Учреждения и органы государства, исполняющие уголовные наказания

Классификация уголовных наказаний и система органов и учреждений, их исполняющих

Исполнение уголовных наказаний признается исключительной функцией государства, для осуществления которой, как правило, создаются специализированные учреждения и органы. При этом основополагающим является положение, зафиксированное в ст. 43 УК РФ, — наказание есть мера государственного принуждения, назначаемая по приговору суда. Структура учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, в России всегда была тесно увязана с действующей системой уголовных наказаний, закрепленной в уголовном законодательстве.

Введенный в действие с 1 января 1997 г. УК РФ изменил систему наказаний. В настоящее время в соответствии со ст. 44 к лицам, совершившим преступления, могут применяться: а) штраф; б) лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; в) лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград; г) обязательные работы; д) исправительные работы; е) ограничение по военной службе; ж) ограничение свободы; з) арест; и) содержание в дисциплинарной воинской части; к) лишение свободы на определенный срок; л) пожизненное лишение свободы; м) смертная казнь.

Установив новую систему наказаний, УК РФ предопределил тем самым виды учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. В ст. 16 УИК РФ нашли закрепление не только все виды уголовных наказаний, предусмотренных ст. 44 УК РФ, но и определены органы и учреждения, их исполняющие.

Исполнение штрафа согласно ч. 1 ст. 16 УИК РФ и ст. 72 Федерального закона от 21.07.1997 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» возлагается на судебных приставов-исполнителей ФССП России. На суды, вынесшие приговор, возложено исполнение уголовного наказания в виде лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград.

В настоящее время большинство уголовных наказаний исполняют учреждения УИС. В нее входят: уголовно-исполнительные инспекции, исполняющие такие виды наказаний, как исправительные и обязательные работы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, а также осуществляющие контроль за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих детей до 14-летнего возраста, которым судом отсрочено отбывание наказания) исправительные центры, реализующие ограничение свободы, арестные дома, исполняющие наказание в виде ареста; исправительные учреждения исполняют уголовные наказания в виде лишения свободы на определенный срок и пожизненного лишения свободы.

Судебные приставы-исполнители Федеральной службы судебных приставов (ФССП России) в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ, актами Минюста России, а также Положением о Федеральной службе судебных приставов, утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1316.

Статья 12 Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЛ «О судебных приставах» устанавливает обязанности и права судебных приставов-исполнителей. В процессе исполнения уголовного наказания в виде штрафа судебный пристав-исполнитель имеет право: получать при совершении исполнительных действий необходимую информацию, объяснения и справки; проводить у работодателей проверку исполнения исполнительных документов на работающих у них осужденных и ведения финансовой документации по исполнению указанных документов; входить в помещения и хранилища, занимаемые осужденными или принадлежащие им, производить осмотры указанных помещений и храни-

лищ, при необходимости вскрывать их, а также на основании определения соответствующего суда совершать указанные действия в отношении помещений и хранилищ, занимаемых другими лицами или принадлежащих им; арестовывать, изымать, передавать на хранение и реализовывать арестованное имущество, за исключением имущества, изъятого из оборота в соответствии с законом; налагать арест на денежные средства и иные ценности должника, находящиеся на счетах, во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, в размере, указанном в исполнительном документе; использовать нежилые помещения при согласии собственника для временного хранения изъятого имущества, возлагать на соответствующих лиц обязанность по его хранению, использовать транспорт взыскателя или должники для перевозки имущества с отнесением расходов за счет должника; в случае неясности требований, содержащихся в исполнительном документе, на основании которого совершаются исполнительные действия, просить суд или другой орган, выдавший исполнительный документ, о разъяснении порядка его исполнения; объявлять розыск осужденного, его имущества или розыск ребенка; вызывать граждан и должностных лиц по исполнительным документам, находящимся и производстве; совершать иные действия, предусмотренные федеральным законом об исполнительном производстве. Требования судебного пристава-исполнителя обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на территории РФ.

Уголовно-исполнительные инспекции являются учреждениями, исполняющими в соответствии с уголовноисполнительным законодательством уголовные наказания в отношении лиц, осужденных без изоляции от общества. Инспекции в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, иными нормативными правовыми актами. В частности, постановлением Правительства РФ от 16.06.1997 № 729 «Об утверждении Положения об уголовно-исполнительных инспекциях и норматива их штатной численности» и приказом Минюста России от 12.04.2005 № 38 «Об утверждении Инструкции о порядке исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества».

Основными задачами уголовно-исполнительных инспекций являются: а) исполнение наказаний в виде обязательных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и исправительных работ; б) контроль за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, которым судом отсрочено отбывание наказания; в) предупреждение преступлений и иных правонарушений лицами, состоящими на учете в инспекциях.

Уголовно-исполнительные инспекции анализируют работу по исполнению наказаний и осуществлению контроля за поведением осужденных, готовят в соответствии с ведомственными актами статистическую отчетность, а также информационно-аналитические и другие материалы для территориальных органов ФСИН России. Инспекции взаимодействуют с органами внутренних дел на основе разработки и осуществления совместных мероприятий по контролю за поведением осужденных, соблюдением условно осужденными возложенных на них судом обязанностей, предупреждению преступлений и иных правонарушений, устранению причин и условий, способствующих их совершению, а также обмена соответствующей информацией. В этих целях инспекции: готовят и направляют в органы внутренних дел предложения по планам совместных мероприятий; принимают участие в мероприятиях, проводимых органами внутренних дел по проверке поведения осужденных по месту жительства и в общественных местах; систематически направляют в органы внутренних дел информацию об осужденных, состоящих на учетах.

К исправительным учреждениям, реализующим лишение свободы на определенный срок, относятся: колонии- поселения; исправительные колонии общего, строгого, особого режима; воспитательные колонии; тюрьмы; лечебные исправительные учреждения; лечебно-профилактические учреждения; специальные исправительные учреждения для содержания бывших работников судов и иных правоохранительных органов; следственные изоляторы — в отношении осужденных, оставленных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию этих учреждений, и осужденных на срок не свыше шести месяцев, оставленных и следственных изоляторах с их согласия. Исправительные колонии особого режима для осужденных, отбывающих пожизненное лишение свободы, исполняют пожизненное лишение свободы.

Наказание в виде смертной казни исполняется учреждениями УИС. (Подробно вопросы исполнения наказания в виде смертной казни будут рассмотрены в гл. 19).

Кроме перечисленных видов уголовных наказаний исправительные учреждения, исправительные центры и арестные дома осуществляют применение принудительных мер медицинского характера к определенным законодательством категориям осужденных.

Учреждениями и органами, исполняющими уголовные наказания в отношении военнослужащих, являются: дисциплинарные воинские части — для исполнения наказания в виде содержания в дисциплинарной воинской части; гауптвахты для осужденных военнослужащих или соответствующие отделения гарнизонных гауптвахт — ареста; командование воинских частей — ограничения по военной службе.

Перечисленные учреждения представляют собой, как правило, специальные государственные структуры, для которых исполнение уголовных наказаний является основной функцией. Уголовно-исполнительное законодательство четко регламентирует их деятельность и полномочия при исполнении отдельных видов уголовных наказаний. Кроме того, ч. 2 и 3 ст. 16 УИК предусматривают существование иных учреждений и органов, непосредственно реализующих требования приговора о лишении права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, а также о лишении специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград. К ним относятся администрация организации, в которой работает осужденный, и органы, правомочные в соответствии с законом аннулировать разрешение на занятие соответствующими видами деятельности, а также должностные лица, ранее присвоившие осужденным звание, классный чин или наградившие государственной наградой, либо соответствующие органы РФ.

На сегодняшний день три вида уголовных наказаний (ограничение свободы, арест, смертная казнь) не исполняются. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 08.01.1997 № 2-ФЗ «О введении в действие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации» положения УИК РФ о наказаниях в виде ограничения свободы и ареста вводятся в действие федеральным законом или федеральными законами по мере создания необходимых условий для исполнения этих видов наказаний, но при этом о наказании в виде ограничения свободы — не позднее 2005 г., о наказании в виде ареста — не позднее 2006 г. Однако социально-экономическая обстановка в стране не позволила ввести эти уголовные наказания в указанные сроки. В настоящее время в Государственную Думу внесены законопроекты об исключении из действующего законодательства положений об аресте как виде уголовного наказания, а также об изменении содержания и порядка исполнения ограничения свободы (подробнее см. 9.4, 10.3).

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 02.02.1999 № 3-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 41 и части третьей статьи 42 УПК РСФСР, пунктов 1 и 2 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 16.07.1993 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях"" в связи с запросом Московского городского суда и жалобами ряда граждан» устанавливается, что впредь до создания судов присяжных во всех регионах России смертная казнь не может не только исполняться, но и назначаться судами. Согласно ст. 8 Федерального закона от 18.12.2001 № 177-ФЗ «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» суды присяжных с 1 января 2004 г. функционируют во всех субъектах России, за исключением Чеченской Республики, где они вводятся с 1 января 2010 г.

Уголовно-исполнительная система Российской Федерации и ее персонал

Российская система учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, с начала XX в. традиционно основывалась на строгой централизации.

Первоначально, со времени законодательного закрепления термина «исправительно-трудовая система» в ст. 5 ИТК РСФСР 1924 г., под ним понималась единая система исправительно-трудовых учреждений в свою очередь получившая название по наименованию соответствующей отрасли законодательства.

С развитием уголовного и исправительно-трудового законодательства, с появлением новых видов учреждений, призванных исполнять уголовные наказания, не только связанные с исправительно-трудовым воздействием, возникла необходимость уточнения данного понятия. В связи с недостаточно четким выявлением правовой природы этих наказаний и органов, их исполняющих, сомнениями в возможности отнесения их к исправительно-трудовым учреждениям в литературе для обозначения всех указанных учреждений стали употребляться такие термины, как «исправительная система» и «система исполнения наказаний».

Поэтому представляется вполне логичным и обоснованным, что в процессе формирования новой политики в сфере исполнения уголовных наказаний, создания соответствующей отрасли законодательства (права) в теорию и практику было введено понятие «уголовно-исполнительная система». Впервые официальное закрепление оно получило в Концепции реформы уголовно-исполнительной системы, подготовленной в МВД СССР в 1990 г.

Впервые в нормативный оборот термин «уголовноисполнительная система» был введен Законом об учреждениях, исполняющих уголовные наказания. В действующей редакции ст. 5 этого Закона говорится, что УИС включает в себя: учреждения, исполняющие наказания; территориальные органы; федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области исполнения наказаний (федеральный орган УИС). Кроме того, в УИС по решению Правительства РФ могут входить следственные изоляторы, предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности УИС, научно-исследовательские, проектные, лечебные, учебные и иные учреждения. Перечень организаций и учреждений, входящих в УИС, в настоящее время утвержден постановлением Правительства РФ от 01.02.2000 № 89 «Об утверждении перечня видов предприятий, учреждений и организаций, ыходящих в уголовно-исполнительную систему».

Виды учреждений, исполняющих наказания, определяются УИК РФ (ст. 16, 74). Учреждения, исполняющие наказания, являются юридическими лицами. Решения об их создании и ликвидации принимаются Правительством РФ

по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Учреждения, исполняющие наказания, обязаны: 1) обеспечивать исполнение уголовно-исполнительного законодательства РФ; 2) создавать условия для обеспечения правопорядка и законности, безопасности осужденных, а также персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на их территориях; 3) обеспечивать привлечение осужденных к труду, а также осуществлять их общее и профессиональное образование и профессиональное обучение; 4) обеспечивать охрану здоровья осужденных; 5) осуществлять деятельность по развитию своей материально-технической базы и социальной сферы; 6) в пределах своей компетенции оказывать содействие органам, осуществляющим оперативнорозыскную деятельность; 7) обеспечивать режим содержания подозреваемых и обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения применено заключение под стражу, а также соблюдение их прав и исполнение ими своих обязанностей в соответствии с Законом о содержании под стражей.

Территориальные органы УИС (Главные управления (Управления) Федеральной службы исполнения наказаний по субъекту РФ) создаются федеральным органом УИС на территориях субъектов РФ. Они осуществляют руководство подведомственными учреждениями, исполняющими наказания, а также специальными подразделениями УИС по конвоированию. Территориальные органы являются юридическими лицами и владеют, распоряжаются и пользуются закрепленным за ними имуществом. В интересах развития социальной сферы УИС, а также привлечения осужденных к труду территориальные органы УИС имеют право создавать предприятия любых организационноправовых форм, участвовать в их создании и деятельности на правах учредителя, а также в управлении ими.

Федеральный орган УИС — ФСИН России, которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания.

Положение о ФСИН России и предельная численность работников ее центрального аппарата утверждены Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний».

Основными задачами ФСИН России являются: 1) исполнение в соответствии с законодательством РФ уголовных наказаний, содержание под стражей лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых; 2) контроль за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания; 3) обеспечение охраны прав, свобод и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей; 4) обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и в следственных изоляторах, обеспечение безопасности содержащихся в них осужденных, лиц, содержащихся под стражей, а также работников УИС, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений и следственных изоляторов; охрана и конвоирование осужденных и лиц, содержащихся под стражей, по установленным маршрутам конвоирования, конвоирование граждан Российской Федерации и лиц без гражданства на территорию РФ, а также иностранных граждан и лиц без гражданства в случае их экстрадиции; создание осужденным и лицам, содержащимся под стражей, условий содержания, соответствующих нормам международного права, положениям международных договоров РФ и федеральных законов; 7) организация деятельности по оказанию осужденным помощи в социальной адаптации; 8) управление территориальными органами ФСИН России и непосредственно подчиненными учреждениями.

Персонал — личный состав учреждения, предприятия или часть этого состава, представляющая собой группу по профессиональным или иным признакам. Отечественный законодатель в ч. 3 ст. 24 Закона об учреждениях, исполняющих уголовные наказания, причислил к персоналу УИС работников, состоящих в штатах учреждений, исполняющих наказания, объединений учреждений с особыми усло- пиями хозяйственной деятельности, предприятий учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов. Из смысла ч. 1 данной статьи следует, что понятие персонала охватывает две категории работников: сотрудников, имеющих специальные звания и замещающих должности начальствующего состава, а также рабочих и служащих исправительных учреждений. Указанные категории персонала имеют различное правовое положение, решают отличные по характеру и значимости задачи и функции.

Организация деятельности рабочих и служащих, их трудовые отношения регламентируются законодательством РФ о труде и правилами внутреннего распорядка учреждений, исполняющих наказания. В учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания, специалисты, рабочие и служащие заняты на вспомогательных, обеспечивающих должностях.

Правовой статус сотрудников, порядок и условия прохождения ими службы в настоящее время регламентируются Законом об учреждениях, исполняющих уголовные наказания и иными нормативными правовыми актами РФ. В соответствии с действующим законодательством сотрудники учреждений осуществляют государственноуправленческие функции по обеспечению общественной безопасности, законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнения уголовных наказаний. При этом они выполняют свои обязанности и пользуются правами в пределах своей компетенции, определяемой замещаемой должностью. Тем самым сотрудники являются федеральными государственными служащими, осуществляющими профессиональную деятельность по реализации такой специфической правоохранительной функции государства, как исполнение уголовных наказаний. Кроме того, являясь представителями власти, сотрудники наделены широкими властными полномочиями по борьбе с преступностью, пресечению противоправных действий, применению принудительных мер как в отношении осужденных, так и других граждан (ст. 26 названного Закона). Например, ст. 19.3 КоАП РФ устанавливает ответственность граждан за неповиновение законному распоряжению сотрудника органов УИС.

В условиях административной реформы меняются подходы как к организации и функционированию государственной службы РФ в целом, так и государственной службы в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы в частности. В Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» нормативно закреплено разделение государственной службы по видам — гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба. Очевидно, с учетом характера осуществляемых сотрудниками учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, государственно-властных функций и полномочий правоохранительная служба должна стать основным видом в рассматриваемой системе. Это прямо следует из определения правоохранительной службы, сформулированного в ст. 7 упомянутого Закона: «правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины правоохранительной службы».

Правовое регулирование этого нового социально-правового института будет развиваться на базе федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», проект которого в настоящее время разрабатывается. Очевидно, на основе этого общего законодательного акта будет принят и отдельный федеральный закон, отражающий особенности правового положения, компетенцию и полномочия служащего правоохранительной службы в учреждениях и органах, исполняющих наказания, вытекающие из специфики правоохранительной функции этих учреждений и органов.

В то же время ч. 3 ст. 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» допускает учреждение в федеральном государственном органе должностей государственной службы различных видов. Реализуя данное законодательное положение, Президент РФ поручил Правительству РФ установить численность государственных должностей федеральной государственной гражданской службы в УИС. Постановлением от 05.01.2005 № 4 «Об установлении предельной численности должностей федеральной государственной гражданской службы в уголовно-исполнительной системе» Правительство РФ установило с 1 января 2005 г. предельную численность должностей федеральной государственной гражданской службы в УИС в количестве 52 единиц. Эти должности введены в центральном аппарате ФСИН России, а также в научных и учебных учреждениях.

Таким образом, персонал учреждений, исполняющих наказания, будут составлять как сотрудники, имеющие специальные звания и состоящие на правоохранительной службе, так и лица, замещающие государственные должности федеральной гражданской службы. Исходя из общемировой практики, переход к комплектованию персонала исправительных учреждений из числа государственных гражданских служащих является наиболее перспективным, так как это отвечает требованиям дальнейшей гуманизации и демократизации исполнения уголовных наказаний. Вместе с тем резкий отказ от «людей в форме» в исправительных учреждениях в силу исторических традиций и сложившегося менталитета сотрудников и осужденных может оказать негативное влияние на деятельность этих учреждений и привести к нежелательным последствиям.