Уголовно-исполнительное законодательство и иные нормативные правовые акты в сфере исполнения уголовных наказаний

Понятие, содержание и источники уголовно-исполнительного законодательства

Система правовых норм (нормативных правовых актов), принятых высшими органами государственной и исполнительной власти Российской Федерации в целях регулирования общественных отношений, составляет в своей совокупности конкретную отрасль российского законодательства. Социальное назначение совокупности юридических норм, составляющих в своей основе уголовно-исполнительное законодательство, выражается в установлении обязанности осужденных отбыть назначенное судом наказание, при этом не просто претерпеть установленный от имени государства объем карательного воздействия (в виде лишения определенных прав, свобод, установления различного рода ограничений в правовом статусе гражданина), но и воспринять обязательный комплекс воспитательных мероприятий, с которыми соединяется исполнение большинства видов наказания. Поскольку речь идет о существенном ограничении прав и свобод гражданина, то оно должно осуществляться на законодательном уровне. Конституция Российской Федерации относит к исключительной компетенции Российской Федерации принятие уголовно-исполнительного законодательства (п. «о» ст. 71). Из этого следует, что субъекты Российской Федерации не вправе издавать норма- тивные гцэавовые акты в данной сфере деятельности, дополнительно расширяющие, ущемляющие или ограничивающие по сравнению с федеральным законодательством права и свободы осужденных.

Этим обстоятельством прежде всего обусловливается необходимость принятия высшими органами государственной и исполнительной власти Российской Федерации соответствующих нормативных актов в сфере исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными, а также их кодификация и инкорпорация. Кодификации уголовно-исполнительного законодательства в России всегда придавалось важное значение, только в XX в. были приняты четыре кодекса (Исправительно- трудовые кодексы РСФСР 1924, 1933, 1970 гг. и Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации 1996 г.), а также Основы исправительно-трудового законодательства Союза ССР и союзных республик 1969 г. Однако следует отметить, что далеко не всегда нормы этого законодательства в полном объеме претворялись в повседневной практике, а в отдельные годы практически не применялись (как, например, это было с Кодексом 1933 г., когда деятельность уголовно-исполнительной системы регулировалась главным образом ведомственными нормативными актами, в своей основе носящими закрытый характер). Отличительной чертой последней кодификации является то, что Уголовно-исполнительный кодекс РФ 1996 г. регулирует исполнение не отдельных наказаний, как это было ранее, а всех без исключения видов наказаний, включая и меры уголовно-правового характера.

Уголовно-исполнительное законодательство может рассматриваться в широком и узком смыслах. В широком смысле оно представляет собой совокупность всех нормативных правовых актов, в той или иной мере регулирующих исполнение уголовных наказаний, обращение с осужденными, а также деятельность учреждений и органов, как напрямую, так и косвенно связанных с их исполнением. Уголовно-исполнительное законодательство составляет система различных нормативных правовых актов в виде законов (Уголовно-исполнительного кодекса РФ 1996 г.. Закона РФ от 21 июля 1993 г. « Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Закона РФ от 18 декабря 1996 г. «О введении в действие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации», Закона РФ от 3 июля 1998 г. « О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» и др.), Указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (Министерства внутренних дел РФ, Министерства юстиции РФ. Министерства обороны РФ и др.). Указом Президента Российской Федерации «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 8 октября 1997 г. примято решение о поэтапном реформировании УИС МВД РФ и передаче ее в ведение Министерства юстиции Российской Федерации; а его Указом «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации» от 28 июля 1998 г.» эта система с 1 сентября 1998 г. передана из МВД в Минюст.2 Согласно ст. 4 УИК РФ федеральные органы исполнительной власти вправе принимать основанные на федеральном законе нормативные правовые акты по вопросам исполнения наказаний. Например, постановлением Правительства РФ от 4 июня 1997 г. утверждено Положение о дисциплинарной воинской части, от 16 июня 1997 г. — «Об утверждении Положения об уголовно-исполнительных инспекциях и нормативах их штатной численности», от 8 июля 1997 г. — «Об установлении минимальных норм питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы», от 2 августа 1997 г. «Об утверждении норм создания материально-технической базы для организации воспитательной работы с осужденными в исправительных учреждениях» и др. Приказом МВД РФ (№ 330 от 30 мая 1997 г.) по согласованию с заместителем Генерального прокурора РФ утверждены Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений; были приняты и другие нормативные правовые акты.

Уголовно-исполнительное законодательство в узком смысле слова представляет собой совокупность законов (содержащихся в них норм), принятых высшими органами законодательной власти Российской Федерации. Для общества и государства важным принципом их жизнедеятельности является регулирование отношений по исполнению уголовных наказаний и обращению с осужденными исключительно на основе законов, принятых высшими органами законодательной власти. Это в значительной мере обеспечивает единый подход к исполнению наказаний и обращению с осужденными на всей территории государства и создает больше гарантий законности при реализации процесса исполнения наказаний. Но в реальной жизни порой это просто невозможно достичь, и не только потому, что процедура принятия законов достаточно сложная н длительная, но и в силу характера регулируемых отношений, носящих зачастую частный организационно-распорядительный характер. Поэтому традиционно уголовно-исполнительное законодательство рассматривается в широком смысле этого слова.

Цели и задачи уголовно-исполнительного законодательства

Каждой отрасли законодательства характерны свои цели и задачи, которые обусловливают характер и специфику содержания регулируемых общественных отношений. Имеют свою специфику цели и задачи, стоящие перед уголовно-исполнительным законодательством, которые определены ст. 1 УИК РФ.

Если ранее действующий ИТК РСФСР практически текстуально воспроизводил формулировки ст. 20 УК РСФСР, определяющей цели наказания, то теперь такой жесткой зависимости не имеется. В ст. 1 УИК РФ говорится о целях исправления осужденных и предупреждении совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами. Статья 43 УК РФ в качестве целей наказания называет прежде всего цель восстановления социальной справедливости, а уж затем цели исправления осужденных и предупреждения совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами.

Следует отметить, что уголовное законодательство не раскрывает само понятие «восстановление социальной справедливости», оно носит оценочный характер и его содержание раскрывается опосредованно через другие понятия: возмещение ущерба от преступления, соразмерность содеянного виновным и воздаваемого за это со стороны государства ответного воздействия, общественное самосознание, а также через закрепленный в ст. 6 УК РФ принцип справедливости. Цель восстановления социальной справедливости, таким образом, в большей мере относится к применению наказания в стадии его назначения либо его отсрочки, как это имеет место в отношении беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей (ст. 82 УК РФ). Именно на этих стадиях правоприменительного процесса идет речь о выборе вида наказания, его размере либо применении гуманного акта, объясняющего сущность понятия социальной справедливости. На стадии исполнения наказания данная цель раскрывается при реализации в уголовно-исполнительном законодательстве таких его принципов, как гуманизм, равенство осужденных перед законом, рациональное применение мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правопослушного поведения. Реализация данной цели связывается также и с эффективностью исполнения уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового характера.

Для уголовно-исполнительного законодательства реально выполнимыми целями выступают исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами. Исправление осужденных — это генеральная линия законодательства об исполнении уголовных наказаний (кроме смертной казни), она вытекает также из требований международных стандартов обращения с осужденными и выступает непосредственной задачей учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно- правового характера. В этой связи подлежит корректировке Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» в части постановки задачи исправления осужденных перед уголовно-исполнительной системой. В установленном ныне перечне задач УИС она отсутствует, хотя в тексте данного Закона и содержится требование не подчинять интересы исправления осужденных цели получения прибыли от их труда. Предупреждению преступлений со стороны осужденных и иных лиц отводится достаточно много внимания как в самом УИК РФ, так и в других законах и нормативных правовых актах.

В УИК РФ говорится о цели исправления осужденных, а не об исправлении и перевоспитании, как это имело место в ранее действовавшем законодательстве, что порождало на практике путаницу — кого из осужденных нужно было только исправлять, а кого —? еще и перевоспитывать. В исправительной педагогике в последние годы утвердилось положение: перевоспитание — это процесс самого воспитательного воздействия на осужденных во время отбывания ими наказания, а исправление — это результат данного процесса. Степень исправления осужденных может быть различной, но из закона сейчас исключены такие уже ставшими азбучными понятия как «встал на путь исправления», «твердо встал на путь исправления», «доказал свое исправление». Вместо них УК РФ ввел сугубо оценочные понятия типа «если судом будет признано, что для своего исправления лицо не нуждается в полном отбывании назначенного судом наказания» — как это имеет место при применении условно-досрочного освобождения (ст. 79 УК).Однако признание возможности такого исправления вне рамок применяемого наказания у суда должно сложиться на основании свидетельствующих об исправлении осужденного материалов, которые представит администрация органов и учреждений, исполняющих наказания. УИК РФ использу- ет различные понятия: хорошее поведение, добросовестное отношение к труду, обучению, активное участие в работе самодеятельных организаций и в воспитательных мероприятиях, а также понятие злостного нарушения установленного порядка отбывания наказания осужденными к лишению свободы. Кроме того, для представления осужденного к условно-досрочному освобождению или к замене неотбытой части наказания на более мягкий вид наказания необходимо, чтобы осужденный находился в облегченных условиях отбывания наказания, в которые он может быть переведен лишь при хорошем поведении и добросовестном отношении к труду.

Цель предупреждения преступлений реализуется в двух направлениях. Одно из них состоит в недопущении преступлений со стороны осужденных во время отбывания наказания, здесь применяется целая система специальных мероприятий. Особенно они разнообразны при организации исполнения таких видов наказаний, как арест, направление в дисциплинарную воинскую часть, лишение свободы (вооруженная охрана, надзор, контроль, обыски, досмотры и другие средства обеспечения режима). При исполнении других наказаний и иных мер уголовно-правового характера применяется иная система профилактических мероприятий, в ряде случаев вообще не связанная с использованием специальных средств и методов.

Другим направлением является предупреждение преступлений как иными лицами, так и бывшими осужденными. В отношении бывших осужденных применяется система мер социальной реабилитации, контроля и надзора, направленных на недопущение совершения данными лицами новых преступлений. Что касается недопущения совершения преступлений со стороны иных лиц (так называемое общее предупреждение), то надежный механизм выявления его эффективности практически отсутствует, научные рекомендации в этом отношении, к сожалению, весьма несовершенны. Общественное мнение зачастую исходит из установки — чем жестче, суровее будет обращение с правонарушителями, тем лучше. Хотя многовековая практика постоянно посрамляла подобную установку в общественном сознании населения, но она и сегодня активно проявляется.

Цели, как известно, реализуются через решение конкретных задач, которые ставятся перед уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации. Ими согласно ч. 2 ст. 1 УИК РФ являются: регулирование порядка и условий исполнения и отбывания наказаний, определение средств исправления осужденных, охрана их прав, свобод и законных интересов, оказание осужденным помощи в социальной адаптации. Это задачи укрупненного плана, более частные сформулированы в ряде норм УИК РФ, регулирующих конкретные правоотношения или отдельные правовые институты, например, режим в исправительных учреждениях (ч. 1 ст. 82). воспитательную работу с осужденными (ч. 1 ст. 109), самодеятельные организации осужденных к лишению свободы (ч. 3 ст. 111) и др.

Решение данных задач обеспечивается социально-экономической базой и всем правовым механизмом государства, конкретной деятельностью правоохранительных и иных государственных органов, самих органов и учреждений, исполняющих наказания, а также участием общественных формирований, трудовых коллективов и отдельных граждан. Решить большинство указанных задач только усилиями правоохранительных органов, учреждений и органов, исполняющих наказания, невозможно, они требуют совместных усилий органов государственной и исполнительной власти.

Нормы и уголовно-исполнительные правоотношения

Все указанные выше нормативные правовые акты в своей совокупности выступают источниками уголовно-исполнительного законодательства. К ним, разумеется, необходимо отнести и Конституцию Российской Федерации, как имеющую прямое действие в любой сфере жизнедеятельности российского общества и государства (а следовательно, и в любой сфере законодательства, в том числе и уголовно-исполнительного). Кроме того, к источникам уголовно-исполнительного законодательства могут быть отнесены и международные договоры, заключенные Российской Федерацией. Уголовно-исполнительное законодательство РФ, как закреплено в ч. 1 ст. 3 Кодекса, учитывает международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными, в соответствии с экономическими и социальными возможностями. Однако если международным договором Российской Федерации установлены иные правила исполнения наказаний и обращения с осужденными, чем предусмотренные уголовно-исполнительным законодательством РФ, то применяются правила международного договора (ч. 2 ст. 3 УИК).

Вместе с тем не все содержащиеся в указанных выше нормативных правовых актах нормы могут быть отнесены к нормам уголовно-исполнительного права. Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» содержит ряд норм, касающихся правовой и социальной защиты работников уголовно-исполнительной системы, которые по своей сущности относятся к административному праву.

Нормы уголовно-исполнительного права ориентированы на регулирование возникающих отношений по поводу исполнения и отбывания уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового характера. Они предписывают органам власти и местного самоуправления, органам исполнительной власти (прежде всего, учреждениям и органам, исполняющим наказания), иным учреждениям и организациям, а также должностным лицам, каким образом они должны исполнять наказания и осуществлять иные связанные с этим мероприятия. В отношении осужденных данные нормы определяют, в каких условиях, с каким правовым статусом они будут отбывать наказания, и что их может ожидать, на какую помощь они могут рассчитывать после отбытия наказания. Именно в этом смысле закон и употребляет термины «исполнение» и «отбывание» наказания.

Норма уголовно-исполнительного права в традиционном ее понимании представляет собой правило поведения субъектов уголовно-исполнительных отношений, выраженное в виде их прав и обязанностей. Существуют нормы регулятивные (обязывающие, управомочивающие и запретительные), поощрительные и правоохранительные. Кроме того, выделяют еще нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-задачи.

По своему объему и значимости регулятивные нормы в структуре уголовно-исполнительного законодательства являются преобладающими, так как они определяют порядок и условия исполнения и отбывания уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового характера. Эти нормы устанавливают компетенцию, права и обязанности участников уголовно-исполнительных отношений. Управомочивающие нормы наделяют субъектов правоотношения определенными полномочиями (компетенцией) либо дают возможность выбора вариантности принятия решения. К ним можно отнести все нормы, определяющие права учреждений и органов, исполняющих наказания, органов исполнительной власти и местного самоуправления, контролирующих органов по вопросам исполнения уголовных наказаний и функционирования уголовно-исполнительной системы. Вариантность поведения выражается, например,^ выборе осужденного языка обращений с предложениями, заявлениями и жалобами. Обязывающие нормы относятся ко всем участникам уголовно-исполнительных отношений. Так, ст. 17 УИК РФ обязывает администрацию учреждения или органа, исполняющего наказание, не позднее 10 дней со дня прибытия направить уведомление одному из родственников осужденного по его выбору. Статьи 28 и 43 Кодекса устанавливают обязанности администрации организаций, в которых работают осужденные к обязательным или исправительным работам. Статья 35 Кодекса устанавливает обязанности органов, правомочных аннулировать разрешение на занятие определенной деятельностью. Основная часть обязывающих норм обращена к осужденным.

Значительная часть норм содержит запреты для участников уголов- но-исполнительных правоотношений; они устанавливаются не только в отношении осужденных, но и иных субъектов. Например, запрещается без письменного согласия осужденных производить их кино-, фото- или видеосъемку либо интервьюировать.

В системе норм уголовно-исполнительного законодательства довольно широко представлены так называемые поощрительные нормы, которые призваны стимулировать участников правоотношений к законопослушному, позитивному поведению; особенно это относится к поведению осужденных. Возможностью предоставления различных льгот осужденные стимулируются не просто к законопослушному поведению, а к определенной степени своего исправления, что отражается на изменении их правового статуса во время отбывания наказания вплоть до применения различных видов освобождения от наказания. Увеличение числа поощрительных норм в уголовно-исполнительном законодательстве признается в науке наиболее перспективным направлением его дальнейшего совершенствования (Голик Ю.В., Сизый А.Ф.).

Правоохранительные нормы в отличие от поощрительных в основном носят принудительный характер и направлены на охрану уголовно- исполнительных отношений, обеспечение, реализацию в полном объеме требований приговора, установленного порядка и условий отбывания уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового характера. Они устанавливают ответственность участников данных правоотношений за ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей. Например, в отношении осужденных предусматриваются специальные виды дисциплинарной и материальной ответственности, а также определяются параметры ухудшения их правового положения во время отбывания наказания, вплоть до изменения вида наказанияна более строгий.

Наряду с рассмотренными в уголовно-исполнительном законодательстве содержатся и так называемые нетипичные нормативные предписания, специальные нормы, содержащие отдельные дефиниции, определяющие задачи, устанавливающие принципы. Так, ст. 1 УИК РФ определяет цели и задачи уголовно-исполнительного законодательства, ст. 8 называет его принципы, ч. 1 ст. 9 раскрывает содержание исправления осужденных, ч. I ст. 109 устанавливает направления воспитательной работы с осужденными. Структура норм уголовно-исполнительного права не имеет существенных отличий от норм других отраслей права, за исключением того, что санкции за их нарушения сосредоточены в ряде специально этому посвященных статей Уголовно-исполнительного кодекса РФ. Такие санкции содержаться в ст. 29, 32, 38, 46, 58, 71, 115-118, 136, 153, 168 и 190 Кодекса.

Нормы уголовно-исполнительного законодательства применяются на всей территории Российской Федерации независимо от территориальных и национальных особенностей ее субъектов (ст. 6 Кодекса) и распространяются на всех ее граждан, в том числе и военнослужащих (ст. 5), а также иностранных граждан и лиц без гражданства, отбывающих в России наказание. В уголовно-исполнительном законодательстве действует правило, согласно которому исполнение наказаний, применение средств исправления осужденных и оказание помощи освобождаемым лицам осуществляется в соответствии с той нормативной базой, которая действует во время их исполнения.

Реализация предписаний, содержащихся в нормах уголовно-исполни- тельного законодательства, представляет собой специфические правовые отношения. Участниками этих правоотношений могут быть не только осужденные и администрация учреждений и органов, исполняющих наказания, а более широкий круг субъектов, сопричастных в этой деятельности прямо или опосредованно; это могут быть государственные органы, трудовые коллективы, общественные формирования и даже отдельные граждане (особенно, когда речь идет об участии в исправлении осужденных). Следует также отметить, что в определенных случаях в число таких участников могут входить и международные организации в лице специальных правовых органов либо правозащитных организаций. Основанием возникновения уголовно-правовых отношений являются вступившие в законную силу приговор либо изменяющие его определение или постановление суда, а также акт помилования или акт об амнистии. Эти правоотношения возникают по поводу исполнения и отбывания наказаний и иных мер уголовно-правового характера. В структуре данных правоотношений основное внимание уделяется реализации порядка и условий исполнения и отбывания наказаний и применению основных средств исправления осужденных. Это наиболее объемная и важная часть уголовно-исполнительных правоотношений, так как здесь прежде всего реализуются карательные и принудительные элементы наказания и определяется порядок обращения с осужденными. Следует иметь в виду, что требования по исполнению наказаний законодатель относит к государственным органам, должностным лицам и иным субъектам, имеющим те или иные отношения с осужденными либо связанным с исполнением наказания. Все, что касается порядка и условий отбывания наказания, относится к осужденным.

Уголовно-исполнительные отношения прекращаются в связи с наступлением определенных действий и событий: исполнение требований приговора (уплата установленной суммы штрафа, конфискация имущества, лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина или государственных наград), отбытие установленного срока наказания, условно-досрочное либо досрочное освобождение, акт амнистии или помилования и др.