиры, персонифицированные параметры, системную соразмерность и сбалансированность. Это способствует организации качественной работы государственного аппарата, оптимизирует социальную и экономическую эффективность, результативность функционирования всей управленческой системы.

Именно качество придает системе государственного управления определенность, и выражается это качество через управленческие функции. Система государственного управления остается данной системой, т.е. обладает своим качеством, лишь постольку, поскольку выполняет свои функции.

Внимание к качественной определенности в ее функциональном аспекте заставляет вновь обратиться к понятию эффективности.

Это обосновано тем, что функциональность предполагает наличие вполне конкретного эффекта (действия) в тех взаимодействиях, в которых проявляется качественная определенность системы государственного управления. Таким образом, обнаруживается нерасторжимая связь эффективности и качества. Следовательно, повышение эффективности системы государственного управления зависит от изменения качества всех ее элементов.

В литературе качество государственного управления (англ. good governance) формулируется по-разному:

• выполнение органами исполнительной власти взятых на себя обязательств перед обществом (общественные блага, бюджетные услуги);
• результаты государственного управления, соотнесенные с целевыми ожиданиями, что проявляется в степени достижения социальных, политических, экономических результатов, стратегических и тактических государственных решений и выражается в обобщающем результате; качество системы органов государственного управления и качество управляющих воздействий, направленных на устойчивое развитие общества, что образует совокупный характер эффективности государственного управления;
• эффективность осуществления административных процессов в системе государственного управления;
• регулярность, организованность процессов государственного управления в органах исполнительной власти;
• эффективность осуществления административных процессов в органе исполнительной власти;
• степень соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления;
• уровень организованности, системности, регулярности процессов государственного управления, результативности государственных политик;
• достижение максимума удовлетворенности клиента — потребителя государственных услуг (в XX в. это была приверженность техническим стандартам или ожиданиям потребителя).

Различия в приведенных формулировках вполне закономерны: исследователям известно об отсутствии интегрального показателя качества государственного управления. Само государственное управление не имеет формализуемой целевой функции, хотя оценка его качества - это, по существу, измерение значения целевой функции.

Цели государственного управления, как правило, приводятся в виде перечня, их много, они не интегрируются в одну, детализацией которой можно считать все остальные. Цели определяются политически, зависят от формы правления, времени, самоопределения управленческих элит в конкретный момент времени. Поэтому исследование проблем качества государственного управления продолжается.

Это исследование определяется множеством условий объективного и субъективного характера, и прежде всего геополитической ситуацией, уровнем цивилизованности общества, его экономическими и интеллектуальными ресурсами, культурой и национальными традициями, профессиональной подготовкой и нравственными качествами управленческих кадров, заинтересованностью, творчеством, дисциплинированностью, уровнем компетенций исполнителей и т.д.

В философском смысле качество - это то, что отличает государственное управление от других социальных институтов. Качество государственного управления включает в себя как определенные его свойства, т.е. устойчивые сущностные характеристики, так и состояния, которые носят переменный характер, являются своего рода «тонкой настройкой», делающей систему государственного управления соответствующей духу времени и вызовам современного мира. Государственное управление отличает способность целенаправленно, эффективно и результативно воздействовать на объект управления, а также противостоять негативным внешним воздействиям и оперативно приспосабливаться к новому внутреннему состоянию (динамическая устойчивость). И конечно же, качество государственного управления характеризуют присущая именно ему форма организации и специфические методы осуществления управленческого воздействия.

Чтобы оценить уровень качества государственного управления в стране, необходима методология, которая требует проведения соответствующего анализа. В свою очередь, такой анализ невозможен без совокупности сведений о проблеме, прогнозных построений относительно развития системы, источников информации.

Основными источниками информации принято считать население, саму систему государственных органов исполнительной власти и национальную статистику. Первый источник воспринимает деятельность государственных органов преимущественно негативно, второй - позитивно, третий может содержать информацию, которая требует специального анализа. Например, в США издается Статистический ежегодник, где информация сгруппирована в 30 тематических разделов. Это более 1000 страниц текстового и цифрового материала: финансы и занятость в учреждениях федеральных органов власти, учреждениях штатов и местных органов власти; оборона страны и ветераны войн; внутренняя и внешняя торговля, помощь другим странам. В дополнение к ежегоднику выпускаются сборники «Историческая статистика» с долговременными экономическими рядами важнейших сводных показателей.

В публикациях японской государственной статистики имеются такие главы: потребности и их удовлетворение; государственные финансы и имущество; правосудие и полиция; национальные катастрофы, несчастные случаи и др.

Российская государственная статистика значительно отличается от таковой в других странах мира, имея ограниченный объем информации, не позволяющий объективно охарактеризовать деятельность государственных органов в системе государственного управления и результаты их функционирования. Тем не менее ориентиры на пути улучшения качественного эвристического прогнозирования и количественного измерения эффективности и качества государственного управления известны из практики органов национальной статистики развитых государств: децентрализованная статистика на основе законодательных актов; независимость органов государственной власти де-факто, а не де-юре; развитость коммерческой сети распространения информации; множество различных комбинаций показателей; ориентация статистики на всех потенциальных потребителей, а не только на правительственные учреждения; расширенный доступ кбазам данных и т.п.

Под оцениванием можно понимать комплекс мероприятий, направленный на изучение результатов и эффектов политических и административных решений и действий, а также обратное включение этой информации в процесс принятия решений.

В истории оценивания эффективности и качества государственного управления известны три основных периода.

Первый период относится к 1960-м гг., когда появилось оценивание как таковое, ориентированное на новые политические процессы и государственные программы. Оно проводилось исследовательскими организациями по заказу государства. К примеру, в США это оценивание социально-экономических результатов программы борьбы с бедностью Social Action Program (1964 г.). Затем внедрили оценивание системы бюджетирования Planning Programming Budgeting System.

Во второй период (конец 1970-х гг.) в государствах Западной Европы оценивание становится обязательной функцией государственного аппарата, инструментом экономического анализа эффективности издержек и способом контроля за выполнением целевых государственных программ.

Третий период оценивания наблюдается сегодня. В нем остались классические задачи - оценивание социально-политического эффекта и оценивание эффективности по издержкам. Но с наступлением эпохи повсеместных административных реформ в англосаксонских странах возникает идея управления по результатам - государственный аппарат должен достигать политических целей. Это означает, что внешнее управление органами государственной власти через строгое соблюдение инструкции, следование нормативам заменяется достижением конкретного результата при определенной свободе действий и финансирования. Этот результат должен отвечать определенным общим критериям качества и должен быть оценен.

При выработке критериев оценки и понимании результатов имеются серьезные трудности. Как известно, критерий - признак, основание, правило принятия решения по оценке чего-либо на соответствие предъявленным требованиям, целевой параметр. Для страны, например, это могут быть критерии успешности: демографические показатели; территориальная целостность и уровень угроз; место в различных международных индексах и рейтингах; показатели авторитетности и влияния в мире; уровень суверенности страны; показатели пассионарности населения; эффективность и результативность публичной власти и т.д.

Такие критерии должны быть выражены количественно. Однако это не всегда возможно. Поэтому предполагается, что неформально описанные показатели (качественные, полуколичественные) будут оцифровываться на основе специальных методик.

Критерии оценки качества государственного управления могут иметь следующий вид: степень научной обоснованности, гуманистичность государственного управления; ориентированность на требования национальной безопасности; уровень доминирования публичных целей над теневыми; результативность достижения публично объявленных целей; ориентированность на нравственность средств и целей; степень стратегичности управления.

Результат может иметь форму эффекта от проведения той или иной политики, осуществления целевой программы расходов, оказания бюджетных услуг. В Западной Европе применяется термин «outcomes» (конечные цели (эффекты)). Как результат засчитывается объем оказываемых государственных услуг - «outputs» (непосредственные цели (эффекты)). К понятию результата относят параметры деятельности государственных органов, характеризующие их эффективность и (или) результативность - «performance» (эффективность).

В качестве результата рассматривается количество ресурсов (финансовые, человеческие, материальные, сырьевые), используемых для оказания государственных услуг,- «input» (вход, вклад).

Для государственного органа определить результат можно как минимум на трех уровнях: затраты, экономическая эффективность затрат, социальная эффективность. Здесь требуется пояснить, что в семантическом плане «результат» - понятие довольно емкое и может иметь как сложные, так и менее сложные уровни определения. В первом случае - это конечный итог, следствие, то, что получилось по завершении какого-либо действия или процесса. Во втором - количественный показатель мастерства, производительности (в соревновании, в спорте). Посчитать результат на первом уровне - значит определить, сколько потрачено средств. Второй уровень - это определение стоимости единицы предоставленных услуг.

Социальную эффективность, определяемую на третьем уровне, не всегда можно измерить с помощью количественных показателей, поэтому существуют критерии общей, специальной и конкретной социальной эффективности.

Все государственные органы ориентированы на достижение общей социальной эффективности:

• уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по соответствующим его видам;
• темпы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;
• уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;
• упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.

Общая и специальная социальная эффективность государственного управления являются своего рода «суммой» конкретной эффективности усилий государственных управленческих структур. Поэтому для государственного органа критериями оценки специальной социальной эффективности являются:

• целевая обоснованность, соответствие деятельности государственного органа его целевой направленности;
• время, затрачиваемое на внутреннюю управленческую деятельность (затраты времени);
• сложность организации субъекта государственного управления, его подсистем и звеньев;
• общие экономические, социальные, технические, кадровые и другие издержки на содержание и обеспечение функционирования подсистем государственного управления.

Таким образом, переход в государственном управлении с учета ресурсов на учет результатов есть не только вынужденная мера, обусловленная интенсивным развитием информационных технологий, но и наиболее важная часть административных реформ. Россия здесь не является исключением.

Критерии оценки конкретной социальной эффективности каждого государственного органа необходимы в силу того, что общая и специальная эффективность государственного управления являются следствием конкретной социальной эффективности отдельных управленческих усилий, ее непосредственной силой. К этим критериям относятся:

• степень соответствия полученных результатов полномочиям данных государственных органов и должностных лиц;
• законность принимаемых решений и управленческих действий;
• реальность управляющего воздействия через выражение в конкретных делах и в адекватных правовых и организационных формах;
• социальная направленность управленческих актов и действий, степень отражения в них потребностей, запросов и повседневных нужд людей;
• объемы и характер сложившихся взаимосвязей с гражданами и их объединениями;
• своевременность, полнота и правдивость информации, используемой в управленческой деятельности;
• нравственность управляющего воздействия.

При оценивании качества государственного управления применяется несколько подходов.

При широком понимании государственного управления (англ. governance), как полагают специалисты Всемирного банка, качественное государственное управление включает в себя: эффективность работы государственных органов; верховенство закона; подотчетность и возможность обжалования решений.

Другие специалисты полагают, что качество государственного управления характеризуют: подотчетность (политическая прозрачность и подотчетность граждан); управляемость государством (government orientation) (эффективность и экономичность оказания государственных услуг); социальное развитие (обеспечение качества жизни граждан); менеджмент в экономике (обеспечение роста и стабильности экономики). Компоненты Индекса качества государственного управления выглядят следующим образом: 1) индекс участия граждан - политическая свобода, политическая стабильность; 2) управляемость государством - эффективность правосудия, эффективность бюрократии; 3) индекс социального развития - индекс человеческого развития; индекс распределения дохода; 4) индекс экономического менеджмента - независимость центрального банка.

Сторонники объемного рассмотрения государственного управления представляют его как многогранное явление, включающее в себя все аспекты осуществления власти с помощью как формальных, так и неформальных институтов, управляющих ресурсами государства.

Сторонники ограничительного подхода качество государственного управления рассматривают исключительно в рамках исполнительной власти, без оценки качественного уровня власти, законодательных органов и качества жизни. При таком подходе «качество» понимается как синоним «эффективности» решения максимально узкой задачи исполнительного органа по осуществлению его административных процессов.

Это требует: определения типовых административных процессов в органах государственной власти (управленческих - целеполагание, стратегическое управление), вспомогательных (управление кадрами, информацией, финансами, имуществом), основных (предоставление государственных услуг); формулирования критериев, показателей процесса, по которым он способствует высокому качеству управления; создания основы для рейтингования процессов по значимости.

При определении качества деятельности органов исполнительной власти оценке могут подлежать следующие процессы: управление внутри организационной структуры; управление кадрами; управление материально-техническими ресурсами; управление взаимодействием с внешней средой; управление по проектам; управление, ориентированное на результат; управление финансами; управление государственным имуществом; управление коммуникациями; управление развитием информационных технологий.

Итоговый набор наиболее важных показателей, отвечающих требованиям высокого качества государственного управления в органе исполнительной власти, приобретает следующий вид:

• управление по результатам (планирование деятельности, управление целевыми программами, управление государственными (казенными) организациями);
• управление по проектам (прогнозирование, планирование по проектам, управление целевыми программами);
• управление предоставлением государственных услуг;
• качество интерфейса (клиентоориентированность) взаимодействия с гражданами (технологии «одного окна», досудебное обжалование, информационные технологии);
• качество внутреннего управления (функциональное упорядочение, противодействие коррупции, управление кадрами и оплатой труда, должностные регламенты);
• качество управления финансами (оценка эффективности бюджетных расходов, управление инвестиционными проектами, управление государственным долгом, межбюджетные отношения).

Сторонники ограничительного подхода считают некорректным измерять качество государственного управления с помощью очень объемных индикаторов (качество, уровень жизни, инвестиционная привлекательность и т.д.), которые в большей степени носят политический характер и не дают полного представления о результатах деятельности конкретных государственных органов исполнительной власти.

Представляется, что было бы более уместным оценивать качество деятельности государственных органов по нескольким более конкретным направлениям:

• участие в международных рейтингах через предоставление требуемой информации неправительственным рейтинговым агентствам;
• оценивание качества деятельности центральных органов государственной власти;
• рейтинговая оценка регионов и их руководства на основе ключевых социально-экономических показателей;
• финансовый аудит, осуществляемый в рамках деятельности ревизионных комиссий на местном уровне и Счетной палаты по общегосударственному бюджету;
• общественный контроль с участием представителей институтов гражданского общества.

В этом плане имеются отечественные методики: системы оценки эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов для государственных органов регионального уровня управления; оценки качества, результативности и законности исполнительной власти; общих и частных критериев эффективности и качества государственного и муниципального управления; общественной оценки эффективности государственного управления.

С точки зрения конечного результата качество государственного управления проявляется в его воздействии на социально-экономическое развитие страны, территории в их сравнительном положении. Но только в количественных оценках это воздействие убедительно выразить не удастся, так как здесь сильнo влияние иных условий и факторов, которые не связаны с системой государственного управления, однако определять и оценивать их тоже необходимо.

В связи с этим в докладе Всемирного экономического форума в 2013 г. содержались принципиально иные требования к функционированию государственного управления в новых условиях. В докладе озвучен упоминавшийся выше принцип F.A.S.T., который предложено взять за основу оценки деятельности органов государственного управления. По словам докладчиков, предлагаемый принцип отвечает новым вызовам современности, а его применение при сохранении базовых качественных критериев позволяет увеличить темпы движения к «ответственному правительству» и качественному публичному управлению.

Анализ этих материалов позволяет резюмировать, что именно качество выступает целью любой инновационной деятельности, и государственное управление не является исключением.

Так, проблема низкого уровня качества государственного управления не может быть решена без снижения административных барьеров при получении публичных услуг, так как сегодня при соответствующих процедурах зачастую действуют избыточные требования к документам, длительные сроки принятия решений.

Методологической основой проведения работ по оценке уровня издержек от административных барьеров и административных издержек предпринимателей является методика Standart Cost Model (SCM), которая активно применяется в странах ЕС. Например, в Великобритании мероприятия по оценке административных издержек предпринимателей регулярно проводят все ведомства и на основании полученных данных разрабатывают планы по сокращению бюрократических преград. В частности, было подготовлено руководство для работодателей по оптимизации требований Закона о занятости, созданы онлайн-сервисы, доступные через сайт Businesslink.gov, что позволило только в 2008 г. сэкономить 417 млн фунтов государственного бюджета.

Публикации докладов Всемирного банка о качестве государственного управления в мире Governance Matters основываются на сотнях переменных и нескольких десятках источников, поэтому обвинять экспертов в некоем сговоре против той или иной страны нет оснований. Можно согласиться с тем, что любой рейтинг субъективен, но чем больше экспертов, работающих в конкурентном интеллектуальном поле, представляющих значительное количество разных структур, тем более убедительно их мнение в среде международных структур и интеллектуальных кругов.

Анализ деятельности правительств 212 стран позволяет сделать несколько институциональных и практических выводов.

Во-первых, в развитых государствах все-таки созданы системы адекватных мотиваций и ценностей для работников сферы государственного управления. Чиновники и политики работают в конкурентной, открытой для контроля среде. Суды в основном независимы, а средства массовой информации свободны. При реализации целей развития наблюдается уважительное отношение к закону.

Во-вторых, улучшение качества государственного управления сопряжено с обращением к ценностям, традициям, потребностям граждан.

В-третьих, качественное государственное управление совершенствуется вместе с формами экономической деятельности. Переход страны на более высокий уровень качества государственного управления приводит в долгосрочной перспективе к трехкратному увеличению доходов населения, улучшению качества жизни.

Можно скептически относиться к рейтингам международных организаций или просто их не замечать. Но если принимать их во внимание, участвовать в рейтинговании, то потребуется оценка государственных управленческих решений с учетом всех факторов: участия граждан в управлении государством; политической стабильности; эффективности правительства; качества государственного регулирования; верховенства закона; контроля над коррупцией. Показатели по ним публикуются открыто.

Развитие межгосударственного сотрудничества и международного сотрудничества стран с различными неправительственными организациями повлияло на распространение в мире различных методик, позволяющих сопоставлять национальные уровни управления, внедрять в странах международные стандарты менеджмента качества, национальные стандарты управления качеством государственных функций, услуг.

Достижение определенного уровня качества государственного управления, как правило, ориентируется на ситуацию, когда в стране действия органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти согласованны. Законодатели призваны принимать законы, обладающие признаками стабильности, не противоречащие друг другу, контролируемые исполнительными органами, дающие права и влекущие ответственность. В свою очередь, высшие органы исполнительной власти вносят законодательные предложения, направленные на обновление и улучшение законов, повышение результативности их действия, совершенствование форм и способов государственного регулирования экономики и социальной сферы.

Они же подкрепляют, усиливают действие, исполнение законов, выпуская свои нормативные правовые акты, методические рекомендации и приводя исполнительскую деятельность в соответствие с законами.

Судебная власть управляет процессами соблюдения законности, правопорядка, исправления допущенных ошибок.

В итоге, по замыслу, должны быть достигнуты гармонизация государственного управления, согласованность деятельности органов всех ветвей власти. Однако в нашей стране в действительности наблюдается стремление представителей каждой ветви власти к подчеркиванию своей значимости, своего особого предназначения, самостоятельности, независимости, что нарушает гармонию целостности государственного управления, в нем начинаются сбои; понижается ответственность работников, возникает конфликт интересов.

Между тем эти наблюдения весьма важны. Качество государственного управления тесно связано с демократией: для государства с демократической моделью это аксиома. И эта демократия должна быть легитимной, впрочем, как и любые другие типы политических режимов, если они стремятся к стабильности и устойчивому развитию.

Следовательно, легитимность политической системы есть показатель высокого качества государственного управления. Более того, степень легитимности при этом выступает одним из конкурентных преимуществ в экономике, открывает дорогу иностранным инвестициям.

Задача правительства в таких условиях - производить «порядок» и «продавать» его гражданам и предпринимателям, находящимся под его управлением.

Связка «тип легитимности — тип государственного управления» интересна исследователям со времен публикации книги М. Вебера «Хозяйство и общество». При этом при системном рассмотрении качества государственного управления важно уяснить различные их позиции.

Можно найти публикации, в которых утверждается, что государство остается неэффективным из-за отсутствия в обществе демократии «в достаточной степени». Отчасти с этим утверждением можно согласиться.

Но критики или противники демократии указывают на то, что идеала демократичности в мире не существует, а страны с развитой демократией часто ведут себя далеко не демократично. Исследователи, опираясь на предложенное А.И. Соловьевым разделение уровней принятия решений в стране (политический, макроэкономический и административный), предлагают рассматривать их роль и значение в осуществлении государственного управления по следующим четырем вариантам.

1. Качество государственного управления зависит от качества демократии. Если данное положение рассматривать в плоскости создания политического консенсуса при определении основных направлений развития, принятия государственных управленческих решений, то это утверждение окажется верным. Но если исследовать демократию формально, то положительное влияние управления здесь вовсе не обязательно. Стабильная демократия, высокий уровень политической и правовой культуры могут положительно воздействовать на государственное управление. В обратной ситуации такого не будет. На макроэкономическом уровне сильное развитие демократии, институтов гражданского общества может вызвать понижение качества государственных управленческих решений, поскольку достаточно много времени затрачивается на поиск компромисса.

Помимо этого децентрализация в принятии управленческих решений способна привести к меньшей правовой регулируемости и ответственности лиц, принимающих государственные управленческие решения. Следовательно, на уровне администрирования демократическое участие в принципе не нужно, поскольку функция выполняется либо представителями государственного аппарата, либо представителями гражданского общества.

2. Качество государственного управления не зависит от качества демократии. Это утверждение строится на том, что в любой политике присутствует борьба за получение и удержание власти.

Вопросы развития общества остаются как бы на втором плане. При демократии это проявляется в борьбе за голоса избирателей. На макроэкономическом уровне можно наблюдать замыкание органов государственной власти на себе, усиление влияния и контроля международных корпораций, олигархических групп интересов и лобби, что происходит вовне демократического процесса.

3. Качество демократии зависит от качества государственного управления. Здесь можно утверждать, что решения, принимаемые на политическом уровне, могут влиять на демократические институты и процессы только в случае, если они имеют коррупционный характер и направлены на установление, упрочение автократического режима управления. Тогда измененные формы государственного управления способны стать серьезной преградой для развития демократии.

Ужесточение административного контроля всегда приводит к чрезмерной бюрократизации государственного аппарата, сокращению социальных институтов, обладающих демократическим потенциалом.

4. Качество демократии не зависит от качества государственного управления. Данное утверждение представляется более правдоподобным, поскольку демократия как политическая идея и политическая практика либо удается, либо перестает быть демократией.

Более того, стимулировать процессы демократизации «сверху вниз» невозможно: они самостоятельны и не зависят от потребностей государственной власти, обусловлены, скорее, теми вызовами, которые предъявляет окружающая среда социуму.

Следовательно, проблема соотношения качества государственного управления и демократии многомерна, а при анализе результатов деятельности каждой ветви власти и реализации государственных функций проблема качества проявляется по-разному.

В реформах государственного управления в Западной Европе акцент делается на «good governance» (надлежащее управление), которое основано на следующих принципах:

• открытости. Институты государственной власти должны работать в более открытой манере; вместе со странами-участниками они должны информироваться о том, какие действия ЕС совершает и какие решения принимает; использовать при этом язык, который доступен и понятен широкой общественности, что помогает этим институтам завоевать доверие;
• участия. Качество, соответствие и эффективность стратегий ЕС зависят от широты участия институтов государственной власти во всей цепочке принятия управленческих решений: от концепции до реализации. Расширение такого участия вызывает большее доверие к конечным результатам деятельности институтов, проводящих государственную политику;
• подотчетности. Роли законодательного и исполнительного процессов в системе государственного управления требуют большей ясности, разъяснения обществу целей и задач, ответственности за результаты;
• эффективности. Государственная политика должна быть эффективной и современной, основываться на ясных целях, ресурсах, оценках последующего эффекта, прошлом опыте государственного управления;
• слаженности. Политика и администрирование требуют согласования, вовлечения всех уровней власти, политического лидерства и ответственности лиц, принимающих государственные управленческие решения.

Фактически в идее «надлежащее управление» заложена мысль о нахождении лучших способов принятия государственных управленческих решений. Ориентация на потребителя, информационная открытость, устранение излишних барьеров, оценка эффективности и качества системы, стандартизация процессов - приоритеты, на которые сегодня ориентированы власти европейских государств.

Сохраняя незначительные элементы классической бюрократии, развитые государства все более смещаются в сторону нового государственного управления (new public management), при котором особое внимание уделяется качеству государственных услуг. Этому способствует развитие теории сервисного государства. Согласно этой теории экономическое и социальное благополучие зависят от уровня открытости государственных органов, их ориентированности на потребности граждан, которым предоставляются публичные (государственные) услуги (public services). Содержание компонентов государственных услуг стало определяться в так называемых хартиях, где описание услуг формирует основу для установления показателей качества и стандартов. Такие хартии приняты во Франции (Charter des services publics), в Великобритании (The Citizen’s Charter 1991), Бельгии, Португалии, Италии и других странах.

В подобных хартиях закреплены следующие фундаментальные задачи: снижение административных затрат; ускорение ответов на запросы граждан; проведение внешних аудитов для обеспечения установления системы государственного управления, ориентированной на постоянное улучшение; смещение акцента с планирования результатов на их достижение; более четкое определение рабочих процессов в системе государственного управления; улучшение качества информации, предоставляемой клиентам; либерализация разрешительных институтов; децентрализация правительства и расширение участия в управлении институтов гражданского общества.

Появление теории сервисного государства связано с феноменом «обрастания услугами» (servicisation) производства во всех секторах экономики. По мнению исследователей, там, где система государственного управления (через государственный сектор) оказывает качественные услуги по доступной цене, экономика будет успешно развиваться во всех направлениях. Таким образом, субъекты системы государственного управления признаются в качестве нерыночных производителей, осуществляющих свою деятельность за счет централизованных денежных фондов. Следовательно, все функции, выполняемые органами государственной власти, связаны с оказанием услуг.

Удовлетворенность от потребления государственной услуги отражает действие социального эффекта - первичного потребительского эффекта, присваиваемого индивидами.

Вторичный эффект связан с присвоением несводимого блага обществом, индикаторами чего являются развитие человеческого и социального капиталов, а также лояльное поведение как ответная реакция на поставленный продукт. Перенесение данного положения на уровень государства (услугодателя) позволяет вести речь о ценности для общества государственных институтов, об укреплении доверия к системе государственного управления.

Под государственной услугой понимается нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций государственными органами власти, осуществляемый во взаимодействии физического или юридического лица (пользователя) с органом государственной власти или государственным служащим.

Качество и социально-экономическая эффективность оказания государственной услуги требуют доказывания. Совокупные издержки ее оказания должны быть ниже выгод от ее потребления. В противном случае должен включаться механизм пересмотра нормативно-правового и административного регулирования услуги, возникать импульс к улучшению технологии ее оказания и (или) к процедуре исключения данной услуги из перечня государственных услуг. Государственные услуги могут оказываться государственными органами в том случае, если в соответствии с установленным законом порядком делегируются и при этом сохраняют статус монопольно государственных.

Тогда по отношению к ним разрабатываются стандарты государственных услуг, на них планируются бюджетные расходы.

Оптимизировать исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг целесообразно только на основе современных информационно-коммуникационных технологий, с помощью которых можно получить более весомый эффект.

Особое внимание при рассмотрении проблем качества государственного управления важно уделить стандартам качества. Цель всех стандартов - многократное воспроизведение концентрированного опыта в разных областях человеческой жизни.

Стандарты в системе государственного управления выполняют три важнейшие функции:

• являются сводом норм и правил, обеспечивающих тот или иной вид деятельности на основе соблюдения единых требований к технологиям и технике;
• устанавливают требования к качеству продукции и услуг с ориентирами их функциональной пригодности и безопасности;
• определяют правила построения и функционирования систем управления, регулирования процессов государственного управления (менеджмент качества, управление состоянием окружающей среды, управление процессами градостроительной деятельности, образования, социальной ответственности и др.).

В целом же идея стандартизации была рождена потребностью в закреплении лучшего опыта создания систем, обеспечивающих качество, его распространения и многократного повторения.

Любая система в своем развитии стремится к достижению определенного результата. Этим результатом может быть продукция, изготовленная на производстве, любая услуга, в системе государственного управления - законы, постановления правительства, в том числе по целевым программам, нормативные правовые акты, но в них должна быть заложена связь между возможностями и ресурсами, с одной стороны, и результатами для всех заинтересованных лиц - с другой.

Основными параметрами, определяющими качество государственных услуг, принято считать:

• доступность государственной услуги - возможность получить доступ к соответствующему сервису в удобное время без технологической или иной дискриминации;
• прозрачность процедуры предоставления услуги - наличие регламента, однозначно и понятно определяющего процедуру получения услуги;
• скорость предоставления услуги - время ожидания решения или ответа;
• временные затраты получателя услуг - время, затрачиваемое на ожидание в очереди, заполнение анкет, сбор виз на документ и т.д.;
• понижение уровня коррупциогенности процедуры - четкая регламентация действий государственных служащих, уменьшение числа личных контактов между служащими и получателями услуг.

Сам стандарт государственной услуги в этом случае представляет собой систематизированный набор требований к порядку оказания услуг органом власти или уполномоченной организацией, определенный на основе потребностей и пожеланий клиентов, учитывающий технологические, материально-технические, финансовые и иные ресурсные ограничения государственного органа.

Кроме стандартов услуг, которые разрабатываются применительно к каждому типу услуг, используется стандарт обслуживания органов власти. Он содержит требования к общей процедуре взаимодействия государственной власти с гражданами и организациями.

По существу, это требования к процессу взаимодействия между органом власти и лицами, инвариантный к конкретным типам услуг.

В современных условиях широко распространены информационные и интерактивные государственные услуги. Первые предполагают предоставление гражданам информации (о времени работы, перечне документов, об условиях предоставления льгот и т.д.), являясь фрагментом административного регламента предоставления государственной услуги. Вторые предусматривают двустороннее взаимодействие между органами государственной власти и гражданами или организациями в электронном виде, в том числе имеющее юридические последствия (например, уплата налогов).

Стандарты обеспечивают определенный порядок ведения и пересмотра документов, задают алгоритм развитию любой системы управления, ориентированной на качество. Вместе с тем формальное, ортодоксальное использование стандартов приводит к существенным проблемам и служит препятствием к улучшению качества.

Усиление внимания к стандартизации привело к широкому развитию техник обеспечения качества (quality engineering), которые в современных условиях имеют различные формы. Здесь можно назвать:

• повышение отдачи персонала (Employee Empowerment);
• «кайзен» (Kaizen);
• кружки (управления) качества (Quality (Control) Circles); комитеты по управлению улучшениями (Improvement Steering Committees);
• статистический контроль процессов (S.P.C.);
• межфункциональные группы (Cross-Functional Teams);
• программы «ноль-дефектов» (Zero-Defect Programs); затраты на качество (Quality Costs);
• программы освоения методов TQM (TQM Training Programs);
• поддержка предложений для проектов по улучшению качества, идущих «сверху вниз» и «снизу вверх» (striving for «top-down» and «bottom-up» proposals for Quality Improvement Projects);
• «делать все вовремя» (Just-in-Time);
• развертывание функций качества (QFD); метод выявления дефектов и анализа их влияния (FMEA);
• методы качества (Quality Methods);
• семь методов и новые семь методов для улучшения качества (Seven Tools and New Seven Tools for Quality Improvement);
• «бенчмаркинг» (Benchmarking);
• методы планирования эксперимента Тагути (Tagouchi Experimental Design).

Способность государства выполнять возрастающие социальные и экономические обязательства, распоряжаться ресурсами во многом определяется качеством государственного управления. Как представляется, улучшение этого качества зависит от степени централизации власти, стабильности стратегических целей развития и организационных структур системы государственного управления, совершенствования оценки деятельности государственных органов, информационной прозрачности государственных органов, развитости институтов гражданского общества. Эффективная власть осознает ограниченность своих возможностей, поэтому в движении к улучшению качества государственного управления готова к делегированию полномочий агентам, способным реализовать их с большей отдачей.

Власть неэффективная заинтересована в назначаемости в системе государственного управления, сохранении монопольного права на получение и распределение общественных ресурсов, как материальных, так и административных, в культивировании отношений, порождающих местничество и клановость. Но главное заключается в том, что само государственное управление без оценочной рефлексии, без общественного наблюдения и контроля значительно ограничено в качественных изменениях.