Контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания

Понятие и виды контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Международный контроль

Разносторонняя развитая система контроля играет важную роль в обеспечении законности, целесообразности и эффективности как государственного управления в целом, так и в такой специфической сфере, которой является исполнение уголовных наказаний. В современный период перехода к обществу и государству, базирующимся на политическом плюрализме, свободной экономике, приоритете прав и свобод человека, на идеях формирования гражданского общества и правового государства, изменяется и природа контроля. Он перестает быть только узко управленческим понятием и представляет собой сложный комплексный социально-правовой институт, основанный на дуализме гражданского общества и государства, призванный обеспечить соблюдение социальных регуляторов, реализацию принципов и задач правового государства в уголовно-исполнительной сфере.

Деятельность учреждений и органов, исполняющих наказания, неразрывно связана и обеспечивается функционированием их персонала, поэтому целесообразно рассматривать контроль в указанной сфере именно в контексте его осуществления за деятельностью персонала УИС.

Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы предназначен для повышения эффективности исполнения уголовных наказаний, улучшения процесса управления учреждениями и органами, их осуществляющими, укрепления законности и правопорядка как среди сотрудников, так и осужденных, а также для обнаружения и устранения выявленных в деятельности персонала недостатков. Деятельность сотрудников учреждений и органов УИС должна находиться под пристальным вниманием всего общества, стать более «прозрачной» для представителей общественных объединений, средств массовой информации, отдельных граждан.

Таким образом, контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, — это целенаправленная организующая системная деятельность уполномоченных органов международного сообщества, государства и институтов гражданского общества по установлению соответствия исполнения уголовных наказаний нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений при помощи правовых средств.

Система контроля включает в себя следующие элементы (подсистемы): 1) организационно-функциональная структура (цели, принципы, объект, предмет, субъекты и их компетенция, виды контроля); 2) механизм (методы, средства, формы контроля); 3) процесс контроля.

Объектом контроля в указанной сфере являются общественные отношения, возникающие по поводу и в процессе служебной деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Предмет контроля — это состояние объекта контроля, его соответствие Конституции РФ, международным правовым актам, законодательству о федеральной государственной службе, уголовно-исполнительному законодательству и иным нормативным правовым актам.

Субъекты контроля за исполнением уголовных наказаний установлены в уголовно-исполнительном законодательстве. В соответствии со ст. 24 УИК РФ при исполнении служебных обязанностей посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, а соответственно и осуществлять контроль без специального на то разрешения имеют право: Президент РФ; Председатель Правительства РФ; члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ; Уполномоченный по правам человека в РФ; президенты и главы правительств субъектов РФ; уполномоченные по правам человека в субъектах РФ, главы органов местного самоуправления — в пределах соответствующих территорий; Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ, подчиненные им прокуроры, а также прокуроры, непосредственно осуществляющие надзор за исполнением наказаний на соответствующих территориях; должностные лица вышестоящих органов; судьи судов, осуществляющих судопроизводство на территориях, где расположены учреждения и органы, исполняющие наказания; депутаты и члены общественных наблюдательных комиссий, осуществляющих контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, — в пределах соответствующих территорий.

Кроме того, согласно ст. 38 Закона об учреждениях, исполняющих уголовные наказания, правом контроля этих учреждений наделены представители международных (межгосударственных, межправительственных) организаций, уполномоченные осуществлять контроль за соблюдением прав человека.

В зависимости от субъектов контроля различаются международный, государственный и общественный контроль.

Международный контроль предусмотрен международными правовыми актами о правах человека, в первую очередь Международным пактом о гражданских и политических правах (1966 г.), Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.), Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейской конвенцией по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.). Исходя из закрепленных в этих документах положений, контрольными органами соответственно являются Комитет по правам человека ООН, Комитет ООН против пыток, Европейский Суд по правам человека, Европейский комитет по предупреждению пыток.

10 декабря 1985 г. СССР подписал Конвенцию ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.). Эта Конвенция была ратифицирована с оговорками указом Президиума Верховного Совета СССР от 21.01.1987 № 6416-XI и вступила силу 26 июня 1987 г. Согласно ст. 19 Конвенции СССР возложил на себя обязанность регулярно представлять Комитету ООН против пыток доклады о соблюдении прав человека и предотвращении пыток (в том числе и при исполнении уголовных наказаний). Это стало первым шагом в распространении международного контроля на пенитенциарные учреждения Союза ССР.

5 июля 1991 г. Верховный Совет СССР принял ряд документов, расширяющих возможности международного контроля за соблюдением прав и свобод человека в местах лишения свободы. Соответствующими постановлениями высший орган законодательной власти закрепил присоединение СССР к Факультативному протоколу Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.), признал компетенцию Комитета по правам человека в соответствии со ст. 41 Пакта, снял оговорку в отношении ст. 20 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и признал компетенцию Комитета против пыток в соответствии со ст. 21 и 22 Конвенции. В связи с этим в СССР появились две новые формы международного контроля: указанные Комитеты ООН получили право принимать и рассматривать сообщения других государств и индивидуальные жалобы лиц, находящихся под юрисдикцией СССР, о нарушении прав человека и применении пыток.

Дальнейшее развитие международный контроль за соблюдением прав человека в местах лишения свободы получил уже после распада СССР. В связи со вступлением России в Совет Европы 28 февраля 1996 г. Президент РФ подписал Конвенцию о защите нрав человека и основных свобод (1950 г.) и Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.). Первый документ был ратифицирован Федеральным законом от 30.03.1998 № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней». Согласно ст. 1 данного Закона Российская Федерация признала компетенцию Европейской комиссии по правам человека и Европейского Суда по правам человека по разрешению заявления (жалобы) любого лица (в том числе и осужденного), неправительственной организации или группы лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения Российской Федерацией их прав, изложенных в Конвенции и указанных в Протоколах к ней, в случаях, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления и действие этих договорных актов в отношении Российской Федерации. Конвенция вступила в силу для России 5 мая 1998 г. С 1 ноября 1998 г. стала действовать новая редакция Конвенции, упразднившая Европейскую комиссию по правам человека и предусмотревшая изменение структуры и порядка деятельности Европейского суда.

Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания была ратифицирована Федеральным законом от 28.03.1998 № 44-ФЗ. Конвенция вступила в силу для России 1 сентября 1998 г. Согласно ст. 2 Конвенции члены Европейского комитета против пыток имеют право посещать любые места, где содержатся лица, лишенные свободы государственной властью.

Создание аналогичного института — Подкомитета по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания Комитета ООН против пыток предусмотрено в соответствии с Факультативным протоколом к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Этот документ был принят 18 декабря 2002 г. Резолюцией 57/199 на 77-м пленарном заседании 57-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Протокол открыт для подписания, ратификации и присоединения с 1 января 2003 г. С его подписанием и ратификацией Россия возьмет на себя обязательства не только разрешить посещение мест лишения свободы членами Подкомитета (ст. 4), но и создать подобный отечественный орган (ст. 3). Тем самым появятся новые формы международного контроля за соблюдением прав человека в исправительных учреждениях.

Таким образом, выделяют четыре формы международного контроля: периодическое представление Российской Федерацией докладов о соблюдении прав человека, в том числе при исполнении уголовных наказаний; сообщения иностранных государств о нарушениях в Российской Федерации прав осужденных, применении к ним пыток, других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или взыскания; индивидуальные жалобы осужденных и лиц, отбывших уголовное наказание, на нарушение их гражданских и политических прав во время отбывания наказания; посещение членами Европейского комитета по предупреждению пыток мест лишения свободы.

Государственный контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания

Государственный контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, включает в себя несколько видов: президентский контроль, осуществляемый Президентом РФ и его представителями; парламентский контроль — Федеральным Собранием РФ и его палатами, отдельными членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы; контроль Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (Минюста России, ФСИН России и территориальных органов УИС); судебный контроль — судами общей юрисдикции, арбитражными судами; правозащитный контроль — Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, уполномоченными по правам человека в субъектах РФ; прокурорский надзор — органами прокуратуры РФ; финансовый контроль — Счетной палатой РФ, Минфином России и подведомственными ему федеральными службами.

Таким образом, контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, осуществляют государственные органы и должностные лица, представляющие различные ветви государственной власти. Государственные органы и их должностные лица для выполнения контрольных функций по закону наделяются государственно-властными полномочиями, суть которых состоит в том, что субъекты государственного контроля в пределах своей компетенции могут давать персоналу учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, обязательные для исполнения указания, а в случае их неисполнения ставить перед соответствующими органами вопрос об этом либо непосредственно применять меры государственного принуждения. При проведении государственного контроля преобладают властные, жесткие организационные формы. В частности, осуществляются проверки, инспектирования, ревизии, заслушивание отчетов руководителей учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, а также обобщение и анализ статистических и иных информационных материалов о различных аспектах деятельности УИС.

Статьи 19—24 УИК РФ содержат нормы, определяющие юридическое содержание форм контрольной деятельности различных субъектов. При этом законодатель использует разнообразные юридические конструкции. Нормы о контроле федеральных органов государственной власти (ст. 19), ведомственном контроле (ст. 21), прокурорском надзоре (ст. 22) являются бланкетными, для установления форм контрольной деятельности необходимо обратиться к соответствующим законам и иным нормативным актам, например к Федеральному конституционному закону от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», УПК РФ, ГПК РФ, Федеральному закону от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и др.

В соответствии со ст. 19 УИК РФ федеральные органы государственной власти наделены правом контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, и их персонала. Порядок осуществления контроля регулируется законодательством РФ.

Конституция РФ (ст. 11) относит к федеральным органам государственной власти Президента РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу) РФ, Правительство РФ, суды РФ.

Контрольный статус Президента РФ является частью его общего конституционно-правового статуса, который определен ст. 80—93 гл. 4 Конституции РФ. Его конституционно-правовая сущность раскрывается через признаки, которыми Президент РФ характеризуется как: глава государства; гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; верховный главнокомандующий; субъект законодательного процесса. В связи с этим Президент РФ осуществляет контроль за деятельностью персонала УИС посредством рассмотрения жалоб и заявлений осужденных, ходатайств об их помиловании.

В большей мере контрольные полномочия в части осуществления контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, предопределены той ролью, которую Президент РФ играет в сфере организации и функционирования этих органов исполнительной власти. Общая контрольная компетенция здесь основана на конституционных нормах, закрепляющих исключительные правомочия Президента РФ (п. «а» — «в», «д» ст. 83, ч. 3 ст. 115 и др.). Одним из важнейших полномочий Президента РФ является его участие в формировании системы исполнительной власти.

Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 определил новую структуру федеральных органов исполнительной власти и закрепил статус ФСИН России как федерального органа исполнительной власти, руководство которым осуществляет Президент РФ. Данное правомочие главы государства основано на предписании ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» о том, что Президент РФ руководит и контролирует деятельность отдельных федеральных органов исполнительной власти. Реализуя эту функцию, Президент РФ своим Указом от 13.10.2004 № 1314 установил структуру, предельную численность центрального аппарата ФСИН России и фонд оплаты труда, утвердил Положение о Федеральной службе исполнения наказаний.

Анализ положений Указа позволяет выделить ряд полномочий Президента РФ, связанных с осуществлением контроля за деятельностью персонала ФСИН России. В частности, Президент РФ: назначает на должность и освобождает от должности директора (п. 9) и заместителей директора Федеральной службы (п. 10); устанавливает количество заместителей директора (п. 10), перечень должностей высшего начальствующего состава сотрудников УИС и соответствующих этим должностям специальных званий (п. 11); назначает на должности высшего начальствующего состава сотрудников УИС и освобождает от указанных должностей (п. 10).

При осуществлении контрольной деятельности в рассматриваемой сфере Президент РФ может использовать и другие формы непосредственного контроля — личное посещение учреждений и органов, исполняющих наказания; рассмотрение докладов министра юстиции РФ о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законности и прав чело- иска в этих учреждениях; заслушивание руководства Минюста и ФСИН России о состоянии дел в пенитенциарной системе; рассмотрение ходатайств о помиловании осужденных, жалоб и заявлений граждан, сотрудников пенитенциарных учреждений, осужденных и др.

На основе нормативных правовых актов Президент РФ делегирует часть полномочий по контролю своей Администрации и ее структурным подразделениям. Компетенция контрольных органов Администрации Президента РФ распространяется на все федеральные органы исполнительной иласти и государственных служащих, в том числе и на Федеральную службу исполнения наказаний и ее персонал. Функции контроля в Администрации Президента РФ осуществляют различные подразделения, в частности специализированные — Контрольное управление Президента РФ и полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.

Контроль высшего законодательного органа страны — Федерального Собрания РФ за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, основан на принципе разделения властей, согласно которому важнейшей функцией парламента является контроль за исполнительной властью. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», Федеральном законе от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации предусмотрены различные формы контроля. В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, его организационно-правовые формы можно условно подразделить на парламентские (инициируются большинством представителей палаты) и индивидуальные у связанные с деятельностью отдельных членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.

Коллективный контроль со стороны Федерального Собрания осуществляется прежде всего посредством установления в федеральных законах как стандартов функционирования персонала УИС, так и механизма контроля за его деятельностью. Наиболее значимыми в этом плане являются УИК РФ и Закон РФ «О деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

Кроме этого, в настоящее время парламентские формы контроля включают в себя парламентские запросы, парламентские слушания, отчеты Правительства РФ об исполнении бюджета, парламентские расследования и др.

Согласно действующему законодательству парламентский запрос принимается большинством голосов от общего количества членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания. Должностное лицо, которому направлен такой запрос, должно дать на него ответ в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее 15 дней со дня получения запроса или в иной установленный палатой срок. Текст запроса публикуется в «Парламентской газете».

На парламентских слушаниях, проводимых по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий Государственной Думы, депутатских объединений, обсуждаются вопросы, отнесенные к ведению Государственной Думы Конституцией РФ. Парламентские слушания, как правило, открыты для средств массовой информации, общественных объединений и общественности, на них приглашаются представители различных государственных органов. Слушания заканчиваются утверждением рекомендаций по обсуждаемому вопросу, которые принимаются путем одобрения большинством принявших участие в парламентских слушаниях депутатов Государственной Думы. Материалы парламентских слушаний публикуются отдельным изданием и могут быть размещены в периодической печати. Эти рекомендации не носят обязательного характера, их главная цель — выявить недостатки и выработать единые подходы к решению определенной важной социальной задачи. Проблемы исполнения уголовных наказаний, обеспечения прав и свобод осужденных, организации общественного контроля в пенитенциарной сфере неоднократно были предметом обсуждения на парламентских слушаниях в прошлые годы.

Вопросы выделения и расходования средств федерального бюджета, в числе расходных статей которого отдельной строкой указаны средства на содержание УИС, затрагиваются в отчете Правительства РФ об исполнении бюджета за прошедший финансовый год, представляемого и Государственную Думу. Кроме того, для проверки целевого расходования персоналом УИС бюджетных средств Государственная Дума может дать поручение Счетной палате РФ провести соответствующие контрольные мероприятия. Подобные поручения подлежат обязательному включению к планы и программы работы Счетной палаты (ст. 10 Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»).

Новой эффективной формой парламентского контроля должны стать парламентские расследования. Согласно ст. 2 Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» целями парламентского расследования являются: 1) защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; 2) обеспечение палатами Федерального Собрания РФ контроля деятельности Правительства РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по устранению фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; 3) выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, и оказание содействия в их устранении.

В соответствии с данным Законом парламентскому расследованию применительно к деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, подлежат факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина. Основаниями для возбуждения парламентского расследования в первую очередь должны стать значительные чрезвычайные обстоятельства (акции неповиновения, членовредительства среди осужденных, массовые беспорядки, захват заложников и др.). Инициатива возбуждения парламентского расследования принадлежит членам Совета Федерации или депутатам Государственной Думы, а также Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.

Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и уголовно-исполнительное законодательство предусматривают многообразные формы индивидуального контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, со стороны членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. К ним следует отнести: рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, в том числе и осужденных; личное посещение учреждений УИС; внесение запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса) соответствующему должностному лицу; обращение с вопросами к членам Правительства РФ на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ (Государственная Дума вправе пригласить на «правительственный час» министра юстиции РФ, директора ФСИН России и иных должностных лиц), обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан при исполнении уголовных наказаний и др.

То обстоятельство, что ФСИН России находится в ведении Президента РФ, не означает исключения ее из юрисдикции Правительства РФ. Это обусловлено возложением на Правительство задач в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 19 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»), которые могут осуществляться Правительством через правоохранительные органы, в частности ФСИН России.

Правительство РФ, обладая общей контрольной компетенцией, своим предметом контроля имеет исполнение федеральными органами исполнительной власти Конституции РФ, федеральных законов, международных договоров РФ, актов Президента РФ. Особое место в контроле занимают стандарты деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, установленные Правительством в пределах своих полномочий. В первую очередь, это связано с кадровым и материально-техническим обеспечением функционирования учреждений и органов УИС. Правительство определяет и контролирует: создание, реорганизацию и ликвидацию учреждений, исполняющих наказания; численность должностей в УИС, подлежащих замещению лицами начальствующего состава, и феде- рольными государственными гражданскими служащими; перечень предприятий и учреждений, созданных для обеспечения деятельности УИС; нормы обеспечения сотрудников УИС оружием и специальными средствами; порядок принятия на вооружение УИС образцов специальной техники и специальных средств. Кроме того, контролируется соблюдение персоналом учреждений, исполняющих наказания, правительственных постановлений по обеспечению социально-экономических прав осужденных.

Сущностная характеристика судебного контроля, данная в ст. 20 УИК РФ, раскрывает лишь часть форм, используемых судами при осуществлении контрольной деятельности. В механизме судебного контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, участвуют как суды, постановившие приговор, так и суды, расположенные по месту исполнения уголовного наказания (ст. 396 УПК РФ).

Первые из них осуществляют контроль посредством получения уведомлений от учреждений и органов, исполняющих наказания. В соответствии с ч. 6 ст. 393 УПК РФ учреждение или орган, на которые возложено исполнение наказания, должны извещать суд, постановивший приговор, о месте отбывания наказания осужденным.

Суды, расположенные по месту отбывания осужденным уголовного наказания, реализуют контрольные полномочия при рассмотрении вопросов об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания, о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания, об освобождении от наказания в связи с болезнью осужденного, об отсрочке отбывания наказания беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, а также об изменении вида исправительного учреждения (ст. 397 УПК РФ).

Особое место в судебном контроле занимает рассмотрение жалоб осужденных и иных лиц на действия администрации учреждений и органов (ч. 2 ст. 20 УИК). Если ранее оно допускалось только в специальных случаях, предусмотренных законом, то теперь производится по общим правилам в соответствии с законодательством РФ. Основания и порядок рассмотрения подобных жалоб предусмотрен нормами гл. 25 ГПК РФ, регламентирующими производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Другие формы судебного контроля закреплены в процессуальном законодательстве. Они касаются контроля деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.

Статья 21 УИК РФ содержит общие положения об осуществлении ведомственного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания. В связи с проводимой в стране административной реформой организация контрольной деятельности со стороны вышестоящих органов и должностных лиц несколько изменилась.

Минюст России в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему федеральных служб, в том числе и ФСИН России. Тем самым Минюст России является органом ведомственного контроля, полномочия которого установлены Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314, Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, а также ведомственными нормативными правовыми актами.

В частности, п. 8.15 Регламента Министерства юстиции Российской Федерации, утв. приказом Минюста России от 26.12.2005 № 252, определяет, что порядок организации плановых проверок деятельности Федеральной службы, проверок по жалобам граждан и организаций на действия (бездействие) и решения указанного органа и должностных лиц, а также порядок отмены противоречащих федеральному законодательству решений федеральных служб, если иной порядок отмены решений не установлен федеральным законом, устанавливается актами Минюста России.

К настоящему моменту нормативно определен только порядок осуществления ведомственного контроля за соблюдением законности и прав человека в органах и учреждениях УИС. Приказом Минюста России от 26.06.2007 № 132 утверждена Инструкция об организации проверок деятельности подведомственных Министерству юстиции Российской Федерации федеральных служб, их территориальных органов и учреждений.

Основными задачами ведомственного контроля являются: 1) определение соответствия деятельности центрального аппарата подведомственной Минюсту России федеральной службы, ее территориального органа, учреждения положениям законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, приказов и распоряжений Минюста России; 2) выявление недостатков, нарушений и упущений в деятельности проверяемых органов и учреждений, определение причин их возникновения, а также мер, направленных на их устранение; 3) изучение, обобщение и распространение положительного опыта прогрессивных форм и методов деятельности подведомственных Минюсту России федеральных служб; 4) оказание методической и практической помощи в повышении эффективности служебной деятельности подведомственных Минюсту России федеральных служб.

Ведомственный контроль осуществляется Департаментом правового регулирования, анализа и контроля деятельности подведомственных федеральных служб Минюста России и территориальными органами Минюста России.

Наибольший объем контрольных полномочий за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, сосредоточен в ФСИН России. Это полностью оправданно, так как именно руководство Федеральной службы исполнения наказаний и ее территориальных органов несет персональную ответственность за осуществление возложенных на ФСИН России задач и функций. Закономерно, что уровень их практической реализации напрямую зависит от масштабов и глубины контрольного воздействия центрального и территориальных аппаратов ФСИН России на персонал подчиненных учреждений. В данном случае речь идет о внутриведомственном контроле, который осуществляет Федеральная служба исполнения наказаний и ее территориальные органы (Главные управления (Управления) Федеральной службы исполнения наказаний по субъектам Российской Федерации). В предмет внутриведомственного контроля, в отличие от предметного содержания контрольной деятельности других государственных органов, входят все направления функционирования персонала по реализации задач, поставленных перед учреждениями и органами, исполняющими наказания, в Положении о Федеральной службе исполнения наказаний.

Систему внутриведомственного контроля возглавляет директор ФСИН России, осуществляющий линейный контроль, и его заместители, в компетенцию которых входит контроль в соответствии с распределением обязанностей по руководству (функциональный контроль). На региональном уровне аналогичные функции осуществляют начальники Главных управлений (управлений) и их заместители.

Внутриведомственный контроль осуществляется в иерархическом порядке и присущ всем должностным лицам центрального и территориальных аппаратов ФСИН России, поскольку является органической частью их служебной деятельности. Он проводится в отношении персонала подчиненных органов и учреждений в рамках компетенции соответствующих управлений, отделов, служб. Так, контроль за обеспечением правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих наказания, безопасности содержащихся в них осужденных, а также персонала пенитенциарной системы, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений, осуществляется сотрудниками управления охраны, оперативного управления, управления безопасности и др. Для этого осуществляется постоянный контроль за оперативной обстановкой в учреждениях, исполняющих наказания, через систему дежурных частей, проводятся служебные проверки случаев чрезвычайных происшествий, имеющих серьезные негативные последствия и резко осложнивших оперативную обстановку, устанавливаются и анализируются их причины, вырабатываются меры по предотвращению подобных случаев.

Специальным звеном, созданным для самостоятельного осуществления контроля за деятельностью персонала УИС, а также координации работы центрального аппарата в этом направлении, является организационно-инспекторское управление ФСИН России. В его компетенцию входит: инспектирование территориальных органов УИС, учреждений и предприятий учреждений, исполняющих наказания, научно-исследовательских, лечебных, учебных и иных учреждений, входящих в УИС; осуществление непрерывного контроля за деятельностью подразделений УИС силами главных инспекторов; обобщение и анализ статистических и иных информационных материалов об исполнении уголовных наказаний в виде лишения свободы, исключительной меры наказания, а также прогноз возможных изменений обстановки в УИС, выработка соответствующих мер упреждающего характера, организация и контроль их выполнения.

Основными формами контрольной деятельности в данном случае служат: инспектирование (комплексная проверка всех направлений деятельности персонала), целевая проверка (изучение состояния определенного направления деятельности персонала отдельных учреждений и органов, исполняющих наказания), контрольная проверка (осуществляется через определенное время после проведения инспектирования для выяснения точности и качества исполнения предписаний инспекторской комиссии). Итоги различных проверок представляются руководству ФСИН России, по их результатам издаются нормативные акты, а в необходимых случаях к виновным лицам применяются меры принуждения.

Прокурорский надзор за соблюдением законов персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии со ст. 22 УИК РФ и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», приказом Генерального прокурора РФ от 05.08.2003 № 27 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах».

Предметом надзора согласно ст. 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» являются: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание» и меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; 3) законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Для осуществления надзора за законностью деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, в структуре органов прокуратуры созданы и функционируют специализированные прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, которые имеют статус районных прокуратур. Их возглавляют прокуроры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, подчиненные прокурору субъекта РФ.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 09.09.2002 № 54 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур» на прокурором субъектов РФ возложен надзор за исполнением законом должностными лицами территориальных органов ФСИН России. Надзор за исполнением законов центральным аппаратом ФСИН России осуществляет Управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний Генеральной прокуратуры РФ.

В соответствии со ст. 33 названного Закона при осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе: посещать в любое время органы и учреждения, исполняющие наказания; опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами; требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; проверять соответствие законодательству РФ приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений; требовать объяснения от должностных лиц; вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается.

Прокурор обязан отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Кроме того, прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение.

В последние годы в связи со становлением правового государства и гражданского общества происходит расширение круга субъектов контрольной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний. Федеральный закон от 08.12.2003 № 161-ФЗ наделил правом беспрепятственного посещения учреждений и органов, исполняющих наказания, и, соответственно, контроля, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Это позволило привести предписания УИК РФ в соответствие с Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы на нарушения прав человека, поступившие от граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе находящихся в учреждениях и органах, исполняющих наказания.

Жалобы, адресованные Уполномоченному лицами, находящимися в местах принудительного содержания, не подлежат просмотру администрацией этих мест и в течение 24 часов направляются Уполномоченному.

Получив жалобу, Уполномоченный имеет право: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; 3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

О принятом решении Уполномоченный в 10-дневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.

При проведении проверки по жалобам о нарушении прав и свобод осужденных Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе беспрепятственно посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, запрашивать и получать от государственных органов и у должностных лиц сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы, получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы. Уполномоченный вправе проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности учреждений и органов УИС и их должностных лиц.

По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами ФСИН России и ее подразделений.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе: 1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) учреждения или органа, исполняющего наказания, или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; 2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод осужденного; 3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления гуда либо постановления судьи; 4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; 5) обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Важной формой реагирования на нарушения прав осужденных являются доклады Уполномоченного. Проблемы соблюдения прав осужденных находят освещение в ежегодных докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о своей деятельности, направляемых Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, во все высшие судебные инстанции и Генеральному прокурору РФ. Ежегодные доклады подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете».

Предусмотрено и направление специальных докладов. Так, 10 октября 2000 г. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации направил Президенту РФ, в Государственную Думу, Правительство РФ, МВД России и Минюст России специальный доклад «О нарушениях прав граждан сотрудниками МВД РФ и уголовноисполнительной системы Министерства юстиции РФ».

Законодатель в ст. 24 УИК РФ определил в качестве контрольного органа уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Такая должность в соответствии со ст. 5 Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» может учреждаться в субъектах РФ. Сейчас уже назначены уполномоченные по правам человека в 38 регионах страны. Основные направления и формы контроля в сфере обеспечения прав осужденных региональных уполномоченных, как правило, аналогичны деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Общественный контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания

Общественный контроль — это контроль институтов гражданского общества за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Он предусмотрен ст. 23 УИК РФ. Анализ действующего законодательства и сложившейся контрольной практики в сфере исполнения уголовных наказаний показывает, что к субъектам общественного контроля можно отнести общественные наблюдательные комиссии, Общественную палату РФ, общественные советы при ФСИН России и территориальных органах УИС, комиссии по вопросам помилования на территориях субъектов РФ, органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, средства массовой информации, отдельных граждан. Особенностью контрольной деятельности этих субъектов контроля является то, что только некоторые из них имеют определенный в законе контрольный статус. Так, правом контроля во время посещений учреждений, исполняющих наказания, согласно ст. 38 Закона об учреждениях, исполняющих уголовные наказания, обладают главы органов местного самоуправления в пределах соответствующих территорий и члены общественных наблюдательных комиссий, созданных в соответствии с законодательством РФ. Однако в последнем случае мы имеем прецедент, когда Федеральным законом от 08.12.2003 № 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации"» в уголовно-исполнительное законодательство внесен этот новый субъект контроля, но компетенция общественных наблюдательных комиссий и их членов должна быть определена в федеральном законе «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности», проект которого в настоящее время обсуждается в Государственной Думе.

Согласно ст. 15 законопроекта, подготовленного ко второму чтению, планируется наделить общественную наблюдательную комиссию, а также членов общественной наблюдательной комиссии следующими контрольными полномочиями в сфере исполнения уголовных наказаний: 1) в составе не менее двух членов общественной наблюдательной комиссии посещать места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, исправительные учреждения — в установленном законом порядке и при соблюдении правил внутреннего распорядка указанных учреждений, мест содержания под стражей. При этом члены общественной наблюдательной комиссии вправе по собственной инициативе посещать камеры, карцеры, стационарные отделения, прогулочные дворики и иные помещения мест содержания под стражей, штрафные и дисциплинарные изоляторы, одиночные камеры, помещения для обеспечения безопасности осужденных и иные помещения учреждений УИС, за исключением охранных объектов и сооружений, на посещение которых необходимо согласие начальников соответствующих мест содержания под стражей и исправительных учреждений; 2) беседовать с осужденными при наличии согласия указанных лиц в условиях, позволяющих представителю администрации соответствующего учреждения или органа видеть их, но не слышать; 3) принимать обращения и жалобы от осужденных по вопросам нарушения их прав и законных интересов; 4) обращаться с заявлениями к начальнику места принудительного содержания, вышестоящим должностным лицам по вопросам, связанным с обеспечением прав и законных интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания; 5) принимать участие с правом совещательного голоса в работе комиссии исправительного учреждения при решении вопросов о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания и другие; 6) направлять жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, их родственников, защитников и представителей, а также иных лиц по вопросам обеспечения прав человека в местах принудительного содержания органам или должностным лицам, к компетенции которых относится разрешение данных жалоб по существу С 1 июля 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Этот закон закрепил создание и регламентировал деятельность особого, не имеющего аналогов в отечественной истории, контрольного органа — Общественной палаты. Одной из главных задач этого нового общественного института является осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Одним из основных направлений работы Общественной палаты РФ должен стать контроль за правоохранительными органами, в том числе и за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Для этого Общественная палата наделяется определенными полномочиями.

Статья 20 вышеназванного Закона предусматривает создание при федеральных органах исполнительной власти общественных советов. Общественный совет при ФСИН России по проблемам деятельности УИС создан 1 февраля 2007 г. из представителей общественности, науки и бизнеса. К контрольным полномочиям членов Совета, в частности, относятся: информирование руководства ФСИН России о нарушениях прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся в следственных изоляторах, обсуждение этих вопросов на заседании Совета; запрос сведений о деятельности учреждений и органов ФСИН России по соблюдению прав человека; посещение учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов.

В настоящее время общественные советы по проблемам деятельности УИС действуют при 72 территориальных органах ФСИН России. Члены этих советов обладают аналогичной контрольной компетенцией.

Указ Президента РФ от 28.12.2001 № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» возложил на Комиссию по вопросам помилования на территории субъекта РФ выполнение новых задач, связанных с осуществлением общественного контроля как за своевременным и правильным исполнением на территории субъекта РФ указов Президента РФ по вопросам помилования, так и за условиями содержания осужденных. Однако практическая реализация этих задач значительно затруднена в связи с отсутствием указанных комиссий в законодательно закрепленном перечне контрольных органов.

Органы общественного контроля в большинстве своем не наделены властными полномочиями, они действуют, как правило, опосредованно — либо через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению. В первом случае субъекты общественного контроля в случае выявления нарушений законности со стороны персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер.

В другом случае, при обнаружении недостатков в деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, контрольное воздействие осуществляется через институт общественного мнения. Используя этот социальный институт, основанный на моральных и этических нормах, субъекты общественного контроля предают широкой огласке факты нарушений, формируют отрицательное отношение населения к ним и лицам, их совершившим. Во многих случаях порицание и осуждение общества может быть намного ощутимее мер государственного принуждения. Кроме того, обнародование фактов злоупотребления властью, нарушений законности персоналом исправительных учреждений имеет не только негативный резонанс в обществе, но и может стать поводом для вмешательства в ситуацию официальных лиц.

Основным направлением контрольной деятельности общественных структур в пенитенциарной сфере является наблюдение и проверка соблюдения прав, свобод и законных интересов осужденных. Для этого используются разнообразные формы: посещение (визитирование) исправительных учреждений, обследование, экспертизы, сбор документов и иной информации, переписка с осужденными, публикации в средствах массовой информации и т.п.

Общественные объединения и в первую очередь неправительственные правозащитные организации осуществляют разносторонний контроль в указанной сфере. Обычно он реализуется в рамках договоренностей с руководством УИС, которому во многих случаях представляются результаты контроля. При необходимости общественные объединения могут использовать для защиты прав осужденных все правовые и социальные механизмы. Некоторые отличия есть в организации контроля религиозных объединений: здесь его предметом является деятельность персонала по обеспечению конституционного права осужденных на свободу совести и свободу вероисповедания. Соблюдение этого права проверяется священнослужителями при проведении религиозных обрядов в учреждениях, исполняющих наказания.

Большим контрольным потенциалом обладают средства массовой информации. Телевидение и радио, периодические печатные издания и Интернет активно формируют общественное мнение о деятельности персонала пенитенциарной системы. Материалы, раскрывающие недостатки и содержащие обоснованную критику, не только привлекают внимание должностных лиц органов управления УИС, но и иных субъектов контроля, чем оказывается позитивное воздействие на общее положение дел в пенитенциарной системе.

Статья 24 УИК РФ определяет особый порядок посещения учреждений и органов, исполняющих наказания, представителями средств массовой информации и иными лицами. Они могут посещать их по специальному разрешению администрации этих учреждений либо территориальных органов ФСИН России в порядке, установленном федеральным органом УИС.

Особое место среди субъектов общественного контроля занимают граждане. В основе их контроля лежит конституционное право человека и гражданина обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Этот вид контроля осуществляется гражданами по собственной инициативе, без каких-либо официальных полномочий. Он базируется на положениях Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Прямой непосредственный контроль за деятельностью учреждений, исполняющих наказания, осуществляют как сами осужденные, так и иные граждане, участвующие в уголовно-исполнительных правоотношениях. Результаты контроля могут быть реализованы через государственно-правовые и международные механизмы защиты гражданами своих прав или через обращения в средства массовой информации.