Ассоциации муниципальных образований как форма осуществления межмуниципального сотрудничества

Для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, координации и объединения усилий при решении совместных проблем муниципальные образования вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Соответственно, муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения.

В настоящее время в Российской Федерации действует несколько видов объединений муниципальных образований:

а) общероссийские союзы (например, Союз Российских городов, Союз малых городов России);
б) межрегиональные ассоциации (Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России и т. п.);
в) региональные центры (Ассоциация городов Иркутской области, Ассоциация городов Ленинградской области и т. п.);
г) специализированные ассоциации (Ассоциация закрытых административно- территориальных образований Минобороны России и т. п.).

Согласно ст. 66 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ будет осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о некоммерческих организациях). В соответствии с названным Законом регистрация советов муниципальных образований будет производиться органами юстиции субъекта РФ. Статус и полномочия объединений муниципальных образований будет определяться учредительными документами (например, уставами советов муниципальных образований), советы муниципальных образований не смогут самостоятельно расширять свою компетенцию или получать полномочия от органов местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 66) определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган, он: 1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта РФ; 2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований; 3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта РФ; 4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ.

Совет муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ и т. п.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 67) на общероссийском уровне советы муниципальных образований субъектов РФ смогут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. В отличие от существующего многообразия ассоциаций и союзов общероссийского и межрегионального характера планируется создание единого общероссийского объединения. Данное объединение будет правомочно, если в него войдут советы муниципальных образований не менее 1/3 субъектов РФ.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 67) определяет принципиально новую компетенцию Общероссийского объединения муниципальных образований, в частности оно вправе представлять предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).

Конгресс местных и региональных властей Европы как консультативный орган Совета Европы, представляющий местные и региональные власти, был создан в 1994 г. Основные цели КМРВЕ состоят в следующем:

1. обеспечение участия местных и региональных органов власти в осуществлении идеала европейского единства, а также представительство и активное вовлечение в работу Совета Европы;
2. предоставление Кабинету Министров предложений, направленных на развитие местного и регионального законодательства;
3. развитие сотрудничества между местными и региональными органами власти;
4. поддержание в сфере своей компетенции контактов с международными организациями в рамках общей политики внешних сношений Совета Европы;
5. работа в тесном сотрудничестве с национальными демократическими объединениями местных и региональных органов власти, с одной стороны, и с европейскими организациями, представляющими местные и региональные органы власти государств-членов Совета Европы, с другой стороны.

КМРВЕ проводит текущую работу в пяти комитетах: комитет по социальной политике, комитет по культуре и образованию, комитет по устойчивому развитию, институциональный комитет, постоянный комитет. Основной формой деятельности КМРВЕ являются ежегодные пленарные сессии, проводимые в Страсбурге, в которых принимают участие национальные делегации государств-членов Совета Европы.

Россия принимает участие в сессиях КМРВЕ с 1996 г., со времени вступления ее в Совет Европы. На Конгрессе Российскую Федерацию представляет 36 человек: девять представителей – в Палате местных властей и девять – в Палате регионов, а также по девять заместителей в каждой из палат. Порядок представления кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей определяется Указом Президента РФ, а численный состав на два года закреплен распоряжением Президента РФ от 22 мая 2006 г. № 227-рп «Об утверждении состава делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы в 2006—2008 годах».

Единое общероссийское объединение муниципальных образований призвано способствовать развитию межмуниципального сотрудничества, и, соответственно, оно не вправе вмешиваться, ограничивать и контролировать деятельность муниципальных образований и их объединений. Запрет на вмешательство общероссийского объединения муниципальных образований в деятельность муниципальных образований и их советов, ассоциаций и союзов призван обеспечить принцип самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Представительные органы местного самоуправления также могут создавать межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие организации муниципальных образований в форме автономных некоммерческих организаций и фондов (ст. 68, 69 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

Согласно Закону о некоммерческих организациях под некоммерческой организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Автономную некоммерческую организацию приведенный закон определяет как не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Создание фонда также преследует социальные, благотворительные, культурные и иные общественно полезные цели.

Создание некоммерческой организации осуществляется по решению учредителей (в данном случае представительных органов местного самоуправления). Некоммерческая организация считается созданной только с момента ее регистрации в соответствующих органах. Закон о некоммерческих организациях (ст. 14) содержит перечень учредительных документов (устав, учредительный договор, решение о создании некоммерческой организации), которые необходимо зарегистрировать в органах юстиции. В учредительных документах некоммерческой организации должны определяться: 1) наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму; 2) место нахождения некоммерческой организации; 3) порядок управления деятельностью; 4) предмет и цели деятельности; 5) сведения о филиалах и представительствах; 6) права и обязанности членов; 7) условия и порядок приема в члены некоммерческой организации и выхода из нее (в случае, если некоммерческая организация имеет членство); 8) источники формирования имущества; 9) порядок внесения изменений в учредительные документы; 10) порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и т. п. Устав фонда дополнительно должен содержать наименование, включающее слово «фонд».

И автономная некоммерческая организация, и фонд вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую указанным целям. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в качестве финансовых средств некоммерческих организаций предусматривает: 1) регулярные и единовременные поступления от учредителей; 2) добровольные имущественные взносы и пожертвования; 3) выручка от реализации товаров, работ и услуг; 4) дивиденды, получаемые по акциям, облигациям и другим ценным бумагам; 5) доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации; 6) другие не запрещенные законом поступления.

Высшим руководящим органом управления некоммерческой организацией является общее собрание членов, обладающее исключительной компетенцией (например, принятие и изменение устава организации; определение приоритетных направлений деятельности; образование исполнительных органов; создание филиалов и представительств; утверждение финансового плана, годового отчета и бухгалтерского баланса; участие в других организациях; реорганизация и ликвидация организации). Текущее руководство некоммерческой организацией осуществляет исполнительный орган (коллегиальный или единоличный), а контроль за предпринимательской деятельностью – ревизионная комиссия. В случае ликвидации некоммерческой организации создается ликвидационная комиссия.

Ликвидация некоммерческой организации осуществляется по решению /3 членов общего собрания (самороспуск) и по решению соответствующего суда. В соответствии с Законом о некоммерческих организациях в случае вынесения некоммерческой организации более двух предупреждений о нарушении законодательства РФ контролирующим органом, некоммерческая организация может быть ликвидирована по решению суда.

Согласно ст. 119 Гражданского кодекса РФ некоммерческая организация (в данном случае фонд) ликвидируется в судебном порядке в следующих случаях: 1) если имущества фонда недостаточно для осуществления его целей и вероятность получения необходимого имущества нереальна; 2) если цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменения целей фонда не могут быть произведены; 3) в случае уклонения фонда в его деятельности от целей, предусмотренных уставом; 4) в других случаях, предусмотренных законом.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. впервые на федеральном уровне предпринимает попытку упорядочения и систематизации стихийно сложившихся к настоящему моменту различных ассоциаций и союзов местных властей. Федеральный законодатель проводит последовательное разделение объединений муниципальных образований по уровням власти и приводит классификацию по формам хозяйственной деятельности межмуниципальных обществ. Правовое регулирование вопросов создания и деятельности объединений муниципальных образований позволит на практике более эффективно осуществлять межмуниципальное сотрудничество.