Понятие и сущность государственного управления

Сущность управления и его причинно-следственные связи

Проследить генезис государственного управления вряд ли возможно, ибо его корни уходят в глубину тысячелетий. Но выявить сущность и описать государственное управление в понятных научных терминах необходимо, особенно если оно понимается как вариация генерального (общего) управления.

Управление — процесс, которому дается множество определений.

Его основной функцией является организация совместной деятельности людей. Любой процесс труда, объединяющий людей, требует управления. Поэтому оно выступает обязательным элементом любой коллективной деятельности.

Чтобы работы, выполняемые индивидуально, были согласованы, управление должно оказывать определенное воздействие на того, кто выполняет эти работы, и учитывать его мнение. Под влиянием управленческого воздействия не только изменяется поведение отдельного человека или группы людей, но и обеспечивается их взаимодействие, реализуются основные функции управления: прогнозирование, планирование, организация, контроль, координация, мотивирование, анализ.

Управление как объективно необходимая область человеческой деятельности есть составная часть совместного труда. Более того, управленческий труд - это не простой, а сложный, квалифицированный труд, от которого в основном зависит эффективность работы каждой организации, всех секторов экономики и государства в целом.

Управление обозначает явления, отношения и процессы, в которых обязательно присутствует сознательное начало, участие человека.

В свою очередь, деятельность всегда имеет свою структуру, основными элементами которой являются: субъект, предмет, продукт, мотив, средство, задача. Все они обладают своими коррелятами: для субъекта это психологические установки, для продукта - цель, для мотива - потребность, для средства или способа действия - значение, для задачи - намерение или план. Единицами измерения человеческой деятельности остаются действия и операции.

Вместе с тем управление — не только область деятельности, но и некое фундаментальное интегрирующее начало, объединяющее разные сферы жизни общества. Важно помнить, что управление само по себе есть не просто некая мозаика экономических, правовых, организационных и других моментов, это определенная целостность со своим набором как базовых, так и специфических характеристик, которые раскрываются и анализируются в современных условиях с помощью инструментария целого комплекса социально-гуманитарных и естественно-научных дисциплин.

Мир управления достаточно сложно устроен, что обусловлено наличием в нем множества причинно-следственных связей. В него входят социальные действия, технологии, используемые для организации жизни, действия всех лиц, принимающих решения и организующих совместную деятельность, при которой каждый из участников преследует свои интересы, а - результате появляется общая выгода. Нет такой области человеческой деятельности, где не присутствовало бы управление, поскольку организации не возникают сами по себе, а создаются людьми как средство достижения целей, желаемого будущего состояния. Эти цели ставятся людьми, их воображение рождает идеи, реально преобразующие мир.

Значительная часть персонала не возражает, чтобы им управляли, что создает в управлении эффект подчинения. Знания и технологии, лежащие в основе подчинения, как правило, различны, соответственно и формы управленческого влияния всегда разнообразны.

В последние годы понятие «управление» нередко используют наравне с понятием «менеджмент». Более того, русское «управление» и английское «management» некоторые авторы считают синонимами. В действительности содержание этих терминов несколько различается.

Употребляя термин «менеджмент», важно помнить, что по установившейся в международной практике традиции речь при этом идет лишь об одной из форм управления - в рамках предпринимательской структуры, акционерной компании с рыночным типом хозяйствования. В связи с этим различают ряд видов менеджмента: банковский, инвестиционный, производственный, стратегический, финансовый и др. В других областях общественной жизни за рубежом используются иные термины, например: «government administration» — государственное управление и «public administration» — общественное управление. В наших условиях в таких случаях применяют термины «организация», «управление» и «государственное управление» (администрирование). Что касается объектов воздействия, то ими остаются люди: мы управляем не организациями, а людьми, работающими в них.

Управление совместной деятельностью людей всегда осуществляется в конкретно-исторических условиях. Поэтому оно пронизано социально-экономическими отношениями, которые сопряжены с формами и отношениями собственности. Их центральным звеном являются отношения присвоения условий и результатов производства.

Независимо от условий, существующих в разных социально-экономических формациях, управление в каждой из них остается профессиональной субъективной деятельностью людей. Оно требует комплекса специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате профессиональной подготовки и опыта работы. Абсолютной необходимостью в настоящее время становятся непрерывное образование, переход от специальностей к компетенциям. Компетенции принято рассматривать в четырех плоскостях: знания, опыт, мотивации и личностные предпочтения. Одним из значимых ресурсов приобретения компетенции является самостоятельная работа обучающегося «от входа до выхода в учебе» («from input to output in studies»).

В связи с вышесказанным управление охватывает отношения между субъектами по поводу их равенства и социальной справедливости в распределении жизненных благ, условий становления и развития личности, удовлетворения материальных, социальных и духовных потребностей. Эти отношения, в свою очередь, нерасторжимы с психологией управления, где особую группу проблем составляют психологические аспекты деятельности руководителя, его функциональные и личностные характеристики, социально-психологические вопросы отношения руководителя и подчиненных, применение оптимальных форм общения в процессе коллективной работы.

Имея один общий источник - совместный труд, кооперированный труд, управление требует значительных организационных воздействий - приемов, способов, в совокупности направленных на создание и совершенствование взаимосвязей между структурными элементами организации как по вертикали, так и по горизонтали.

Организационное воздействие в основном имеет форму различного рода нормативных правовых актов длительного действия (уставы, положения, регламенты, постановления, правила, инструкции и т.п.), достаточно жестко закрепляющих на определенный срок организационные структуры управления, регулирующих порядок, направление и содержание взаимодействия между структурными подразделениями.

С помощью организационных структур осуществляется разделение труда, устанавливаются соотношение (взаимоподчиненность) функций управления, иерархия должностей, внутриорганизационные процедуры. Организационное воздействие распространяется: на выбор методов (экономических, психологических, организационных, правовых), при помощи которых администрация влияет на изменение поведения людей; на организацию труда, направленную на приведение трудовой деятельности работников в определенную систему, включающую подбор и профессиональную подготовку кадров, разделение и кооперацию трудовых операций, расстановку работников по должностям, нормирование и стимулирование труда, организацию рабочих мест и их обслуживание, создание необходимых условий труда, установление четкого трудового распорядка и дисциплины, обеспечение ответственности работников; на создание системы заработной платы, при которой обеспечивается взаимосвязь количества и качества труда с размерами его оплаты, совершенствуются нормирование, тарифы, премии, доплаты, надбавки.

При организации совместного труда всегда задействуется техника управления — совокупность технических средств, предназначенных для механизации и автоматизации информационных процессов (сбора, регистрации, накопления, передачи, обработки, вывода и предоставления информации) с целью выработки управленческих решений.

Главное назначение техники управления, которая постепенно переходит из одного состояния в другое, достаточно универсальное,- облегчение и повышение эффективности трудовых процессов, расширение возможностей человека в процессе управленческой деятельности.

Реальные социальные процессы могут зарождаться и без вмешательства управления, но после возникновения они уже невозможны без него, так как появляется необходимость в ориентирах, которые задаются в ходе управленческой деятельности, предупреждая хаос, беспорядок, ликвидируя угрозы для существующих общественных институтов и т.д.

Управление имеет системный характер и, как любая система, представляет собой некую целостность, состоящую из взаимозависимых частей, каждая из которых вносит свой вклад в характеристику целого. Поэтому система управления есть: 1) совокупность действий специальных органов и работников управленческого труда, необходимых для согласования совместной деятельности людей; 2) совокупность звеньев, осуществляющих управление, и связей между ними.

При малых масштабах система управления представляет собой комплекс действий субъекта управления, непосредственно воздействующего на управляемый объект. Если управление осуществляется в достаточно крупных масштабах, то управленческая деятельность разделяется между должностными лицами или специализированными подразделениями. В этом случае система управления предстает в виде совокупности различных звеньев, связанных между собой. Звенья системы управления выделяются по специфике функций управления, объему и масштабу полномочий, трудоемкости работы, равномерности распределения нагрузки, возможностям территориального размещения и др.

В этой системе есть два элемента: управляемый объект и управляющий субъект. Управляющий субъект всегда имеет частный интерес, используя управляемый объект как средство реализации этого интереса. Но и управляемый объект осознает свой интерес в коллективности действий, при которых достигается больший эффект. Для слаженной работы названных элементов в управлении вводится обязательное исполнение норм, обязательств, контрактов для совместно действующих или имеющих общий интерес лиц. Это, в свою очередь, предполагает организацию логической последовательности действий, решений, процессов, которыми нельзя пренебречь.

Между субъектом и объектом управления формируются прямые и обратные связи. Прямая связь - это команда, поступающая от управляющего субъекта к управляемому объекту. Обратная связь - информация об исполнении команд и о состоянии управляемого объекта.

Таким образом, при управлении действия, поведение, решения управляемого объекта так или иначе зависят от субъекта управления и определяются его решениями, поведением, действиями.

Изложенное позволяет определить управление как совокупность особых функций, целенаправленное воздействие, принятие решений за и для других, организацию коллективных действий или формирование внешней среды коллективных действий. Главным здесь является понимание того факта, что до осуществления управления оно должно быть сконструировано, в том числе как ментальная конструкция, должны быть определены шаги управления, позволяющие ему стать системным.

Эти шаги можно обозначить следующим образом:

1. фиксируется некое желаемое состояние в некотором будущем;
2. формируется среда, в которой достижение желаемого состояния возможно, пусть с той или иной степенью вероятности;
3. создаются механизмы, способные обеспечить это достижение;
4. в этот процесс вовлекаются элементы, с помощью которых достижение может быть реализовано;
5. элементы организуются как объекты управления;
6. объекты управления коллективируются через органы управления, которые определяют границы исполнения;
7. формируется система процессов управления и исполнения решений в связи с вовлечением объектов управления в коллективные действия;
8. определяется позиция субъекта управления, включающая участие, оценки, изменения, стратегические аспекты и гарантии.

Системный подход в этом случае должен обнаруживать себя во всем: в распределении функций и полномочий, в построении организационной структуры, информационного обеспечения, в использовании технических средств, в разработке управленческих решений и т.д.

В принципе любая организация представляет собой систему, имеющую в основе сеть коммуникаций, которая связывает людей между собой и обеспечивает достижение соглашений, движение ресурсов внутри системы, придавая коллективным действиям смысл, форму, определенную направленность. И хотя по своей сути управленческие решения в этой системе являются актом демонстрации силы, влияния и доминирующего положения управляющего субъекта, потребность в управлении очевидна для всех участников коммуникаций - без управления ресурсы производства остаются ресурсами и никогда не станут производством. На это в свое время обратил внимание П. Друкер, который подчеркивал, что управление есть движущий механизм превращения материальных ресурсов в блага, способный не только находить и вовлекать в соответствующий процесс нужные факторы, но и создавать их собственными действиями.

Потребность в управлении реализуется как организация, которая:

• имеет определенную форму (модель) и может быть отграничена от любой другой организационной формы;
• имеет среду и поле, где реализуются различные аспекты управления;
• имеет центр управления: решения принимаются индивидуально, но правила принятия решений и оценки их результатов централизованы;
• представляет собой систему, обеспечивающую сопряженность всех действий и коллективные действия людей.

Функционирование и качественное изменение системы управления обеспечивается механизмом управления, который преобразует деятельность всех звеньев, его осуществляющих, всех работников, связи между ними с целью перевода системы управления в иное, более совершенное состояние. Через механизм управления соединяются цели, принципы, функции, задачи, методы, средства, возможности организационных структур и персонала, информация и технические средства ее обработки. В эту преобразующую деятельность включены все участники управленческого труда, но своеобразный «запуск» механизма управления осуществляет руководитель организации с момента ее создания, так же как и «остановку» - после ликвидации.

В свою очередь, качественное изменение той или иной системы управления с помощью механизма управления всегда задается общим направлением развития общества. Причем это не разовые изменения управления, а непрекращающийся во времени процесс его сознательных и целенаправленных преобразований из одного состояния в качественно другое. И это происходит в соответствии с определенной логикой, подчиняющейся следующим принципам:

1. независимо от содержания переход к новому качеству должен начинаться с преобразования исходных целей, задающих построение управления;
2. необходимость и ориентиры качественных изменений системы управления определяются исходя из новых задач, возникающих перед организацией;
3. качественным изменениям в системе управления всегда оказывается сопротивление: люди не только приводят в движение механизм управления, но и сдерживают его действие, причем не обязательно сознательно.

Чтобы эффективно использовать механизмы управления, важно понимать сущность условий, процессов управления, взаимодействия в организационных структурах, предвидеть последствия принимаемых управленческих решений, оценивать их результаты.

Присутствие управления во всех сферах человеческой деятельности подтверждается тем, что руководители, персонал на всех уровнях управления занимаются вопросами экономики, финансов, налогов, пенсий, труда, занятости, культуры, образования, науки, здравоохранения, правоохранительной деятельности, юриспруденции и многими другими, от которых зависят судьбы людей, организаций, городов, областей, республик, страны в целом. С участием персонала управления руководители различных органов управления готовят проекты законов, постановления, распоряжения, программы и т.д.

В организациях постоянно проводятся совещания, конференции, семинары по наиболее сложным проблемам социально-экономического развития. Руководители ведут прием посетителей, проводят деловые встречи, работают с документами, осуществляют руководство людьми. Все это и составляет основу управления, которое как самостоятельный вид профессионального труда позволяет приобрести знания, умения и навыки управленческой деятельности как в масштабе небольшой организации, так и на уровне государственного и муниципального управления.

Изучающий основы, закономерности, методы, правила управления приобретает компетенции в следующих областях:

• теория и практика управления;
• структура и функции органов управления;
• психологиялюдейиспособыуправленческоговоздействиянаних;
• сведение к минимуму затрат времени при реализации управленческих функций;
• делопроизводство и документоведение;
• организация управленческого труда;
• применение методов управленческого воздействия на людей;
• формирование своего, неповторимого стиля управления, подчинения и соподчинения;
• организация личного труда;
• создание системы контроля за реализацией управленческих решений;
• подготовка деловых писем и документов;
• подготовка аргументации для проведения деловых встреч и переговоров;
• формирование объемного мышления, позволяющего мыслить стратегически, видеть перспективу развития организации, самого себя и др.

Приобретение перечисленных и других компетенций происходит при двух важных обстоятельствах. Во-первых, человек должен проявить склонность к управленческой деятельности, стремление постичь всю сложность управленческих отношений. Эти отношения имеют психологическую направленность (хотя этим не исчерпываются), поскольку в их рамках происходят волевые воздействия на психику, обращение к личности со всем сложным комплексом ее интересов, эмоций, особенностями мышления, темперамента, характера. Во-вторых, человеку необходимо определить те социальные роли в организации, которые относимы к поведению, связанному с выполнением порученного задания. Это своего рода набор ожидаемых от него поведенческих стереотипов, с помощью которых руководитель и организация могут получить определенный эффект. Таких ролей всегда много, что позволяет каждому заинтересовавшемуся технологиями управления своевременно достигать руководящих должностей, изменять свои взгляды и предпочтения, относящиеся к трудовой деятельности.

Управление - сложное, собирательное, многоплановое явление, а потому определять его сущность желательно с учетом функций, вида деятельности, роли управленческих решений, сложности управленческих отношений между людьми.

При таком подходе управление - это:

• целенаправленные действия специальных органов и работников управленческого труда по прогнозированию, планированию, организации, контролю, мотивированию, анализу деятельности людей;
• принятие и реализация нормативных актов, управленческих решений по устранению возникающих проблем и ликвидации отклонений от намеченных целей и плана действий;
• применение специальных умений и навыков в достижении личных целей и целей организации при использовании труда, интеллекта, профессиональных компетенций, мотивов поведения людей;
• согласование собственных действий, которые осуществляет каждый, стремясь получить определенный результат;
• деятельность работников, занимающихся управленческим трудом: руководителей, специалистов, вспомогательного персонала (технических работников);
• воздействие на себя, свою деятельность, требующее определенных волевых усилий и предвидения желаемого результата;
• наука, область человеческого знания, обеспечивающая реальную управленческую практику по руководству социальными и экономическими процессами;
• волевые отношения, предусматривающие определенные целенаправленные действия, организационно-распорядительные и психологические воздействия на людей;
• необходимое условие функционирования любых организаций;
• постоянный творческий процесс достижения согласованности действий между структурными подразделениями, организациями, сферами, отраслями, регионами.

Наука об управлении (точнее, комплекс наук, занимающихся вопросами управления) - общественная наука о принципах и закономерностях управления общественным производством на разных его уровнях. Степень научности управления определяется глубиной познания качественных и количественных закономерностей функционирования и развития экономики.

Закономерные связи в управлении выражают объективные, упорядоченные, наиболее существенные, необходимые, устойчивые и повторяющиеся отношения. Они существуют не сами по себе, не отдельно от явлений и процессов, а - самих явлениях, выражая их природу и сущность. Например, к закономерностям качественного развития управления относят его демократизацию, развитие самоуправления, единство всех составляющих элементов системы управления, повышение эффективности управления, оптимальное соотношение централизации и децентрализации управления.

Проявление в управлении закономерностей - результат деятельности людей, особенно тех, кто занимается управленческим трудом, поскольку их работа носит творческий характер, содержит элемент свободы в процессе принятия решений, требует инициативы, инновационных подходов. Одни закономерности отражают главные тенденции в развитии управления, другие - менее существенные связи. Но можно утверждать, что в современном мире основной закономерностью функционирования и качественного развития системы управления является ее демократизация. Эту демократизацию нельзя ставить на один уровень со вседозволенностью и анархией.

Она предполагает осознанную дисциплинированность, ответственность, порядок, единство действий, повышение компетентности и профессионализма кадров. Демократизация управления, развитие самоуправления по известным причинам нуждаются в научно обоснованных знаниях о человеке, психологических причинах его поведения, его возможностях и способностях, интересах и потребностях, механизмах взаимодействия в процессе совместного труда.

Демократизация включает в себя постоянное преобразование общественных институтов государства, права, доступность информации, совершенствование функций, организационных структур и методов управления. А поскольку закономерности проявляются в большом разнообразии форм, они выражают не просто связи объекта и субъекта управления, а связи, которые обеспечивают новую целостность, единство, согласованность в их развитии, затрагивают экономические интересы и помогают получить конкретный результат управления.

Среди отечественных и зарубежных исследователей принята двойная трактовка понятия «наука управления»: в узком смысле - как применение в управлении количественных методов, в широком - как применение в управлении не только количественных методов, но и знаний из области экономики, психологии, социологии и др. В результате синтеза достижений таких фундаментальных наук, как математика, логика, кибернетика, сформировались научные направления и методы, позволяющие рассматривать управление с различных сторон, в том числе с позиций управления экономическими процессами.

Это экономическая кибернетика, системный анализ, теория экономической информации, эвристические методы, теория решений, теория игр и др. С этих позиций процесс управления есть процесс сбора, переработки информации и выдачи продукта такой переработки в виде новой информации, т.е. решений, указаний. В новых концепциях управления предлагаются процессы принятия решений с использованием математической формализации, а также построенных на ее основе компьютерных систем поддержки решений, экспертных систем, через управление знаниями. Создается ряд конкурирующих между собой моделей управления, например управление по отклонениям, целям, конечным результатам, управление с делегированием прав и ответственности, управление проектами.

Появление новых концептуальных взглядов обусловлено рядом современных тенденций.

Прежде всего, это создание виртуальной экономики, сопровождаемой различными формами электронной коммерции и торговли (internet trading, business — business ит.д.), основанной на информационных технологиях. Не менее значимы изменения форм конкуренции.

При индустриальном типе экономики конкуренция заключалась в основном в соревновании по цене и качеству, а - новых условиях - это конкуренция по скорости изменений бизнес-моделей, организационных структур управления, продуктов и услуг, технологий.

В стремлении к активному участию в информационном обществе организации переходят к созданию сетей, технологических цепочек, аутсорсингу, аутстаффингу. Они объединяются для того, чтобы каждая организация могла осуществлять свою деятельность на высоком профессиональном уровне и передавать выполнение операций тем подрядчикам, которые могут сделать это быстрее, эффективнее, с меньшими затратами, чем другие. Все более значимым делается разделение труда на уровне управленческих функций, когда многие из этих функций передаются на аутсорсинг (использование специализированной внешней организации для обработки банковских и других финансовых, расчетных документов; об аутсорсинге см. также в § 3 главы 2 Государственные органы и государственный аппарат (институциональная подсистема)).

Выведение персонала организации за штат (аутстаффинг) также становится обычным явлением. Персонал заключает трудовые договоры не со своей организацией, а - другой, которая берет на себя функции по выплате заработной платы, уплате налогов на доходы и фонд оплаты труда, исполнению трудового законодательства. По существу это лизинг персонала для значительного сокращения издержек на управление.

Наиболее важным стратегическим ресурсом становится информация.

Сегодня информационные системы - уже не просто инструмент, обеспечивающий обработку информации для отделов и конечных пользователей внутри организации. Осуществляется переход с бумажных носителей на интерактивные сети, на новые информационные технологии, способствующие принятию эффективных управленческих решений, появлению новых управленческих ролей: «бизнес-стратег», «корпоративный юрист» и т.д.

В истории человечества творческое сочетание научного знания, коммерческого расчета, эффективного и системного управления с разумной организацией труда всегда приводило к технологическим прорывам, которые открывали новые возможности для экономического роста. В этом плане чрезвычайно важен управленческий аспект.

Внедрение нововведений и развитие технологий не происходят сами по себе. Ими следует управлять.

Деятельность даже самой маленькой организации невозможна без принятия рациональных решений одним человеком или небольшой группой людей на основе проанализированных данных. При увеличении же размера и сложности устройства организации возникает потребность в усовершенствованных методах и средствах управления, в необходимой информации, в приемах, способствующих снижению издержек. Это процесс непрерывный, наиболее полно он обнаруживается при смене технологических укладов, когда происходят изменения в технологии и управлении, появляются новые возможности в использовании ресурсов. В свое время родоначальниками такой инновационной теории стали Й. Шумпетер и Н. Кондратьев.

Технологический уклад представляет собой целостное и устойчивое образование, в рамках которого осуществляется полный макропроизводственный цикл, включающий добычу и получение первичных ресурсов, все стадии их переработки и выпуск набора конечных продуктов, удовлетворяющих соответствующему типу общественного потребления. Подробнее о технологических укладах рассказывается в § 1 главы 4 Сущность термина и доктрины «новой экономики».

Шестой технологический уклад, в котором мир находится в настоящее время, характеризуется внедрением следующих технологических инноваций: электронные компоненты и устройства, электронно-вычислительная техника, программное обеспечение, радио-и телекоммуникационное оборудование, лазерное оборудование, биотехнологии, нейронаука, высокие медицинские технологии, выращивание нанообъектов, наноматериалов «снизу вверх», вычислительная нанофизика (нанооптика, магнитные наноструктуры, плазменные источники излучения для наноэлектроники, спинтроника), супервычисления для технологического расчета наноструктур (есть основания считать, что в России некоторые фундаментальные заделы для технологического прорыва в этих направлениях существуют).

В целом приоритетным для нового уклада является развитие так называемых когнитивных технологий, представляющих собой синтез молекулярной биологии, нано- и информационных технологий, когнитивных наук (широких междисциплинарных областей исследования и знаний, которые изучают преимущественно интеллект (разум)).

Конкретный смысл это понятие обрело в 2002 г. в США; оно определяется через указание на явление NBIC-конвергенции (N — «нано»; В — «био»; I — «инфо»; С — «когно»).

Каждый технологический уклад имеет свои преимущества и вместе с тем заключает в себе угрозы, требует адекватного управленческого реагирования и новых управленческих технологий.

Если преимущества обозначены в самом названии технологий, то угрозы, к примеру, шестого технологического уклада быстрее всего проявляются в результатах военного производства, где сегодня внедряются проекты «умной пыли», «боевых насекомых», наноспутников, «жидкой брони» ит.д. Действие системы тотального контроля и наблюдения уже приводит к злоупотреблению информацией, манипулированию, к новым видам преступлений с использованием современных возможностей информационных технологий.

В этих условиях для управления в масштабах страны важно своевременно перейти от разрозненной компьютеризации к интеграции вычислительных и коммуникационных ресурсов в единую национальную сеть на основе нового технологического принципа — грид-компьютинга.

Это предполагает сосредоточение знаний из разных областей на основе суперкомпьютерных (терафлопных) вычислений. По существу, речь идет о создании конкурентоспособной в мире экономики знаний. Для уровня государственного управления это возможность участия в «клубе больших задач» при решении тех же проблем мировой финансовой системы, перераспределения ресурсов, вопросов международной безопасности, контроля за глобальным информационным пространством.

Такое «продвинутое» направление должно служить сигналом и для системы высшего профессионального образования при подготовке грид-компьютинговых специалистов практически для всех организаций, заинтересованных в современном информационном обеспечении. Не менее важны разработки методологии управления инновациями.

В XX в. приоритет на политической арене обеспечивало превосходство в высоких военных и производственных технологиях (hightech), а в начале XXI в. на передовые рубежи выходят высокие гуманитарные технологии (high-hume) - рефлексивное управление, информационные атаки, технологии управления хаосом, методы воздействия на массовое сознание, установки управленческой и технологической элиты. По сути, это борьба систем управления, мониторинга, прогноза развития новых поколений и «умного оружия».

Сегодняшние системы управления в организациях, сформированные в индустриальный период, при новом технологическом укладе начинают стремительно меняться. К примеру, наибольшего успеха в конкуренции будут достигать творческие люди и коллективы. Как известно, творческий труд связан с внелогическим мышлением, основанным не на последовательном применении умозаключений, а на озарениях, образах. В системах управления при этом начинает меняться «порядок предоставления социальных карьерных лифтов»: занятие должностей в соответствии с имеющимися компетенциями, а не благодаря управленческим и личным связям, богатству или социальному статусу родителей.

Сущность и свойства государственного управления

Управление в обществе всегда социально. Это проявляется в целях и методах реализации властных полномочий - в определенном стиле управления (демократический, либеральный, авторитарный), в конкретных социальных системах, которые образуются людьми, функционируют посредством их деятельности, а объектом их воздействия выступают опять же люди. Элементы социальной системы — индивиды, социальные группы и общности, социальные институты, социальные ценности и нормы.

Во всех случаях объектом управления становятся социально-волевые связи, поведение человека. Однако человек остается и субъектом социального воздействия, которое он осуществляет в отношении других людей.

Под социальным управлением принято понимать управление общественными процессами, воздействие на все или отдельные сферы общественной жизни. Ю.Н. Старилов предлагает следующую классификацию видов социального управления:

• государственное управление (управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти);
• местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное управление);
• общественное управление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях);
• коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных с целью извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между их участниками).

Хотя в научной и учебной литературе даются и другие классификации, все их авторы (А.А. Демин, Ю.А. Тихомиров, Б.М. Лазарев) относят государственное управление к видам социального управления.

Государственное управление как деятельность по управлению делами государства осуществляют все органы государства: законодательная деятельность - это компетенция представительных органов государственной власти; исполнительная - органов исполнительной власти; правосудие - судебной власти.

В административном праве государственное управление понимается как деятельность государства исполнительно-распорядительного характера или как административная деятельность, осуществляемая главным образом органами исполнительной власти. Исполнительная деятельность в этом случае является одной из форм деятельности государства. Вместе с тем государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки. Оно субъективно, поскольку это плод мысли и действий людей (государственных служащих, должностных лиц), которые и должны нести ответственность за его содержание. Однако, будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует.

Механизм общественной детерминированности и общественно-политической природы государственного управления можно выразить следующим образом: природа — цели — функции — структура — процесс — принципы. А поскольку государственное управление направлено на то, чтобы познавать публичные потребности и интересы, оценивать и структурировать их, ставить цели, разрабатывать решения и совершать действия по их реализации, то социальный механизм формирования и осуществления государственного управления есть цепь взаимосвязанных общественных явлений, опосредованная государством как субъектом управления. Она имеет следующий вид: потребности — интересы — цели — решения — действия — результаты.

Специалисты считают, что предмет теории государственного управления и предмет административного права во многом соотносимы.

Это родственные науки: теория управления, включая управленческую политику, и теория административного права принадлежат к семейству управленческих наук. Современная управленческая наука развивается по многим направлениям: государственно-управленческая теория; организация управления; бюджетирование и финансы; персонал и организация управления; персонал управления и руководство (стиль, методы работы и т.д.); информация и система управления (технология информации); региональная и муниципальная управленческая политика; право и управление; управление и окружающая среда; управление процессами градостроительной деятельности; управление рынком недвижимости; управление интеллектуальной собственностью; управление процессами нахождения в ВТО; управление природными ресурсами; адаптивное управление отраслями экономики, обществом; управленческое решение как некорректно поставленная задача; управленческий труд как часть социальной политики; сравнительное государственное управление и т.д.

Административное право в правовых формах устанавливает управление и его процедуру. Оно определяет законность совершения каких-либо управленческих действий, фундаментирует и обеспечивает правомерное государственное управление и эффективно действующую исполнительную власть с помощью административно-правовых форм и методов организации публичного управления. Для этого разрабатываются различные нормативные правовые акты.

Специалисты по административному праву правомерно считают, что, хотя собственно теория государственного управления достаточно четко отграничена от структуры и предмета административного права, никому и никогда не удастся отделить их друг от друга до конца: по сути они являются разными ветвями одной науки об управлении.

Этот вывод весьма существен, поскольку государственное управление - это и государствоведческая, и административно-правовая дисциплина. Это наука о государстве, его функциях и задачах. Наука же административного права должна концентрироваться на изучении правового регулирования в сфере государственного управления. Отличие теории государственного управления от административного права состоит в том, что первая трактует второе как комплексное, единое, системное образование, без анализа юридического аспекта проблем. Право рассматривается лишь во взаимодействии с другими элементами, сторонами и регуляторами поведения.

Теория административного права есть наука об управленческом праве (праве управления), а теория государственного управления представляет собой науку о структурных, социологических характеристиках управления и управленческой деятельности, ее содержании, принципах, функциях, методах, стиле.

В литературе сложились разные подходы к определению понятия «государственное управление», но в них всех не отрицается его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства, обеспеченное его силой, на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т.е. для создания условий ее должного функционирования и возможного изменения.

Г.В. Атаманчук называет три обязательных свойства государственного управления: 1) опора управленческого воздействия на силу государственной власти; 2) распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность); 3) системность государственного управления. Государственное управление призвано осуществлять исполнительную власть. Поэтому с организационной точки зрения оно есть властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов, должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и др.). Более конкретно - это целенаправленная, организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социального, культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

В административном праве понятием «государственное управление» охватываются следующие организационно-правовые категории, проявляющиеся в управленческих отношениях:

• государственно-управленческая деятельность - осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;
• область государственного управления - сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в социально-культурной и административно-политической областях);
• отрасль государственного управления - система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие функций государственного управления обусловлено наличием многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;
• сфера государственного управления - комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование). В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабах и границах;
• орган государственного управления (исполнительной власти) - субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Действительно, государственное управление есть организация органов власти (государственных учреждений) при осуществлении руководства их служащими, рассмотрении государства как органа, обладающего правом на насилие и принуждение. Это управленческое воздействие государства отдельные специалисты разделяют на правительственное управление, т.е. управление совокупностью органов государственной власти и различных правительственных учреждений, которые могут использоваться на основе законов населением для решения частных проблем, и управление государственным сектором экономики, при котором важно учитывать хозяйственные интересы и оценки, корпоративность, сочетать государственную службу и менеджмент в управлении конкретными организациями или решением задач.

И здесь важно привести определения государственного управления в теории административного права и в теории государственного управления. Это позволит назвать главные организационно-правовые категории, проявляющиеся в управленческих отношениях (отношениях между людьми по поводу упорядочения, организации совместной жизнедеятельности), а также охарактеризовать государственное управление как сложную, динамично развивающуюся систему, ориентированную на достижение качественных показателей.

В теории административного права сложились два подхода к определению государственного управления.

1. Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов власти, прокуратуры, судов и т.д.). Оно характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию специальных субъектов права на общественные отношения. Функции же государственного управления в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.

2. Государственное управление в узком понимании - это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительных органов государственной власти.

Государственное управление в широком смысле есть непосредственное осуществление государственной власти: принятие государственных решений и их реализация, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия. В узком, специальном, значении - это собственно управленческая деятельность государственных органов и должностных лиц, реализация государственной власти во всех ее формах и всеми методами.

Государственное управление является и отраслью знаний, которая изучает институты, органы, явления, процессы, способы государственного воздействия, анализирует их достоинства и недостатки (в том числе в сравнении с зарубежными государствами), вскрывает тенденции, обнаруживает перспективы развития, формулирует соответствующие рекомендации.

Государственное управление как область практической деятельности есть воздействие через систему органов и должностных лиц на общественные процессы, отношения и деятельность людей с целью проведения в жизнь государственной политики. Его можно рассматривать как организующую и координирующую деятельность в отношении государственных законов, государственного принуждения, государственной политики и органов государственного строя, действующих по отдельности, не синхронно и имеющих свои цели, методы и структуры управления, в том числе конкурирующие друг с другом.

Государственное управление имеет системный характер, поскольку обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов.

Занимая особое место среди всех видов управления, государственное управление носит политический характер, оно имеет только ему присущие свойства, общественную обусловленность и целевое предназначение. Основные цели государственного управления распространяются на широкий круг отношений, которые условно структурируются следующим образом:

1. общественно-политические, сориентированные на комплексное, сбалансированное и качественное развитие общества;
2. социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;
3. духовные, связанные не только с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, но и с использованием духовного, интеллектуального потенциала в реализации общественно-политических и социальных целей;
4. экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей;
5. производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;
6. организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления: построение соответствующих функциональных и организационных структур;
7. деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;
8. разъяснительные, требующие выявления знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.

Свойства государственного управления характеризуются следующим образом.

Определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых управлением данного вида, оказывает его субъект - государство, которое обладает мощной властной силой; в нем сосредоточена и им реализуется в обществе - по отношению к людям - государственная власть.

Она имеет своим источником правовую обусловленность (легитимность), а в реализации опирается на силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения.

Государственное управление распространяется на все общество и даже за его пределы, на другие общества - в рамках проводимой государством международной политики. Это достигается в законодательном порядке, путем установления государством основных, общих правил (норм) поведения людей во всех сферах деятельности и обеспечения их соблюдения его властной силой. В этом случае право действует как система общеобязательных социальных норм, охраняемых силой государственного принуждения.

Государство, будучи основным элементом политической системы, сложным по элементному составу и многогранным по функциям, выступая как управляющая обществом система, обязательно придает государственному управлению свойство системности, которое является ключевой характеристикой любой социальной организации.

Система - это упорядоченное множество взаимосвязанных элементов, образующих некоторое целостное единство. Без системности государственное управление не может состояться. В нем задействовано большое количество государственных органов и общественных структур, должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. При этом принципиально, что системой может быть названо только такое целое, которое не сводимо к простой совокупности его частей. Целое за счет взаимодействия его элементов приобретает новые свойства, отсутствующие у этих исходных, составляющих его элементов.

Исследователи природы государственного управления отмечают его необходимость, вытекающую из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, человеческих, материальных, информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание законности и общественного порядка. Например, здесь необходимы государственные целевые программы, государственное регулирование, государственная поддержка отдельных отраслей экономики, передача общественным институтам некоторых функций государственного регулирования.

Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Кроме того, на устойчивое развитие государства, улучшение качества жизни граждан и способы государственного управления влияют и политические цели и интересы всего общества.

Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно осуществляется везде, распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные и некоммерческие организации; в последнем случае преобладает государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

Государственное управление вторгается в основу общества и само определяется общественными отношениями - как материальными, так и культурными. Это предполагает, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры управляемых государством общественных процессов, с другой - от места и роли государства в обществе, а также от вертикальных (субординационных, иерархических) и горизонтальных связей и отношений государственных органов, характера их деятельности.

Целевое предназначение государственного управления выражается в постановке национальных (соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач исходя из стратегических и тактических ориентиров, данных публичной властью. В этом случае правительству необходимо четко представлять себе очередность достижения поставленных целей, формы их реализации с помощью государственного регулирования политической, социальной и, особенно, экономической жизни страны и общества. Четкость выражения целей, определение очередности их достижения, ориентированность на получение конкретных результатов вносят организованность и порядок в деятельность государственных структур, обеспечивают стабильность, неуклонное следование закону, рост профессионализма государственных служащих.

Таким образом, природа государственного управления обусловлена его особой социальной функцией, при реализации которой происходит упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, интересов, потребностей и форм деятельности. При этом государственный аппарат выступает механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему органов государственной власти.

Сущность государственного управления раскрывают социальная среда, в которой оно реализуется, используемые при этом ресурсы, выполняемость принятых управленческих решений, проводимый контроль.

Социальная (общественная) среда образуется самим гражданским обществом и всегда отражает проблемы соотношения публичной власти, государственной администрации (бюрократического аппарата), гражданского общества и взаимодействия политических институтов в процессе формирования и реализации государственного управления. Сам же процесс государственного управления — это сознательная и целенаправленная деятельность, связанная с реализацией субъектами публичной власти государственно-властных полномочий, регламентированная юридическими нормами, в результате которой происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений.

Различные условия деятельности субъектов государственного управления (правовые, экономические, организационные, культурные и т.д.) составляют ту социальную среду, обстановку, в которой эти субъекты возникают, существуют и развиваются. Социальная среда призвана обеспечить политико-правовые рамки самой возможности, а также допустимые формы, методы и направления развития государственного управления. Эти рамки составляют конституция и законы, определяющие государственное устройство, распределение полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и социальные обязательства государства, бюджетный процесс и налоговую систему, отношения собственности и т.п.

Ресурсы государственного управления - ресурсы, используемые государством для решения задач, соответствующих целям государственного управления. Эти ресурсы подразделяются на несколько видов:

• природные - возобновляемые, восстанавливаемые (леса, земельные угодья и др.), и невозобновляемые, невосстанавливаемые (нефть, газ, большинство полезных ископаемых);
• материальные (сырье, материалы, энергия и т.д.);
• человеческие (трудовые) - люди как живые носители физических и умственных способностей к трудовому процессу;
• финансовые - денежные средства, которыми располагают государство, министерства, организации;
• экспортные - часть экспортного фонда государства, которая создается отдельными производителями;
• информационные - совокупность, комплекс информационных материалов, которые социально значимы и применяются в общественной практике.

Существуют и иные ресурсы государства, которые используются через систему государственного управления с учетом общественных интересов.

Выполнимость принятых управленческих решений всегда обусловлена целым комплексом конкретных действий исполнительных органов государственной власти по приведению в движение конкретных ресурсов государственного управления для осуществления государственных программ. Эти действия предваряют анализ достоверных данных, характеризующих конкретную управленческую ситуацию; определение цели; принятие решений; создание технологий государственного управления на основе применения различных методов; информационное сопровождение и другие организационные мероприятия.

Контроль рассматривается как одна из общих функций управления, назначение которой - выявление отклонений величины фактических параметров управляемой системы от желаемых (цели, задания, нормы и т.д.). Он позволяет не только выявлять, но и предупреждать отклонения, ошибки в реализации мероприятий государственного управления.

Представление о сущности государственного управления дает возможность уяснить его специфику, уровни, основные признаки и виды. Специфика государственного управления по сравнению с другими видами управления проявляется в следующем.

Во-первых, оно обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений, опирающихся на власть государства.

Во-вторых, оно обладает особым свойством регулировать отношения внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными ветвями власти и ее территориальными уровнями.

В-третьих, его основанием является наличие государственного интереса.

Специалисты усматривают в государственном управлении не столько власть как таковую, сколько «порядок власти», при котором государство не распределяет влияние, а регламентирует условия влияния в соответствии с институционализированными целями общества.

Более того, в литературе даже выделяют государственное и правительственное управление. Государственное управление рассматривается как управление порядком (или беспорядком), а правительственное - как управление процессами в границах этого порядка. Стратегическая роль правительственного управления состоит в его способности проводить государственную политику, тогда как государственное управление характеризуется способностью инициировать эту политику в условиях противоборства различных групп общества.

Организационно в государственном управлении принято выделять три структурных уровня: институциональный, административный и технологический.

Институциональный уровень есть высший уровень государственной организации, где как бы совмещаются требования политики и задачи обслуживания населения. Помимо иерархических отношений здесь присутствуют разнообразные силы, влияющие на процесс принятия управленческих решений: интересы конкретных групп населения, лобби, выборные и административные деятели различных органов власти, представители бизнес-сообществ и т.д. На этом уровне определяется общая политика государственной организации, что позволяет формировать основные направления влияния политической системы на деятельность конкретных государственных учреждений, устанавливать обратную связь для корректировки политических задач.

Административный уровень отражает практику реализации исполнительной власти, эффективность исполнения политических решений, обеспечение соблюдения законов в обществе, осуществления всей совокупности функций и полномочий государства. Это сфера функциональной деятельности администрации, публичной (государственной) службы, должностных лиц в пределах правоустановленной компетенции, полномочий.

На технологическом уровне сосредоточены: планирование; регламентация; бюрократия, построенная на серии ролей, стремлении сделать процедуры нормами, стандартами; юридически-функциональные режимы. На этом уровне обеспечиваются непрерывность и оперативность соответствующей деятельности.

Государственное управление имеет следующие основные признаки:

1. оно выступает как исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов, осуществлению государственной исполнительной власти;
2. через него осуществляется целостное воздействие на общество посредством политического руководства, которое, в свою очередь, реализуется конституционно установленными институтами политической власти и выборными (политическими) должностными лицами, а также органами исполнительной власти всех уровней;
3. в нем наряду с правоприменением осуществляется административное правотворчество (правоустановление): органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для объектов управления правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и занимаются правоохранительной деятельностью;
4. оно наблюдается везде, где возникает необходимость в защите прав и свобод граждан, обеспечении исполнения законодательных актов;
5. оно выступает как механизм, способ реализации государственной политики во всех сферах жизни общества и удовлетворения потребностей граждан;
6. его организационное построение основывается преимущественно на вертикальных (субординационных, иерархических), а также на горизонтальных связях и отношениях;
7. оно обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого принуждающего управления;
8. оно урегулировано публичным (административным) правом, хотя отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частно-правовой (гражданско-правовой) регламентации.

Государственное управление приобрело определенные образцы решения следующих задач:

1. практическая: государственное управление - сфера практической деятельности, модель решения практических задач, которые возникают в различных сферах жизни общества;
2. институциональная: государственное управление - совокупность институтов, осуществляющих управленческую деятельность;
3. деятельностная: государственное управление - деятельность по управлению государством;
4. нормативно-правовая: государственное управление - нормативно-правовая система, регулирующая управление государством, его деятельность и воздействие на общество;
5. сциентистская: государственное управление - специфическая отрасль научного знания, реализующаяся в деятельности государства;
6. системная: государственное управление - система, требующая системной регуляции;
7. инструментальная: государственное управление - совокупность инструментов управления государством и воздействия государства на общество;
8. инновационная: государственное управление - важнейший механизм реализации инноваций, обновления всех сфер общества;
9. патерналистская: государственное управление - сфера централизованного распределения ресурсов;
10. либеральная: государственное управление - способ регулирования отношений между субъектами политики.

Государственное управление выражается в совершении соответствующих действий, которые имеют определенные формы.

Другими словами, формы государственного управления - это внешне выраженные действия органов исполнительной власти и их должностных лиц. Они обладают следующими признаками: 1) выражают сущность деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют государственное управление; 2) в их ходе реализуются задачи и функции государственного управления; 3) они обеспечивают достижение поставленных целей с наименьшими затратами; 4) вызывают наступление каких-либо последствий.

Формы государственного управления могут быть как правовыми, так и неправовыми.

Правовые формы государственного управления связаны с изданием актов, которые вызывают возникновение административных отношений между субъектами: правоустановительных (издание правовых актов управления), правоприменительных (исполнение законов и иных нормативных правовых актов в конкретных случаях), регулятивных (направлены на создание необходимых условий для осуществления так называемого публичного управления, обеспечивающего достижение благосостояния государства и общества, реализацию функций управления в области экономического строительства, государственного регулирования, административно-политического развития и в социально-культурной сфере); правоохранительных (осуществление контрольно-надзорной управленческой функции).

Неправовые формы не связаны с изданием правовых актов и совершением иных юридических действий. Они не порождают, а прекращают административные отношения, сориентированные на осуществление: 1) организационных операций: разработку научно обоснованных рекомендаций; подбор, отбор, расстановку кадров; проведение совещаний; 2) материально-технических операций: работу с информацией; ведение делопроизводства; выполнение исследований; подготовку к изданию научно-практических материалов.

Таким образом, государственное управление — это систематическое, целенаправленное, опирающееся на власть воздействие государства и его институтов на людей, процессы и отношения, возникающие в человеческом обществе, для их упорядочения, координации, сохранения, преобразования и развития.

Принципы государственного управления

Государственное управление основывается на фундаментальных, частично закрепленных в законодательстве положениях-принципах, в соответствии с которыми оно формируется и функционирует. Как правило, это теоретические подходы, идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства, наиболее существенные стороны организации государственного управления.

Облеченные в форму правовых норм, принципы приобретают значение правовых требований, обязательныхкисполнениюисоблюдению.

В совокупности с понятиями, категориями принципы формируют фундамент любой науки. Поэтому в литературе можно обнаружить десятки дефиниций понятия «принцип»: это и первоначало, и основание, и аксиома, и постулат, и предпосылка знания, и руководящая идея, и центральное понятие, и связующее звено между понятиями, и отправной пункт объяснения, и исходное положение теории, и основополагающее теоретическое знание.

Этимологически «принцип» восходит к латинскому principium, что означает «основа», «первоначало». А потому в государственном управлении содержание принципов объективно выражает сущность деятельности исполнительной власти, ее наиболее характерные черты. Принципы оказывают воздействие на формы, методы, организационную структуру, кадры, процесс государственного управления.

В принципах находят свое выражение основные требования, предъявляемые к построению и организации аппарата управления, его структурных подразделений, способам осуществления управленческих функций, стратегии развития, стилю управления, характеру коммуникаций между субъектами и объектами управления.

В отечественной литературе вопрос о принципах государственного управления решается почти единогласно. Сами принципы относятся к центральным понятиям, хотя их классификации различны. И это закономерно, поскольку практика государственного управления предлагает для научного осмысления новые положения, требующие доказательств, выявляет устойчивые взаимосвязи, отношения между элементами государственного управления, а формулирование принципов — это сознательная творческая деятельность ученых, практиков и специалистов в сфере государственного управления и административного права.

Принципы образуют основу управленческой исполнительной деятельности, из которой выводятся все остальные свойства и отношения.

Какова принципиальная основа деятельности, такова и ее сущность. Более того, принципы управления образуют систему, в которой они так или иначе связаны и взаимообусловлены. Ввиду этого эффективность государственного управления достигается применением всей системы принципов и каждого из них в отдельности.

С опорой на теорию государственного управления принципы могут быть разделены на три группы: общесистемные, структурные и внутриструктурные.

Данная классификация не является исчерпывающей.

Известный авторитет в теории администрирования А. Файоль утверждал, что число принципов управления неограниченно. Любое правило, любое административное средство занимает свое место среди принципов, пока практический опыт утверждает его в этом высоком звании. Вместе с тем классификация принципов, выделение того или иного из них дает возможность конкретно определить роль каждого принципа, что облегчает их практическое применение.

Общесистемные принципы государственного управления сформулированы на основе познания общих законов социального и государственного управления. Они закреплены в политических и правовых нормах, применяются в качестве научно-практических рекомендаций и определяют само содержание государственного управления.

Принцип демократизма воспроизводит в государственном управлении народовластие, подразумевает, что источником власти в нашей стране является народ. Государственное управление осуществляется от имени и в интересах народа его представителями, избранными на государственные посты с соблюдением необходимых демократических процедур. Вместе с тем при формальной принадлежности власти в демократическом государстве народу реально она осуществляется именно государственным аппаратом, т.е. органами государственной власти. И именно государственный аппарат заинтересован в сохранении за собой реальной власти, при случае - в использовании ее в своих интересах и довольно часто не в интересах ее формального носителя - народа.

Исходя из этого принцип демократизма в деятельности органов государственного управления следует рассматривать как основное правило, содержание которого составляет обязательность сохранения и развития демократии в обществе, т.е. обеспечение механизмов осуществления реального народовластия.

Принцип объективности. Объективность - философский термин, основанный на признании действительности в ее реальных закономерностях и всеобщих формах. Социальные процессы осуществляются в соответствии с объективными законами развития общества. В связи с этим от субъекта управления требуется изучение и умелое использование объективных закономерностей (объективных, устойчивых и повторяющихся отношений), учет реальных ресурсных возможностей.

Именно эти требования и составляют суть принципа объективности.

Следование ему предполагает обращение к прогнозу, анализ и учет фактического состояния дел, трудностей и противоречий в системе государственного управления, социальной сфере. Действие принципа объективности снижает возможность проявления субъективизма в принятии управленческих решений.

Реализация в государственном управлении принципа объективности обогащается обращением к выводам и рекомендациям науки.

С ее помощью можно оценить результативность принимаемых управленческих решений, избирательно заимствовать зарубежный опыт.

Принцип объективности обусловливает необходимость следования во всех управленческих процессах требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно-исторических) и реальным возможностям общества. Он выражает зависимость системы государственного управления от нескольких факторов: 1) от характера, уровня и закономерностей развития общества, прежде всего тех его элементов, которые являются объектами управления; 2) общественных целей, поставленных и решаемых в конкретный исторический период; 3) наличных ресурсов и средств, подлежащих вовлечению в государственное управление; 4) внутренних закономерностей формирования, функционирования и развития системы государственного управления.

Нарушение этого принципа, вызываемое обычно субъективистскими, волюнтаристскими управленческими решениями, приводит к необоснованным затратам, большим потерям, способствует возникновению новых угроз, вызывает неприятие людьми государственных управляющих воздействий.

Обращение к принципу объективности позволяет глубже понять сущность, содержание, формы, направления и смысл совершенствования государственного управления: все они определяются объективными потребностями общества. В свою очередь, общественные потребности в государственном управлении проявляют себя прежде всего как управленческие интересы людей, их коллективов, общностей, общества в целом.

Объективные потребности в государственном управлении, выраженные через управленческие интересы, порождают и обусловливают управленческие цели. Цели управления закрепляются в управленческих решениях - социальных творческих актах, в которых в логической форме выражены действия управляющих звеньев, необходимые для достижения поставленных целей.

Из постулата, что деятельность органов государственной власти и местного самоуправления ориентирована на удовлетворение управленческих потребностей, интересов и целей людей, следует, что все в государственном управлении относится к категории должного и не может не быть надлежащим образом упорядочено. Сущность правового государства также реализуется в государственном управлении.

Принцип правовой упорядоченности позволяет законодательно определить основные целевые ориентиры, функции, структуру, процессы и сами принципы государственного управления, т.е. все основные элементы государственного управления. Закон содержит правовые нормы - установленные и санкционированные государством правила, которые регулируют общественные отношения в сфере государственного управления и реализация которых при неисполнении обеспечивается государственным принуждением.

Этот принцип предполагает иерархию нормативных правовых актов, соответствие законодательства субъектов федерации (в федеративном государстве) федеральному законодательству.

Близким и в известной мере дополнительным к принципу правовой упорядоченности является принцип законности. Он предполагает, что формирование системы государственного управления, ее функционирование и развитие имеют прочные правовые основания, определяются законом. Иначе говоря, принцип законности обусловливает актуальность своевременного и правильного правового регулирования изменений в содержании, организационной структуре, элементах деятельности органов государственной власти. Следование этому принципу требует четкой нормативной деятельности самих органов государственной власти, т.е. деятельности в сфере принятия и исполнения нормативных правовых актов. Этот принцип служит основой для формирования и поддержания сознательной дисциплины в работе государственных служащих, а от уровня законности в стране зависит эффективность государственного управления.

Основные мероприятия по обеспечению реализации принципа законности в государственном управлении могут быть сформулированы следующим образом: недопущение нарушений закона в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц; своевременное выявление, пресечение и устранение выявленных нарушений законности; установление причин и условий, способствующих нарушению законности; привлечение к ответственности виновных.

Все это достигается при помощи организационно-правовых средств.

Законность является общесистемным принципом как государственного управления, так и права - основного института и регулятора общественных отношений и выступает как цель, к которой стремятся (или хотя бы декларируют ее) почти все государства. Для воплощения принципа законности в жизнь требуется политическая воля субъектов государственной власти и государственного управления. Если законы противоречат ими же установленным правилам, в том числе обязательным для них, то провозглашение данного принципа явно декларативно.

Законности как таковой не существует вне связи с конкретным обществом и государством, поскольку она всегда соотносима с определенным типом государства и права, с уровнем развития общества.

Эффективная же реализация принципа законности в государственном управлении возможна на основе обеспечения открытости функционирования государственного аппарата при непременном контроле институтов гражданского общества.

Демократическая, правовая организация государственной власти и государственного управления объективно возможна при условии, что процессы формирования и закрепления всеобщей воли (соответственно потребностей, интересов и целей) в законах, исполнения законов и непосредственного управления, контроля за исполнением законов и разрешения конфликтов при их применении разделены, разграничены и скоординированы посредством сдержек и противовесов.

Этому служит принцип разделения власти в государственном управлении, имеющий значительную историю теоретического осмысления, нормативно-правового регулирования и практической реализации. После перехода от феодальной к буржуазной государственности, когда возникли вопросы о правах третьего сословия, а затем и всех граждан, этот принцип стал стремительно закрепляться в конституциях многих государств.

Принцип разделения власти принадлежит к числу важнейших публичных институтов, обеспечивающих единство и суверенитет государственной власти. Он представляет собой сложное организационно-правовое образование, предполагающее как четкое организационное разделение подсистем органов законодательной, исполнительной и судебной властей, так и исчерпывающее конституционное определение правового статуса каждой из подсистем, а также форм и процедур их взаимодействия и взаимного контроля. Более того, в демократических государствах он рассматривается как предпосылка и необходимое условие гарантирования органами государственной власти прав и свобод человека и гражданина. Он влияет на общество и в своем действии зависит от людей, которые руководят функционированием органов государственной власти.

Принцип федерализма в государственном управлении требует особых пояснений. «Федерализм» (от позднелат. fоederatio — союз, объединение) - это исключительно сложная политико-правовая категория, которая рассматривается в различных аспектах: как принцип, режим и форма государственного устройства. Как принцип федерализм представляет собой способ урегулирования разногласий и объединения людей и общественных образований на государственном уровне. В качестве режима и формы государственного устройства он указывает на распределение государственной власти по вертикали - между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве.

Принципиальное значение имеет различение федерализма как идеологии и как управленческого способа формирования тех или иных структур государства. Федерализм подразумевает существование различных уровней организации единой государственной власти на основе разделения власти в государственном управлении. Его ценность - в механизме организации функционирования государственной власти, эффективном взаимодействии федерального центра и субъектов федерации.

Идеологическую основу самого федерализма составляют конституционно определенные нормы, в соответствии с которыми формируется модель федерализма, осуществляется разделение государственной власти по вертикали и на общенациональном уровне. И здесь важно отметить, что федерализм рассматривается, с одной стороны, как шаг к объединению государственных образований, а - другой - как предпосылка формирования государства с сильной центральной властью для решения ею общих для всех членов федерации задач.

Но являясь исторически необходимой формой государственного устройства, федерализм вместе с тем есть принцип построения специфической системы государственного управления в многосоставном обществе, в котором субъекты федеративных отношений выступают самостоятельными полюсами разделения власти и одновременно - частями целого, основными составляющими единой системы государственного управления. Специфика федерализма как формы организации государственной власти и принципа государственного управления заключается в способе разделения труда (властных и управленческих функций) между субъектами различных уровней системы государственного управления, в территориальном разграничении объектов их деятельности и в сочетании централизации и децентрализации власти.

Следование принципу федерализма в государственном управлении означает усиление демократии в управлении государством, распределение процесса принятия управленческих решений между несколькими уровнями системы государственного управления, а не монополию на них федерального центра, вовлечение в процессы управления значительного количества граждан и институтов гражданского общества.

Принцип публичности предполагает широкое участие в государственном управлении граждан как путем непосредственного волеизъявления, так и опосредованно - через институты представительства на основе осуществления активного и пассивного избирательного права при открытости и подконтрольности деятельности органов государственной власти, а также через многие другие формы народного волеизъявления в решении государственных задач. Подотчетность, информационная прозрачность и понятность деятельности органов власти формирует у граждан доверие к системе государственного управления в целом.

Реализация принципа публичности наиболее эффективна при обращении к технологиям открытого государственного управления, или «открытого правительства» (от англ. open government): принятие набора нормативных правовых актов; формирование открытых правительственных данных, размещаемых в сети Интернет; внедрение стандартов информационной открытости органов власти; предложение гражданскому обществу и экспертам взять на себя некоторые функции системы государственного управления (диагностика имеющихся проблем, их экспертиза, поиск и предложение оптимальных решений; контроль исполнения, оценка эффективности, передача на исполнение негосударственным организациям отдельных государственных функций); совершенствование кадрового потенциала государственной гражданской службы; повышение качества и доступности государственных услуг.

Классификация структурных принципов выглядит следующим образом.

Принцип специализации и разделения труда предполагает выполнение большей по объему и лучшей по качеству работы при тех же затратах труда.

Каждый участник управленческой деятельности имеет определенные функции, сферу приложения своих трудовых усилий (умственных), которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

Существует два основных способа специализации управленческого труда: линейный (объектный) и функциональный. Их применение позволяет формировать и два типа организационных структур.

При реализации первого способа все управляемые объекты дифференцируются по определенным признакам на автономные группы и руководство каждой из них в полном объеме или в основном осуществляет специальный субъект. В результате возникают системы, основанные на прямом (организационном, административном) подчинении.

При втором способе каждая управленческая единица занимается разными видами деятельности, выполняет ряд управленческих функций. В этом случае можно вести речь о функциональной подчиненности. Это означает, что субъект управления в рамках реализации определенной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение или наделен хотя бы одним из названных полномочий.

Различаются линейные и функциональные начала в государственном управлении обычно по объему властных полномочий субъектов управления.

Специализация предусматривает обеспечение технологического разделения труда при формировании структурных подразделений, учет новых профессий и специальностей. Чтобы специализация была эффективной, требуется дополнять ее универсализацией управления, выработкой общих методов и способов управления.

Принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций реализуется путем издания правовых норм, т.е. закрепления управленческих функций в компетенции органов государственной власти. Он крайне важен для эффективного подбора и расстановки кадров государственных служащих в соответствии с их профессиональной подготовкой и опытом работы, а также для разработки организационных структур управления согласно функциям и задачам государственного управления.

Принцип единоначалия означает предоставление руководителям органов государственной власти полномочий в объеме, необходимом и достаточном для принятия решений, с сохранением надлежащей ответственности за предпринимаемые действия. Этот принцип требует четкого разграничения прав и обязанностей между руководителями различных уровней и звеньев государственного управления.

Его применение означает, что подчиненные выполняют распоряжения только одного руководителя. Вышестоящий орган управления не имеет права отдавать распоряжения каким-либо исполнителям, минуя их непосредственное руководство.

Принцип коллегиальности (коллективного обсуждения) решения вопросов, относящихся к компетенции органа государственной власти, позволяет максимально учитывать спектр мнений, вариантов проектов управленческих решений, аккумулировать знания и опыт членов коллегиального органа, брать в расчет интересы структурных подразделений и социальных групп, представители которых входят в состав коллегиального органа. Коллективными органами являются правительство и другие структуры органов государственной власти.

Принцип информационного обеспечения подтверждает тот факт, что все управленческие процессы - не что иное, как поиск, фиксация, анализ, оценка, закрепление, распространение информации, которая связана с отражением, познанием и преобразованием различных форм деятельности людей. Но в государственном управлении происходит взаимодействие не со всей информацией, а только с той, которая требуется для формирования и реализации государственных управляющих воздействий. Речь идет об управленческой информации, необходимой на соответствующем уровне управления (федеральном, региональном, местном). По мнению исследователей, такая информация должна быть ориентирована, по крайней мере, по нескольким направлениям. Во-первых, по месту и роли государства в системе частной и общественной деятельности людей и соответственно по компетенции конкретных государственных органов (объем и содержание управленческой информации призваны коррелировать с компетенцией государственных органов). Во-вторых, по характеру и иерархии законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих обязательной реализации в управленческих процессах (государственное управление во многом существует для исполнения законов, и ему нужна информация, раскрывающая состояние данных отношений).

В-третьих, по свойствам, формам и закономерностям управляемых объектов, дифференцирующим и конкретизирующим управляющие воздействия различных государственных органов, а также формирующим специфические виды правоотношений. В-четвертых, по восприятию управляющих воздействий и соответствующих изменений под их влиянием, что свидетельствует о развитии управляемых объектов вследствие государственного управления и возникновении у них новых потребностей в новых управляющих воздействиях. В связи с этим можно выделить следующие источники, объективно порождающие управленческую информацию:

а) нормы законодательных и иных актов, управомочивающие государственные органы и государственных служащих на принятие определенных управленческих решений или совершение управленческих действий в обозначенном времени и направлении (решения и действия по исполнению законов и иных нормативных правовых актов);

б) обращения граждан в государственные органы по вопросам реализации своих законных интересов и субъективных прав (обслуживание и защита прав и свобод граждан);

в) обязательные указания вышестоящих государственных органов, подлежащие исполнению нижестоящими и обеспечивающие реальность государственного управления (директивная управленческая информация);

г) факты, отношения, выявляемые в процессе контроля, которые отражают состояние управляемых объектов, а также уровень функционирования управляющих компонентов (управленческая информация об обратных связях в процессах государственного управления);

д) проблемные, конфликтные, экстремальные и иные сложные ситуации, нуждающиеся в оперативном и активном вмешательстве государственных органов и должностных лиц (управленческая информация о кризисных состояниях общественных процессов).

Принцип департментализации, согласно которому совмещение людей и функций в организации должно осуществляться таким образом, чтобы родственные виды деятельности оставались в компетенции одного подразделения (т.е. чтобы отдельное подразделение организации выполняло задачи, общие по цели, процедуре выполнения, клиентуре и месту выполнения).

Принцип объема контроля исходит из требования, что ни один руководитель не может эффективно управлять государственными служащими, работниками, число которых не соответствует норме управляемости (7±2 объекта управления). В западной литературе его называют принципом ограниченного контроля (span-of-control principle): согласно этому принципу каждый руководитель может иметь ограниченное количество подчиненных, которыми он в состоянии управлять эффективно; оптимальное число подчиненных в каждом случае зависит от сложности и разнообразия работ, квалификации подчиненных, способностей конкретного руководителя и др.

Принцип распространенности государственной власти обеспечивает целостность, согласованность, постоянство управленческого воздействия на всех уровнях и во всех звеньях системы государственного управления.

Государственная власть осуществляется в масштабе государства, распространяется на всю территорию, все регионы страны, на все население, проживающее и пребывающее в государстве (за исключением сотрудников дипломатического корпуса), что влечет за собой административно-территориальное деление государства. Осуществление государственной власти по территориальному принципу ведет к установлению пространственных пределов - государственных границ, которые отделяют одно государство от другого.

Принцип единства и целостности государственного аппарата заключается в том, что любой государственный аппарат формируется и функционирует как единая, целостная система государственных органов в масштабе страны. Какого-либо альтернативного или параллельного государственному аппарата ни в одной стране быть не может. Этот принцип основывается на идее единства государственной власти.

Внутриструктурные принципы весьма разнообразны, поскольку могут проявляться во всех подсистемах государственного управления и распространяться на разные сферы деятельности. Вот некоторые из них.

Принцип управления персоналом государственной службы определяет основное содержание научной и практической деятельности в этой сфере, включая устойчивость системы управления персоналом, механизмы ее функционирования, культуру управления.

Принцип эмоциональной нейтральности требует, чтобы при выдаче заданий и, главное, при распределении ответственности руководитель органа государственной власти не основывался на личностных предпочтениях.

Принцип соответствия квалификации предусматривает назначение лица на должность государственного служащего только в соответствии с его квалификацией и защиту его от возможности произвольного увольнения.

Кроме названных к внутриструктурным относятся принцип стимулирования рациональной и эффективной управленческой деятельности, принцип регламентации прав и обязанностей в должностных инструкциях, регламентах и других нормативных документах и др.

Выявление, формулирование принципов построения и функционирования системы государственного управления представляет собой сложную интеллектуальную задачу, хотя не менее сложен и процесс их применения в практике государственного управления. Отражаемые ими явления в процессе совершенствования системы государственного управления неизбежно влияют на качественные изменения ее элементов.

Специфика целей и функций государственного управления

В теории государственного управления целеполагание принято рассматривать как важнейший системообразующий элемент, исходный, определяющий признак любого управляющего воздействия. Процесс целеполагания включает анализ тенденций, поиск целей и их уточнение, структурирование целей, проверку измеримости и реализуемости целей, их выбор. Важнейшая парадигма управления - бессмысленность принятия решений вне сознаваемых, конкретных и измеримых целей. Цели определяют, когда и какие результаты должны быть получены, и создают возможность контроля, в том числе в связи с тем, какие состояния считаются желательными, а какие нет, а - качестве стратегий при планировании указывают на возможные и необходимые процессы достижения желаемого.

Цели государственного управления выполняют обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции, поскольку являются производными от целей общества. Таким образом, цель в управлении есть желательное для управляющего субъекта состояние управляемого объекта, которого субъект стремится достичь в процессе управления, своеобразная идеальная модель, продукт создания, конечный результат.

При постулировании целей перед обществом и государством существует несколько системообразующих моментов:

1. общественные источники возникновения и фиксирования целей государственного управления;
2. субъективная сторона целеполагания;
3. иерархия целей;
4. конструирование древа целей (структурирование целей).

Объективно цели государственного управления начинают формулироваться в зависимости от интересов и потребностей людей, объединенных в государство. Это и является их общественным источником. В таком случае народ становится субъектом формирования целей государственного управления. Однако история дает немало примеров достаточно жесткого навязывания целей «сверху», подхода к человеку не как к цели, а как к средству, с помощью которого власти предержащие решали выдвигаемые ими же задачи, игнорируя потребности и ценности населения государства (деспотические, тиранические режимы, военные хунты).

В целеполагании всегда присутствует субъективное. Цели государственного управления формулируют конкретные субъекты - активно действующие и познающие, обладающие сознанием и волей люди. Основой этого являются логика развития предметного мира, объективно обусловленные потребности людей и уровень развития производства, экономики, государства. Поэтому в каждом историческом периоде развития государства при обосновании целей существуют реальные трудности, преодоление которых зависит от прогнозов, информационного обеспечения, логической последовательности, планирования, выбора методов достижения целей и т.д.

Цели государственного управления обычно строго иерархированы, чтобы можно было определить взаимосвязи и взаимозависимости между ними, четко обозначить приоритеты.

В литературе цели различают:

• по видам - стратегические, оперативные, тактические;
• объему - общие, частные;
• результатам - конечные и промежуточные;
• времени - отдаленные, близкие, ограниченные в периоде (пилотные);
• содержанию - общественно-политические, социальные, экономические, духовные, производственные, информационные, организационные и т.д.

Конструирование древа целей государственного управления с учетом их иерархии - это формирование структуры целей, придание им программного характера, их ориентация на достижение качественных изменений во всей системе государственного управления.

Данный процесс должен отвечать следующим правилам:

1. определение стратегических целей, достижение которых повышает качество жизни в обществе, его сохранение и развитие;
2. разветвление стратегических целей на отдельные промежуточные цели, формулирующие действия по достижению стратегических целей;
3. определение субординации целей, при которой достижение одной цели служит источником для реализации другой;
4. достижение адекватности целей государственного управления потребностям, интересам, ожиданиям общества;
5. достижение системного целеполагания, целеопределения, целеутверждения, целереализации в системе государственного управления.

Древо целей государственного управления образует конкретную систему зависимостей, позволяющую определить роль каждой цели в ходе ее достижения, разграничить все цели по степени их важности при существующих условиях управленческой деятельности.

Определение и формулирование целей государственного управления должны производиться с учетом комплекса факторов: закономерностей и тенденций общественного развития, исторического опыта, природных и человеческих ресурсов, культурных и национальных традиций, интеллектуального потенциала общества и т.д.

Цели государственного управления требуют постановки рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам и ситуации) задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальных затратах исходя из ориентиров, заданных органами власти. Четкость определения целей предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности в обществе, в соответствии принимаемых решений действующему законодательству, в повышении эффективности управления.

Цели государственного управления конкретизируются в зависимости от предлагаемых исследователями критериев классификации.

Они, как правило, имеют различия, но не всегда отражают общее и специфическое содержание управленческой деятельности.

Например, Ю.Н. Старилов выделяет:

• «социально-экономические цели, т.е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов;
• достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
• политические цели, т.е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
• обеспечительные цели, т.е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния;
• организационно-правовые цели, т.е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решению его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований».

Вопрос о целях государственного управления дискуссионен.

С одной стороны, в теории государственного управления можно найти следующие формулировки:

1. цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий для достижения определенного состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития;
2. цель государственного управления состоит в обеспечении безопасности и территориальной целостности страны, развитии социально- экономической системы, достижении духовного и культурного прогресса общества и т.д.

С другой стороны, истории известны примеры функционирования и достаточно устойчивого развития государственных систем, в которых приоритетной целью государственного строительства было сохранение у власти правящей группы и названные выше цели либо не провозглашались совсем, либо оставались на уровне деклараций.

Следовательно, об универсальной цели государственного управления можно говорить лишь в идеальном смысле. В действительности цель государственного управления выявляется в реальной практике функционирования государства.

Функция (лат. functio — исполнение, совершение) - внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений (функции денег, цены, государства, управления и т.д.). Термин «функция» широко используется в разных дисциплинах. В самом общем виде функция - определенное, часто необходимое следствие чего-либо (процесса, явления, деятельности данного субъекта). Отсюда и математическое понимание функции как зависимости, и социологическое ее определение как наблюдаемого результата (Р. Мертон).

В управлении термин «функция» используется в разных значениях в зависимости от контекста. С точки зрения системного анализа функция элемента (отношения, подсистемы) системы - смысл существования этого элемента (отношения, подсистемы) для самой системы, его вклад в ее существование и самовоспроизведение. Этот смысл возникает за счет функционирования данного элемента, порождения им каких-либо следствий, т.е. его деятельности, если данный элемент может рассматриваться как субъект. Разные функции (смыслы) - разные виды деятельности. Таким образом, общее понятие функции может быть сужено до ее понимания как вида деятельности, способствующего существованию и самовоспроизводству системы за счет воспроизводства определенных результатов. В итоге приходим к наиболее употребимому значению названного понятия: функция - это вид деятельности, обязательный для сохранения системы.

Социальное назначение государства - это обеспечение целостности общества, создание для всех социальных групп возможностей осуществлять свою деятельность в рамках единой социальной системы.

В связи с этим в различных сферах управления гражданским обществом существуют разные задачи. Они могут меняться в зависимости от конкретных исторических условий, но постоянными остаются поддержание порядка и стабильности общества, развитие особо важных для него областей деятельности, обеспечение внешней безопасности, организация взаимоотношений с другими странами.

Эти задачи реализуются государством через его функции.

Функции определяют не цели государства, а главные направления его деятельности, через которые эти цели достигаются.

Каждая функция характеризуется предметом (область общественной жизни, на которую направлена деятельность государства), содержанием (конкретные действия, требуемые для достижения определенных целей), формами и методами (способы осуществления).

По направленности деятельности государства функции подразделяются на внешние и внутренние. В свою очередь, последние в зависимости от сфер общественной жизни делятся на экономические, социально-политические и идеологические.

Функциональная специализация основана на специфических видах управленческой деятельности, или на функциях управления. Их обособление обусловлено ориентацией на определенный вид деятельности (функцию). Традиционно в теории управления в качестве основания для формирования функций управленческой деятельности рассматриваются логические этапы процесса управления: проектирование (сбор и обработка информации, прогноз, планирование), организация (принятие общих решений, распределение задач и ресурсов, оперативное руководство), оценка (учет, контроль, корректировка, санкционирование).

Особенностью функций управления является то, что они осуществляются непрерывно в рамках единого цикла управленческой деятельности.

Классический «управленческий цикл» предполагает последовательное и обязательное выполнение всех функций. Система функций государственного управления предстает как взаимосвязанная совокупность нормативно регулируемых действий государственного аппарата, находящаяся под контролем уполномоченных государственных и общественных институтов.

Подчеркнем, что при рассмотрении функций государственного управления необходимо четко отличать их от функций государства.

Функции государства обусловлены необходимостью сохранения его суверенитета, а также защиты и развития действующих политической, экономической и социальной систем. Отсюда государство самим своим существованием реализует политическую, экономическую, социальную и оборонительную функции.

Политическая функция государства ориентирована на поддержание государственного суверенитета и защиту государственных интересов в международных отношениях. Составной ее частью является функция политического управления, которая реализуется не только государством, но и другими субъектами политической деятельности, например политическими партиями. Функция политического управления охватывает:

1. политическое обеспечение государственной целостности и основ государственности;
2. развитие демократизма как необходимого условия жизнедеятельности цивилизованного общества;
3. формирование политической культуры людей, оснащение их необходимыми знаниями и навыками политического поведения;
4. формирование и навязывание гражданам политических идеалов, ценностей и доктрин, их пропаганду;
5. гуманизацию общественных структур и общественных отношений.

Экономическая функция государства призвана способствовать экономическому развитию общества, упорядочению в нем экономических и хозяйственных отношений, предотвращению кризисных тенденций и явлений в экономике, стимулированию развития критически важных для государства и общества отраслей экономики.

Социальная функция государства предусматривает гармонизацию общественных отношений, предотвращение социальных конфликтов, создание механизмов перераспределения национального богатства в интересах наименее социально защищенных групп населения.

Сюда входят также создание, поддержание и развитие системы социальных услуг и социальной защиты населения.

Охранительная функция (обеспечение безопасности) .

это государственно-управленческая деятельность, направленная на сохранение данного общества в целостности (охрана общественного порядка, антимонопольные меры, защита интересов правящих элит, борьба с терроризмом и т.д.).

Военная (оборонительная) функция государства подразумевает создание и развитие необходимых институтов, способных обеспечить защиту его суверенитета, безопасности и территориальной целостности от всех внутренних и внешних угроз.

В свою очередь, функции государственного управления характеризуют непосредственно процесс воздействия на общественные отношения для достижения целей и задач государственного управления, отражают его специализацию. Выделяют общие функции государственного управления, присущие его системе в целом, и частные, выполняемые в отдельных его отраслях.

Кратко охарактеризуем общие функции государственного управления, к которым относятся организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль и бюджетирование соответствующих процессов.

Функция организации состоит в определении организационных положений, устанавливающих порядок управления и его процессуального регулирования: регламентов, нормативов, должностных инструкций, требований ответственности и т.п. Четкая организация является необходимым условием эффективного управления, так как позволяет упорядочить и рационально использовать имеющиеся в системе управления ресурсы.

Функция планирования выражается в постановке целей, определении необходимых для их достижения ресурсов, сроков и способов решения поставленных задач, создании механизмов поэтапного контроля за их выполнением. Сегодня нет ни одной системно развивающейся страны, которая при решении своих стратегических задач не занимается планированием. Мировой финансовый и экономический кризис обострил необходимость разработки, ввода, реализации современной системы долгосрочного прогнозирования и стратегического планирования для каждого государства. Это позволит создать принципиально иную конструкцию международных финансовых и экономических отношений, новую экономику.

Функция прогнозирования тесно связана с планированием.

Прогнозирование - выработка научно обоснованного суждения о будущем состоянии управляемой системы, вариантах ее развития, путях и сроках достижения.

Функция мотивации, как правило, реализуется на уровне отдельных организаций. В государственном управлении она находит нормативное закрепление прежде всего в законодательстве о государственной гражданской службе. Для общества в целом функцию мотивации выполняют либо национальная идеология, либо гражданский патриотизм.

Функция регулирования в государственном управлении реализуется двояко. В широком смысле государство регулирует общественные отношения нормативным путем, издавая законы, подзаконные и иные акты. Таким образом координируется, направляется и стимулируется деятельность участников общественных отношений, защищаются их законные права и интересы, производится расстановка структурных приоритетов. В узком смысле государственное регулирование осуществляется в отдельных сферах общественных отношений с использованием механизмов прямого и косвенного государственного вмешательства - через тарифы, пошлины, налоги, целевые программы, бюджетное финансирование, государственные заказы, банкротство, приватизацию.

Функция контроля в государственном управлении предназначена для выявления отклонений управляемой системы от заданных параметров и дальнейшего принятия мер для приведения ее в соответствие с ними. Контроль следует отличать от надзора, при котором отклонения только констатируются, а информация о них передается в полномочные органы. Иначе говоря, контрольная функция государственного управления заключается в выявлении отклонений и корректировке управленческих воздействий. Контроль в государственном управлении должен отвечать требованиям оперативности, гласности, объективности и целесообразности.

Функция бюджетирования получила признание в американской теории и практике государственного управления как основная функция управления государством. В основе теории бюджетирования лежит представление о том, что любое вмешательство государства в общественные отношения может быть осуществлено лишь при наличии соответствующего бюджетного финансирования. Поэтому любое государственно-управленческое решение может быть в конечном счете сведено к решению о финансировании либо нефинансировании того или иного проекта из бюджетных средств.

В условиях глобализации функции государственного управления постоянно совершенствуются. Активное вовлечение национальных экономик в глобализационные системы предполагает осознание не только воздействия процессов глобализации на процессы принятия решений, но и проблем эффективности государственного управления.

Характеристика труда в государственном управлении

Экономисты рассматривают труд как применение психических и физических сил с целью извлечения максимальной пользы. Труд (англ. labour) - процесс сознательной человеческой деятельности, направленной на определенную цель, благодаря чему человек видоизменяет природные предметы для удовлетворения собственных потребностей и нужд семьи. Труд - первое и основное условие существования людей.

Специфика управленческого труда состоит в том, что это труд интеллектуальный, целесообразно осуществляемый при помощи умственных способностей человека. Как правило, предметом труда интеллектуального считаются объекты нематериального производства, в первую очередь информация.

Выделяют три основных рода деятельности, в которых широко применяется интеллектуальный труд: науку, образование, управление.

Таким образом, в государственном управлении основным родом деятельности является управленческий труд. Он возник в результате всеобщего разделения труда, ставшего последствием определенной склонности человеческой природы к торговле и обмену одного предмета на другой. С этой точки зрения товар, предлагаемый носителем управленческого труда, имеет достаточно высокую стоимость. Его ценность предопределяется такими важными субстанциями управленческого труда, как содержание, сложность, предмет, продукт, функции, средства, результат, оценка и учет. Именно эти понятия определяют и характеризуют более высокое значение управленческой деятельности по сравнению с другими видами человеческого труда (труд абстрактный, который обнаруживается только в сфере обмена, создает новую стоимость; труд конкретный, присутствующий абсолютно во всех способах производства, переносит и сохраняет старую стоимость).

Наиболее полно характеристика управленческого труда дана в работах А.Н. Митина.

Содержание управленческого труда - это воздействие на управляемую систему через выполнение персоналом управления своих функций с целью получения эффективного результата деятельности управляемой системы (объекта управления).

Сложность управленческого труда обусловливается несколькими обстоятельствами:

• масштабами, количеством, структурой решаемых задач, организационных связей, разнообразием принципов и применяемых способов (методов);
• степенью оперативности, самостоятельности, ответственности, рискованности управленческих решений, принимаемых руководителями;
• поиском нетрадиционных подходов в процессе подготовки и принятия управленческих решений в связи с динамичными изменениями в объектах управления.

Предметом управленческого труда является управляемая система - организация, трудовой коллектив и др.

Продукт управленческого труда и основная форма управляющего воздействия - управленческое решение.

Функции управленческого труда - специализированные виды деятельности, характеризующиеся однородностью осуществляемых работ, их целевой направленностью. Основные (общие) функции присущи всем социальным системам управления (планирование, организация, мотивация, контроль). Специальные функции, связанные с осуществлением организацией своего предназначения,- промышленная, коммерческая, образовательная, научная и т.д. Частные функции - маркетинг, лизинг, инжиниринг, кадровая работа и др.

Средства управленческого труда подразделяются на средства труда первого порядка (информация) и средства труда второго порядка (системы поиска, обработки и передачи информации).

Результатом управленческого труда всегда являются результаты деятельности управляемой системы (объекта управления).

Оценка и учет управленческого труда зависят от многих факторов.

Персонал, занимающийся управленческим трудом, может быть оценен по его вкладу в деятельность организации. Каждый человек из состава персонала - носитель определенной культуры управления.

Работая в конкретной организации, он пользуется собственной экономической логикой. Правильно применяемая, она в соединении с культурой управления может быть средством достижения цели при подготовке и реализации управленческих решений по широкому спектру вопросов.

Если по результатам этих решений при меньших издержках получен положительный результат, а вместе с ним и новая ценность, это можно характеризовать как добавленную стоимость с участием персонала управления (или управленческую добавленную стоимость).

Добавленная стоимость - очень важная категория в экономической науке. Она означает точно то, что следует из ее названия: какое количество ценности добавляется к продукту, услуге. Сошлемся на классическое определение: все производственные потоки обладают общей характеристикой, поэтому материал становится все более ценным по ходу его продвижения в производственном процессе. Выпускник вуза, принятый на работу, имеетдляорганизациибо.льшуюценность, чем студент этого вуза.

Следовательно, управленческий труд создает свою добавленную стоимость - это то, что персонал управления добавляет к ценности организации, т.е. разница между тем, во что он обходится организации, и тем, что он ей приносит. Добавленная стоимость с участием персонала может быть идентифицирована и как способность продукта управленческого труда (управленческого решения) определять цели совместного труда, условия, пути, формы и методы их достижения.

В этом случае управленческий труд влияет и на формирование в организации стоимостного мышления, состоящего в следующем:

• действия работников на всех уровнях управленческой иерархии сориентированы на поиск резервов для увеличения добавленной стоимости, на максимизацию стоимости организации (ее материальных и нематериальных активов);
• управленческие решения соотносятся с целями, нормативами эффективности, инновационными ориентирами, основанными на показателях, оказывающих наибольшее влияние на увеличение добавленной стоимости;
• каждый работник организации имеет четкое, логически обоснованное представление о том, каким образом его действия способны повлиять на увеличение добавленной стоимости, на максимизацию стоимости организации;
• материальная компенсация и система вознаграждений работников определяются преимущественно их вкладом в создание новой стоимости.

Стоимостное мышление в этом случае позволяет рассматривать любые события в контексте увеличения добавленной стоимости, а процесс генерации и реализации идей - как одну из важнейших функций в организации.

Вместе с тем при оценке управленческого труда и его роли в увеличении добавленной стоимости более интересна величина производительности труда персонала управления. Ее можно измерять несколькими способами.

В частности, чем больше величина такого связанного с трудом ресурса, как капитал, тем выше будет производительность и спрос на труд. Влияние на качество капитала, а значит, и на повышение производительности труда персонала оказывают технологические усовершенствования, нововведения, оригинальные управленческие решения.

Повышение качества управленческого труда под мультипараметральным влиянием культуры управления вызывает увеличение производительности труда персонала и, следовательно, рост спроса на его более квалифицированный вид.

Величина производительности труда измеряется и путем деления объема созданных продукции, услуг на численность работников. Этот показатель возрастает (а добавленная стоимость увеличивается), если то же самое число работников выпускает больше продукции, услуг благодаря внедрению прогрессивных производственных и управленческих технологий, раскрепощению творческих возможностей персонала, перспективной кадровой политике и постоянному совершенствованию системы управленческого и социо-культурного взаимодействия.

Чтобы товаров и услуг произвести больше и качественнее, требуются действия конкретных работников, которые предоставляют организации свой интеллектуальный и физический потенциал, свои умения и способности. Это явление мы называем энергетической отдачей - коэффициентом полезного действия в труде. Та или иная энергетическая отдача проявляется в возрастании или уменьшении производительности труда. Ее активизация или угасание происходят вследствие влияния целой системы факторов: мотивационных, психологических, социокультурных, правовых, экономических, политических, производственных и факторов предпринимательства. Подтверждают сказанное конкретные расчеты исследователей в разных странах. К примеру, получение всякой единицы продукции, услуг в России требует энергетических затрат в 2–3 раза больше по сравнению с государствами Западной Европы или США, поскольку в этих странах они производятся с меньшим количеством потерь и за более короткий срок.

Применение в управленческом труде различных операций, превращение их в процессы и процедуры (технику управления) позволяют обеспечить целенаправленную и скоординированную работу участников совместного труда (коллектива, ассоциации) по решению стоящих перед ними задач.

Управление - это прежде всего работа с людьми, поэтому их трудовая деятельность служит объектом управляющего воздействия.

Руководителю в данном случае важно достичь основной цели управления как такового - создать необходимые условия (организационные, финансовые, технические, социальные, психологические и др.) для решения поставленных задач, установить алгоритм согласованных действий между индивидуальными трудовыми процессами и совместным трудом и в дальнейшем выполнять функции организации, координации, мотивации и контроля.

Управленческий труд имеет информационную природу, поскольку его специфическим объектом является информация. В связи с этим в нем сочетаются творческие, логические и технические операции по приему, обработке информации, передаче ее объекту управления, превращению преобразованной информации в управленческое решение.

Как уже отмечалось, управленческий труд отличается интеллектуальным характером, поскольку никогда не прекращается процесс выработки, принятия и практической реализации управленческих решений, способных изменять состояние и течение общественных процессов, результативность деятельности организации, уровень использования имеющихся ресурсов, а опосредованно - сознание и поведение людей. Всякий совместный труд требует управляющего воздействия, которое синтезирует в себе организацию деятельности людей и руководство этой деятельностью. В процессе совместного труда формируются психологические по своей природе межличностные отношения: симпатии, антипатии, дружба, профессиональная привязанность, культура взаимных требований и др. Поэтому стиль руководства, культура управления, технологии принятия и реализации управленческих решений во многом обусловливают выбор работником той или иной модели поведения.

Любая организация является системой скоординированного поведения.

Когда люди приходят в нее работать, они жертвуют частью своих ценностей (свобода, личное время, независимость и т.д.) в обмен на социальные статусы, льготы, привилегии для удовлетворения личных интересов. Организация представляет собой компромиссное соотношение (trade-off) между личной независимостью и достижением целей, которые, в свою очередь, служат для управления поведением работников, внедрения эталонов измерения, методов стимулирования трудовых усилий.

Только управленческий труд содержит мощный эмоционально-психологический компонент с ярко выраженной доминантой воли.

Персонал управления, в зависимости от занимаемых должностей, постоянно совершает мыслительные и волевые операции анализа, оценки, выбора решения, подчинения, соподчинения, исполнения, понимания приказа, распоряжения, контроля, обратной связи и т.д.

Все это влияет на сознание, чувства, ценностные ориентации человека, формирует определенную модель поведения.

У руководителей к этому набору добавляются ответственность, подчинение собственного «я» управленческой функции. В их управленческом труде доминируют необходимость оперирования большим объемом информации при возрастании дефицита времени для ее преобразования, нерегулярность нагрузок, социальная значимость принимаемых решений.

В современных условиях принято выделять три вида управленческого труда: эвристический, административный и операторный. Такая классификация используется при определении конкретного содержания работ, операций, процедур, выполняемых работниками, занятыми управленческим трудом, их роли в подготовке и принятии управленческих решений. В зависимости от уровня сложности отдельных операций, требований к профессионализму, полномочий в принятии управленческих решений «управленцев» подразделяют на руководителей, специалистов и технических исполнителей (вспомогательный персонал).

Руководители наделены полномочиями принимать управленческие решения, непосредственно осуществлять управляющие воздействия.

Специалисты выполняют определенные функции управления, заняты анализом информации об объекте управления, подготавливают материалы для будущих управленческих решений. Главная особенность их деятельности состоит в том, что они работают в условиях жестких ограничений в виде приказов и распоряжений руководителей, технико-технологических нормативов, организационных регламентов деятельности и квалификационных требований к их специальным знаниям.

Технические исполнители (вспомогательные работники) должны создавать условия для эффективной работы руководителей и специалистов.

Их деятельность состоит в исполнении стандартных процедур и операций, в силу чего она в большей степени поддается нормированию.

Каждой из этих групп присущи свои особенности с точки зрения как содержания их труда и характера умственных нагрузок, так и влияния на результаты деятельности организации.

Субъекты управленческого труда, в отличие от рабочих, сами непосредственно не воздействуют на предмет труда, т.е. не производят материальных ценностей с использованием средств труда (своими руками). Они создают необходимые организационно-технические и социально-экономические предпосылки для эффективного труда людей, непосредственно занятых выполнением производственных и коммерческих операций. Следовательно, чем выше качество реализации управленческих функций, тем эффективнее будет результат работы организации. В процессе управленческого труда задействуются финансовые, материальные, трудовые ресурсы, осуществляются затраты на функционирование системы управления, привлекаются высококвалифицированные специалисты и т.д. Эффективность их использования также влияет на результаты производственной деятельности. Все это свидетельствует о том, что управленческий труд - это разновидность общественного производительного труда, так как совокупный продукт есть результат деятельности производственных рабочих и персонала управления.

В современных условиях управленческий труд приобретает иные, чем прежде, особенности. Он характеризуется широким использованием технических средств и информационных технологий. Внедрение информационных систем управления позволяет руководителям высвобождать часть рабочего времени, уделять больше внимания развитию личных связей с работниками и совершенствованию механизма управления.

За счет получения качественной информации и работы с пакетами прикладных программ возрастает комфортность управленческого труда. Увеличивается вариативность проектов управленческих решений, что дает возможность снизить издержки и способствует эффективности осуществляемых мероприятий.

Труд в государственном управлении имеет все названные признаки и свойства, но вместе с тем обладает некоторой спецификой.

В любом обществе существует категория людей, которые имеют соответствующие способности, знания, навыки и мотивы и после специальной подготовки привлекаются к профессиональной деятельности по реализации функций государственного управления на должностях строго регламентированной государственной службы.

В числе особенностей приложения их способностей, знаний и навыков можно выделить следующие.

1. Их труд выражается в обосновании целей и направлений общественного развития, конкретной организации и регулирования жизнедеятельности общества (публичных отношений), поведения и деятельности миллионов людей (упорядочение частных взаимосвязей).

2. Это труд интеллектуальный, психологически насыщенный, очень ответственный, состоящий в основном в осмыслении и продуцировании сложнейшей управленческой информации и воздействия на людей.

3. Во всех их усилиях имплицитно проявляется (подразумевается) государственная власть, придающая этим усилиям авторитет и должную гарантию.

4. Научные знания, искусство и опыт таких людей не создают непосредственно потребительские ценности и не удовлетворяют индивидуально-личностные потребности, но формируют особый духовно-материальный продукт, обеспечивающий рациональность, гармоничность и эффективностьобщественныхотношений, явлений и процессов.

5. Труд, выполняемый государственными служащими и другими субъектами государственного управления, является высокопрофессиональным.

Труд в государственном управлении осуществляется в условиях «вертикальной» деятельности (субординарность, иерархичность) органов исполнительной власти, которые реализуют принадлежащие им юридически-властные полномочия в административном, т.е. во внесудебном порядке. Эти органы имеют предусмотренную действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением). На низовых уровнях управления объем юридически-властных полномочий, как правило, мал. Жесткость подчинения по вертикали мешает установлению горизонтальных связей при реализации управленческих функций. Прохождение любого документа в системе государственного управления примерно в 1,5–2 раза медленнее, чем в других родах управленческой деятельности.

Трудовые отношения в государственном управлении могут достаточно быстро прекращаться или начинаться по итогам выборных кампаний.

По мере развития институтов гражданского общества в труде государственных служащих возрастает объем общения: представительство, переговоры, встречи, публичные слушания и др., а население через поступки представителей органов государственной власти, принимаемые решения оценивает уровень их профессионализма.

В процессе труда в государственном управлении используются административно-правовые методы регулирования:

• установление различными административно-правовыми нормами определенного порядка действий (предписания к действию) в соответствующих условиях и надлежащим образом;
• запрещение определенных действий;
• предоставление субъекту государственно-служебных отношений (государственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;
• предоставление ему возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные правовой нормой действия в установленных ею условиях.

Таким образом, в отличие от трудовых функций управленческого работника любой организации трудовые функции государственного служащего заранее определяются государством в нормативно-правовом порядке для каждой должности государственной службы.

Сама природа управления в государственной сфере и сфере труда различна: государственное управление жестче.

Управленческий труд государственных служащих - это урегулированная нормами права профессиональная деятельность лиц, замещающих должности государственной службы, по решению задач государственного управления, их правовому, организационному, документационному обеспечению, по предоставлению публичных услуг населению.

Безусловно, этот труд социально значим: государственные служащие профессионально исполняют функции по обеспечению деятельности государственных органов (прежде всего органов исполнительной власти), по оказанию управленческого воздействия на протекающие в обществе социально-экономические процессы. По своему характеру это труд наемный, умственный, творческий, инновационный, публичный, коллективный.

Социально-экономический эффект управленческого труда государственного служащего обусловливается степенью его способности (в том числе за счет применения своих управленческих, интеллектуальных, организаторских, профессиональных и иных данных) создавать условия для повышения эффективности и качества государственного управления, общественного производства в целом.

Трудовая деятельность на государственной службе всегда связана с формированием и реализацией государственной власти, ее технологией, механизмами управления. Государственная служба основывается на общественном разделении труда, а ее внутренние отношения объективно обусловлены необходимостью управления совместным трудом государственных служащих. По своему внутреннему содержанию она отражает свойства, присущие государственному управлению в целом: системность, государственное властвование, универсальность, разнонаправленность, коммуникативность и т.п. Таким образом, государственная служба как управленческая деятельность, обладая свойствами государственного управления, содержит в себе субъективный фактор, через который оно и реализуется, и позволяет осуществлять широкий спектр технологий управленческого труда.

Деятельность государственных служащих как специфическая, профессиональная требует особой подготовки и непрерывного организационно-научного совершенствования, повышения деловой квалификации.

Это связано с тем, что недостатки, упущения, ошибочные управленческие решения чаще всего оборачиваются невосполнимыми потерями для общества, организации, конкретного человека.

Специфические требования к компетенции и личным качествам государственного служащего предопределяют повышенные требования к профессиональной подготовке кандидатов на занятие государственных должностей.

Особенности труда работников в сфере государственного управления (профессионально-квалификационный состав и ограничения, связанные с государственной службой) показывают необходимость и объективную обусловленность поддержания оплаты труда государственных служащих на уровне, превышающем уровень, который в среднем складывается во внебюджетном секторе экономики. Иначе говоря, государство должно обеспечить государственным служащим приемлемый уровень жизни и компенсировать ограничения, связанные с запрещением им заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью.

С конца XIX в. в большинстве индустриально развитых стран предпринимались попытки определить эффективность и производительность управленческого труда. К тому времени была известна общая формула производительности труда: количество произведенного человеком труда в единицу времени. На эту производительность воздействует большое число факторов, многие из которых взаимозависимы (окружение, психологический настрой на работу, мотивации, состояние здоровья, поведение руководителя, стиль управления и т.д.). Но управленческий труд в силу своей специфики отличается высоким психическим напряжением. Вызывающие его условия труда обозначаются как нагрузки. Напряжение, таким образом, является следствием нагрузки и означает влияние процесса управленческого труда на человека. Нагрузки возникают из трудовой задачи и соответственно из содержания труда и окружения.

Движение за повышение эффективности управленческого труда государственных служащих было тесно связано с разработкой методов ее оценки, которые опирались бы на определенные критерии, показатели, процедуры и позволяли бы обществу контролировать эффективность деятельности государственных служащих и расходования ими бюджетных средств. В 1980-х гг. государства заимствовали методы оценки у частного сектора экономики, специалисты предлагали свои методики управления по целям (MBO), не исключительно экономические, а общеуправленческие и применимые по отношению ко всем сложным и комплексным видам управленческой деятельности, в том числе к государственному управлению.

Одна из разновидностей методики MBO была принята в 1993 г. в США и содержала тезис о том, что при оценке эффективности и результатов управленческого труда государственных служащих нужно ориентироваться на выполнение программ и стратегических планов. Позднее свои методы оценки эффективности уже самой государственной службы внедрили Австрия, Канада, Великобритания, Нидерланды.

Оценка эффективности управленческого труда государственных служащих (объект оценки) в процессе реализации целей и задач органа государственной власти в соответствии с их компетенцией, как правило, включает в себя следующие элементы:

• установление четких стандартов деятельности для каждой должности (рабочего места) и критериев оценки эффективности этой деятельности в должностных регламентах госслужащих;
• выработка процедуры оценки эффективности деятельности (периодичность, методы оценки);
• непосредственно оценка эффективности деятельности по тем или иным методикам;
• обсуждение результатов оценки с работником;
• принятие решения по результатам оценки и его документирование.

В этом случае оценка эффективности управленческого труда базируется на определенных принципах:

1. учет специфики объекта оценки (оценка не только экономической, но и социальной эффективности);
2. определение результатов деятельности государственного служащего на основе его должностных обязанностей и функций органа государственной власти (управления);
3. использование двусторонней шкалы оценки результатов деятельности;
4. локальность критериев оценки;
5. использование коэффициентов трудового вклада работников.

Эффективность управленческого труда каждого государственного служащего по специфике достигаемых при этом результатов принято подразделять на два вида: экономическую и техническую (управленческую, организационную, функциональную).

В общем виде эффективность можно определить как соотношение достигнутых результатов и затраченных на это ресурсов. Соответственно чтобы оценить эффективность, необходимо по заранее выбранным критериям и показателям сначала оценить результаты (например, в частном секторе экономики - прибыль), затем - затраченные на это ресурсы, а потом соотнести их. Однако применительно к управленческому труду государственного служащего данная схема, идеально работающая в частном секторе, не может быть полноценно применена из-за специфики управленческой деятельности в публичной сфере.

В частности, ресурсы, затрачиваемые на получение управленческого результата, могут быть материальными, организационными, информационными и др. Обычно большую часть расходов органов государственной власти составляют трудозатраты, но в настоящее время проявляется тенденция к увеличению затрат, связанных с использованием информационных ресурсов.

Оценка затрат является наиболее простым методом оценки эффективности.

Тем не менее этот метод и наиболее неточный, так как не позволяет получить никакой значимой для субъекта управления объективной информации о состоянии и изменении объекта управления. Это формальный метод, который в развитых странах мира используется в основном для оценки эффективности внутриорганизационной деятельности.

К деятельности государственных органов и управленческого труда государственных служащих он практически не применяется, его постепенно вытесняют методы оценки по результатам.

Результат управленческого труда государственного служащего может не только не выражаться в виде прибыли, но и не проявляться непосредственно, кроме того, он может выступать в таких формах, которые очень сложно оценить в соотношении с затраченными ресурсами (например, этот результат может быть социальным, политическим, социально-психологическим).

Результаты такого управленческого труда с известной долей условности могут быть классифицированы следующим образом:

• предоставление государственной услуги (количество и качество);
• использование ресурсов при минимальных затратах (соотношение стоимости объемов предоставленных государственных услуг (иных количественных характеристик деятельности) и стоимости привлеченных для этого материальных, организационных, информационных и иных ресурсов);
• достижение внешнего «косвенного» эффекта: повышение качества жизни граждан; показатели смертности, рождаемости, реальных доходов населения, нормального развития объектов управления (коммерческих и некоммерческих организаций и др.); морально-идеологическое влияние управленческой деятельности на «внешнюю среду», на объект управления; профилактическая, превентивная деятельность органов государственной власти и государственных служащих; повышение квалификации; переподготовка кадров; ремонт оборудования; создание творческой обстановки в коллективе; обновление компьютерных сетей и др., которые могут оказывать значительное, хотя и не прямое, воздействие на эффективность служебной деятельности.

Оценку «косвенных» результатов целесообразно проводить по критериям технической эффективности. Она связана с конечным результатом (продвижением к желаемым целям) и определяется степенью достижения целей деятельности государственного служащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами. Таким образом, при оценке экономической эффективности учитываются «внутренние факторы», собственный управленческий труд государственного служащего, в то время как при оценке технической эффективности анализируется соответствие этой управленческой деятельности требованиям внешней среды с учетом влияния, которое управленческий труд государственного служащего оказывает на объект управления.

Существует и более широкое понимание технической эффективности, при котором под целями имеются в виду в первую очередь «общественные цели», а основным критерием эффективности является соответствие деятельности потребностям и желаниям клиента, пользователя или потребителя государственных услуг, а - конечном счете - всего общества. Широкое понимание технической эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности, нередко выделяемым в научной литературе,- социальной эффективностью. Специалисты в сфере государственного управления используют его для учета внешних «косвенных» результатов служебной деятельности.

Среди критериев социальной эффективности в научной литературе упоминаются:

• степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности должностных лиц тем параметрам, которые обозначены в административном регламенте государственного органа, должностном регламенте государственного служащего;
• законность решений и действий государственного служащего, а также законность и содержание нормативных актов, издаваемых им (показателем, т.е. количественным выражением данного критерия, может являться количество обжалований данных действий и решений в суде);
• объем и качественный характер взаимосвязи гражданских служащих с гражданами и их объединениями;
• открытость и прозрачность процедур принятия решений, информационная доступность органа государственной власти в целом;
• соблюдение правил служебного поведения на государственной службе и в отношении потребителей государственных услуг.

Выбор критериев и методов оценки эффективности деятельности государственного служащего зависит и от его должностного положения, категории должности.

Так, результат труда руководителей, как правило, может быть адекватно выражен только через итоги деятельности органа государственной власти или его подразделений (т.е. фактически как суммарный результат деятельности служащих), а также через социально-экономические условия труда подчиненных.

Результат управленческого труда специалистов в зависимости от специфики этого результата определяется исходя из количественных и качественных критериев (объема, полноты, качества, своевременности выполнения закрепленных за ними должностных обязанностей и др.), но в большинстве случаев - как итог деятельности каждого работника в отдельности (исключение может составлять, к примеру, выполнение обязанностей по координации деятельности различных подразделений).

Для технических исполнителей (вспомогательных работников) результатом труда может быть количество и качество выполняемых трудовых операций при соответствующем информационно-техническом оснащении рабочих мест.

Сформулированные подходы к оценке управленческого труда в целом и в государственном управлении в частности не являются исчерпывающими. До настоящего времени это одна из самых трудных и нерешенных задач.

Важнейшей проблемой при оценке экономической эффективности становится сложность оценки и учета именно тех ресурсов организации, которые были непосредственно затрачены на получение социально полезного результата, так как связь между затратами и результатом (особенно измеряемым количественными, а не качественными показателями) может носить не прямой, а косвенный характер.

Оценить в полной мере внешние «косвенные» результаты применительно к конкретному государственному служащему практически невозможно (в отличие, скажем, от государственного органа или его подразделения), так как в этом случае объектом оценки будут цели, поставленные перед государственным служащим в соответствии с его компетенцией и должностными обязанностями, установленными в должностном регламенте.

Конечный результат управленческого труда - решение, определяющее меры управляющего воздействия на объект. Поэтому качество труда государственного служащего, в первую очередь руководителя, прежде всего характеризуется эффективностью принятых управленческих решений.