Структурные элементы системы государственного управления

Системный характер государственного управления

Любое государство функционирует во взаимосвязи, взаимозависимости элементов, как единая, целостная система.

В литературе система рассматривается как порядок во взаимосвязи определенных действий; объединение организаций с однородными задачами; упорядоченное множество элементов, связанных между собой, образующих некоторое единство. При этом принципиально, что системой может быть названо только такое целое, которое не сводимо к простой совокупности его частей. Целое за счет взаимодействия своих элементов приобретает новые свойства, отсутствующие у его исходных составляющих.

Система управления - это совокупность механизмов и норм, способов и методов, элементов и компетенций, создающих поле формирования процессов и процедур управления и обеспечивающих их реализацию и результативность. Такая система управления задает разнообразные процессы управления, составляющие функции управления, например: выбор целей и задач; выбор и формирование политики; ведение переговоров и заключение контрактов; назначение людей на должности в организациях и подразделениях; формирование культуры управления; коллективное развитие компетенции; формирование идеологии управления; применение научной теории управления в принятии управленческих решений; разработка технологий, алгоритмов и процедур, облегчающих принятие управленческих решений.

Здесь важно видеть различие между частным и государственным управлением. Необходимость их разграничения связана с политической ответственностью государственного управления, так как политика есть средство удержания права на управление, социальной позиции, власти. Поэтому государственное управление - это не столько власть, сколько «порядок власти», и государство не распределяет влияние, а регламентирует условия влияния в соответствии с институционализированными целями общества.

В рамках государственного управления создаются государственные организации - иерархизированные политические субъекты с универсальным комплексом полномочий в распоряжении коллективными ресурсами. Эти государственные организации на основе законодательства и консолидированно должны в масштабе страны обеспечивать единство распорядительного и партнерского начал в регулировании социальных отношений и процессов.

Различие между частным и государственным управлением касается прежде всего характера целей, режима ответственности и подотчетности, а также взаимодействия субъекта управления с обеспечивающими государственное управление подсистемами (институциональная, нормативно-правовая, информационно-коммуникативная, кадровая, социокультурная). У частных лиц нет аппарата государственной службы.

Поскольку само общество есть сложноорганизованная система, нуждающаяся в управлении, оно наделяет властью созданное им государство, которое начинает действовать как субъект управления, применяя различные способы организации жизнедеятельности в масштабе всей страны. Постепенно создается и система государственного управления, в которой задействовано множество государственных органов, институтов гражданского общества, большое количество государственных служащих, миллионы людей. Привлекаются материальные, финансовые, человеческие, информационные ресурсы.

Организуется совместный труд, принимаются управленческие решения и осуществляются различные действия. Все это вместе взятое придает государственному управлению необходимую согласованность, координацию, рациональность, системность. Таким образом, государственное управление как организованная целостность приобретает системные свойства и ориентировано на поддержание институционального порядка, в том числе за счет универсальных функций и политики:

• основывается на концепциях и принципах управления, задающих теоретические и инструктивные рамки структуры и функций управления, стиля и культуры управления, определяющих возможности и последствия использования конкретных принципов и методов управления;
• предусматривает использование тех или иных моделей управления, которые в государственном управлении позволяют конкретизировать виды государственной управленческой деятельности, задачи, функции, необходимые для осуществления намеченного (административное управление, управление по целям, по результатам, стратегическое управление и т.д.);
• создает совокупность взаимосвязанных, объединенных управлением в структуру различных элементов субъективного и объективного характера (информации, знаний, технологий, ресурсов, специалистов, функций, связей и отношений, методов и процессов), обеспечивающих при их скоординированном взаимодействии реализацию поставленных целей и задач;
• формирует совокупность действий, необходимых для управления, и звеньев, осуществляющих управление, и связей между ними.

Обладая свойствами системности, государственное управление реализует определенные функции:

1. институциональную - через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий;
2. регулятивную - через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов;
3. целеполагающую - через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ;
4. функциональную - через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей;
5. идеологическую - через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государств.

Система государственного управления всегда формируется и функционирует целерационально: на основе конкретных идей (либерально-демократических, религиозных, монархических и др.), ценностей, философии. Это во многом определяется теоретическими взглядами на государство. А поскольку сами эти представления не являются постоянными во времени и пространстве, то изменяются и принципы государственной управленческой деятельности. В разных странах в силу исторических условий, сочетания объективных и субъективных факторов складываются национальные традиции, целостные мировоззренческие системы и соответствующие им национальные модели государственного управления.

Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория, экономическая система.

Власть определяет порядок и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия ключевых политических институтов. В

системе государственного управления власть реализуется через форму правления.

Управление, будучи производным от власти, представляет собой комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. Оно воплощается в государственном вмешательстве в экономическую жизнь, в обеспечении политических прав граждан, в содержании институтов гражданского общества и пр. Составным элементом государственной системы управления является политический режим.

Особое влияние как на саму систему государственного управления, так и на характер экономической политики государства оказывают пространственные особенности его территории. Если территория государства занимает значительную площадь, это требует создания большего числа управленческих уровней по территориальным образованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь. Важнейшим средством адаптации территориальных особенностей к системе государственного управления является форма государственного устройства.

И наконец, экономическая система государства способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержанию жизненно важных сфер производства и распределения продукции. Особенности экономической системы государства отражает избранная им хозяйственная модель (форма хозяйствования).

Признаком государства, кроме территории, на которую распространяется его юрисдикция, права, закрепляющего систему санкционирования норм, является наличие особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления. Государственное управление нацелено на удовлетворение потребностей живущих в обществе людей, но реальная способность государства служить этой цели определяется эффективностью существующей системы управления.

Государственное управление выступает как социальная система и одновременно реализуется в среде социальных систем.

Социальная система - целостное образование, основными элементами которого выступают люди, а также их связи, взаимодействия и отношения. Эти связи, взаимодействия и отношения носят значимый и устойчивый характер; они воспроизводятся в историческом процессе, переходя из поколения в поколение. Социальные системы складываются на основе объективно необходимой совместной деятельности людей, которые руководствуются разнообразными, в первую очередь жизненно важными для себя, интересами.

Отличительными чертами любой социальной системы являются:

1. иерархия статусов;
2. наличие механизмов самоуправления;
3. самосознание субъектов и объектов управления;
4. наличие системы ценностей, ценностных ориентаций и морально-этических установок;
5. организация жизнедеятельности.

Специфика государственного управления как социальной системы определяется его основной функцией, заключающейся в том, что общество наделяет государство властью, которая дает ему возможность эффективно организовать жизнедеятельность на данном пространстве.

Определенные свойства социальных систем присущи и государственному управлению.

1. Максимальный индетерминизм. В социальных системах максимальное значение приобретает субъективный элемент, отчего поведение людей становится лишь ограниченно предсказуемым.

2. Целенаправленность. Люди, как правило, преследуют какие-либо собственные цели; в социальной системе из этих частных целей формируется некая интегративная общая цель, на достижение которой и ориентирована система.

3. Организованность. Цель подразумевает ориентированность на ее достижение, что требует организации деятельности всех включенных в систему индивидов и их четкой иерархии.

4. Стремление к самосохранению. Любая система стремится сохранить собственную целостность, ибо только таким образом входящие в нее люди могут достичь стоящей перед ними общей цели.

Наличие в государственном управлении субъекта и объекта, взаимосвязей и взаимодействия между ними (субъектно-объектная и объектно-субъектная связи) позволяет говорить о системности государственного управления и его способности формировать своеобразную гиперсистему, которая влияет на возникновение и развитие всех прочих социальных систем. Это обеспечивается жестким детерминизмом следующей управленческой схемы:

Природа > Цели > Принципы > Функции > Методы > Процесс > Результат - данной схеме каждый предшествующий элемент определяет последующий, подчиняющийся ему, и вместе они в системе государственного управления служат удовлетворению общественных потребностей.

На схеме условно показана как последовательность, которая необходима для понимания системы государственного управления, так и последовательность, в которой эту систему нужно строить.

Только внося изменения в природу государственного управления, которая вытекает из его особой социальной функции упорядочения процессов развития в интересах всего общества, можно добиться качественных изменений в самой системе государственного управления. Как правило, трансформация отдельных элементов управленческого процесса эффективности всей системе государственного управления не придает.

Системное видение подразумевает понимание того, что среди элементов государственного управления нет такого, который мог бы самостоятельно обеспечить решение той или иной государственной задачи. Государственное управление может быть реализовано только при взаимодействии некоторого числа его элементов, что заставляет нас выдвинуть в качестве главного методологического требования понимание целостного характера той или иной подсистемы или всей системы государственного управления в объективной взаимосвязи ее элементов.

При любой трактовке государственное управление немыслимо без наличия управляющего воздействия, подчиняющего все его элементы и объекты управления. Необходимо, чтобы это управляющее воздействие, возникающее в том или ином органе государственной власти, доходило до управляемого объекта и влияло на поведение относящихся к нему людей. В противном случае нельзя говорить о том, что государственное управление реализуется: вся его система разваливается на противоборствующие подсистемы, каждая из которых осуществляет собственное управление вне рамок единой государственной воли. Поэтому понятно, что для эффективного функционирования государственного управления, обеспечения его системности и целостности нужны прямые вертикальные связи, которые и гарантируют единство системы государственного управления. Причем наличие таких связей не противоречит самостоятельности нижестоящих компонентов государственного управления, установлению между ними горизонтальных взаимосвязей. К тому же горизонтальные взаимосвязи дополняют вертикальные, что также поддерживает системность государственного управления.

Равновесию системы способствуют обратные связи, которые обеспечивают взаимодействие между различными уровнями государственного управления и координируют политику высших органов государственной власти, доводя до них информацию о реакции общества на то или иное управленческое воздействие. Стабильность системы государственного управления обусловливается уравновешенностью прямых и обратных связей с горизонтальными взаимосвязями; «выпадение» хотя бы одного из этих компонентов приводит к разбалансированности системы, и функционирование государства становится неэффективным.

При совершенствовании систем государственного управления все чаще обращают внимание на преимущества кибернетического подхода к управлению.

Кибернетика (гр. kybernetike - искусство управления) - наука об общих закономерностях процессов управления и связи в организованных системах (машинах, живых организмах, обществе)70. Согласно законам кибернетики для успешного управления требуется, чтобы управляющая система обладала не меньшим разнообразием, чем управляемая. Из сказанного следует, что в управлении действует «принцип необходимого разнообразия», который сегодня становится особенно актуальным.

Современное государство лишь условно может считаться самодостаточным политическим субъектом, так как зависит от процессов, происходящих в мире, и не может игнорировать требований системы международных отношений. Это особенно наглядно продемонстрировал мировой финансовый кризис 2008–2009 гг., в ходе и после которого были предложены глобальные стандарты финансово-экономических отношений. В то же время государство зависит от собственных граждан, и если оно не будет пользоваться их доверием, то возможность достижения им целей государственной политики окажется весьма ограниченной.

Вследствие этой двоякой зависимости современные государства не смогут обеспечить длительную стабильность в обществе, опираясь исключительно на силовое одностороннее воздействие при помощи прямых вертикальных связей. Акцент постепенно переносится на новые формы государственного регулирования, которые способны оказать сложное воздействие на привычки, отношения и мировоззренческие стереотипы граждан государства, что требует разнообразия методов подобного воздействия, обусловленного разнообразием самих граждан.

Государственное управление как деятельность государства в целом охватывает самый широкий спектр функций - от обеспечения национального суверенитета и национальных интересов как внутри страны, так и на международной арене до поддержания экономических, социальных, политических, организационных и правовых условий развития общества. Государственное управление подразумевает принятие и исполнение решений в данных направлениях различными органами государственной власти, действующими в тесной взаимосвязи. При этом решения государственных органов представляют собой не простую разрозненную совокупность, а систему, связанную единством политического курса государства, задающегонаправленностьегоразвития.

В современных государствах политический курс формируется не неким изолированным субъектом власти, но посредством сложного общественного консенсуса, реализуемого через выборные органы власти. Ключевыми фигурами, вырабатывающими этот курс, являются глава государства, премьер-министр и парламент, причем роль в этом деле каждого из них определяется типом режима и формой организации власти.

Обязательность наличия в государстве прямых вертикальных связей, уравновешенных обратными и горизонтальными взаимосвязями, формирует необходимость ограничения вертикального управляющего воздействия для достижения равновесия системы. Подобные ограничения обусловлены сложной диалектической сопряженностью в государственном управлении типичного и уникального.

Типичное есть общее качество элементов, входящих в состав системы, которое вместе с тем не должно означать идентичности поведения этих элементов. В настоящее время типичное в государственном управлении проявляется двояким образом. С одной стороны, оно отражается в объективных ограничениях, налагаемых на государственное управление характером жизнедеятельности людей, стихийными общественными механизмами, самоуправлением, воздействием других органов управления, целесообразностью государственно-правовой организации. С другой - оно сопряжено с необходимостью обеспечения иерархичности системы государственного управления. Источником типичного в государственном управлении выступают единство правового пространства, системность законодательных актов, регулирующих жизнедеятельность людей в рамках целостного общества.

Вместе с тем и типичные ограничения, и типичное единство правового пространства в своем актуальном воплощении связаны с многообразными субъектами и объектами управления, действующими в неодинаковых управленческих ситуациях, в силу чего субъект управления вынужден приспосабливать норму к действительности, совмещая типичное и уникальное. Понятно, что в различных системах государственного управления соотношение типичного и уникального может быть различным. Для эффективного функционирования системы управления требуется адекватное соотношение типичного и уникального, обеспечивающее сочетание системности и гибкости в государственном управлении.

Необходимость баланса между типичным и уникальным, который, в свою очередь, делает возможным равновесие между всеми типами связей в системе государственного управления, воплощается в требовании многообразия, предъявляемом к управлению в государстве.

Многообразие в этом случае гарантирует устойчивость и динамическое развитие этой системы.

Когда в системе государственного управления типичное начинает преобладать над уникальным, т.е. прямые вертикальные связи - над горизонтальными взаимосвязями и обратными связями, развиваются центризм, формализм, механизм контроля за деятельностью первых лиц ослабевает и, как следствие, происходят ослабление верховной власти, отрыв ее от общества, а затем и дестабилизация государства.

Таким образом, система государственного управления весьма ограничена, но ее элементы многомерны, многообразны, способны к саморазвитию. Государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политических и государственных управленческих решений, их реализацию, контроль за соблюдением в обществе законности и правосудия.

Государственное управление - это деятельность государственных органов исполнительной власти. В комплекс методов и средств системы государственного управления входит весь арсенал государственного воздействия, включая принуждение.

Ресурсный потенциал государственного управления

Изменения в системе государственного управления тесно связаны с проблемой ее эффективности (лат. effectivus - достигающий нужного результата, определенного эффекта; действенные меры). Это совершенствование достигнутого происходит всегда, имеет перманентный характер, позволяя переводить систему государственного управления в иное, более качественное состояние.

И для этого необходимы различные ресурсы, потенциал которых практически раскрывается через реализацию возможностей государства.

Источником основных ресурсов является внешняя среда, взаимодействуя с которой государственное управление получает необходимое количество информации нужного качества. Люди как человеческий ресурс привлекаются в систему государственного управления из внешней среды и остаются живыми носителями физических и умственных способностей к трудовому процессу.

Ресурс (фр. ressource - вспомогательное средство) - то, что применяется и затрачивается в любой системе управления, в производственном процессе, что всегда дефицитно. Поэтому для государственного управления ресурсы создают возможности и шансы, если заданы и известны правила, в соответствии с которыми ими можно воспользоваться.

Ресурсы природные, возобновляемые (леса, земельные угодья и др.) и невозобновляемые (нефть, газ, большинство других полезных ископаемых), позволяют осуществлять на территории государства (пространстве) некоторую производственную деятельность.

Материальные ресурсы, состоящие из сырья, материалов, топлива, энергии, планируемые и учитываемые в натуральном и стоимостном выражении, остаются наиболее важным комплексом пред-метов труда, необходимых для производства в стране общественного продукта.

Денежные средства, которыми располагает государство, выступают ресурсами финансовыми и позволяют формировать государственный бюджет, рассматриваются как составляющая политической стратегии.

Финансовые ресурсы - материально-вещественный носитель финансовых отношений. Финансовое распределение охватывает общественный продукт и часть стоимости национального богатства, поэтому к финансовым ресурсам относят ту часть стоимости общественного продукта и национального богатства, которая распределяется и перераспределяется с помощью финансов. Финансовые ресурсы - денежные доходы и накопления, которые сосредоточиваются в руках субъектов хозяйственной деятельности и государства и предназначены для целей расширенного воспроизводства, материального стимулирования, удовлетворения социальных потребностей, нужд обороны и государственного управления.

Финансовые ресурсы являются одной из составных частей всех денежных средств, обращающихся в стране, которые кроме них включают также кредитные ресурсы, денежные доходы населения, оборотные средства предприятий. Провести грань между финансовыми ресурсами и денежными доходами нетрудно, так как первые находятся в распоряжении государства и субъектов хозяйствования, а вторые - в руках граждан и используются для обеспечения их жизненных потребностей.

Огромным источником финансовых ресурсов выступают полезные ископаемые.

Приведенная классификация ресурсов не является единственной и строго однозначной, поскольку к системе государственного управления относят все те ресурсы, которыми располагает данное общество, в том числе материальные и духовные (естественные и созданные человеком богатства). В рамках государственного управления для распоряжения этими коллективными ресурсами специально создаются государственные организации - иерархизированный политический субъект с универсальным комплексом полномочий.

При рассмотрении ресурсного потенциала государственного управления важно обратиться к понятийному аппарату.

Государственное управление всегда является способом реализации государственной власти. Это целостная сфера деятельности ее законодательной, исполнительной и судебной ветвей, всех ее органов, всех ее должностных лиц, т.е. это реализация государственной власти во всех ее формах и методах. Разные органы государственной власти решают собственные задачи по управлению государственными делами не одинаково, в силу своих полномочий, но им всегда передаются необходимые для этого те или иные ресурсы.

Понятием «ресурсный потенциал» охватываются наличие ресурсов и целевая направленность их использования. Наиболее полно сущность потенциала раскрыта в Большой советской энциклопедии. Его следует понимать как совокупность средств, запасов, возможностей, использование которых позволяет достичь экономического эффекта. Понятием «потенциал» охватываются ресурсы, которые обладают действенными, конкретными и изученными возможностями и которые уже в настоящее время могут использоваться в общественном производстве.

Качество ресурсного потенциала предстает в этом случае наиболее надежным показателем учета общенациональных интересов в процессе государственного управления, а государственная власть выступает как его основной фактор. Более того, управляя общественными делами, государственная власть использует все возможные ресурсы, которые в этом смысле также становятся важнейшими факторами (лат. factor - делающий, производящий), т.е. движущей силой, государственного управления.

Одна из первых классификаций ресурсов государственной власти была предложена Н. Макиавелли в работах «Государь» и «Размышления о первой декаде Тита Ливия». В основу своей классификации он положил два главных мотива человеческого поведения: любовь и страх. Ресурс страха прочен, его воздействие имеет различную эффективность. Любовь очень тонка и держится на человеческой благодарности. Кроме них Н. Макиавелли ресурсами власти считал человеческие страсти и пороки (лживость, алчность, боязливость).

Позднее сторонники антропологического подхода добавили в классификацию ресурсов власти интерес и убеждение.

Современные исследователи рассматривают государственное управление как особый тип социального управления и предлагают свою классификацию его социальных ресурсов.

Ресурсы власти. Государственная власть, будучи по своей сущности социальной, публичной, общественной, в разные периоды истории принимала различные формы. В период своего зарождения она была анонимной, распыленной среди членов рода и племени, проявлялась в совокупности верований и обычаев, регламентирующих поведение человека. Позже она приняла форму персонифицированной (индивидуализированной) власти вождей, старейшин, князей, царей, императоров и, наконец, институциализированной - с опорой на институты власти. Поэтому выделяют несколько групп наиболее важных источников и ресурсов государственной власти:

• традиции, мифы, освящающие носителя власти;
• авторитет власти, харизма (гр. charisma - благодать, божественный дар), т.е. исключительные личные качества правителя, политического лидера;
• физическое, экономическое, военное могущество, т.е. ресурсы государственной власти, трактуемые через категорию силы;
• сила воли субъекта власти.

В одном случае это воля правителя, государства как такового, в другом - воля господствующего этнического меньшинства, в третьем - воля экономически господствующего класса, в четвертом - воля революционного класса, ав пятом - воля народа.

С учетом всех особенностей волевой трактовки государственной власти в современном понимании ее источником и важнейшим ресурсом является воля необходимого большинства граждан, сделавших свой рациональный, легальный, законный выбор.

М. Роджерс полагает, что ресурсом государственного управления может стать любой атрибут, обстоятельство или благо, обладание которым повышает способность его обладателя оказывать влияние на других индивидов. Он же выделил два типа ресурсов: инфра- и инструментальные ресурсы. Первые представляют собой необходимые условия осуществления власти. Это атрибуты, обстоятельства, блага, которые должны быть в наличии у субъекта власти. Вторые выступают в качестве средств осуществления власти. Они могут использоваться в целях поощрения, наказания или убеждения.

Поскольку ресурсы социального управления различаются по характеру воздействия и сферам влияния, их разделяют на утилитарные, принудительные, нормативные (классификация А. Этциони), политические, правовые, экономические, мотивационные, культурные, демографические. Эта классификация опять же условна, хотя и требует более подробной характеристики.

Утилитарные ресурсы (ресурсы материального вознаграждения) позволяют достичь добровольного подчинения воле субъекта власти. Они непосредственно обмениваются на власть. С их помощью органы государственной власти могут регулировать процессы приватизации или национализации, устанавливать экспортно-импортные квоты, таможенные тарифы, субсидии и др.

Принудительные ресурсы используются субъектом власти в целях подавления сопротивления воли подчиненных и ограничения их свободы.

Нормативные ресурсы воздействуют на сознание подчиненных.

С их помощью происходит изменение их норм и предпочтений.

Демографические ресурсы. Выступая специфическим ресурсом власти, человек одновременно и испытывает на себе властное влияние, и оказывает его через систему ресурсообмена на субъект-субъектном и субъект-объектном уровнях общественных отношений.

По большому счету, истощение человеческих ресурсов неминуемо влечет за собой ослабление всех зависимых от человека компонентов ресурсной базы и соответственно самой власти. Поэтому демографический ресурс власти, способный выступать во множестве проявлений (военном, трудовом, интеллектуальном, управленческом, политическом и др.), остается уникальным и способным производить другие виды ресурсов.

Оптимизация демографического ресурса предполагает принятие комплекса мер по минимизации издержек депопуляции и формированию позитивных тенденций развития (повышение рождаемости и продолжительности жизни, снижение смертности, привлечение качественной рабочей силы за счет мигрантов и др.).

Авторы современных типологий власти используют при их построении смешанные критерии. В частности, Э. Тоффлер утверждает, что в наше время налицо определенное «смещение власти», поскольку в обществе произошли серьезные изменения в самой системе ресурсов власти. На протяжении веков власть опиралась на силу, богатство и знания, причем все эти факторы действовали взаимосвязанно. В зависимости от того, какой ресурс выдвигался на первый план, устанавливались разные виды властвования. По мнению ученого, власть, основанная на силе, представляет собой низший тип властвования и практически изжила себя, несмотря на ее использование в настоящем и будущем. Власть среднего качества связана с богатством, а власть высшего порядка основывается на знаниях, которые в современном обществе превратились в ее решающий ресурс. Следовательно, современное общество развивается в направлении «антибюрократических форм власти».

Может быть, это утверждение и справедливо, только вернее сказать, что в целом ряде государств сегодня общество лишь «дрейфует» к большей открытости государственной власти.

Современной науке вообще и науке государственного управления в частности присущ определенный теоретический плюрализм, не позволяющий устанавливать монополию какой-то одной теории или концепции, что и порождает различные классификации государственной власти.

Таким образом, ресурсы государственного управления - это потенциальные возможности, средства, которые оно может использовать для осуществления своих полномочий, реализации функций. Ресурсы различаются между собой, они изменчивы, подвижны и в то же время традиционны. Они составляют основу функционирования самой системы государственного управления, позволяют органам государственной власти привести в действие его подсистемы - институциональную, нормативно-правовую, информационно-коммуникативную, кадровую и социокультурную.

В сфере государственного управления всегда остро стоит проблема определения целесообразности принятия того или иного решения по причине ограниченности ресурсов, необходимости минимизации затрат, эффективного использования ресурса до тех пор, пока стоимость приращения продукции превышает стоимость приращения ресурса. При этом управленческие решения должны опережать и предопределять управленческие действия, иначе систему государственного управления и в целом государство трудно назвать правовым.

Способность органов государственной власти при демократической системе управления обеспечивать в условиях ограниченности ресурсов удовлетворение насущных потребностей общества в целом и отдельных граждан служит критерием эффективности деятельности органов власти.

Поскольку государственное управление в отличие от других видов управления имеет системный характер, это позволяет принимать управленческие и организационные решения в системном режиме, чтобы задействовать в масштабах государства огромное количество трудовых, финансовых, материальных, информационных и других видов ресурсов.

Государственные органы и государственный аппарат (институциональная подсистема)

В системе государственного управления логика управленческой деятельности такова: в зависимости от информации, дающей импульс очередному управленческому циклу (совокупности функций управления, выполняемых в системе при изменении среды для приближения к сформулированной цели), приходится изыскивать соответствующие знания, ориентироваться на правовые нормы и процедуры, имеющиеся ресурсы, организационные формы, обосновывать предложения, различные варианты устранения проблемы, выверять их с помощью экспертов и воплощать в управленческих решениях, вызывающих нужные действия. Это происходит постоянно по бесчисленному количеству проблем, выдвигаемых общественной и личной жизнью людей.

Как уже отмечалось, субъектом государственного управления является государство в целом. Оно создает организационную структуру государственного управления, в которой системообразующим элементом выступает государственный орган, формирующий и реализующий государственно-управляющее воздействие. Он представляет собой единичную структуру власти, предназначенную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций (синоним: орган государственной власти). В государственном органе генерируются и реализуются управленческие решения и действия, привлекаются ресурсы, он является основным фактором воздействия государственного управления на общество.

Вместе с тем лица, получившие государственную власть в государственном органе, заинтересованы не столько в удержании доминирующих позиций, сколько в получении ресурсных и статусных преимуществ, что оказывается возможным при управлении общественными объектами.

Государственный орган признается составной частью государственного аппарата. В соответствии с законом он имеет собственную структуру, наделен определенными властными полномочиями по управлению конкретной сферой общественной жизни, исполнение которых обеспечивается принудительной силой государства. Совокупность государственных органов, реализующих задачи и функции государства, образует целостный иерархический комплекс, называемый государственным аппаратом, или институциональной подсистемой государственного управления. Она создается путем утверждения необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.

Понятие института (лат. institutum - установление, учреждение) послужило основой для развития одного из направлений западной науки государства и права - институционализма. С точки зрения институционализма при рассмотрении проблем общества, государства и права системообразующей следует считать «институцию», под которой понимается любое устойчивое объединение людей (государство, хартия, профсоюз, церковь, семья и т.д.), созданное для достижения определенной цели. При таком подходе государство является хотя и важной, но лишь одной из многих институций, осуществляющих политическую власть, а право, реализуемое государством,- лишь одним из многих прав, так как каждая институция имеет свое право.

Государственные органы создаются как рабочий механизм представительной, исполнительной и судебной властей. И здесь важно подчеркнуть, что государственные органы и государственная власть — не одно и то же. Органы власти и должностные лица пользуются (не владеют) определенной суммой власти, как бы пуская ее в обращение.

Государственная власть использует управление в качестве способа своей реализации. Поэтому она есть: 1) право, возможность и способность государства через государственные органы и должностных лиц оказывать воздействие на судьбы, отношения и деятельность людей; 2) система соответствующих институтов и государственных органов, принимающих властные решения; 3) деятельность лиц, облеченных соответствующими властными полномочиями.

Образование государственного органа осуществляется на правовой, законодательной основе, что позволяет ему после издания законодательного акта получить соответствующий правовой статус. Государственный орган всегда наделяется государственно-властными полномочиями, с помощью которых регулируются его связи и взаимодействия как в институциональной подсистеме, так и с обществом, зарубежными органами государственной власти и другими структурами.

Свою компетенцию (государственно-властные полномочия) государственные органы реализуют в следующих формах: издание нормативных правовых актов; принятие правоприменительных актов; организационная деятельность.

Выделяются следующие признаки государственного органа:

1. он принимает решения, обязательные для исполнения;
2. обладает мерами государственного принуждения;
3. формируется в порядке, установленном законом;
4. действует в пределах предоставленной ему компетенции;
5. имеет установленное строение.

Через совокупность государственных органов государство оказывает государственно-управляющее воздействие на общество, получая в виде обратной связи информацию о состоянии объектов управления, об их реакции на управляющее воздействие, принимает адекватные меры по приведению системы государственного управления в наиболее эффективное состояние.

Государственные органы делятся на три основные группы, соответствующие их месту в системе государственного управления: высшие, которые подчинены непосредственно носителю верховной власти или являются, как правило, органами законодательствования, верховного управления, надзора и суда; центральные - отраслевые и многоотраслевые органы, исполняющие законы, а также распоряжения носителей верховной власти и высших органов; региональные (территориальные) органы.

Государственные органы классифицируются по нескольким критериям:

• по срокам полномочий - временные и постоянные. Временные органы создаются для достижения краткосрочных целей, постоянные функционируют без ограничения срока;
• месту в иерархии - высшие и местные;
• порядку формирования - первичные (избираемые непосредственно населением) и производные (формируются первичными);
• правовым формам деятельности - правотворческие (парламенты), правоприменительные (правительство), правоохранительные (органы внутренних дел, суды);
• ветвям власти
• законодательные, исполнительные, судебные;
• универсальности компетенции - общей компетенции, специальной (отраслевой) компетенции;
• способу принятия решения - единоличные, коллегиальные;
• виду государственной деятельности - гражданские, военные, правоохранительные, специализированные;
• формам и методам осуществления функций государственного управления - политические, административные, фискальные, силовые, экономические, финансовые, контрольно-надзорные, консультационные, координационные.

Государственная власть не совпадает непосредственно с населением и осуществляется особым - государственным - аппаратом, который объединяет все государственные органы, а также армию, разведку, «принудительные» учреждения.

Государственный аппарат выполняет повседневную работу по управлению государством. В узком смысле под ним понимают только высшие органы государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной).

Наиболее объемной частью государственного аппарата являются органы исполнительной власти, где сосредоточены практически вся управленческая информация и важнейшие средства государственного принуждения. Эффективный государственный аппарат должен обладать свойствами самоорганизации и самосинхронизации; это одно из условий четкости функционирования системы государственного управления при создании целостного информационного процесса.

Государственный аппарат принадлежит к числу сложных самоуправляемых систем, представляет собой целостное полиструктурное образование. В нем различают несколько основных типов структурных единиц: аппарат ведомства; аппарат ведомственного подразделения; региональный аппарат; орган государственного управления; администрация учреждения; структурное подразделение администрации учреждения; должность. Каждая структурная единица государственного аппарата - это его самоуправляемая, автономная, имеющая собственную компетенцию организационно оформленная часть, существование которой предопределено нормативно-правовыми основаниями.

Тип организационной структуры в этом случае обусловлен характером власти и подчинения, что выражается в специфике и объеме полномочий и ответственности. Исполнительная власть имеет четкую вертикаль, обеспечивающую прохождение управленческой информации, включая ее директивную составляющую, сверху донизу, по всей иерархии исполнительных органов государственной власти. Структуры министерств, агентств, служб, департаментов всегда линейны, межведомственные структуры всегда, а внутриведомственные - часто являются функциональными.

К числу факторов, во многом обусловливающих эффективность функционирования государственного аппарата, следует отнести:

1. обеспеченность едиными организационными, финансовыми, человеческими ресурсами;
2. легитимность насилия (принуждения), которое носит организованный характер;
3. общую направленность деятельности на проведение соответствующей политической линии;
4. выражение интересов всего общества, правящего класса или классов, отдельных социальных слоев;
5. наличие высокопрофессионального состава работников.

Современная наука выделяет три основные модели построения государственного аппарата.

1. Централизованно-сегментарная, в которой государственными считаются только центральные органы, функционирующие в масштабе всего государства (президент, парламент, правительство), а также их представители на местах. Местные выборные органы рассматриваются в данной системе как органы местного самоуправления и имеют особую сферу деятельности. Эта модель характерна для современных демократических государств и особенно эффективна в условиях политической стабильности в стране.

2. Моноцефальная (гр. monos — один, kephale — голова), в которой вся система государственных органов едина. Во главе системы стоит лицо или орган, обладающий всей полнотой власти и наделяющий ею нижестоящие органы, обычно назначаемые вышестоящими.

Подобная система государственных органов носит жестко иерархический характер, предельно персонифицирована и пирамидальна по построению. Местные органы власти представляют собой не органы местного самоуправления, а органы государства. Эту модель используют антидемократические режимы, так как она хорошо приспособлена для централизованного контроля за обществом. Она складывается обычно в условиях политической нестабильности в послереволюционные периоды либо в результате военных переворотов.

3. Монотеократическая, в которой сочетаются единовластие главы государства, подкрепленное религиозными догмами, и длительно сохраняющиеся родовые порядки. Глава государства является одновременно высшим духовным лицом. Отсутствуют разделение властей и парламентаризм.

В основе построения и функционирования государственного аппарата любой страны лежат объективные и субъективные факторы.

Они предопределяют наиболее важные особенности его внутреннего строения, характера, форм и методов деятельности, в значительной мере способствуют соединению его различных составных элементов в институциональную подсистему государственного управления.

Для эффективного управленческого воздействия государственные органы располагают мощными ресурсами - всеми средствами, методами, благами, обеспечивающими процесс государственного управления. Они включают ресурсы: права (законодательство и правовая культура общества); демократии (система самоорганизации жизни людей на основе их прав и свобод); организации (упорядоченная, рациональная система государственного управления); знания (кадровиобщества); информации.

В этом ресурсном ряду важное место занимает такая система контактных отношений, как аутсорсинг. Появление его концепции обусловлено развитием принципов, заложенных в идее разделения труда.

Очевидно, что ни один государственный орган не обладает полным набором внутренних возможностей и ресурсов для достижения стоящих перед ним целей. Это объективно вынуждает его искать новые формы для повышения эффективности своей деятельности, в том числе через привлечение дополнительных ресурсов из внешней среды.

Отношения аутсорсинга имеют договорную природу, характеризуются постоянным и долгосрочным сотрудничеством и выражаются в передаче сторонней организации выполнения отдельных видов работ на длительный срок. Известны следующие достоинства аутсорсинга: концентрация на приоритетных направлениях; доступ к новым технологиям; высвобождение ресурсов на другие цели; снижение операционных издержек; получение ресурсов, отсутствующих у организации.

Использование аутсорсинга в деятельности государственных органов приравнивается к применению государственной контрактации, которая подразумевает заключение контрактов с частными фирмами на поставку товаров, работ и услуг, в которых нуждается государственный сектор. В целом его можно определить как одну из форм контрактации в государственном секторе, основными характеристиками которой являются устойчивое и регулярное взаимодействие со сторонней организацией на основе договора, заключенного на длительный срок, при сохранении у органа государственной власти ответственности за результаты работы и контроля за ее выполнением.

В государственном секторе зарубежных стран контрактация, как правило, используется при закупках государством товаров, работ и услуг для собственных нужд (например, услуги по проектированию и строительству, уборке и поддержанию в порядке административных зданий), а также в сферах военных заказов и НИОКР.

Вместе с тем в ходе административных реформ в государственном управлении технологии аутсорсинга все чаще заимствуются с целью усиления «прозрачности» деятельности государственных органов, сокращения объемов коррупции, повышения эффективности и качества административных и управленческих процессов в институциональной подсистеме, сокращения издержек. Хотя здесь существуют и определенные трудности: консерватизм в государственных органах, отсутствие развитого рынка сторонних подрядчиков, готовых взяться за осуществление отдельных видов работ в интересах органов государственной власти.

В институциональной подсистеме всегда присутствует административный ресурс. Если исходить из семантики этого словосочетания, то очевидно, что никакого отрицательного смысла оно не несет.

Администрировать - буквально «управлять», «руководить».

Ресурсы - «источники, средства, возможности», а ресурс - «средство, к которому можно прибегнуть в случае необходимости», т.е. то, что используется для достижения чего-либо, какого-либо результата.

Следовательно, понятию «административный ресурс» синонимично понятие «управленческий ресурс», т.е. средство решения и достижения управленческих целей и задач. Очевидно, что административный ресурс подразумевает широкий набор легальных, полулегальных, а иногда и незаконных методов, применяемых представителями государственных органов для решения тех или иных задач.

Речь идет об использовании должностными лицами легальных властных полномочий с целью получения дополнительных возможностей в процессе реализации своих функций. В случае превышения властных полномочий административный ресурс позволяет изменить поведение людей, обеспечив их «добровольную» подчиняемость.

Средства административного ресурса различны: использование служебного положения; «включение» потенциала органов государственной власти; использование бюджетных средств в определенных целях; привлечение средств массовой информации в интересах «групп влияния» ит.д. Но чаще всего их применение имеет комбинированный характер, подкрепляется исторически сложившимися традициями в системе государственного управления. К правомерному или неправомерному использованию административного ресурса представителей государственных органов подталкивает и само общество, на это влияют условия формирования и функционирования органов государственной власти, культура и ценности граждан. Правомерное применение административного ресурса прямо влияет на качество и эффективность государственного управления, совершенствует формы взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества. Когда же происходит злоупотребление властью, наблюдаются процессы игнорирования законодательства, серьезные сбои в институциональной подсистеме, падение авторитета государственной службы, административный произвол.

Среди ранее не востребованных ресурсов государственных органов остается управление по результатам. Это понятие неоднозначно, поскольку пришло к нам из зарубежного опыта государственного управления. В частности, в англоязычной литературе применяется несколько терминов - performance management, program management, result-oriented management и т.п., которыми оперируют в США, Канаде, Великобритании, Новой Зеландии и других странах.

Это вызвано постоянным развитием в мировой практике подходов к управлению по результатам и смещением фокуса внимания с одних элементов или уровней государственного управления на другие, чтобы повысить его эффективность и результативность, увеличить прозрачность и подотчетность деятельности органов государственного управления. При этом один и тот же термин в разных странах или в разные периоды времени может наполняться различным содержанием в зависимости от уровня развития системы государственного управления и стоящих перед ней задач.

Управление по результатам - это такая технология, благодаря которой государственный орган гарантирует, что все его процессы, управленческие решения и государственные услуги способствуют достижению желаемых результатов. Оно основывается на четко определенной ответственности за результаты и нуждается в систематическом мониторинге, самоконтроле и представлении отчетов о достигнутом.

Такой мощный организационный ресурс, как управление по результатам, позволяет в институциональной подсистеме определить приоритеты всей деятельности государственных органов, регулярно устанавливая связь между мероприятиями, осуществляемыми государственным аппаратом, чьи структуры расположены в разных местах и финансируются из разных источников, и общими целями государства. Важная информация об эффективности труда может быть использована для внесения в управление любых необходимых корректировок.

Основными этапами процесса управления по результатам являются процесс определения результатов, процесс управления по ситуации и процесс контроля за результатами.

Процесс определения результатов начинается с глубокого анализа устремлений, на основе которого выявляются желаемые результаты для разных уровней. Этот процесс заканчивается формированием стратегии деятельности и практических идей, необходимых для ее реализации. Результаты, соответствующие устремлению государственного органа, выражаются в виде целей, стратегий, конечных результатов и промежуточных целей. Результаты, соответствующие устремлению главных должностных лиц государственного органа,.

это конечные результаты, цели и календарные планы использования рабочего времени. Устремления каждого государственного служащего проявляются в свою очередь в виде планов продвижения по службе и в целом по жизни.

Процесс управления по ситуации можно назвать еще управлением по дням. Основа этого процесса - организация дел, деятельности персонала и окружения таким образом, чтобы планы превращались в желаемые результаты. Особенно трудным делом является управление персоналом и окружением, его невозможно предвидеть во всех деталях.

Владение искусством управления по ситуации предполагает, что руководители обладают способностью принимать во внимание и анализировать существенные внешние и внутренние ситуационные факторы.

Следует также владеть различными стилями руководства и влияния, с тем чтобы использовать их в соответствии с требованиями сложившейся ситуации. Кроме того, при управлении по ситуации руководителю необходимы напористость и творческий подход.

В процессе контроля выясняется, какие результаты достигнуты по плану, а какие - случайно. Кроме того, определяется, как выполняются планы персонала, касающиеся продвижения по службе, и жизненные планы каждого служащего. Существенная часть процесса контроля - принятие решений по результатам контроля с целью реализации соответствующих мер. Эти меры можно запланировать в рамках повседневного управления или же при составлении очередного годового плана. Если они имеют крупномасштабный характер, то учитываются при стратегическом планировании. Важнейшие выводы в части планирования продвижения по службе и в жизни служат целям сохранения трудовой и жизненной мотивации.

Переход к управлению по результатам означает широкомасштабный процесс совершенствования институциональной подсистемы, деятельности государственных органов, изменение мышления государственных служащих. Это происходит комплексно, постоянно, на всех организационных уровнях. Видна ясность результата, нацеленность на него.

Принципы и процедуры этой технологии достаточно сложны, а опыт зарубежных государств, ее применяющих, выявил существование некоторых ограничителей.

Первый ограничитель - уровень готовности общества и его основных элементов к переходу на новую модель работы институциональной подсистемы. Фактически субъект реформирования государственного управления должен получить ответ на вопрос, готовы ли кадры государственных органов управлять по-новому и насколько они осознают необходимость данной новизны.

Второй ограничитель появляется по той причине, что управление по результатам как новая технология хотя и может быть введена вышестоящим государственным органом, но вряд ли приживется без изменения ценностных ориентаций государственных служащих, без апробирования в корпоративной среде. На

Западе такие технологии первоначально были широко внедрены в корпоративных структурах, а уже затем на протяжении нескольких десятилетий формировалось понимание возможности и необходимости их переноса в государственный сектор.

Третий ограничитель начинает действовать в условиях сокращения политической и экономической конкуренции, когда вертикаль власти, чрезмерная централизация государственных органов существенно снижают внедрение в институциональной подсистеме технологии управления по результатам.

Основной вопрос при обращении к технологии управления по результатам заключается в том, на какие уровни институциональной подсистемы ее целесообразно распространять: на уровень правительства в целом, на уровень министерств или отдельных государственных органов.

Но логика реализации этой технологии требует, чтобы соответствующая работа все же велась системно и одновременно на всех административных уровнях государственного управления в стране.

Наиболее сложная задача управления по результатам заключается в интеграции усилий для реализации государственных программ и деятельности государственных органов по принятой технологии как методологически, так и процедурно. Но при новом подходе к управлению в государственных органах на смену стандартам и нормативам приходит гибкая система измерения результатов реализации государственных программ и деятельности каждого органа государственной власти, которая и служит информационной основой для разработки и отбора государственных программ и формулирования целей.

Правовое регулирование государственного управления (нормативно-правовая подсистема)

Аппарат государства состоит из государственных органов, которые являются субъектом власти, непосредственно осуществляют функции государственного управления в границах, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами. Они наделены соответствующей компетенцией, имеют определенную организационную структуру. Само государственное управление в этом случае представляет собой сферу правоотношений, которые складываются между государством и обществом, государственными органами, их должностными лицами, государственными служащими и гражданами, их организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и управления делами общества и государства. Вместе с тем государственное управление остается властным управленческим воздействием, опирающимся на государство - организованную силу общества.

Важно также понимать, что государственное управление относится к явлениям долженствования, а не свободной воли участников управленческих отношений. В нем государственные органы и лица, занимающие государственные должности, обязаны действовать в определенном направлении и определенным образом, ибо они уполномочены государством на решение государственных, общественных и частных проблем жизнедеятельности людей. Суть государственного управления в том и заключается, что его управляющие воздействия формируются и реализуются не тогда, когда этого кому-то хочется, а когда в них существует потребность у управляемых объектов. Поэтому в государственном управлении все должно быть прописано юридически, в том числе суть свободной деятельности соответствующих органов и ее границы.

Для государственного органа важен его правовой статус, который состоит из трех групп элементов, имеющих юридических смысл:

1) месторасположение и природа государственного органа институциональной подсистемы государственного управления; принадлежность государственного органа к законодательной, судебной, исполнительной (или другой) власти; иерархическое построение государственного органа и уровни соподчинения;

2) наделенность государственного органа компетенцией, которая выступает как совокупность его прав и обязанностей. Компетенция закрепляется в специальных законах и положениях. В зависимости от характера и объема компетенции государственные органы подразделяются на виды: органы государственной власти; органы государственного управления (исполнительно-распорядительные); органы надзора и контроля; органы охраны правопорядка; органы защиты государства.

Компетенция - это совокупность управленческих функций и полномочий государственного органа в отношении отдельных управляемых объектов. Здесь юридически закрепляются: набор управленческих функций для конкретного государственного органа; адекватные (соответствующие им) полномочия; состав полномочий, включающий в себя формы и методы реализации управленческих функций; перечень управляемых объектов или отдельных вопросов (аспектов) их функционирования, которые и представляют предметы ведения государственного органа.

Анализ государственных органов позволяет обнаружить три основных способа юридического воздействия правовой нормы на участников правоотношений в сфере государственного управления: позитивное обязывание (возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия); запрещение (возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода); дозволение (предоставление лицам права на собственные активные действия);

3) юридическое закрепление организационной структуры государственного органа, а также форм, методов, процедур, применяемых им в процессе функционирования.

Таким образом, в поле правового регулирования попадают цели, принципы, функции, организационные структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции и многие другие (неодушевленные) элементы государственного управления, а сам процесс правового регулирования нуждается в системной организации.

При его осуществлении необходимо добиваться возможной взаимосвязи: по времени издания правовых актов, определяющих правовой статус подсистем государственного управления; по содержанию самих правовых норм, регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения; по органам, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные и иные подсистемы государственного управления; по юридической силе правовых актов, относящихся к одному уровню организационной структуры государственного управления.

Правовое регулирование - процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права).

В зависимости от субъекта, осуществляющего правовое регулирование, различают правовое регулирование государственное и негосударственное.

В первом случае его осуществляют государственные органы и их должностные лица, применяющие исключительно правовые нормы; во втором - общественные организации, коллективы или индивидуальные участники общественных отношений, применяющие как нормы права, так и индивидуальные правовые средства.

В сферу правового регулирования принято включать три группы общественных отношений:

1. по обмену материальными либо нематериальными ценностями (экономические отношения);
2. властному управлению (политические отношения);
3. обеспечению правопорядка (создают условия для функционирования первых двух групп).

Механизм правового регулирования - это совокупность специальных юридических средств, с помощью которых осуществляется регулирование общественных отношений. В качестве инструментов здесь выступают норма права, субъективные права и юридические обязанности, акты реализации права и правоприменительные акты, правоотношения, юридические факты, нормативные правовые акты, интерпретационные акты.

Совокупность норм права, которые реализуются институциональной подсистемой в управленческой деятельности, принято обозначать как нормативную правовую подсистему государственного управления. Нормы права как общие правила поведения устанавливаются или санкционируются государственной властью и поддерживаются ее принудительной силой.

Иерархия норм права отражает иерархию принимавших их органов.

В процессе правового регулирования государственные органы и их должностные лица издают нормативные правовые акты, в которых излагаются нормы права, зачастую не совпадающие со статьями самого акта. Это объясняется тем, что норма права и статья нормативного акта не тождественны. Норма права - это правило поведения, состоящее из гипотезы, диспозиции и санкции, а статья законодательного акта - форма выражения государственной воли, средство воплощения нормы права. Норма права, будучи содержанием, по разному соотносится со статьей нормативного акта, выступающей в качестве ее формы.

Таким образом, качество и эффективность государственного управления зависят от ясности, точности смысла, обоснованности требования нормы права, размещенной в юридическом документе.

Вместе с тем реализация нормы права опирается на волю государственного органа, обеспечивается его возможностями, в том числе силового характера. В свою очередь, эффективность правового регулирования определяется не столько содержанием норм права, сколько уровнем их реализации, принятием этих норм обществом, следованием этим нормам, что проявляется в поступках и действиях людей.

Традиционно различают нормы обычая, социальные нормы и правила, нормы морали. Все они оказывают влияние на государственные органы и систему государственного управления.

Нормы морали - форма нравственных требований, регулирующих поведение людей посредством общих предписаний и запретов, распространяющихся на однотипные поступки. Нормы права - установленные государством общие правила поведения, регулирующие общественные отношения. В отличие от норм права нормы морали санкционируются не властью государства, а силой обычая и общественного мнения; они формируются в нравственном сознании общества стихийно, а не в результате специально изданного кем-либо закона.

Между нормами морали и нормами права существуют важные различия:

1. нормы морали возникают раньше, чем нормы права;
2. нормы морали существуют только в общественном сознании, сознании людей, а нормы права закрепляются в специальных нормативных актах и образуют единую систему;
3. нормы права имеют строго определенное время действия, вводятся и упраздняются в конкретные сроки, а нормы морали складываются в общественном сознании и изживаются из него постепенно;
4. нормы морали обеспечиваются силой общественного мнения, а нормы права - принуждающей мощью государственного аппарата через юридические санкции;
5. по отношению к человеку право выступает в качестве фактора, предоставляющего возможности, а мораль - в качестве фактора, налагающего обязательства.

Существуют отношения, которые регулируются только нормами морали.

Сами по себе нормы морали еще не могут быть для человека достаточным руководством к действию; в силу своей абстрактной всеобщности они не предусматривают возможных исключений, связанных с особыми обстоятельствами. Поэтому вопрос о применении тех или иных норм морали в конкретных ситуациях должен решаться на основе более общих по содержанию и одновременно более конкретных нравственных принципов.

В нормах права мораль как регулятор сферы должного обращается к сущему и получает возможность частичной в нем реализации.

Таким образом, мораль и право выступают как два взаимосвязанных феномена:

• мораль - совокупность норм, существующих в обществе и регулирующих отношения между его составными частями;
• право - система особых правил поведения (юридических норм), выражающих официально признанную волю гражданского общества, направленную на создание в общественных отношениях порядка, позволяющего согласованно реализовывать основные интересы субъектов социальной жизни.

Нормы права нормативны, унифицированы, общеобязательны, формально определены, системны, гарантированы государством и носят государственно-властный характер.

В системах государственного управления различных стран могут использоваться обычаи и традиции (страны Ближнего Востока, Англия и др.). Государство почти всегда устанавливает стандарты, технические нормы и правила, особенно в сфере государственных услуг, системе образования, производственной сфере.

По мере совершенствования системы государственного управления складываются организационные нормы и обыкновения, которые оказывают свое воздействие на деятельность государственного аппарата, государственных служащих и других участников управленческих отношений. В отдельных случаях государство способствует развитию некоторых из них, другие, не отвечающие интересам общества, запрещает своей властью.

Право, складываясь постепенно из доправовых социальных норм и обычаев, становится главным регулятором государственного управления. Формирование права осуществляется по двум направлениям: во-первых, социальные нормы других видов перерастают в нормы права путем их законодательного закрепления; во-вторых, нормы права создаются самим государством, когда в них возникает потребность общества.

Первоначально право не представляло собой системы, являлось, скорее, совокупностью отдельных норм морали, однако со становлением демократического общества (впервые это произошло в Древней Греции и Древнем Риме) оно постепенно стало инструментом, не только ограничивающим поведение людей, но и защищающим их права, что требовало устранения из него двусмысленностей и противоречий. Этот процесс и сделал право системным (римское право до сих пор считается образцом системности).

В правовую систему кроме самих правовых норм входят субъекты права, правовые отношения и правовая культура. Кроме того, понятием «правовая система» охватываются иные элементы и уровни: субъектно-сущностный, интеллектуально-психологический, нормативно-регулятивный, организационно-деятельностный, социально-результативный.

Субъект права - лицо (физическое или юридическое), обладающее по закону способностью иметь и осуществлять непосредственно или через своего представителя права и юридические обязанности (т.е. правосубъектностью). Субъект права - необходимый элемент правоотношений во всех отраслях права, хотя в каждой из них его положение имеет определенную специфику. Так, в гражданских правоотношениях граждане, иностранные граждане и лица без гражданства выступают как физические лица; коммерческие и некоммерческие организации - как юридические лица; третий вид субъектов гражданских правоотношений составляют государство, государственные и муниципальные образования. В административных правоотношениях субъектами права являются в основном государственные органы, должностные лица, граждане и лишь в некоторых случаях - организации (юридические лица). Признавая какое-либо лицо или образование субъектом права, закон закрепляет его правовой статус, характеризующий его положение по отношению к государству, государственным органам, другим лицам.

От субъекта права неотделимы понятия «правоспособность», «дееспособность», «деликтоспособность».

Правоспособность - это предусмотренная нормами права способность лица иметь субъективные права и юридические обязанности.

Дееспособность - это предусмотренная нормами права правоспособность и юридическая возможность лица своими действиями приобретать права и обязанности, осуществлять и исполнять их.

Деликтоспособность - это возможность лица самостоятельно отвечать за совершенные им правонарушения.

Правовые отношения - это возникающие на основе норм права общественные связи, участники которых имеют субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государством.

Правовые отношения выполняют три функции:

1. фиксируют круг субъектов, на которых в данных обстоятельствах распространяются конкретные нормы права;
2. индивидуализируют абстрактную модель нормы права применительно к конкретным лицам;
3. обусловливают меры защиты их прав и обязанностей.

Правовые отношения в сфере государственного управления - это урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с необходимостью управления делами государства и общества. Их участники являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей во взаимодействиях по решению вопросов жизнедеятельности общества посредством государственной власти. Всякое правоотношение индивидуализировано, т.е. складывается между отдельными субъектами (гражданами, их организациями, государственными органами и т.д.), которые связаны друг с другом правами и обязанностями, определяющими обеспеченную законом меру их возможного и должного поведения.

Мера поведения означает установление его границ (допустимых рамок). Возможность и долженствование реализуются в конкретных действиях, реальном поведении. Поэтому правоотношение возникает при наступлении предусмотренных законом юридических фактов (договоров, административных актов, правонарушений, событий и т.д.).

Системность права обусловливается системностью законодательства, которая обеспечивается системностью источников права.

Источник права - это юридическая форма, в которой выражаются правовые нормы. Источники бывают писаные и неписаные. В настоящее время главным источником права признается нормативный правовой акт.

Правовой акт - это письменный документ, выражающий властную волю и направленный на регулирование общественных отношений, принятый правомочным субъектом права (органом государственной власти, местного самоуправления, институтами прямой демократии) и имеющий официальный характер и обязательную юридическую силу. В целом правовые акты любой страны составляют единую систему, в которой каждый из них занимает строго определенное место в соответствии с его юридической силой, зависящей от уровня властной компетенции принявшего его органа государства. В этой системе выделяются два главных уровня: законы и подзаконные нормативные акты.

Законы - нормативные акты, принимаемые высшими представительными органами государственной власти страны по строго определенной процедуре, имеющие высшую юридическую силу и содержащие первичные нормы, регулирующие различные группы общественных отношений. Законы есть основа нормативной системы общества; все остальные нормативные и ненормативные акты в государстве должны приниматься на основании законов и не противоречить им.

Подзаконные нормативные акты - официальные акты, принимаемые различными органами государства во исполнение законов и в соответствии с ними, содержащие общие правила, конкретизирующие первичные нормы законов.

Правовая культура - составная часть культуры общества и личности.

В широком понимании правовая культура - это система овеществленных и идеальных элементов, относящихся к сфере действия права. В этом смысле она включает в себя право как систему норм, правоотношения, правовые учреждения и т.д. В узком, субъективном понимании правовая культура охватывает совокупность правовых знаний человека, его отношение к праву, использование им предписаний права как сознательной потребности и правовое поведение.

Правовая культура зависит от нравственности, уровня экономического развития общества, качества жизни. Это особая ценность общества. Если в обществе сформировался определенный уровень правовой культуры, то можно говорить о формировании правового государства.

Правовое государство и правовая культура органически связаны между собой, а наличие демократического гражданского общества является необходимым условием формирования правовой культуры и правового государства.

Норма права становится выраженным в законе общеобязательным правилом поведения, выступающим в качестве образца возможного или должного поведения, охраняемым от нарушения мерами государственного принуждения. Наибольший эффект создает не одна норма права, а совокупность как однородных, так и неоднородных норм. В связи с этим можно говорить о многообразии норм права, что порождает и различные подходы к их классификации.

Так, по способу (методу) регулирования поведения субъектов нормы подразделяются: на принципы, императивные, поручения, задачи, стимулы, указания, дефиниции, запреты, учредительные, санкции, стандарты, договорные, рекомендации, нормативы.

По предмету регулирования выделяют нормы: материальные, регулирующие управленческие отношения (административно-правовой статус участников, правовой режим функционирования исполнительной власти) и процессуальные, определяющие порядок и методы реализации материальных норм государственного управления.

По выполняемым функциям нормы классифицируются как регулятивные и охранительные.

По содержанию регулирования выделяют нормы общие, опосредующие общие для всех отраслей управления общественные отношения, и особенные, регламентирующие общественные отношения, складывающиеся в конкретных сферах управления (экономической, административно-политической, социально-культурной).

Пo предмету воздействия на субъектов права нормы подразделяются:

• на обязывающие, предписывающие совершать определенные действия. Содержащиеся в таких нормах указания могут быть выражены как обязательные предписания;
• предупредительные (превентивные), имеющие целью предупреждение возникновения возможных правонарушений;
• запрещающие, предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в определенных условиях. Запреты могут носить общий или специальный характер;
• управомочивающие или дозволительные (диспозитивные), в которых закрепляется возможность адресата действовать в рамках установленных требований по своему усмотрению);
• стимулирующие (поощрительные), обеспечивающие с помощью средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих отношений;
• рекомендательные, которые чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований.

По территории действия (в пространстве) выделяются нормы:

• общефедеральные - действуют на всей территории страны, иногда за границей (поведение граждан за границей);
• межтерриториальные - акты, действующие в условиях чрезвычайного положения, распространяются на ряд территориальных образований;
• нормы субъекта федерации;
• местные (локальные);
• специальные - акты, распространяющиеся на определенный регион.

По сроку действия (во времени) выделяют нормы: постоянные, временные, чрезвычайные; срочные и бессрочные.

По кругу лиц они делятся на общие и специальные. По юридической силе - на законы и подзаконные акты. По субъектной направленности - на управленческие и общегражданские.

Нормы права могут подразделяться на юрисдикционные, процедурные, функционально-процессуальные, регламентные и др.

Правовое регулирование государственные органы осуществляют в разных формах, что обусловлено необходимостью постоянно реагировать на изменения, происходящие в объектах управления. И эти формы тоже могут быть некоторым образом классифицированы:

• Конституция страны;
• федеральные законы;
• указы, постановления, приказы, положения органов исполнительной власти, издаваемые на основе действующего законодательства;
• императивные нормативы (качественные, количественные);
• нормы, легализующие способы деятельности (регистрация физических и юридических лиц, лицензирование, аккредитация, сертификация и т.п.);
• административные режимы (обеспечение государственных состояний);
• формы государственной поддержки (государственные гарантии; предоставление налогового кредита, налоговых льгот; субсидирование; включение в государственную программу и т.п.);
• введение государственной монополии (на игорный бизнес, на алкоголь, табак, соль и т.д.).

Все эти и другие формы правового регулирования различны по содержанию и назначению, могут проявляться как жесткие, ориентирующие, запрещающие, поддерживающие, создающие условия. В практике государственного управления они приобретают вид концептуальных документов, доктрин, основных положений и т.п. В дальнейшем концептуальные и доктринальные идеи становятся основой государственных программ, национальных проектов и приобретают форму нормативного правового акта. Более жесткие, запрещающие условия влекут за собой установление особого порядка в определенных сферах деятельности, детальную регламентацию субъектов права и их взаимоотношений, усиление надзорных и контрольных функций, различные виды режимов (чрезвычайное и военное положение, миграционный, санитарно-эпидемиологический, протекционизма и т.д.).

Не менее важным инструментом государственного правового регулирования являются субъективные права и юридические обязанности.

Субъективное право - мера возможного поведения субъекта в правоотношении. Это право принадлежит отдельному субъекту, его использование зависит от его воли, именно поэтому оно именуется субъективным. При этом субъективное право закрепляется в тех самых нормах, совокупность которых образует право объективное.

Право в субъективном смысле достаточно конкретно: право на действия (или бездействие) предполагает более или менее точное определение того, что субъект может делать. Субъективное право всегда связано с конкретным единичным правоотношением.

Установление юридических обязанностей может принимать форму предписаний, запретов и дозволений.

Качество реализации субъективных прав и несения юридических обязанностей особенно отчетливо проявляется в правоотношениях физических и юридических лиц как носителей субъективных прав и обязанностейигосударственныхоргановвмоментобращениякпоследним.

Представители общества обращаются в государственные органы, чтобы реализовать свои интересы, фактически претворяя в жизнь свое понимание цели существования этих государственных органов как средства, обеспечивающего удовлетворение их индивидуальных потребностей. Но очень часто они встречаются при этом с бюрократическими препятствиями и бюрократическим прагматизмом.

Бюрократия есть препятствующая система управления, основанная на формализме, административной волоките, на превалировании формального над сущностным. Последствия ее деятельности - возникновение конфликта интересов отдельных представителей государственных органов и даже конфликтов коллективных интересов сообществ. Последние часто формируются как обобщенные системы индивидуально-личностных ценностей членов этих сообществ, связанных с получением материальных благ, организационных преимуществ, информационных ресурсов, принятием интересующих их решений и др.

Что касается бюрократического прагматизма, который нередко мешает реализации субъективных прав, то он заключается в осуществлении государственного управления по принципу «замкнутого круга», в соответствии с которым качественное выполнение конкретных поручений совершается с опаской, чтобы оно не привело к необходимости выполнения новых, более сложных поручений. В этом случае инициативы поощряются путем передачи их выполнения самому инициатору, а стремление к улучшению качества управления признается нереализуемым идеализмом.

Вместе с тем опыт государственного управления свидетельствует и о том, что существует определенный механизм нейтрализации норм права: некоторые нормы права и их группы могут не действовать, субъективные права остаются нереализованными, отдельные лица существенно блокируют работу определенных норм права, скрытно замещают их иными нормами или произволом в поведении.

Процессуальный механизм реализации субъективного права может быть настолько усложнен, что воспользоваться этим правом становится не так легко. Если у руководителей государственного органа имеются широкие дискретные полномочия по приему лиц на государственную службу, они, используя эти полномочия, лишают граждан равного доступа к государственной службе. Нормы, регулирующие порядок деятельности государственных органов, очень часто позволяют должностным лицам по собственному усмотрению вводить тот или иной уровень закрытости своей работы. Препятствием к реализации субъективных прав может служить отсутствие нормы, обязывающей государственные органы знакомить население со своей структурой, с распределением функций, процессом работы, заявлениями граждан и т.д. К сожалению, слабость институтов гражданского общества не позволяет полностью «привить» в нем норму, по которой представители государственного аппарата должны уважать права граждан.

Еще одним инструментом в механизме правового регулирования государственного управления являются акты реализации права. Значимость этого института в деятельности государственных органов обусловлена тем, что акт реализации права обязательно должен получить собственную динамику внедрения, поскольку в противном случае не будет достигнута и общая цель правового регулирования - формирование правосознания, правового поведения и правоотношений соответствующего вида. С их помощью предписания законов и других нормативных актов высших органов государственной власти претворяются в жизнь, что обеспечивает определенные начала справедливости правового воздействия.

Термин «реализация» в юридической науке понимается как практическое осуществление, претворение в жизнь, внедрение или воплощение права в общественную практику. Содержанием этого процесса выступает подчинение воли субъектов в их деятельности и общении требованиям правовых деклараций, определений, принципов и норм. Правовое предписание считается реализованным, если оно претворено в жизнь, в практическое поведение людей. Результатом такого поведения выступает правомерный характер возникающих при этом субъективных прав и юридических обязанностей, которые сопровождают процесс достижения целей правового регулирования.

Исходной формой реализации права государственным органом является законодательство, а вторичным процессом - принятие подзаконных актов. Правотворческую деятельность принято рассматривать как реализацию функций государства.

В немногочисленных исследованиях проблем реализации права предлагается рассматривать три ее существенных признака: а) правомерность; б) направленность; в) способность порождать юридические последствия.

Правомерность - необходимый элемент правореализационных процессов, поэтому о действительности реализации актов права можно говорить лишь в том случае, если налицо правомерный характер складывающихся при этом правовых отношений, их соответствие режиму законности.

Применительно к деятельности государственных служащих, работающих в государственных органах, реализацию правовых предписаний следует усматривать только в тех случаях, когда возникшие по их инициативе или с их участием правовые отношения не противоречат требованиям законности. Если же подобные отношения частично или полностью неправомерны, правореализационную деятельность необходимо оценивать как частично или полностью не достигшую цели.

Реализация актов права обычно ориентирована (направлена) на достижение заложенных, предусмотренных в нормах права целей.

Иными словами, нормотворческая идея непременно включает в себя цель. Интересы людей с помощью правотворческой работы принимают форму юридических мотивов и таким способом включаются в «оркестр» правовых целей. Последние приобретают вид юридически гарантированных социальных, национальных программ, стандартов, результатов.

Реализация актов права выглядит как особая разновидность юридической деятельности, влекущая возникновение определенных юридических последствий. Любой приказ в государственном органе о назначении на должность, поощрении и прочие юридически значимые действия означают реализацию актов права. Результатом этого является возникновение, изменение либо прекращение правовых отношений.

Вопрос о классификации актов реализации права среди ученых остается дискуссионным, хотя применительно к государственному управлению ведут речь о правовой декларации, правовых определениях, правовых принципах.

Реализация актов права, которые продуцируются институциональной подсистемой государственного управления, по своему содержанию представляет собой претворение в жизнь либо диспозиций (правоустановительная деятельность), либо санкций правовых норм.

С точки зрения содержания реализуемых норм и соответствующего им поведения рассматриваемая деятельность выступает или как соблюдение норм (исполнение пассивных обязанностей), или как исполнение их (т.е. обязанностей по активному поведению), или, наконец, как использование (осуществление субъективных прав).

По форме деятельности соответствующих субъектов эти акты подразделяютсянареализуемыевластнымилиневластнымпорядком.

Правоприменительный акт как инструмент правового регулирования, которое осуществляют государственные органы,- это всегда индивидуальный правовой акт, изданный на основании правовых норм и юридических фактов и определяющий права и обязанности конкретных субъектов. Воплощенный в форму письменного документа, правоприменительный акт есть по существу решение по конкретному делу официального компетентного органа.

Классифицируются правоприменительные акты по разным критериям.

По субъектам, осуществляющим применение права, выделяют акты:

• Президента;
• государственных органов и общественных организаций;
• федеральных органов власти и управления;
• органов власти и управления субъектов федерации;
• органов правосудия;
• органов прокуратуры;
• органов надзора и контроля;
• органов местного самоуправления;
• коллегиальные и единоличные.

По предмету правового регулирования выделяют:

• конституционно-правовые акты;
• административно-правовые акты;
• уголовно-правовые акты;
• акты применения материального и процессуального права.

По форме правоприменительной деятельности выделяют исполнительные и правоохранительные акты.

По функциональному признаку:

• акты-регламентаторы (определяют субъектов конкретного отношения, объем их субъективных прав и юридических обязанностей);
• правообеспечительные акты (обеспечивают реализацию правоотношений и, следовательно, достижение целей правового регулирования).

По форме внешнего выражения все они акты-документы, т.е. надлежаще оформленные решения компетентных органов, составленные в письменном виде, которые подразделяются:

• на указы;
• постановления;
• приказы;
• протоколы;
• приговоры;
• решения;
• предписания;
• акты действия.

По юридическому значению выделяются акты основные, которые содержат завершенное решение по юридическому делу, и вспомогательные, которые содержат предписания, подготавливающие издание основных актов.

В зависимости от действия во времени их классифицируют как акты однократного действия (наложение штрафа) и длящиеся акты (регистрация брака, назначение пенсии).

По характеру содержащегося в них решения бывают акты обязывающие и управомочивающие (поощрительные, удостоверительные).

В нормативно-правовой подсистеме государственного управления реализуются и нормативные правовые акты. Это акты правотворческого органа государства, содержащие правовые нормы. В системе нормативных регуляторов они занимают господствующее место, а - точки зрения юридической формы это наиболее совершенный источник права. К нормативным правовым актам относятся Конституция - Основной закон государства и принимаемые на ее основе законы и подзаконные нормативные акты.

Вместе с тем между нормативным правовым актом и актом правоприменительным существуют различия.

1. Если нормативный правовой акт носит общий характер, то акт применения права имеет индивидуальный характер.

2. Нормативный правовой акт призван регулировать определенный вид общественных отношений, тогда как акт применения права регулирует конкретные жизненные отношения.

3. Нормативный правовой акт может применяться неоднократно, а акт применения права носит разовый характер.

4. Нормативный правовой акт не персонифицируется, он направлен на неопределенное количество лиц, которые оказались в подобных жизненных ситуациях, а акт применения права ориентирован на конкретных лиц, на разрешение конкретной ситуации.

5. Нормативный правовой акт является нормативной базой правового регулирования, т.е. устанавливает, изменяет или отменяет нормы права, а акт применения права имеет целью реализацию этих норм, проводя общеобязательные нормативные установки в область определенных ситуаций.

6. Нормативный правовой акт может действовать до тех пор, пока его не отменят, а акт применения права должен прекратить свое действие после непосредственной реализации.

7. Нормативный правовой акт закрепляет общие правовые предписания, а акт применения права направлен лишь на применение заключенной в нем нормы права.

Таким образом, правовое регулирование государственного управления - сложный и не прекращающийся во времени процесс. Он осуществляется под влиянием двух явлений. Те элементы государственного управления, которые обладают универсальностью, широко и систематически применяются в управленческой деятельности, как правило, подлежат полному и единообразному правовому регулированию.

Вместе с тем в государственном управлении присутствуют элементы уникальные, относительно которых строгая правовая регламентация и невозможна, и неосуществима. Этим элементам важно придать соответствующую форму, чтобы не «погасить» инициативу, творчество, самостоятельность в разрешении проблем, возникающих в своеобразной управленческой ситуации.

Информация (информационная подсистема) как ресурс модернизации государственного управления

С учетом возрастающего информационного влияния на все сферы жизни общества современные государства стремятся сделать достоянием гласности политический курс, стратегические направления развития, доктрины национальной, продовольственной безопасности, чтобы они стали понятными населению.

Формированию адекватного представления о деятельности государственных органов, занятых вместе с обществом реализацией названных приоритетов, служит перспективная информационная политика, с помощью которой информация, информационные ресурсы и технологии могут быть наиболее эффективно использованы как ресурс развития государства, совершенствования системы государственного управления, как фактор национальной безопасности.

Информационные технологии, информационная демократия, информационные знания предоставляют новые конкурентные возможности в любой сфере человеческой деятельности, не исключая государственное управление, которому необходима модернизация (изменение или улучшение).

Информация в государственном управлении является: объектом государственного управления, особым ресурсом, результатом деятельности органов государственной власти, средством управляющего воздействия на социальные процессы. На основе информации принимаются управленческие решения, информация служит доказательством их исполнения и источником для обобщения. Эффективность государственного управления напрямую зависит от объема, оперативности получения и достоверности информации, которая фиксируется в документах.

Понятие «информация» (лат. informatio - ознакомление, разъяснение, изложение) по мере развития человечества трактовалось по-разному.

Так, первоначально под информацией понимались сведения, передаваемые людьми устным, письменным или другим способом. Сегодня информацию воспринимают как общий объем знаний об окружающей действительности, включенных в коммуникативный процесс.

Исследователи предлагают несколько концепций природы информации, но каждая из них характеризует лишь какую-либо из граней этого явления, поэтому изучение масштабной информатизации во всех сферах человеческой деятельности продолжается.

С позиций лингвистики информация понимается как сведения об окружающем мире и о протекающих в нем процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством, или как сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-нибудь. В русском языке имеются выразительные синонимы этого слова - «уведомление», «извещение» (от «ведать (знать)», «извещать»).

Таким образом, лингвисты раскрывают только общий смысл этого явления.

В физико-математических науках, где используются формализованные модели природы информации, по мере развития науки была предложена теория информации в строго научном значении этого понятия. Первый концептуальный вывод был связан с пониманием количественной и качественной характеристик информации (Н. Винер, А. Колмогоров, К. Шеннон) в условиях существования и взаимодействия множества элементов в разных системах управления. Второй концептуальный вывод дает объяснение сигнальным свойствам информации. В зависимости от того, в каких системах это проявляется, различается форма существования таких сигналов: сообщения или кодируемые сигналы.

Философское и социальное восприятие природы информации привели ученый мир к выводу, что сущность информации может быть охарактеризована через теорию отражения и информационного взаимодействия материальных и нематериальных объектов: все явления и предметы материального и нематериального мира находятся в постоянном движении, изменении и взаимодействии. В силу этого они оказывают друг на друга влияние, передают друг другу отдельные свои внешние либо внутренние признаки, свойства ихарактерные черты.

Закономерности отражения и лежат в основе понимания современного кибер-пространства, или виртуальной среды информационного взаимодействия.

Наиболее значимое определение информации в середине XX в. дал Н. Винер: «Информация - это обозначение содержания, полученного из внешнего мира в процессе нашего приспособления к нему.

Получаемая при этом информация координируется мозгом и нервной системой; после процесса накопления, сличения и отбора она присоединяется к уже накопленному запасу информации, оказывая влияние на будущие наши действия».

Иначе говоря, Н. Винер выделил четыре главных компонента информационного взаимодействия человека с действительностью: внешний мир (действительность), сознание (мозг и нервная система) человека, образ (обозначение содержания) и цель (приспособление, адаптация). В главном (существенном) элементе «обозначение содержания» проявляется в знаке (символе).

Описание теоретической конструкции информации необходимо для общего понимания ее сущности. В реальной жизни мы чаще всего наблюдаем только результаты процесса отображения (или воспроизведения) действительности, т.е. различные материальные носители информации:

• буквенные символы иих совокупности (текстовая информация);
• графические символы (изображение, визуализация);
• звуковые гортанные сигналы (речевая информация);
• математические символы и коды (двоичная форма компьютерной информации);
• нотные знаки и их совокупности (музыкальная информация).

Сегодня в нашем лексиконе прочно «прописалось» понятие «электронная (компьютерная) информация». В отличие от аналоговой информации, для выражения которой в тексте применяется язык традиционного алфавита, для передачи электронной информации используется специально созданный искусственный язык (программирования) и цифровая (двоичная) форма представления. Вместе с понятием «электронная (компьютерная) информация» появились термины «электронный документ» и «электронная цифровая подпись». Таким образом, цифровые формы информации становятся первоосновой всей информационной деятельности, а вместе с тем и складывающихся информационных отношений. Для цифровой формы информации особое значение имеет термин «формат», с которым обычно связывают современное производство, хранение, передачу и использование компьютерной информации. Форматы цифрового мира - это прежде всего способы расположения записей информации в компьютерных файлах (англ. file - цепочка) - последовательных наборах данных, хранящихся на каком-либо физическом носителе и имеющих собственно текстовые (например, txt, pdf, doc), графические (jpg), звуковые (mp3) и другие типы.

Многие страны, особенно развитые, постоянно разрабатывают и реализуют программы расширения информационной среды. Этот термин предлагается использовать для обозначения жестких границ конкретной информационной деятельности: только в пространстве среды можно определить конкретного субъекта такой деятельности, его цель и интересы.

В литературе информационную среду определяют как «совокупность технических и программных средств хранения, обработки и передачи информации, а также политические, экономические и культурные условия реализации процессов информатизации». Это определение удачно характеризует деятельность по созданию, распространению, преобразованию и потреблению информации в государстве и обществе.

Исходя из особенностей информации как объекта права и действий субъектов по ее поводу информационная сфера разделяется на три предметные области: создания и распространения исходной и производной документированной информации; формирования информационных ресурсов; потребления информации.

В области создания и распространения исходной и производной документированной информации действуют субъекты — производители информации (граждане и их объединения, ученые и специалисты, организации, органы государственной власти и др.). Их отношения регулируются законодательством о производстве и распространении информации. Оно выступает составной частью информационного законодательства, в которое входят конституционные нормы, нормы специальных законов, ведомственных и иных актов.

Система государственного управления всегда испытывает информационную потребность, отражающую намеченные (заданные) цели и однозначно определяемые этим задачи. Ее выражают состав и содержание информации, необходимой и достаточной для целей управления, которая в самом общем виде характеризуется как информация о фактическом и желаемом состояниях объекта управления.

Для удовлетворения информационной потребности системе государственного управления нужны информационные ресурсы.

Именно они составляют основной интерес любого субъекта информационной деятельности.

Информационные ресурсы - это:

1. информация, зафиксированная на материальных носителях и хранимая в информационных системах (библиотеках, архивах, хранилищах, фондах, банках данных, системах знаний и т.п.);
2. документы и массивы документов в информационных системах;
3. продукт деятельности наиболее квалифицированной части общества;
4. массивы документированной информации, имеющие фундаментальную социально-экономическую ценность, систематизированные по отдельным критериям в зависимости от их потребительских свойств и распределенных по уровню доступа.

В проекте международного договора об интеллектуальной собственности на базы данных предлагается следующее определение понятия «массив (информационный)»: это подборка отдельных произведений (документов), данных или другой информации, системно или методически скомпонованных, к которой может быть осуществлен индивидуальный доступ при помощи электронных или иных средств.

Информационный ресурс может принадлежать одному человеку, группе лиц, организации, государственному органу, городу, стране, миру.

Область формирования информационных ресурсов, подготовки информационных продуктов и предоставления информационных услуг составляет ретроспективная документированная информация.

Основными объектами правового регулирования здесь выступают массивы документированной информации (данных) и распространение информации из этих массивов в разных видах и формах. Субъектами правового регулирования в этой области являются государство, органы государственной власти, другие юридические и физические лица - собственники и владельцы информационных ресурсов и информационных продуктов.

Информационные ресурсы этих двух областей можно классифицировать следующим образом:

• по специфике их источника, области или сферы создания, возникновения - естественные, производственные, социально-экономические, правовые, социальные, культурные и др.;
• результатам научно-исследовательской, любой творческой (интеллектуальной) деятельности - открытия, прогнозы в различных социальных, экономических и природных процессах;
• видам - политические, экономические, геологические, картографические, правовые и др.;
• режиму доступа - открытые и ограниченного доступа;
• форме присутствия в виртуальном образовательном пространстве - электронные, алгоритмы, программы, стандарты, технологии и т.д.;
• составу отраслей экономической деятельности (ОКОНХ);
• видам производимой продукции и деятельности (ОКП; ОКД);
• объектам интеллектуального творчества (классификация Всемирной организации интеллектуальной собственности) в пределах авторского права и смешанных прав, а также объектов промышленной (патентной) собственности.

Безусловно, информационный ресурс является главным элементом в процессе обеспечения информационных потребностей субъектов общественных отношений; в его составе выделяют информационные продукты (товары) и информационные услуги.

Информационный продукт - информация, представляющая собой результат деятельности либо обеспечивающая информационную деятельность, созданная и представленная в форме, пригодной для потребления.

Информационный товар - информация, созданная и представленная в форме, пригодной для обмена, продажи или потребления.

В состав информационных продуктов и товаров входят:

• информация (знания, данные, информационные материалы);
• носители информации;
• информационные средства (технические и технологические).

Информационные продукты (товары) как ресурсы могут иметь форму баз данных, специально созданных по заказу потребителя знаний (научные обзоры, проекты), серийных мультимедийных изданий и т.п. Информационным продуктом могут быть материалы из фондов, хранилищ и коллекций информационного характера.

Информационная услуга - область человеческой деятельности, направленная на предоставление в пользование потребителям информационных продуктов (доступ к информационно-коммуникационным сетям, передача сообщений по линиям электросвязи и т.д.).

В системе государственного управления для принятия решений значимы мировые информационные ресурсы, которые в условиях глобализации стали подразделяться на три сектора: деловая; научно-техническая и специальная; массовая потребительская информация.

В сектор деловой информации включается:

• биржевая и финансовая информация: о котировках ценных бумаг, валютных курсах, учетных ставках, рынках товаров икапиталов;
• статистическая информация: числовая экономическая, демографическая, социальная информация в виде рядов динамики, прогнозных моделей и оценок, предоставляемая органами государственной власти, муниципальными образованиями, а также организациями, занятыми исследованиями, разработками и консалтингом;
• коммерческая информация: о компаниях, корпорациях, организациях, направлениях их работы, финансовом состоянии, ценах на продукцию и услуги, связях, сделках, руководителях;
• деловые новости в области экономики и хозяйственной деятельности.

Сектор научно-технической и специальной информации включает документальную библиографическую, реферативную и полнотекстовую информацию о фундаментальных и прикладных исследованиях, а также профессиональную информацию для специалистов.

Сектор массовой потребительской информации содержит новости и справочную информацию, потребительскую и развлекательную информацию (погода, расписание движения транспорта, покупки и продажи, рабочие места и т.д.).

В области потребления информации реализуется право граждан на ее поиск, получение и использование. Основным объектом правового регулирования в этой сфере выступает любая информация, которая может быть затребована и получена каждым из предметных областей создания и распространения информации или формирования и использования информационных ресурсов.

В системе государственного управления информационные ресурсы объединяются в информационные потоки, что влияет на создание единых баз данных, которые становятся доступными не только органам государственной власти, но и в значительной мере гражданам и хозяйствующим субъектам - через интернет-сайты и порталы.

Информационные потоки - это совокупности информации, «курсирующие» между двумя и более взаимодействующими объектами, что позволяет повысить эффективность функционирования информационно-коммуникативной подсистемы государственного управления.

Информационно-коммуникативная подсистема - это совокупность информационных потоков как средства обеспечения согласованности в государственном управлении; совокупность осознанных взаимодействий и взаимоотношений в процессе обмена информацией, в информационном процессе.

В результате функционирования информационных процессов, которые предполагают определенную последовательность действий, связанных с достижением главной информационной цели - удовлетворением информационных потребностей, реализуются информационные права и свободы, соответствующими структурами выполняются обязанности производить и вводить в обращение информацию, затрагивающую права и интересы граждан, а также решаются вопросы защиты личности, общества, государства от ложной информации и дезинформации, защиты информации и информационных ресурсов ограниченного доступа от несанкционированного доступа.

С позиций информационного права при выполнении информационных процессов как организованной совокупности последовательных действий, связанных с удовлетворением информационных потребностей, возникают общественные отношения, подлежащие правовому регулированию в информационной среде.

Информационные ресурсы в государстве формируются в организациях всех форм собственности в хозяйственной, научной, социальной или любой иной сфере. В их состав входят разнообразные по содержанию, структуре, технологии формирования и организации информационные массивы: архивные, библиотечные, научные, научно-технические и иные документальные фонды, базы данных, реестры, кадастры, электронные издания и т.д.

Как правило, значительная часть информационных ресурсов создается на средства государственного бюджета и сосредоточивается в государственном секторе. В том или ином комплекте они имеются у каждого государства:

• информационные ресурсы органов государственной власти и управления, включающие массивы социальной и управленческой информации;
• государственные ресурсы правовой информации;
• библиотечные ресурсы;
• архивные фонды;
• ресурсы научно-технической информации;
• массивы информации о природных водных и лесных ресурсах, явлениях и процессах;
• ресурсы географических информационных систем;
• метеорологическая информация и информация об охране окружающей среды;
• информация о земельных участках;
• информационные центры по месту жительства (общинные);
• информационные ресурсы в сфере образования, демографии, состояния здоровья нации и т.д.

Этот ряд может быть продолжен и во многом зависит от государственной информационной политики.

К определению понятия «государственная информационная политика» существует два подхода: национальный и интернациональный.

В первом случае она может рассматриваться в двух измерениях - общественном и субъектном. Основной тезис интернационального подхода . «Информация для всех», в его рамках предлагается базовая модель национальной информационной политики.

Государственная информационная политика в общественном измерении есть социальный механизм определения и реализации общественных приоритетов в развитии информационной среды.

Для этого государство создает необходимые условия и привлекает людей к реализации этой политики.

В субъектном измерении государственная информационная политика определяется как деятельность государственных органов и должностных лиц в информационной среде по реализации программы субъекта, обладающего публичной властью.

Базовая модель разработана в соответствии со Стратегическим планом Программы ЮНЕСКО «Информация для всех» на 2008–2013 гг., одобренным Исполнительным советом ЮНЕСКО, под руководством и при поддержке Межправительственного совета Программы, в том числе с учетом результатов ее общего обсуждения в режиме онлайн.

Разработчики учитывали, что национальная информационная политика в разных странах не будет одинаковой: невозможно создать универсальную схему действий, которая подошла бы для всех. В связи с этим в программе описывается опыт многих стран, не устанавливаются правила, а формируется общее видение форматов информационного общества, даются рекомендации и неоднократно подчеркивается решающее значение национальной инициативы в этом процессе.

Программа «Информация для всех» сформулирована по пяти приоритетным областям и предполагает, что при достижении в них успеха государство начнет эффективно использовать информационные ресурсы для социально-экономического развития. Рассмотрим кратко эти области.

Информация для развития

Одна из задач Программы - разъяснить правительствам и сообществам ценность информации в решении вопросов развития. Цели, сформулированные в Декларации Тысячелетия ООН, связывают искоренение бедности и развитие с «благим управлением» (good governance) и принципами прозрачности.

Суть проблемы в том, что важен не только доступ к информации, важны также ее актуальность и полезность.

Значение для общества развития человеческого потенциала и предоставления доступа к информации и знаниям общепризнанно, но необходимо и дальше прикладывать усилия к тому, чтобы показать выгоды вложения средств в эти ресурсы. Здесь налицо тесная связь с вопросом доступности информации как необходимого условия возможности ее использования для целей развития.

Информационная грамотность

Информационная грамотность обеспечивает представителям всех профессий и слоев общества возможность эффективного поиска, оценки, использования и создания информации для достижения личных, общественных, профессиональных и образовательных целей. В мире цифровых технологий право на информацию становится одним из основных прав человека и способствует процессам социальной инклюзивности всех наций. С ней тесно связаны два других вида грамотности: компьютерная (навыки работы с информационными и коммуникационными технологиями — ИКТ) и медиаграмотность (знание и понимание различных типов СМИ и форматов передачи информации).

Сохранение информации - мире, облик которого все в большей степени определяется цифровыми технологиями, традиционные хранилища информации (библиотеки, архивы и музеи) должны соответствовать стремительным темпам роста ее объемов. Кроме того, в этой области есть еще одна проблема: по мере развития технологий значительно сокращается срок службы документов. Если не принимать мер, многие важные документы в электронной форме в самом скором времени исчезнут или доступ к ним будет полностью утрачен. В результате коллективная память человечества окажется безвозвратно утеряна.

Данный вызов требует незамедлительной реакции, причем нельзя недооценивать расходы на сохранение информации в цифровом формате - они значительно превышают стоимость сохранения традиционных бумажных документов за последние пять тысяч лет.

Сохранение информации в цифровом формате содействует также решению по меньшей мере еще двух приоритетных задач Программы: обеспечению а) информацией в целях развития и б) открытого и многоязычного доступа к информации. Цифровые технологии делают доступ к информации и знаниям более демократичным, чем прежде.

Деятельность в этой приоритетной области будет осуществляться прежде всего путем закрепления основополагающих принципов и концепций Программы «Память мира» (но не ограничиваться ее реестрами), которые выполняют функцию катализаторов в деле привлечения к Программе внимания лиц, ответственных за принятие решений, и широкой общественности.

Информационная этика

Международные дискуссии на тему информационной этики (инфоэтики) затрагивают этические, правовые и социальные аспекты применения ИКТ. Этические принципы обществознания определяются во Всеобщей декларации прав человека и включают право на свободу выражения убеждений, право на всеобщий доступ к информации, особенно к такой, которая является общественным достоянием, право на образование, право на неприкосновенность частной жизни и право на участие в культурной жизни. Одним из наиболее острых вопросов в этой сфере является неравенство доступа к ИКТ разных стран, а также городского и сельского населения в рамках своих государств.

Доступность информации - новых экономических и технологических условиях обеспокоенность вызывает осложнение доступа к определенной информации и знаниям, которые в прошлом были предметом свободного обмена, например в целях содействия научным исследованиям и образованию.

Одновременно такие события, как появление Интернета, открывают беспрецедентные возможности для обмена информацией и содействия языковому разнообразию и сохранению языков, которым в противном случае грозило бы исчезновение. С точки зрения Программы всем государствам-членам надлежит разработать стратегии создания цифрового контента, чтобы способствовать развитию информации, являющейся общественным достоянием, и созданию нового контента. Сегодня, когда в Интернете по-прежнему отсутствует информация на многих тысячах языков мира, обеспечение к нему всеобщего цифрового доступа позволило бы представителям всех общин создавать собственные контенты на своих языках.

В 2003 г. ЮНЕСКО приняла Рекомендацию о развитии и использовании многоязычия и всеобщем доступе к киберпространству, направленную на содействие многоязычию и обеспечение баланса между интересами общества и правообладателей информации. Впоследствии ЮНЕСКО одобрила глобальные усилия, связанные с внедрением свободного программного обеспечения с открытым кодом и открытых учебных ресурсов, и - свою очередь реализовала ряд проектов, которые направлены на поддержку многоязычия в киберпространстве и использования ИКТ в целях обеспечения более равноправного доступа к информации, в том числе для людей с ограниченными возможностями. В этом контексте необходимо также упомянуть Руководящие принципы по разработке и распространению правительственной информации, являющейся общественным достоянием, принятые ЮНЕСКО в 2004 г.

Сформулированы три основополагающие цели национальной информационной политики, достижение которых может значительно обогатить информационно-коммуникативные технологии государства.

1. Демократизация доступа. Предоставить всем средства доступа к информации, информационным технологиям, их использованию, обеспечивая реализацию прав граждан, способствуя образованию, местному развитию, искоренению бедности, равенству полов, цифровой инклюзивности, всеобщему доступу, общественной прозрачности и эффективности, а также партисипативному правлению.

2. Развитие способностей. Разрабатывать, поддерживать и внедрять стратегии, средства и методики развития способностей и навыков использования информации и информационных технологий во всех секторах и слоях общества, на всех уровнях формального и неформального образования, способствуя распространению возможностей, которые обеспечивают различные модели управления информацией.

В частности, это предполагает наращивание потенциала в области научно-технических инноваций для создания собственных знаний, а также национального контента государственными учреждениями и местного контента различными социальными группами.

3. Обеспечение соответствующих законодательных и нормативных рамок. Создать необходимые нормы и предписания, гарантирующие право на информацию; способствовать использованию информации и информационных технологий за счет деятельности соответствующих законодательных органов, формируя надлежащую стабильную правовую среду.

Намеченные цели должны служить развитию всех способов доступа и использования информации как в традиционном, так и в цифровом формате. Достижение этих целей должно стать задачей целого ряда направлений информационной политики.

Совершенствование информационно-коммуникативной подсистемы является необходимым условием успешного функционирования самой системы государственного управления, важнейшим фактором повышения ее эффективности. В свою очередь, эффективность деятельности государственных органов зависит от эффективности коммуникаций, от того, насколько успешно преодолеваются коммуникационные барьеры, затрудняющие взаимопонимание и сотрудничество в обществе, насколько достоверна и полна управленческая информация.

В информационно-коммуникативной подсистеме сосредоточены массивы государственной и муниципальной информации, информационные потоки, которые являются средством обеспечения согласованности в государственном управлении, взаимодействия между органами власти и управления, между властью и обществом. Взаимоотношения власти и общества в этом случае имеют первостепенное значение.

Однозначной дефиниции явления коммуникации не существует.

В разных источниках коммуникация раскрывается как обмен людей между собой различными представлениями, идеями, интересами, настроениями, чувствами, установками в процессе совместной деятельности; как процесс обмена информацией, контактная линия связи; как передача того или иного содержания от одного сознания (индивидуального или коллективного) к другому посредством знаков.

Коммуникация в государственном управлении хотя и типична, но имеет некоторую специфику. Ее структура включает в себя: коммуникатор (государственные органы различных уровней управления); сообщение (официальная и неофициальная информация, устная или письменная, вербальная и невербальная); получатель (общество в целом, институты гражданского общества, индивидуальный реципиент); каналы распространения информации (межличностные, институциональные, массовые); каналы обратной связи (заявления, обращения граждан, различные формы политического и общественного участия); процесс кодирования-декодирования информации (подготовка информационных сообщений, обращений, интерпретация их аудиторией); различные помехи для коммуникаций (семантические, социальные, технические, психологические).

Как правило, коммуникации в государственном управлении осуществляются в нескольких форматах: средства массовой информации; политические партии, группы интересов, лобби; межличностное общение представителей организаций; пропаганда; неформальное общение; связи с общественностью; политическая реклама; другие системы коммуникаций, в которые включено население.

Бесспорным лидером коммуникационных технологий стал Интернет.

В начале 70-х гг. XX в. Агентство перспективных разработок Министерства обороны США создало охватывающую все научные центры страны компьютерную сеть для обеспечения информационного обмена между ними в случае поражения некоторых из них во время ядерной войны. Была разработана технология связи между сетью и компьютером посредством протоколов, которая используется до сих пор. Постепенно компьютерная сеть охватила весь мир. Нет ни одного государства, которое не пользовалось бы этой коммуникативной технологией.

Сегодня это мощный коммуникационный канал, общедоступное хранилище информации, вспомогательное средство социализации и самореализации личности и социальных групп путем общения с заинтересованными партнерами. В Программе ЮНЕСКО «Информация для всех» Интернет определяется как глобальная социально-коммуникационная компьютерная сеть, предназначенная для удовлетворения личностных и групповых коммуникационных потребностей за счет использования телекоммуникационных технологий.

He касаясь технологических подробностей, перечислим основные технические решения и термины, используемые в сети Интернет.

WWW («Всемирная паутина», Интернет, Сеть) - пространственно-распределенная информационно-поисковая система, которую составляют следующие элементы:

• информационные ресурсы: в виде веб-страниц, представляющих собой адресованные (имеющие однозначный адрес), машиночитаемые документы, содержащие текст, графическую информацию, в том числе многоцветные изображения, и ссылки на другие документы, как-то связанные с данными; система ссылок образует гипертекст, облегчающий информационный поиск; в виде сайтов - совокупности страниц, принадлежащих частному лицу или организации и размещенных на каком-либо сервере; сайты имеют свои адреса, на одном сервере может размещаться несколько сайтов; в виде каталогов и файлов - средств организации информационных ресурсов;
• информационно-поисковые языки словарного и классификационного типа, служащие для поиска информации по ключевым словам и индексам иерархических классификаций (русскоязычные поисковые системы «Рамблер», «Апорт», «Яндекс»; англоязычные Google, Yahoo!, Altavista, Info-seek и др.);
• логические операции, используемые при поиске с помощью операторов И, ИЛИ, НЕ, а также при расширении поисковой зоны путем отбрасывания окончаний и суффиксов слов;
• технические средства реализации в виде серверов с размещенными на них сайтами и страницами и средствами проводной и радиосвязи, образующими узлы и глобальную структуру Сети;
• программное обеспечение, включающее протоколы, регламентирующие обмен информацией между компьютерами (интерфейс), систему адресов компьютеров, сайтов, документов, страниц, гипертекстовые языки для описания содержания документов, специальные программы для движения в Сети (браузеры или навигаторы) и др.

Информационно-технологические нововведения в государственном управлении имеют комплексный характер и связаны с одновременным и согласованным использованием информационных, организационных, правовых, социально-психологических, кадровых, технических и других факторов. Это свидетельствует о необходимости качественного изменения как системы работы с информацией, так и управленческих отношений.

По большому счету, сегодня идет процесс изменения мировоззрения, философии и методологии человеческого мышления, начинаются качественные преобразования в человеческом потенциале, материально-техническом производстве, во взаимоотношениях с природой. Следовательно, речь идет об изменении идеалов, ценностей и целей жизни людей, их поведения и деятельности. Что касается информации, то ее важно превратить в средство сотрудничества.

Персонал системы государственного управления (кадровая подсистема)

Понятием персонал системы государственного управления охватывается весь личный состав работающих в государственном аппарате, государственных служащих, лиц, занимающих государственные должности, а также вспомогательный персонал, обслуживающий их деятельность. Нередко термин «персонал» отождествляют с термином «кадры». В принципе это возможно, но в каждой стране в этой сфере существует своя специфика и национальное законодательство. Однако в любом случае персонал - это работники, составляющие структуру организации согласно имеющимся в ней статусам и ролям, осознающие членство в ней, подчиняющиеся нормам культуры управления и выполняющие необходимые функции в соответствии с принципами разделения труда.

Существенный признак персонала - наличие у него трудовых взаимоотношений с работодателем. Как правило, эти взаимоотношения оформляются трудовым договором (контрактом).

Другой важный признак персонала - профессиональная компетенция.

В литературе ее чаще всего трактуют как способность управленческого работника выполнять задачи в соответствии с установленными стандартами либо как характеристики личности, позволяющие ей добиваться результатов в работе. Другими словами, при анализе профессиональной компетенции применяются функциональный и личностный подходы.

Сторонники первого подхода считают, что профессиональная компетенция имеет несколько значений: адекватная или достаточная квалификация, способности; адекватные или достаточные физические и интеллектуальные качества; способность быть квалифицированным; способность делать что-либо хорошо или в соответствии со стандартом, которая приобретается опытным путем или в результате обучения; умение быть квалифицированным и способным выполнять определенную роль, охватывающую знания, способности, поведение и т.п. Таким образом, «функционалисты» тщательно описывают задачи и ожидаемые результаты.

Сторонники личностного подхода ограничивают объем понятия «профессиональная компетенция» либо качествами личности, либо знаниями, умениями, способностями (KSAO): знания (knowledge); умения (skills); способности (abilities); иные характеристики (other).

Однако в таком случае возникают определенные трудности. Так, если знания и умения (KS) выявить можно достаточно легко, то способности и иные характеристики (АО) - намного сложнее, поскольку для этого требуется специальный инструментарий.

Думается, теоретические взгляды и «функционалистов», и «личностников» заслуживают самого пристального внимания. В частности, применение личностного подхода позволяет установить, с помощью каких ресурсов и какие конкретно работники могут хорошо выполнять управленческие функции, а функциональный подход дает возможность распознать, на каком уровне управления и с набором каких качеств работник должен выполнять профессиональные действия (функции).

В любой организации для каждой структурной единицы закреплен ряд функций, сформулирована область ответственности, определены критерии успешной и неуспешной деятельности. Как правило, при этом усиливаются иерархические связи, а горизонтальные контакты между структурными подразделениями ограничены, как и делегирование полномочий. Именно эта, функциональная, специфика наиболее часто проявляется в системах государственного управления.

Вместе с тем качественные характеристики работников определяют структуру персонала в системе государственного управления по категориям: руководители, специалисты, технические работники (вспомогательный персонал). Все категории персонала, в свою очередь, могут структурироваться по профессиям, специальностям, квалификационным признакам. Условия найма, уровень качественных характеристик работника, их развитие обусловливают его деятельность по конкретной должности или на конкретном рабочем месте, т.е. его положение в организационной структуре. Это положение связано с достижением какой-либо цели или выполнением задачи. Персонал работает на обеспечение конкретных целей государственного органа.

Кроме того, сами работники обладают собственными целевыми установками. Эффективность работы персонала в целом во многом определяется тем, насколько цели каждого работника адекватны целям государственного органа.

В зависимости от уровня сложности отдельных операций, требований к профессионализму, полномочий в принятии управленческих решений персонал реализует разные функции. Руководители наделены полномочиями принимать управленческие решения, непосредственно осуществлять управленческое воздействие. Специалисты заняты преимущественно анализом информации, необходимой для принятия управленческих решений. Технические работники (вспомогательный персонал) должны создавать условия для эффективной работы руководителей и специалистов.

Необходимо иметь в виду, что государство крайне заинтересовано в привлечении к профессиональной деятельности по реализации функций государственного управления на государственных должностях и на должностях государственной службы людей, обладающих запасом соответствующих способностей, знаний, навыков и мотивов.

Как отмечают ученые, в ряду качественных особенностей труда субъектов государственного управления можно выделить следующие:

1. этот труд выражается в обосновании целей и направлений общественного развития, конкретной организации и регулирования жизнедеятельности общества (публичных отношений), поведения и деятельности миллионов людей (упорядочение частных взаимосвязей);
2. это труд интеллектуальный, психологически насыщенный, очень ответственный, состоящий в основном в осмыслении и продуцировании сложнейшей управленческой информации и воздействии на людей;
3. во всех усилиях таких лиц имплицитно проявляется (подразумевается) государственная власть, придающая этим усилиям авторитет и должную гарантию;
4. научные знания, искусство и опыт таких людей не создают непосредственно потребительские ценности и не удовлетворяют индивидуально-личностные потребности, но формируют особый духовно-материальный продукт, обеспечивающий рациональность, гармоничность и эффективность общественных отношений, явлений и процессов;
5. этот труд является высокопрофессиональным.

Значимость кадровой подсистемы государственного управления велика, но главная проблема в данной сфере - получение положительного эффекта от совместных действий при безусловном признании того факта, что всякий человек действует в организации в контексте своих целей и использует ресурсы организации с учетом своих интересов.

При самом эффективном управлении и достаточных стимулах сохраняются вероятность оппортунистического поведения и необходимость контроля над ним в рамках управления кадрами.

В кадровой подсистеме государственного управления всегда присутствует формальная власть, которая задает действия, управленческие решения и коммуникации. В ней обязательны мероприятия по карьерному росту, а конкуренция индивидов выражается в политических играх и ролевых предпочтениях. Сама же кадровая подсистема состоит из совокупности элементов, а также логически и организационно взаимосвязанных практических действий, процессов и операций, призванных обеспечить реализацию целей и принципов государственного управления.

Структурно элементы кадровой подсистемы имеют следующий вид:

• человеческие ресурсы (человеческий капитал);
• персонал (кадры) и его роль в процессе управленческих взаимодействий;
• государственная кадровая политика и кадровая политика на государственной службе;
• система работы с персоналом (кадрами) на государственной службе;
• кадровые технологии;
• кадровая служба государственного органа.

Рассмотрим эти элементы подробнее.

Человеческие ресурсы представляют собой совокупность различных качеств людей, определяющих их способность к производству материальных и духовных благ, и являются обобщающим показателем развития общественного производства. При этом различают человеческие ресурсы организации, отрасли, страны и уровни управления ими.

Нередко человеческие ресурсы отождествляют с понятием «человеческий потенциал», который рассматривается как вероятные и реальные, количественные и качественные характеристики способностей личности, группы, организации воспроизводить и преобразовывать поведение, добиваться необходимых результатов в условиях ограниченности ресурсов, многообразия правил и ситуаций внешней среды, асимметричности информации.

В структуре человеческого потенциала выделяются два уровня: базовый, куда входят физическое, психическое, социальное здоровье, и деятельностный, включающий физиологический, психологический, интеллектуальный, социальный и культурный потенциал.

Распоряжение человеческими ресурсами на уровне государственного управления - это управление трудовыми ресурсами, занятостью, персоналом, которое основывается на достижениях психологии и организации труда с использованием технологий и процедур, совокупно называемых «управление кадрами» (персоналом).

Человеческий капитал - это интеллект, здоровье, качественный и производительный труд, знания. Он формируется за счет инвестиций в повышение уровня и качества жизни населения, в интеллектуальную деятельность.

Человеческий капитал отличается от человеческого потенциала.

Индекс человеческого потенциала страны рассчитывается по трем показателям: валовой внутренний продукт (ВВП), продолжительность жизни; грамотность населения. Это более узкое понятие, чем человеческий капитал. Последний поглощает понятие «человеческий потенциал» как свою укрупненную составляющую.

Отличается человеческий капитал и от трудовых ресурсов. Трудовые ресурсы - это непосредственно люди, образованные и необразованные, занимающиеся соответственно квалифицированным и неквалифицированным трудом. Человеческий капитал - понятие значительно более широкое, включающее помимо трудовых ресурсов накопленные инвестиции (с учетом их амортизации) в образование, науку, здоровье, безопасность, в качество жизни, в инструментарий интеллектуального и управленческого труда, в среду, обеспечивающую эффективное функционирование человеческого капитала. Все это чрезвычайно важно для государственного управления, эффективного функционирования кадровой подсистемы. Инвестиции здесь ориентированы на формирование компетентной элиты, организацию конкуренции, развитие творческого предпринимательского ресурса, совершенствование обслуживания государственными институтами граждан, развитие гражданского общества и экономических свобод. Вкупе все эти накопленные инвестиции формируют коллективный гражданский разум, коллективный интеллект, направленный на созидание.

По мере развития общества и экономики управленческие задачи государства не только становятся сложнее, но и видоизменяются, а требования к кадрам - повышаются. Опыт функционирования органов государственной власти развитых стран показывает, что эффективное управление в равной степени невозможно как без повышения конкурентоспособности персонала, создания механизма противодействия коррупции, протекционизму и их разновидностям, так и с применением технологий чисто потребительского подхода к человеку, произвола в отношении кадров. Последнее обстоятельство особенно существенно, поскольку «произвол в обращении с кадрами является проступком, который бьет по тому, кто его совершает».

В деятельности, связанной с государственным управлением, желательно руководствоваться проверенной формулой, смысл которой состоит в следующем: от масштаба кадровых ресурсов и профессионального уровня кадров в решающей мере зависит эффективность функционирования любого государства, органов государственной власти, коммерческих структур, общественно-политических объединений.

Успешность управленческой деятельности персонала во многом детерминирована личностными качествами самого человека (инструментальные ценности), его социальными ролями. Однако любая социальная роль не означает абсолютной заданности шаблонов поведения.

Она всегда состоит из диапазона возможностей, предлагаемых исполнителю, что можно условно назвать определенным стилем исполнения роли. Управленческая роль - соответствующий выработанным нормам способ поведения участника управленческой деятельности для обеспечения успешной деятельности организации. Поскольку выделяют различные уровни государственного управления, существуют и различные роли, которые персонал выбирает втой или иной ситуации. Одна из классификаций управленческих ролей предполагает выделение трех их основных типов: межличностные; информационные; связанные с принятием управленческих решений.

Межличностные роли. Главный руководитель - символический глава, который выполняет обычные функции правового или социального характера (церемониалы, действия, вызываемые положением выразителя интересов, «ходатая»). Лидер - лицо, ответственное за мотивацию и активизацию подчиненных, за набор, отбор, подготовку работников и связанные с этим обязанности (фактически все управленческие действия с участием подчиненных). Связующее звено обеспечивает работу саморазвивающейся сети внешних контактов и источников информации (переписка, участие в совещаниях вне организации, работа с внешними организациями и лицами).

Информационные роли обусловлены тем, что участник управленческого труда, особенно руководитель, является своеобразным информационным центром, в который стекается вся информация.

Так, приемник информации разыскивает и получает разнообразную информацию (в основном текущую) специализированного характера, необходимую для использования в интересах своего дела; он выступает как «нервный центр», куда поступает внешняя и внутренняя информация (обработка почты, осуществление контактов, связанных с получением информации, и т.п.). Представитель передает информацию, необходимую для внешних контактов организации,- относительно ее плановой политики, действий, результатов работы; он действует как эксперт по вопросам данной отрасли (участие в заседаниях, обращения через прессу, устные выступления).

Роли, связанные с принятием управленческих решений. Предприниматель изыскивает возможности внутри организации и за ее пределами; разрабатывает и запускает проекты по совершенствованию ее деятельности; контролирует разработку основополагающих проектов по изменению организации (участие в заседаниях с обсуждением стратегии, инициирование и разработка проектов усовершенствования деятельности).

Распорядитель ресурсов - лицо, ответственное за распределение возможных ресурсов организации, принятие или одобрение связанных с ними решений (составление графиков, определение полномочий, действия по составлению и выполнению бюджетов идр.). Ведущий переговоры ответствен за представительство организации во всех значительных и важных обсуждениях проблем и решений, касающихся ее интересов.

Таким образом, все управленческие роли персонала взаимозависимы и взаимодействуют в целях формирования целостного управленческого процесса.

Сегодня персонал в системе государственного управления обращается в условиях необходимости усвоения новых ролей. Принципиально новые условия хозяйствования, прежде всего такие, как глобализация, информатизация и построение экономик инновационного типа, повлекли за собой существенные изменения в содержании деятельности высшего управленческогоперсоналаоргановгосударственногоуправления.

Эти новые роли требуют приобретения в равной степени концептуального наглядно-образного и знакового мышления. Первое позволяет оперировать образами реального мира, отображающими все значимые взаимосвязи между реальными объектами, доступными восприятию, а второе - оперировать символами-числами, показателями, математическими моделями. В этой ситуации кардинально изменяется содержание труда руководителей государственных органов, поскольку у них появляются абсолютно новые функции:

• приобретение навыков моделирования, подготовки, реализации, управления проектами;
• выявлениетенденцийразвитиясоциально-экономических систем;
• сценарное планирование;
• анализ влияния проектов на социально-экономические, политические и социально-психологические последствия.

Возникает необходимость в развитии таких характеристик личности, как интеллектуальное и эмоциональное развитие. Для руководителей государственных органов первое предполагает овладение приемами креативного мышления и способами решения макроэкономических задач - важным компонентом профессиональной компетентности. Психологическая по своей сути проблема взаимосвязи мышления и эмоций приобрела особую актуальность после опубликования результатов эмпирических исследований, согласно которым эффективность руководства совместной деятельностью на 80 % зависит от коэффициента (уровня) эмоционального развития руководителя - EQ и только на 20 % от IQ - коэффициента (уровня) интеллектуальности.

Таким образом, лишь успешное применение одновременно ранее известных и новых управленческих ролей позволит персоналу (кадрам) в системе государственного управления качественно решать все более усложняющиеся задачи.

Государство - единственный субъект, формирующий кадровую политику, поэтому оно несет ответственность за привлечение, развитие и рациональное использование человеческих ресурсов в системе государственного управления и хозяйствующих субъектах государственной формы собственности. Под государственной кадровой политикой понимаются интегрированная, функционально организованная система научных знаний, идей, взглядов, принципов, приоритетов, установок, государственно-служебных отношений, направленных на установление целей, задач, характера этой политики (теоретико-методологический компонент); комплекс государственно-правовых и организационно-практических мероприятий, регулирующих разработку и применение механизмов, форм, методов, функций, технологий кадровой деятельности (подбор, распределение кадров, обеспечение их должностного роста, ротация, обучение, стажировка, формирование и профессиональное использование кадрового резерва, мотивация, оценка, социально-правовая защита персонала и т.д.); установление профессиональных критериев, стандартов и квалификационных требований к кадрам, обеспечивающих их эффективную профессиональную реализацию в конкретно-исторических условиях развития страны.

В наиболее общем виде можно сказать, что кадровая политика как элемент кадровой подсистемы - важнейшая составляющая государственного управления, призванная посредством применения кадровых технологий превращать человеческие ресурсы из фактора природы в социальный, культурный, производственный, профессиональный, инновационный факторы развития общества.

Общепризнанно, что кадровая политика - явление многогранное, с присущими ей, с одной стороны, консерватизмом, латентностью, ас другой - потребностью в динамичном развитии и общественном одобрении. По сути, это главный государственный ресурс, а ее истоки кроются в непосредственной властно-политической силе государства, представителей управленческой элиты или первого лица (царя, короля, султана, фараона, президента). Она же может рассматриваться и как механизм распределения человеческих ресурсов, с помощью которого обеспечиваются надежность и эффективность государственной власти, утверждается, укрепляется сила государственного «воления».

Механизм (гр. mechane - машина, система) применительно к предмету кадровой политики в государственном управлении - это конкретная система управления всеми кадровыми процессами, посредством которой реализуются интересы государства и работников в системе государственного управления. Однако государственная кадровая политика не может быть сведена к единственной функции распределения человеческих ресурсов. Путем утверждения того или иного типа подбора кадров на руководящие должности в государственных органах могут устанавливаться тип государственного устройства, модель социального обустройства общества, тип хозяйствования и в целом культуры нации.

Иначе говоря, каждый общественный порядок вырабатывает свою политику кадровой регуляции, создает свои механизмы и технологии для рекрутирования кадров, в которых он нуждается для своего сохранения, укрепления и развития в данное время. В результате через кадровую политику реализуется, защищается, мотивируется и контролируется власть, а также осуществляется непосредственный доступ к ее истокам и высшим полномочиям. «Искательство должностей» остается в этом случае «самым распространенным из всех видов человеческой деятельности».

Выделяются два основных уровня реализации государственной кадровой политики: управление человеческими ресурсами в масштабах страны; кадровая политика на государственной службе.

Первый уровень - это стратегия управления процессом воспроизводства и рационального использования профессионального потенциала общества. Сюда относятся:

• управление демографическими процессами (рождаемость, смертность, брачность, забота о семье, детях и т.д.);
• управление образованием (дошкольное воспитание, общеобразовательная подготовка, подготовка рабочих кадров непосредственно на производстве и в системе профтехобразования, подготовка специалистов в высших учебных заведениях, последипломное образование, повышение квалификации, переподготовка);
• управление социальным развитием (расширение непроизводственной сферы регулирования фондов потребления, обеспеченность продуктами питания и товарами, здравоохранение, использование свободного времени, обеспеченность жильем, развитие бытового обслуживания и общественного питания, социальная работа и др.);
• управление занятостью (учет действующих и создание новых рабочих мест, организация общественных работ, социальная защита безработных);
• управление первичным распределением (профессиональный подбор и направление выпускников общеобразовательных школ, профессионально-технических училищ, высших учебных заведений в различные отрасли хозяйства);
• управление перераспределением (профессиональный подбор, организация переподготовки, трудоустройство, организованный набор, территориальное переселение, переводы и перемещения работников);
• управление трудом (совершенствование производственных процессов, разделения и кооперации труда, методов труда и организации рабочих мест, укрепления дисциплины труда и его охраны, организация оплаты труда);
• управление социально-демографическими процессами (помощь семьям, строительство и содержание объектов социально-культурного назначения, жилья, улучшение медицинского обслуживания, организация досуга, развитие подсобных хозяйств, повышение общеобразовательного и культурного уровня работников).

В этом случае объектом государственной кадровой политики выступают человеческие ресурсы, предметом - система управления человеческими ресурсами, а целью - формирование, подготовка, расстановка и рациональное использование квалифицированных кадров различных отраслей и направлений деятельности.

Второй уровень - привлечение человеческих ресурсов в систему государственного управления. Это длительный процесс, осуществляемый также через механизм кадровой политики на государственной службе, которая понимается здесь как последовательная деятельность государства по формированию требований к государственным служащим, их подбору, подготовке и рациональному использованию с учетом состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов качественной и количественной потребности в кадрах государственных служащих. Государственные органы могут эффективно функционировать только при наличии качественного персонала, который привлекается из общества.

В системе государственного управления кадровая политика обеспечивает качество управленческих воздействий через подготовку кадров, способных творчески использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практике управленческой деятельности.

Ее главная цель в этой сфере - формирование кадрового состава системы государственного управления, который в профессиональном и культурном отношении позволял бы государственному аппарату эффективно функционировать и совершенствовать свою деятельность в динамично изменяющейся среде. Поэтому кадровая политика сопровождается нормативно-правовым, организационным, научным, информационным, учебным и методическим обеспечением.

Основными ее направлениями являются:

1. создание благоприятных и равных социальных условий и правовых гарантий для проявления каждым государственным служащим своих способностей и знаний;
2. отражение в стратегии развития государственного управления стимулирования профессионального роста, качества и эффективной трудовой деятельности государственных служащих;
3. формирование и реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;
4. обеспечение системного подхода в работе с кадрами всех видов государственной службы;
5. формирование системы мониторинга общественного мнения о результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;
6. развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе;
7. упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих в должностных регламентах;
8. совершенствование порядка подбора, перемещения, а также технологий оценки профессиональной деятельности государственных служащих;
9. внедрение системы показателей эффективности профессиональной деятельности государственных служащих;
10. совершенствование механизмов формирования и профессионального обучения кадрового резерва;
11. определение квалификационных требований к государственным должностям, порядка их замещения и исполнения, форм и механизмов контроля в этой сфере, составление реестра государственных должностей и обеспечение его реализации;
12. обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание государственного аппарата; классификация издержек по отдельным видам государственных должностей; оценка рациональности и эффективности затрат на государственный аппарат.

Кадровая работа в органах государственной власти реализуется с помощью организационных процедур. Она ситуативна, поскольку с применением методов кадровой работы решаются частные задачи.

Поэтому кадровая политика и кадровая работа соотносятся как стратегия и тактика.

В числе элементов кадровой подсистемы государственного управления важное место отведено работе с персоналом государственной службы (кадровой работе), которая, как правило, имеет системный характер.

В науке сложилось несколько концепций относительно управления персоналом, но современные исследователи отмечают два важных полюса, присущих роли человека в организации:

• человек как ресурс, необходимый для любого процесса производства и управления;
• человек как личность со своими потребностями, мотивами, ценностями, отношениями - главный субъект управления.

При разности этих и других подходов к анализу роли человека в организации управление персоналом (кадрами) можно рассматривать как специфическую функцию управленческой деятельности, главным объектом которой является человек, входящий в определенные социальные группы. Действительно, люди - важнейший ресурс, который привлекается государством для достижения каких-либо целей, и - этом качестве - персонала организации - они нуждаются в управлении. Вместе с тем люди наделены интеллектом, способностями к развитию и приходят в организацию для удовлетворения через нее своих индивидуальных потребностей. Играя различные социальные роли, они становятся создателями организаций, а через межличностные отношения - уже творцами, инноваторами развития как организаций, так и самих себя.

В этих условиях формируется системный подход - способ мышления, позволяющий и руководителям, и другим участникам управленческих отношений представить организацию в единстве составляющих ее элементов, их взаимосвязи и взаимозависимости, связать в единое целое разнородные управленческие задачи.

Такое понимание позволяет в любой организации (не являются здесь исключением и государственные органы) сформировать систему работы с персоналом. Она вбирает в себя совокупность логически и организационно взаимосвязанных практических действий, процессов и операций, призванных обеспечить реализацию целей и принципов, выдвигаемых кадровой политикой. В этом случае основные элементы системы работы с персоналом государственной службы могут выглядеть следующим образом: подбор персонала; отбор персонала; оценка персонала; расстановка персонала; развитие персонала; вознаграждение персонала.

Система работы с персоналом отражается в основных документах.

Это устав организации, где отражены ее миссия и цели; правила внутреннего трудового распорядка; положения о структурных подразделениях; коллективный договор; должностные инструкции; регламенты; контракты с работниками; положение об оплате труда и вознаграждении персонала; положение об аттестации персонала и др.

В общем виде в системе работы с персоналом можно выделить два направления. Первое включает определение требуемого количества профессий и должностей и необходимой квалификации работников, решение вопросов подбора, отбора, оценки, расстановки и повышения их квалификации. Это система работы с персоналом в узком смысле. Второе направление - изучение вопросов организации работы, аттестации, оплаты и стимулирования труда персонала.

Решение этих задач обычно именуется научной организацией труда.

Исходным элементом при решении вопросов собственно системы работы с персоналом является четкое определение целей, принципов, методов механизма управления, что позволяет установить необходимый объем работы, ее виды, функции. На этой основе осуществляется применение различных кадровых технологий.

В государственном управлении, реализуемом в границах системы государственной службы, интерес к технологическим приемам работы с персоналом очень высок. Поэтому кадровые технологии рассматриваются здесь как совокупность методов и организационных процедур, направленных на оптимизацию принимаемых кадровых решений.

Из применяемых в государственном управлении особый интерес представляют классификации кадровых технологий по следующим основаниям:

• технологии, обеспечивающие получение наиболее достоверной информации о человеке;
• технологии, ориентированные на достижение качественных и количественных характеристик состава персонала управления;
• технологии, обеспечивающие востребованность компетенций персонала управления;
• технологии, различающиеся по типам, видам и уровням работы с кадрами.

В управленческой практике могут использоваться различные методы получения информации о человеке, но только технологии оценки его работы путем сбора информации о выполнении поставленных перед ним задач наиболее эффективны. Они состоят из процедур оценки отношения человека к работе, его поведения, уровня реализации профессиональных компетенций. Этот ряд дополняет оценка кандидатов на вакантные должности - специализированные мероприятия, направленные на анализ соответствия кандидатов требованиям должности и условиям работы; предварительное собеседование; анализ анкетных данных; наведение справок; проверочные испытания; тестирование; медицинское освидетельствование; подготовка экспертного заключения.

Среди технологий оценки персонала, которые, как правило, легитимны, имеют правовую основу, выделяются аттестация и квалификационный экзамен.

Для достижения персоналом необходимых качественных и количественных характеристик применяют технологии отбора, формирования резерва, стажировки, кадрового планирования, профессионального развития. Их еще называют кадровыми технологиями по специфике решаемых задач.

Увеличение востребованности компетенций персонала управления сопровождается применением кадровых технологий ротации кадров, управлением карьерой и т.д.

Кадровые технологии, различающиеся по типам, видам и уровням работы с кадрами, классифицируются следующим образом:

• по типам: технологии решения стратегических кадровых задач; технологии кадрового моделирования и прогнозирования; инновационные (наукоемкие) технологии; универсальные технологии;
• видам: информационные технологии (обеспечивают информационную подготовку кадров); внедренческие технологии (обеспечивают обновление организационных структур управления, формирование у государственных служащих объемного мышления, совершенствование корпоративной культуры); обучающие технологии (обеспечивают внедрение новых форм активного обучения, переподготовки и повышения квалификации);
• уровням: национальные и региональные технологии как универсальные для всех уровней государственного управления; технологии трудовой ассоциации (по видам государственной службы); технологии саморазвития и самоподготовки личности.

Любое управленческое воздействие выступает частью, функциональной формой психологического воздействия. Осуществляясь преднамеренно или непреднамеренно, на осознаваемом или неосознаваемом уровне, психологическое воздействие может играть как положительную, так и отрицательную роль: мобилизовать или деморализовать потенциальные силы и способности человека, повышать или снижать его трудовую активность, формировать положительные или отрицательные качества личности. Это своего рода технологическое «проникновение» одной личности (группы лиц) в психику другой личности (группы лиц), в результате которого изменяются индивидуальные (групповые) психические явления (взгляды, отношения, мотивы, установки, состояния).

Поэтому в процессе применения кадровых технологий важно знать о возможностях технологического воздействия с использованием коммуникативных, информационных, игровых и других приемов, т.е. о том, что называют манипулированием. Это особый вид управления, которое ведет к появлению у работника (объекта воздействия) определенных мотивационных состояний, побуждающих его к поведению, выгодному для субъекта воздействия.

Кадровые технологии взаимосвязанны, дополняют друг друга и очень часто применяются комплексно на нормативно-правовой основе.

Выбор кадровых технологий не может быть произвольным. Он обусловлен социально-экономической и политической ситуацией в стране, потребностями кадрового обеспечения государственной деятельности, наличием резерва, необходимостью реализации целей кадровой политики, качеством и количеством профессионального состава кадров государственной службы.

При реализации кадровых технологий акцент всегда делается на их эффективности. Так, если параметрами эффективности управления являются производительность труда, рентабельность, качество и надежность продукта, увеличение добавленной стоимости, то при использовании кадровых технологий большее значение имеет то, каким образом достигнуты результаты.

Продуктивны те кадровые технологии, которые обеспечивают определенное качество организации самого процесса получения установленных качественных показателей эффективности. Например, не может считаться эффективным государственный орган, чей персонал достигает высокой производительности труда под влиянием угроз, запугивания, различных манипуляций. И наоборот, если государственный орган достигает своих целей за счет роста творчества и инициативы государственных служащих, их способности самостоятельно, ответственно и независимо выполнять свои функции при честном и бережном отношении к персоналу, то можно говорить об эффективности применения тех или иных кадровых технологий.

Таким образом, совершенствование работы с персоналом государственной службы рассматривается как объективная необходимость, а кадровая подсистема - как компонент единой, динамично развивающейся системы государственного управления.

Цели кадровой политики в системе государственного управления могут быть достигнуты, если кадры государственной службы достаточно профессиональны и компетентны. Речь идет об их профессионально-квалификационном и профессионально-должностном развитии. В первом случае росту профессионализма способствует в основном обучение, самообразование, приобретение новых знаний, овладение современными управленческими технологиями, во втором - рациональная расстановка кадров с учетом способностей, умений и навыков каждого работника. Этими процессами требуется управлять, обеспечивая системность и комплексность всех мероприятий, создание условий для профессионального роста государственных служащих.

В подготовке и нормативном оформлении этих решений велика роль кадровых служб государственных органов, их специфических функций: оформления трудовых отношений; прогнозирования; планирования; оформления и учета кадров; оценки персонала; обучения, переподготовки и повышения его квалификации; повышения качества служебной деятельности; информирования и анализа движения кадров.

Функции эти модифицируются вместе с изменением социально-политических условий, места и роли государства в обществе. Общество заинтересовано в том, чтобы система работы с персоналом государственной службы была ориентирована на стремление людей к овладению ценностями, основанными на законности, справедливости, добродетели, профессионализме, честности и трудовой этике.

Феномен культуры в системе государственного управления (социокультурная подсистема)

При рассмотрении роли в системе государственного управления культуры как составной части тех ресурсов, которые используются для достижения целей государства, важно охарактеризовать содержание самого понятия «культура» (лат. culturа - возделывание, обработка, воспитание, образование, развитие, почитание).

Культура - феномен, рожденный незавершенностью, открытостью человеческой природы, развертыванием творческой деятельности человека, направленной на поиск сакрального смысла бытия.

Понятие «культура» обычно применяется при характеристике определенных исторических эпох, конкретных обществ, народностей и наций.

Так, в античном сознании культура отождествлялась с образованностью.

У Платона культура означала руководство к изменению всего человека в его существе. В рамках теоцентризма это понятие выражало способность человека раскрыть свой творческий потенциал в любви к Богу. В эпоху Возрождения в рамках антропоцентрической установки воскрешается античное представление о культуре: это понятие выражает прежде всего активное творческое начало в человеке, который тяготеет к гармоничному, возвышенному развитию души и тела.

Во второй половине XVIII века - «века Просвещения» - выдающиеся мыслители Европы поставили вопрос о специфике человеческого бытия, о том, что в жизни людей, с одной стороны, обусловлено «человеческой природой», а - другой - формирует ее. Этот вопрос имел не только теоретическое, но и практическое значение: речь шла о выработке идеалов человеческого бытия, т.е. образа жизни, стремление к которому должно определять задачи общественных сил, борющихся за социальный прогресс. Именно тогда возникла потребность в специальном понятии, с помощью которого была бы выражена суть этой проблемы, зафиксирована идея о таких особенностях человеческого бытия, с которыми связано развитие способностей человека, его разума и духовного мира. При выборе слова «культура» из латинского языка ему противостояло слово «natura» (природа).

Позднее получили распространение два подхода к пониманию сущности культуры: аксиологический и антропологический.

Первый (ценностный) подход опирается на представления о том, что культура есть воплощение «истинной человечности», «подлинного человеческого бытия». К ней относится только то, что выражает достоинства человека и способствует его развитию, поэтому не всякий результат деятельности человеческого разума может называться достоянием культуры. Под культурой следует понимать совокупность лучших творений человеческого духа, высших духовных ценностей, созданных людьми. Однако аксиологический подход сужает сферу культуры, относя к ней лишь ценности, т.е. позитивные результаты деятельности людей, и исключая из нее такие явления, как преступность, рабство, социальное неравенство, наркомания и многое другое, что нельзя считать ценностями. Но подобные явления постоянно сопровождают жизнь человечества и играют в ней немаловажную роль. Невозможно понять культуру какой-либо страны или эпохи, если игнорировать существование подобных феноменов.

Приверженцы антропологического подхода считают, что культура охватывает все, что отличает жизнь человеческого общества от жизни природы, все стороны человеческого бытия. С этой точки зрения культура не является безусловным благом. Некоторые стороны культурной жизни вообще не поддаются рациональному объяснению, имеют интуитивный, эмоциональный характер. В ней, наряду с разумным, есть и много неразумного. Поэтому нельзя сводить культуру исключительно к сфере рационального. Как реальный, исторически развивающийся образ жизни людей культура объединяет все многообразие видов человеческой деятельности, включает все, что создано людьми, и характеризует их жизнь в определенных исторических условиях.

Обе эти трактовки культуры не объясняют ее сущности, а лишь фиксируют, описывают ее различные проявления и стороны. Аксиологический подход высвечивает ценностный аспект явлений культуры, но игнорирует иные ее проявления. Антропологический подход, охватывая более широкий круг культурных феноменов, размывает грань между ними и другими сторонами жизни общества.

И тем не менее Ж.-Ж. Руссо, представитель французского Просвещения, трактовал культуру как явление, которое отделяет человека от естественной природы. Немецкие просветители в противовес ему считали, что культура - переход человека от животного состояния к общественному укладу, ступень развития наук и просвещения, система стимулов.

К. Маркс в конце XIX в. расширил понятие культуры, включив в него не только духовные, но и материальные составляющие.

Английский ученый Э. Тайлор рассматривал культуру как сложное образование, состоящее из знаний, верований, искусства, нравственности, законов, обычаев и определенных способностей, приобретенных человеком. О. Шпенглер представлял ее как динамичное явление, имеющее определенные стадии жизненного цикла, как и биологический организм. З. Фрейд определял культуру как продукт биологических впечатлений, которые сублимируются.

В философских словарях можно встретить следующие определения культуры: это совокупность материальных и духовных ценностей, созданных и создаваемых человечеством, характеризующих исторически достигнутую ступень в развитии общества; это специфический способ организации и развития человеческой жизнедеятельности, представленный в продуктах материального и духовного труда, в системе социальных норм и учреждений, в духовных ценностях, в совокупности отношений людей к природе, между собой, к самим себе.

Таким образом, культура - одно из фундаментальных научных понятий социально-гуманитарного познания, которое играет в нем ту же важную роль, что понятие массы в физике или наследственности в биологии. Это понятие характеризует очень сложный и многогранный аспект человеческого бытия, который выражается во множестве самых разнообразных явлений социальной жизни, называемых явлениями культуры, и составляет их общую основу.

Очевидно, что многообразие трактовок понятия «культура» отражает глубину и неизмеримость человеческого бытия. Культура рассматривается и как сфера духовной жизни людей, и как предметные результаты человеческой деятельности (механизмы, машины, сооружения, результаты познания, произведения искусства, нормы морали, права и т.д.), она охватывает человеческие силы и способности, реализуемые в деятельности (знания, умения, навыки, способы и формы коммуникаций). Эти определения включают в себя множество элементов, смыслов и уровней культуры. Поэтому помимо аксиологического и антропологического существуют и специфические подходы к осмыслению природы культуры: философско-исторический, социологический и др. В настоящее время сформулировано около 300 определений культуры, и каждое из них отражает одну или несколько сторон этого исключительно многогранного явления.

Однако практически все исследователи культуры видят в ней результат человеческой деятельности, связанный с процессом развития, улучшения какой-либо системы на основе некоторых ценностей, стандартов, правил и норм, в том числе в процессе совместного труда.

Культура все превращает в знак, посредством которого транслируется опыт. Сила культуры - в преемственности, непрерывности ее внутреннего существования и развития, в ее порождающих и творческих возможностях. Творчество в любой сфере деятельности, как правило, «замешано на дрожжах» культуры, пользуется ее памятью.

Человек может принять вызов со стороны культуры или остаться равнодушным. Культура также может пригласить, а может оттолкнуть или не заметить. Между культурой и индивидом существует разность потенциалов, что и порождает движущие силы развития. Именно культура отличает человека от всех остальных живых существ.

Современные трактовки культуры связывают ее с информацией и знаковыми системами, видят в ней внебиологическую систему адаптации и мотивации личности, определяют ее как степень свободы в человеческой деятельности.

Между тем составными частями общечеловеческой культуры принято считать культуры материальную, духовную и деятельностную.

Первая характеризуется уровнем развития производительных сил, культурой производственных отношений и культурой внутренней среды организации. Вторая заключает в себе мировоззренческие, нравственные и эстетические ценности. Третья есть мера и способ реализации сущностных сил человека в его деятельности и в результатах этой деятельности.

Наличие множества объяснений и определений культуры закономерно: практически во всех отраслях знания изучаются те или иные ее аспекты. Не составляет исключения и наука управления, которая с позиций системного и ситуативного подходов рассматривает многообразие проявлений культуры по видам в зависимости от наиболее характерного признака различия. А поскольку носителями культуры являются люди, вполне понятно, почему предметом изучения для многих исследователей становится культура, создающаяся в организации с их участием. Поэтому в управленческой практике в качестве синонимов используются понятия «культура организации», «организационная культура», «культура предприятия», «корпоративная культура», «культура управления» и т.д.

Несмотря на очевидное разнообразие этих названий, все они фиксируют общий момент - люди приходят в организацию в поисках групповой сопричастности, соглашаются на управленческие воздействия, предлагаемые нормы поведения, создают общезначимые убеждения, ценности, мнения, традиции. Поэтому для нас предпочтительнее вести речь о культуре управления, которая обязательно проявляется в трудовой деятельности и содержит те общие элементы, что присущи многим определениям.

В связи с отмеченным важно уточнить две основные компоненты этой деятельности: труд регламентированный и труд инновационный.

Именно вторая компонента является основой культуры управления, формирующей ее интеллектуальный характер. Единство управления и культуры при учете их своеобразия и нетождественности позволяет утверждать, что понятие «культура управления» отражает факт зависимости средств регуляции управленческих отношений от конкретной деятельности человека.

Анализ многочисленных научных исследований, посвященных культуре управления, показывает, что их авторы исходят из нескольких общих посылок.

1. Любая организация вместе с участниками совместного труда располагает достаточно значительным количеством идей. Идея - это мысль, продукт человеческого мышления, отражающий материальный мир замысла, определенное понятие, лежащее в основе теоретической системы, логического построения, в частности мировоззрения человека.

2. Культура управления является специфическим интеллектуальным активом в составе интеллектуального капитала организации, использование которого связано с инновациями - процессом, в котором идея приобретает экономическое содержание.

3. Культура управления как некая синтезирующая управленческие достижения сущность не растет экспоненциально, как наука и техника.

Новизна в культуре управления прежде всего должна проявиться в самом человеке через уточнение, изменение его ценностей. По М. Веберу, ценности - это обобщенные цели и средства их достижения, выполняющие функцию фундаментальных норм, а система ценностей образует внутренний стержень культуры. У Н. Решера ценность - лозунг, способный рационализировать действие путем закрепления позитивного отношения к предположительно благоприятному положению дел. У человека есть потребности и желания, он способен к здравомыслию, в частности разумно стремиться к достижению целей, реализации своих идей, а не просто реагировать на возбуждения. Вследствие этого и появляются ценности, так как «иметь ценность - это значит быть способным обосновать мотивы целенаправленного поведения с точки зрения выгод и затрат, исходя из ясного представления о том, что в интересах человека ичто идет вразрез сними».

4. Общей категорией культуры управления являются методы управленческого воздействия на объект управления для достижения определенных целей (организационные, экономические, социально-психологические).

Все они косвенно, через принятие и реализацию управленческих решений, влияют на динамику добавленной стоимости.

5. Культура управления во многом базируется на этических нормах (гр. ethika от ethos - обычай, характер). Это нормы поведения в обществе, в организации отношений с другими людьми, предписываемые особым общественным или профессиональным статусом человека.

Представляется, что приведенный перечень нужно дополнить еще одной категорией. Это ментальность (позднелат. mentalis - умственный), менталитет (фр. mentalite - склад ума) - определенный образ мыслей, совокупность умственных навыков и духовных установок, присущих отдельному человеку или общественной группе: мироощущение, мировосприятие.

В литературе культура управления понимается как совокупность развивающихся идей, взглядов, ценностей, мироощущений, а также методов и приемов управленческой деятельности, направленных на поиск и получение новых качественных результатов, увеличение добавленной стоимости, выработку нормы поведения.

Здесь отражаются две ее стороны: внутренняя и внешняя, т.е. культура управленческого мышления и культура управленческого действия или поведения. Культура управления объединяет в себе несколько видов культур, которые, образно говоря, формируют ее «ядро» и обозначают взаимосвязи, присутствующие в ее «оболочке».

«Ядро» культуры управления составляют следующие взаимосвязанные элементы: теоретико-управленческая культура, определяющая содержание управленческого мышления; информационная культура, отражающая знания и умения в работе с предметом управленческого труда и в выработке принятия, реализации управленческого решения как продукта труда управленческого персонала; организационная культура, включающая умение координировать и направлять деятельность группы людей и отдельной личности на достижение выработанных целей.

В «оболочке» культуры управления присутствуют взаимосвязи, граничащие с зоной взаимопроникновения с другими видами человеческой деятельности, которые также имеют свою культуру: правовую, экономическую, политическую, социологическую, педагогическую и др.

В структуру культуры управления входят не только элементы управленческого сознания. Она имеет еще мощный поведенческий аспект, что позволяет применять «мягкое» управленческое воздействие, с помощью которого изменяется поведение работников в организации: оно ориентируется на качество труда, повышение квалификации, а в финале - на поиск инновационных решений. Как только это происходит, можно наблюдать полифункциональное влияние культуры управления:

• она становится важнейшим средством передачи социального, производственного и управленческого опыта от поколения к поколению;
• с ее усвоением в организации изменяются стили руководства, подчинения, соподчинения и система взаимоотношений людей;
• под влиянием культуры управления начинает формироваться ценностно-ориентационная система каждого работника, что в значительной мере определяет характер, интенсивность, рациональность и направленность социальной и профессиональной активности всех участников совместного труда;
• в условиях рыночных отношений с помощью культуры управления легче реализуются требования к социальному поведению (вежливость, приветливость, контактность, готовность к подчинению, помощи, самопожертвованию, пунктуальность, честность, обязанность хранить секретную и конфиденциальную информацию, надежность, ответственность и т.д.);
• поскольку культура управления не существует вне человека, изначально связана с ним, порождена тем, что человек в процессе совместного труда раскрывает через культуру свои способности, социальные чувства, умения, навыки, она прямо влияет на успех и эффективность организации;
• влияние культуры управления, отдающей предпочтение более «мягким» стилям руководства, отражается на создании диалога администрации и общественных организаций, на реализации принципов справедливой оплаты труда;
• с участием культуры управления расширяются возможности демократизации управления и развития самоуправления.

Действуя в совокупности, указанные факторы обусловливают то обстоятельство, что культура управления самым прямым образом воздействует на экономическую деятельность любой организации.

Таким образом, культура управления - это объединяющее понятие, отражающее, с одной стороны, социальное единство и сплоченность организации, а - другой - эффективность ее деятельности.

Приведенные аргументы дают основание сделать вывод, что культура управления - это междисциплинарное направление исследований, которое находится на стыке таких пограничных областей знания, как управление, психология, культурология, экономика, социология. И поскольку категория «культура управления» не имеет универсального доктринального определения, ее классификационные признаки различны: рационально-прагматический взгляд на культуру управления (архитектурный подход); факторы, определяемые национальными культурами управления; индивидуалистическая и коллективистская культура организации, а также типологии, характеризующие отраслевую специфику организации; четыре типа культуры в организации (иерархический, клановый, рыночный и адхократический); культура управления по видам и составным частям; виды культуры управления по наиболее характерным признакам различия.

Несмотря на разность методологических подходов к исследованию культуры управления, важно отметить, что все ее виды взаимосвязаны, взаимозависимы и представляют единую систему.

Этот феномен присутствует в социокультурной подсистеме сферы государственного управления. Здесь мы наблюдаем: деятельность государственных служащих, специалистов, объединенных в органы государственной власти, а это участники управленческого процесса и носители культуры управления; комплекс методов и средств управляющего воздействия и государственного регулирования;

связи между органами власти и управления, объектом управления и внешней средой, которые определяются различными способами взаимодействия и потоками управленческой информации; документооборот, необходимый для выполнения функций, распределенных между органами власти и управления для достижения целей государства; уровни управления; прогрессивное или реакционное влияние культуры управления; культуру руководства, подчинения и соподчинения; стилевые формы управления кадрами и др.

Очевидно, что система государственного управления несет в себе все виды культуры управления, всю совокупность связей, присущих современной организации. Вместе с тем в системе государственного управления культура имеет свою специфику.

Культура управления реализуется, развивается, остается практикой, действием, асимметричной структурой власти преимущественно в государственной службе, которая является особым видом управленческой деятельности.

Государственная служба носит публичный характер, т.е. находится между государством и человеком, выражая интересы определенных групп людей, с одной стороны, и государственных структур - с другой. Специфическим способом достижения ее цели является использование властных полномочий. Более того, обусловлены и особенности государственной службы: она представляет собой бюрократическую организацию, построенную по принципу иерархии, состоящую из ряда официальных лиц, должности и посты которых различаются формальными правами и обязанностями, определяющими их действия и ответственность. Свое общественное предназначение государственные служащие реализуют в администрировании, заключающемся в подготовке и исполнении управленческих решений.

Подразумеваемая идея культуры - объединение, власти - овладение.

Соответственно культуру интересует всеобщая польза, а власть - прежде всего собственная выгода. Власть выступает в виде управления, управление - в виде власти. Управление является средством, при помощи которого целенаправленное воздействие власти из возможности превращается в действительность. Культура, которая держится на традициях, ритуалах, обычаях, образах, а - целом на памяти, связи поколений, выступает здесь инструментом социального единства.

Государственная служба как особый вид социальной деятельности ограничивает самореализацию человека регламентируемыми и контролируемыми моделями поведения вследствие того, что правовая регуляция дополняется этической: от государственных служащих ждут гражданской и социальной ответственности в силу их статуса представителей государства в обществе.

Специфическим способом достижения цели государственной службы выступает не только использование властных полномочий, но и формирование социокультурного климата в органах государственной власти, гуманистического менталитета как стереотипов, проявляющихся на иррациональном уровне. Существование государственного служащего в меньшей степени зависит от уровня его жизни и свободы, чем от тех моральных и нравственных ценностей, на которых строятся отношения в системе государственного управления.

Чем власть культурнее, образованнее, тем меньше она прибегает к администрированию, опоре на силу приказа, указа, распоряжения, хотя указ, приказ - важнейшие инструменты властвования.

Единого рецепта для изменения культуры управления в государственных органах не существует. Какие-то методики могут привести к прекрасным результатам в одной организации и к плачевным - в другой. Поэтому культура управления в государственных органах больше, чем во всех других организациях, подвержена процессам конвергенции с другими, в том числе зарубежными, типами культур.

Такие изменения неизбежны в связи с формированием новых культурных контактов в мире, которые вызывают кардинальные перемены в экономике, политике, организационных структурах, в том числе перемены нравственного характера. Это своего рода новая цивилизационная парадигма.

В сфере государственного управления «сталкиваются» культурное и политическое. И хотя политика и государственное управление принципиально различаются, это важно учитывать. Другими словами, «политика должна иметь дело с системой политических мер или выражением воли государства. Управление должно заниматься исполнением этих политических мер». Таким образом, политическая деятельность - это своего рода борьба за власть, за претворение в жизнь какой-либо идеи, задача по реализации которой возлагается уже на государственное управление. Здесь-то как раз и происходит взаимопроникновение культуры управления и политической культуры.

Разработчики теории сравнительно-политических и культурных исследований понимали под политической культурой совокупность ориентаций, установок по отношению к политической системе. Сегодня политическую культуру нередко отождествляют с культурой политического участия - непременным атрибутом демократической системы, хотя до появления представительной демократии политическую культуру связывали с процессом борьбы за власть, который регулировался иными правилами, нежели выборы (престолонаследие).

Культура в системе государственного управления вбирает в себя большое количество формальных атрибутов. Это иерархия в виде классных чинов, разрядов, категорий, обязательное ношение специальной формы и знаков отличия во многих органах государственной власти «силового блока»; особые формы обращения и приветствия; жесткие регламенты выполнения государственных услуг; особый порядок поступления на государственную службу и др.

Среди неформальных атрибутов особое место занимают ценности, предлагаемые в системе государственного управления: сложность организационных структур; управление с помощью правил и директив; акцент на финансовые и материальные ресурсы. Сюда же относят персональные установки, морально-этические нормы и кодексы, стереотипы поведения.

Таким образом, формальная атрибутика, сопряженная с культурой управления в государственных органах, олицетворяет своеобразные принципы (правила), которые создаются централизованно, осознанно, легко могут быть зафиксированы в вербальной и (или) письменной форме.

Они используются как ограничитель набора альтернатив для работников, обеспечены легальной и специализированной защитой государства.

В свою очередь, неформальные атрибуты, остающиеся неформальными принципами (правилами), хотя и являются ограничителями поведения, не зафиксированы в вербальной форме. Но они остаются неотъемлемой составляющей спонтанно возникающих форм сотрудничества, культурноговзаимодействиямеждулюдьми.

Многие атрибуты в системе государственного управления постепенно превращаются в ритуалы носителя власти: позы сидящих на оперативном совещании, где четко прослеживаются иерархия и вхождение в те или иные альянсы; уважение подчиненных как знак, указывающий на неформального лидера и признанного руководителя; формирование компаний «на обед», т.е. по существу круг избранных и др. Атрибутика в культуре управления - это в определенном смысле защита от излишней экспертной власти, но и прямая зависимость от тех, кто вручает человеку реальную власть.

Содержание и специфика культуры управления в государственных органах обусловлены особой правовой и нормативной регуляцией поведения государственных служащих. Законодательные нормы охватывают своим действием практически все стороны их функционирования.

С одной стороны, это формирует у них правовое сознание более высокого уровня, чем у гражданского населения, влияя на положительные представления о чиновниках, а - другой - воздействует на стиль управления, в котором, как известно, проявляются культура управленческого мышления и культура управленческих действий.

Вместе с тем практика государственного управления свидетельствует, что есть определенные противоречия между нормами закона и тем, как они реализуются в действительности: среди государственных служащих нет всеобщего разделения ценностей; наблюдаются проблемы в правовой организованности их деятельности; существует конфликт интересов. Еще следует заметить, что принципы и нормы культуры управления далеко не всегда «присутствуют» в нормативных правовых актах, поскольку многие из них внедряются в сознание непроизвольно, а выбор той или иной модели поведения зависит от предлагаемых, признанных и разделяемых ценностей.

Тем не менее, поскольку основным субъектом формирования правовой и нормативной регуляции общественной жизни является государство, для него крайне важно сформировать положительное отношение к правовой системе общества. Ошибки правовой и нормативной регуляции в государственном управлении порождают кризис при реализации многочисленных функций государства, наносят ему, обществу и гражданам существенный ущерб, влияют на правовое сознание, которое подвергается деформациям, служат источником правового нигилизма.

Культура управления в такой сложной системе, как государственное управление, во многом имеет корпоративный характер. Это совокупность моделей поведения, сложный комплекс предположений, бездоказательно принимаемых государственными служащими, лицами, занимающими государственные должности, другими работниками государственных органов.

Идеи корпоративизма в управленческих воздействиях приписывают авторству немецкого военного теоретика Х. фон Мольтке, который считал, что для эффективного военного управления мало опираться только на технологическое развитие. Необходим еще и неписаный свод правил, а также кодекс чести офицерского корпуса. Решение проблем самоорганизации командных чинов прусской армии и вызвало появление термина «корпоративная культура». Хотя ранее, в конце XVII в., немецкие экономисты связывали возникновение особого характера культуры организации с образованием свободных союзов-корпораций ремесленников. Определение «корпоративный» указывало на первенство общих интересов по отношению к частным внутри этих структур, основанных на принципах добровольности и вместе с тем на строгой регламентации внутренней жизни. Уже тогда было понятно, что формирование корпоративных проявлений культуры управления относится к факторам внутренней среды любой работающей организации.

В современных исследованиях отмечается, что объектом управленческой деятельности все чаще становятся культуры организаций различного типа, а не процессы, люди и их деятельность. Но многие единодушны в главном: культура через экономику определяет ценность и необходимость принадлежности к тому или иному сообществу.

В результате культуру управления стали признавать как сложную композицию базовых представлений, норм, установок, ценностных ориентаций и символов. Ее корпоративный характер проявляется через корпоративную идентичность участников совместного труда в форме сплочения на разных статусных уровнях, в технологиях вхождения в специфическую культуру, ее освоения и перевода из «чужой» в «свою», в смене культурных образцов.

Рассматривая корпоративный характер культуры государственного управления, важно обратиться к понятию «корпоративизм», который рассматривается как групповая замкнутость, обособленность в рамках корпорации. В свое время М. Ориу выделил две разновидности институтов: лишенные автономии институты-вещи и институты-корпорации, которые располагают внутренней свободой, позволяющей им самим преследовать свои цели и самим выполнять свои функции и делающей из них живые индивидуальности. Внутренняя автономия, начала самоуправления, возможность самостоятельно формулировать нормы и принципы своего функционирования делают корпорацию подобной живому существу. По его мнению, социальная организация, основанная на началах корпоративности, есть высший тип социального единения.

Концепции государства как юридического лица или корпорации получили распространение в конце XIX — начале XX в. Появилось определение государства как обладающей первичной верховной властью корпорации народа, который населяет определенную территорию (территориальная корпорация); отмечалось, что государство сочетает черты корпорации, которая строится снизу вверх равноправными членами и есть, таким образом, осуществленное самоуправление, и учреждения.

Сегодня государственный корпоративизм означает практику государственного управления, в культуре которого государство рассматривается как источник легитимности частных и общественных организаций и участия чиновников в регулировании их деятельности. Концепция государства, имеющего признаки корпорации, во многом подтверждается тем, что государственные органы имеют типовые организационные структуры, нормы организации деятельности, единые правовую регламентацию и требования к прохождению государственной службы, регламентированные официальные письменные тексты, системный документооборот. При таких интегративных признаках совместного труда особенно важен профессионализм сообщества, который остается доминантой в системе государственного управления.

Исследователи этой сферы выделяют два типа корпоративизма: позитивный (продуктивный) и негативный (антипродуктивный).

Позитивный корпоративизм - это форма отношений, ориентированная на добровольное, легитимное согласование групп интересов и достижение сотрудничества, социального партнерства участников взаимодействия на взаимовыгодных условиях. Негативный корпоративизм - форма отношений, ориентированных на принудительное объединение групп интересов и навязывание другим (обществу) сугубо эгоистических интересов какой-либо социальной группы под видом общенациональных. Он выступает насильственным средством формирования антипродуктивных порядков авторитарного и олигархического толка, фашизма.

Сторонники позитивной формы отношений на государственной службе считают, что такие критерии, как «власть», «профессия», «статус», «классный чин», «престиж», «профессионализм», открывают возможности для более широкого распространения культуры управления, а это оказывает положительное влияние на функционирование государственного аппарата. В таком случае можно рассматривать чиновников как высокостатусную группу, признавать престиж и привилегированность управленческого труда.

В рассуждениях о природе негативного корпоративизма встречаются суждения следующего характера: чиновники стали обособившейся группой во власти, «присвоившей» себе государство; государственный аппарат отстранился от задач общества; политические цели государства превращаются в канцелярские задачи и наоборот; обладание закрытой информацией, возможность навязывания хозяйственно-политических решений и механизмов контроля ставят большинство граждан в зависимость от чиновников; работа на государственной службе помогает получить «необходимые связи», а сами чиновники больше похожи на менеджеров преуспевающих компаний.

Иначе говоря, чиновник, представляющий культуру управления государственных органов, для граждан, не работающих в этой системе, чаще всего предстает в образе бюрократа, человека-маски.

Такие различия между желаемыми и фактическими культурными нормами и ценностями принято называть культурным разрывом.

Когда подобный разрыв возникает, появляется необходимость с помощью культуры управления произвести соответствующие воздействия, чтобы его ликвидировать. На это могут уйти годы.

Здесь важно дать некоторые пояснения, касающиеся самого термина «чиновник» и закрепления его в языковом сознании носителей российской и зарубежных лингвистических культур.

В англоязычной культуре наиболее часто используются наименования со словом-стимулом «official» или с положительной коннотацией «decent official» - сдержанный, порядочный чиновник, занимающий ответственное положение. В русскоязычной лингвистической культуре, к сожалению, с образом чиновника как должностного лица, государственного служащего связано больше негативных оценочных наименований, среди которых самое «мягкое» - аппаратчик. Эти пояснения чрезвычайно важны при изучении доминант поведения носителей культуры управления в государственных органах.

Государственное управление всегда будет базироваться на уже сложившейся национальной культуре с учетом степени ее развитости в обществе. Культура управления как социальная подсистема в этом случае становится матрицей, содержащей множество ментальных схем, указателей к представлениям, разделяемым государственными служащими, лицами, замещающими государственные должности, атрибутивной (качественной) стороной управленческой деятельности.

Сама система государственного управления и культура управления в ней немыслимы без реальных носителей - профессиональных управленцев: руководителей, политических лидеров, а также групп профессионалов - элит. Именно они вносят в культуру управления профессионализм, который представляет собой органический сплав высокого мастерства и общей культуры человека. Помимо знаний, умений, навыков, опыта это еще и мера, степень совершенства, которой достигает человек в своей деятельности, приобретая авторитет и лидерство в своем роде занятий. Слитность профессионализма с этическим, нравственным императивом придает ему общечеловеческий и общекультурный статус, а профессиональный долг становится единственно верным способом самовыражения.

В этом плане этика (в русском языке употребляется как категория, равноценная морали и нравственности) в самом общем виде утверждает, что нравственность (мораль) человека формируется объективными условиями его бытия, что она дает человеку возможность реализовать требования моральных норм и так себя вести, чтобы его личные интересы не противоречили общественным.

Качественная и этическая характеристики профессиональной деятельности государственных служащих выступают в субъектной, личностной форме — в культуре общения, органично связанной с культурой управления, которая опирается на определенные этические нормы и принципы. Об этом свидетельствуют профессиональные кодексы, уставы, своды норм, где в наиболее общем виде выражены требования морали, определены правила нравственного поведения, содержатся указания и рекомендации по формированию морального облика государственного служащего, раскрывается понятие профессиональной чести и корпоративной солидарности.