Правотворчество. Нормативные правовые акты. Систематизация права

Правотворчество и правообразование

Правотворчество представляет собой одну из важнейших форм правовой деятельности государства и общества, в результате которой морально-нравственные императивы, интересы и ценности, сложившиеся в общественном сознании, получают нормативно-правовое закрепление в системе права. Правотворчество является завершающим этапом глобального социального процесса правообразования.

В юридической литературе правотворчество толкуется как «официальная деятельность субъектов правотворчества по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов».

Более широким по содержанию является понятие правообразования, которое отражает весь процесс формирования правовой нормы, начиная с выявления потребности в необходимости правового регулирования определенных общественных отношений, обусловленной сложившимися в обществе интересами и ценностями, формирования идеи проекта нормативного правового акта и вплоть до его создания, опубликования и вступления в законную силу.

Правообразование включает в себя такие элементы, как выявление потребности в правовом регулировании, учет факторов, формирующих данную потребность, проведение мониторинга правоприменения действующего законодательства, формирование правотворческого замысла, идеи законопроекта, подготовка концепции правового акта, проведение всенародного обсуждения законодательной инициативы, проведение правовой и антикоррупционной экспертизы проекта правового акта, «нулевое чтение».

Заключительной стадией правообразования является правотворчество, которое начинается с момента реализации законодательной инициативы субъектами правотворческой деятельности, включает в себя процесс внесения проекта нормативного правового акта, его обсуждения, принятия, подписания, опубликования и вступления в законную силу. Правотворческая стадия завершает социальный процесс правообразования посредством придания общеобязательности морально-нравственным, естественно-правовым нормам и их формального закрепления в системе действующего права.

Принципы и виды правотворчества

Принципы правотворчества представляют собой основополагающие требования, нормы общего характера, определяющие смысл и содержание деятельности законодателей.

Значение принципов в правотворческой деятельности заключается в наполнении процедурных моментов законодательной техники аксиологическим (ценностным) содержанием, без чего правотворчество превратилось бы в простую совокупность процедур, направленных на формальную легитимизацию воли господствующих в обществе социальных групп.

Наиболее часто в юридической литературе называются такие принципы правотворчества, как демократизм, системность, законность, научность и профессионализм, объективность, гуманизм, моральнонравственная обоснованность, справедливость и др.

Принцип демократизма представляет собой возможность участия народа в процессе правотворчества путем публичного, в том числе всенародного, обсуждения принимаемых нормативных правовых актов, взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти, прохождения законопроектами стадии «нулевого чтения», обсуждения на круглых столах, парламентских слушаниях, в СМИ, учета интересов меньшинства. Правотворчество становится тем эффективнее, чем более полно отражаются интересы народа, морально-нравственные представления общества о добре и зле, чести и совести. Правотворчество должно отражать существующую реальность и преобразовывать ее по пути прогресса. При этом условии в полной мере будет реализован принцип демократизма.

Принцип гласности предполагает открытость правотворческих процедур на всех стадиях правотворческого процесса (в том числе посредством доступа к электронным базам законопроектов в сети «Интернет») и обязательное опубликование нормативных правовых актов. Важным средством обеспечения принципа гласности правотворчества является активное использование механизмов всенародного обсуждения проектов нормативных правовых актов, в том числе с применением современных законотворческих технологий, которые объективно расширяют возможности общественной экспертизы законопроектов.

Принцип системности означает плановый, целенаправленный характер правотворчества, его непротиворечивость, взаимосвязь и взаимозависимость различных стадий и элементов. Так, законопроектная деятельность Государственной Думы и Совета Федерации систематизируется и имеет плановый характер: принимаются план работы на очередную сессию, планы законопроектной работы комитетов и ежемесячные календари первоочередного рассмотрения вопросов. Вместе с тем представляется совершенно необоснованным отсутствие целостной законотворческой политики. Очевидна необходимость формулирования долгосрочных законодательных перспектив (на год, три года, пять лет), единой общегосударственной программы законотворчества.

Принцип законности предполагает соответствие принимаемых правовых актов Конституции РФ, действующему законодательству, ратифицированным международным договорам Российской Федерации, а также строгое соблюдение процедуры создания нормативных правовых актов, сроков их прохождения. Недопустимы ситуации, когда субъекты правотворчества нарушают создаваемые ими нормы права.

Например, в практике Государственной Думы нередки случаи, когда в целях ускорения принятия определенных законодательных инициатив нарушаются разумные сроки рассмотрения законопроектов, установленные Регламентом Государственной Думы.

Принцип научности заключается в активном участии научного сообщества в нормотворческом процессе, проведении научных экспертиз проектов нормативных правовых актов, разработке научных концепций правотворчества и их использовании в практике, прогнозировании социальных последствий правотворчества. К сожалению, в настоящее время при Федеральном Собрании РФ отсутствует специализированное научное подразделение, куда могли бы входить ученые - экономисты, социологи, политологи, юристы, а также эксперты в других областях знаний1. Вместе с тем нормативное закрепление обязательности участия научного сообщества в процессе разработки концепции законопроекта и учета его предложений при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе будет способствовать повышению справедливости действующего законодательства.

Принцип профессионализма означает достаточно высокий уровень образования, квалификации, правовой культуры парламентариев, сотрудников правотворческих органов, развития юридического образования в области правотворческой деятельности, юридической техники. Совершенствованию правовой культуры и образования парламентариев может способствовать внедрение специальных программ повышения квалификации и юридической грамотности с использованием инновационных технологий в области юридического образования2.

Принцип объективности выражается в отражении в процессе правотворчества сложившихся в обществе реалий, традиций, в формировании норм права исходя из существующих в обществе интересов, потребностей, ценностей, естественно-правовых норм и принципов.

Позитивное право не может устанавливать принципиально новые правила поведения по сравнению с теми, которые на практике уже характерны для общества, устоялись в общественном сознании и были выработаны многовековой историей человеческого общежития. Иначе оно потеряет регулятивный потенциал.

Принцип гуманизма предполагает, что законодатель должен исходить из высшей ценности человеческой жизни и необходимости неукоснительного соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Особое значение имеет согласование принимаемых законодательных актов с международными стандартами в области охраны прав человека и основных свобод.

Принцип справедливости правотворческого процесса представляет собой достижение разумного баланса интересов личности, общества и государства на основе соразмерности их прав, обязанностей, ответственности и компетенции в правотворческом процессе.

Принцип нравственной обоснованности заключается в соответствии правотворческого процесса морально-нравственным императивам, сложившимся в обществе, вечным ценностям, выработанным исторической практикой, представлениям общества о добре, зле, справедливости, чести, совести и долге. Право всегда должно опираться на существующие в обществе морально-нравственные установки, сформированные под влиянием традиций, религии, обычаев на протяжении веков. Иначе оно теряет свой регулятивный потенциал, поскольку «демократия, как и всякая дру гая форма, может быть лучше или хуже в зависимости от духовного содержания, которое вкладывает в нее народ, и что при известных условиях она может стать и полным извращением всякой справедливости».

Законодательством Российской Федерации не установлены принципы правотворчества, вместе с тем регламенты палат Федерального Собрания РФ устанавливают такие принципы правотворческого процесса, как политическое многообразие, многопартийность, свободное обсуждение и коллективное решение вопросов (ст. 3 Регламента Государственной Думы), коллективное свободное обсуждение и решение вопросов, структурирование по непартийному принципу (ст. 3 Регламента Совета Федерации).

Виды правотворчества. Понятием правотворчества охватываются различные виды деятельности, направленные на создание, изменение или прекращение правовых норм. В зависимости от субъекта правотворчества выделяют следующие виды правотворчества: законотворчество, референдум, подзаконное правотворчество, нормотворчество органов местного самоуправления, договорное нормотворчество, судебное правотворчество, локальное нормотворчество.

Законотворчество выступает основным видом правотворчества, связанным с созданием, изменением или прекращением законодательными (представительными) государственными органами нормативных правовых актов высшей юридической силы - законов. В Российской Федерации законотворчество осуществляется на двух уровнях. Палатами Федерального Собрания принимаются и одобряются федеральные законы и федеральные конституционные законы. Законодательные акты по вопросам совместного и исключительного ведения субъектов Российской Федерации могут приниматься законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Подзаконное правотворчество - это процесс создания подзаконных нормативных правовых актов в развитие федерального или регионального законодательства, обладающих меньшей юридической силой по сравнению с законами. К ним, в частности, относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы федеральных министерств, постановления глав субъектов Российской Федерации, акты региональных органов исполнительной власти.

Особое место в системе правотворчества занимает референдум, который представляет собой высшую форму народовластия, выраженную в принятии нормативных правовых актов путем всенародного голосования. Различают следующие виды референдума: федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный. В России всенародным голосованием была принята Конституция РФ 1993 г.

Муниципальное правотворчество представляет собой нормотворчество органов местного самоуправления, принимающих правовые акты по вопросам местного значения, регулирующих отношения в рамках муниципального образования. Например, акт о местном бюджете, регулирующий расходование муниципальных средств.

Договорное нормотворчество предполагает регулирование определенных общественных отношений посредством заключения соглашений, устанавливающих права и обязанности сторон. Договорное нормотворчество осуществляется в форме заключения международных договоров (межгосударственных, межправительственных, межведомственных), договоров между Федерацией и субъектами Федерации (федеративные договоры), между государственными органами (между федеральными и региональными органами власти), в рамках организаций (например, коллективные договоры).

Ряд ученых выделяют такой вид нормотворчества, как судебное правотворчество - издание органами судебной власти актов, отменяющих действующие нормативные правовые акты (например, акты Конституционного Суда РФ о признании отдельных положений законодательства не соответствующими Конституции РФ), изменяющих их содержание либо разъясняющих пробелы в правовом регулировании и определяющих правоприменительную практику нижестоящих судебных инстанций (например, постановления Пленума Верховного Суда РФ). Вопрос о существовании судебного правотворчества имеют в науке дискуссионный характер. Например, видные ученые отмечали, что «судейское правотворчество - это опасный симбиоз судьи и законодателя в одном лице. Против подобных опасностей как раз и направлен принцип разделения властей в правовом государстве».

Вместе с тем большинство ученых и практиков, занимающихся анализом правотворческой деятельности органов государственной власти России на современном этапе, полагают, что судебное правотворчество не только имеет право на существование и соответствующее научное и законодательное признание, но и является важнейшим средством разрешения социальных конфликтов, устранения пробелов и коллизий в действующем законодательстве.

Локальное (корпоративное) нормотворчество - это издание правовых актов, регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением трудовой деятельности в рамках организации, предприятия, учреждения. К локальным актам относятся нормативные правовые акты предприятий, организаций и учреждений, регулирующие вопросы внутренней жизни (уставы, положения, приказы и т.п.). Законодательством для предприятия могут устанавливаться обязательные случаи наличия локальных правовых актов (например, устава), а подзаконными нормативными правовыми может быть уточнен порядок их разработки и применения. Однако указание в законодательстве на разработку локального правового акта не обязательно. Руководитель организации и предприятия вправе самостоятельно разрабатывать и принимать акты, если это не противоречит законодательству.

Стадии и субъекты правотворческого процесса

В юридической науке дискуссионным является вопрос о структуре правотворческого процесса. Обобщив высказанные в юридической науке мнения, можно выделить следующие стадии создания правового акта:

1. выявление потребности в правовом регулировании общественных отношений, формирование правовой идеи и концепции нормативного правового акта, решение о необходимости издания акта;
2. общественное обсуждение и экспертиза проекта нормативного правового акта;
3. инициатива по созданию нормативного правового акта;
4. принятие и издание нормативного правового акта.

Субъекты правотворчества - это участники процесса создания нормативного правового акта, осуществляющие его подготовку, доработку и принятие. Под субъектами правотворчества в узком смысле следует понимать государственные органы Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71-73 Конституции РФ), органы местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ), народ, осуществляющий правотворчество в процессе референдума (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ). В широком смысле к участникам правотворческого процесса следует относить лиц, которые оказывают влияние на процесс создания норм права - государственных и муниципальных служащих, парламентариев, представителей научного сообщества, лоббистов и др.

Законотворчество в Российской Федерации: стадии, виды, проблемы законодательного процесса

Законотворчество является важнейшим завершающим этапом правообразования и представляет собой целенаправленную деятельность компетентных государственных органов по созданию, изменению, прекращению нормативных правовых актов высшей юридической силы - законов при помощи специальных процедур и средств, строго регламентированных государством.

Законотворческая процедура, предполагающая процесс прохождения законопроектов от их разработки и до вступления в законную силу, в каждом государстве имеет свои особенности. Выделяются следующие стадии законотворческого процесса, которые могут обладать определенной спецификой:

1. разработка законопроекта, в том числе выявление общественных интересов, выработка концепции законопроекта, написание текста законопроекта;
2. официальное внесение законопроекта субъектом права законодательной инициативы;
3. рассмотрение и принятие законопроекта нижней палатой парламента (в России - Государственной Думой);
4. рассмотрение и одобрение закона верхней палатой парламента (в России - Советом Федерации);
5. подписание закона главой государства и его обнародование.

Рассмотрим стадии законодательного процесса подробнее на примере федеральных законотворческих процедур, существующих в Российской Федерации.

Стадия разработки законопроекта предполагает выявление потребностей в правовом регулировании, пробелов в законодательстве, мониторинг сложившейся правоприменительной практики, зарубежного опыта, выработку концепции законопроекта, его структуры, принципов, а также подготовку текста законопроекта, проведение его общественного и экспертного обсуждения, «нулевого чтения», направление на предварительное согласование в компетентные органы государственной власти.

В зависимости от субъекта разработки законопроекта данная стадия может иметь свои особенности. Например, применительно к деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти данная стадия законотворческого процесса детально урегулирована в Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ, Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти.

На второй стадии реализуется право законодательной инициативы - официальное внесение законопроекта субъектом права законодательной инициативы в Государственную Думу. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, Конституционный и Верховный Суд РФ (по вопросам их ведения).

Право законодательной инициативы может быть реализовано путем внесения в Государственную Думу комплексных проектов федеральных законов по отдельным сферам правового регулирования, внесения проектов законов о поправках к Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам либо о признании утратившими силу этих законов, а также в форме поправок при рассмотрении законопроекта во втором чтении.

Пакет документов для внесения в Государственную Думу включает законопроект, пояснительную записку, финансово-экономическое обоснование, перечень актов федерального законодательства, подлежащих изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона, а также заключение Правительства РФ на законопроект (в случаях, перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).

Стадия рассмотрения и принятия законопроекта Государственной Думой закреплена в ч. 1 и 2 ст. 105 Конституции РФ, где сказано, что федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов, а также в Регламенте Государственной Думы.

После внесения в Государственную Думу законопроект направляется в профильный комитет для предварительного рассмотрения и подготовки к рассмотрению на заседании палаты, результатом которого становится заключение ответственного комитета, который рекомендует или не рекомендует законопроект к принятию в первом чтении.

Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе обычно происходит в трех чтениях. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта. В обсуждении участвуют автор законопроекта, докладчик от ответственного комитета, представители фракций и др. Обсуждение завершается голосованием по законопроекту, в результате которого он может быть принят в первом чтении либо отклонен.

При принятии законопроекта в первом чтении Государственная Дума устанавливает срок его доработки путем внесения поправок субъектами права законодательной инициативы (обычно 30 дней).

После поступления поправок к законопроекту ответственный комитет готовит две таблицы поправок (к принятию и к отклонению) и текст законопроекта.

Далее законопроект выносится на рассмотрение во втором чтении на пленарном заседании палаты, в ходе которого заслушивается доклад представителя ответственного комитета, обсуждаются поправки, рекомендуемые к принятию и к отклонению, происходит голосование по таблицам поправок и по законопроекту.

После доработки законопроекта он выносится на рассмотрение Государственной Думы в третьем чтении. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение поправок и изменений по тексту. Принятие закона происходит путем голосования большинством депутатов Государственной Думы для федеральных законов и двумя третями депутатов Государственной Думы для федеральных конституционных законов.

Стадия рассмотрения и одобрения закона Советом Федерации закреплена в ч. 3 и 4 ст. 105, ст. 106 Конституции РФ, в Регламенте Совета Федерации.

Статья 106 Конституции РФ предусматривает перечень из шести групп вопросов, по которым рассмотрение закона Советом Федерации является обязательным: федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации; статус и защита Государственной границы РФ; вопросы войны и мира. Кроме того, ст. 108 Конституции РФ предусмотрено обязательное участие Совета Федерации в принятии федеральных конституционных законов.

После поступления в Совет Федерации из Государственной Думы принятый закон направляется в ответственный комитет палаты, который готовит заключение по законопроекту и рассматривает его на заседании комитета.

В процессе рассмотрения закона на заседании палаты происходит оглашение заключения ответственного комитета и проекта постановления Совета Федерации, обсуждение. По результатам обсуждения Совет Федерации большинством голосов принимает решение об одобрении либо отклонении принятого Государственной Думой закона.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации в двух случаях: если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации (для законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации). Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

Государственная Дума имеет право принять закон в редакции согласительной комиссии либо выразить несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона. В таком случае при наличии двух третей голосов в поддержку закона от общего числа депутатов Государственной Думы он считается принятым и в течение пяти дней направляется, минуя Совет Федерации, Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Стадия подписания закона Президентом РФ и его обнародования регламентирована ст. 107 Конституции РФ и федеральным законодательством. В течение 14 дней Президент РФ подписывает направленный ему федеральный закон и обнародует его.

Однако Президентом РФ может быть принято решение и об отклонении федерального закона. В этом случае закон возвращается на рассмотрение в Государственную Думу и с определенной спецификой рассматривается повторно в редакции, предложенной Президентом РФ.

Принятый Государственной Думой федеральный закон направляется для одобрения в Совет Федерации, а потом для подписания и обнародования Президенту РФ (в течение семи дней).

Данный этап завершает масштабный социальный процесс законотворчества, ведь именно после подписания Президентом РФ принятые законы в течение семи дней подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», «Парламентской газете», Собрании законодательства РФ или на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), спустя 10 дней после которого вступают в силу и начинают действовать на всей территории Российской Федерации.

Виды законотворческого процесса. Исходя из территориального устройства Российской Федерации законотворческий процесс может подразделяться на федеральный законотворческий процесс и законотворческий процесс в субъектах Российской Федерации.

Если первый опосредует процедуры рассмотрения и принятия федерального законодательства, то второй представляет собой процедуру принятия законодательных актов субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов во исполнение федерального законодательства (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ) и собственного правового регулирования по вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации (ч. 4 Конституции РФ).

По форме принимаемых актов законотворческий процесс на федеральном уровне может быть классифицирован на процесс принятия федеральных законов, федеральных конституционных законов, законов о поправках к Конституции Российской Федерации. По форме и содержанию процесс принятия федерального законодательства различной юридической силы существенно может различаться. Так, если для принятия федерального закона достаточно голосов большинства депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, то федеральные конституционные законы принимаются большинством голосов не менее двух третей депутатов Государственной Думы и не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации, а принятие закона о поправке к гл. 3-8 Конституции РФ предполагает, кроме того, необходимость его одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Проблемы современного законотворчества во многом опосредованы продолжением его интенсивного развития, организационно-правовой незавершенностью. На качество правотворчества негативно влияет чрезмерная перегруженность парламента. Если посчитать количество пленарных заседаний за календарный год и количество рассмотренных законопроектов, получается, что в среднем за одно пленарное заседание парламентариям приходится рассматривать 17 законопроектов (по 16 минут на обсуждение одной законодательной инициативы). В реальности в повестке пленарного заседания бывает по 100 законопроектов. Представляется достаточно сомнительной возможность Парламента России за столь короткие сроки успеть вникнуть и обсудить рассматриваемые законопроекты должным образом, учитывая, что многие из них насчитывают десятки страниц.

Серьезной проблемой является значительный объем законотворческого «брака». Более половины рассматриваемых Государственной Думой законопроектов отклоняются. Дорогостоящая законодательная машина работает «вхолостую», а многие по-настоящему важные инициативы остаются без рассмотрения.

Качество законотворчества снижается в результате неравномерного отражения интересов различных субъектов законодательной инициативы. Наиболее часто принимаются президентские и правительственные законопроекты (99%), меньше всего шансов на принятие имеют инициативы депутатов (23%) и региональных парламентов (10%).

Наиболее значительная проблема современного законотворчества - это отсутствие нормативного правового акта, регулирующего законотворческий процесс, содержащего его понятие, порядок, стадии, сроки, статус субъектов, особенности. Множественность и недостаточно высокая юридическая сила нормативных правовых актов, регулирующих деятельность различных субъектов законотворчества, негативно влияют на качество законотворческого процесса.

Нормативный правовой акт: понятие, признаки, виды

Результатом правотворческого процесса выступает нормативный правовой акт, который представляет собой формализованное решение компетентных государственных органов, содержащее в себе общеобязательные правила поведения, установленные или санкционированные государством, направленное на возникновение, изменение или прекращение правоотношений. В современной России нормативный правовой акт выступает ключевым источником права.

Выделяют следующие признаки нормативного правового акта:

• общеобязательный (нормативный) характер для субъектов, которым адресован документ, содержащий нормы права;
• неперсонифицированный, т.е. общий характер, рассчитанный на многократное применение неопределенным кругом субъектов;
• строго регламентированная форма официального документа;
• государственный характер, т.е. исходит от государства либо издается с одобрения государственных органов, за неисполнение предусмотрены санкции;
• волевой характер, т.е. предполагает целенаправленную деятельность компетентных органов по созданию, изменению, прекращению норм права;
• иерархический характер, т.е. предполагает включенность нормативного правового акта в систему законодательства конкретного государства.

Виды нормативных правовых актов.

Система нормативных правовых актов в различных государствах может существенно различаться. В современной правовой системе России существует значительное количество различных видов нормативных правовых актов.

Законы - это нормативные правовые акты высшей юридической силы, принятые компетентными законодательными (представительными) органами либо на референдуме в установленном порядке по наиболее важным вопросам общественной жизни. К ним относятся Конституция РФ, законы о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы (в том числе кодексы, основы законодательства, законы Российской Федерации), законы субъектов Российской Федерации.

В современной юридической науке с усложнением категориального аппарата понятия нормативный правовой акт и закон рассматривают как общее и частное. Всякий закон является нормативным правовым актом, но не всякая норма права является законом. Закон - это нормативный правовой акт, обладающий определенными сущностными признаками.

Во-первых, закон - это нормативный правовой акт, принимаемый высшим представительным органом государственной власти - парламентом (например, Федеральным Собранием Российской Федерации, Конгрессом США), который представляет волю всего общества, либо путем референдума непосредственно гражданами (например, в Швейцарии).

Во-вторых, закон обладает высшей юридической силой в иерархии источников права, обладает верховенством по отношению к иным нормативным правовым актам, действующим в государстве.

В-третьих, закон отражает волю, интересы и ценности большинства граждан, поскольку принимается представительным органом государственной власти - парламентом. Поэтому закон в отличие от иных нормативных правовых актов, обладает большим общественным признанием или легитимностью.

В-четвертых, закон всегда регулирует наиболее важные сферы общественных отношений, принимается по важнейшим социальным вопросам. Например, законами устанавливаются права и обязанности граждан, регулируются основы конституционного строя, гражданского оборота, отношения, связанные с уголовными и административными правонарушениями.

В-пятых, для принятия, изменения и прекращения действия законов в каждом государстве существует особая законотворческая процедура, в ходе которой законы разрабатываются, вносятся в парламент, рассматриваются, принимаются, одобряются, подписываются, публикуются и вступают в силу. Нормативные правовые акты, принятые с нарушением установленной законодательной процедуры, не могут считаться законами.

Классификация законов. По степени значимости законы классифицируют на конституционные и обычные (текущие). К первой группе относятся конституции, законы о поправках к конституции, законы, на принятие которых прямо указано в конституции. Например, ст. 114 Конституции РФ предусмотрено принятие федерального конституционного закона, определяющего порядок деятельности Правительства РФ.

Исходя из территориального устройства государства законы можно подразделить на общефедеральные и региональные. Если первые издаются федеральным парламентом и действуют на всей территории государства, то вторые издаются представительными органами в регионах и распространяют свое действие лишь на территорию, где они приняты.

Подзаконные нормативные правовые акты - это акты компетентных органов государственной власти, принимаемые во исполнение законодательства, обладающие меньшей юридической силой, направленные на установление, изменение или прекращение общественных отношений в части, не урегулированной нормами законодательства.

К ним относятся акты Президента РФ (указы и распоряжения), акты Правительства РФ (постановления и распоряжения), приказы министерств, служб и агентств, акты глав и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, решения и постановления органов местного самоуправления, локальные нормативные правовые акты предприятий и учреждений.

Необходимо различать нормативные правовые акты и индивидуальные правовые акты (акты правоприменения). Общим в них является юридический характер, предполагающий возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Однако если первые содержат в себе нормы права, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на многократное применение, то вторые предполагают юридические решения индивидуального характера в отношении определенного лица в строго определенной сфере (например, распоряжение Президента РФ о награждении, приказ о приеме на работу, об увольнении).

Иерархия нормативных правовых актов. Классификация нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы позволяет правоприменителям ориентироваться в их положениях, особенно в случае наличия противоречий (коллизий) в различных актах. Юридическая сила нормативного правового акта определяется компетенцией и статусом издавшего его органа государственной власти, его полномочиями и местом в системе органов государственной власти.

В различных государствах мира существуют свои особенности построения правовой системы и иерархии нормативных правовых актов, но во всех государствах существует жесткая система соподчинения нормативных правовых актов. Нижний уровень иерархии нормативных правовых актов составляют акты местных органов власти, затем идут региональные нормативные правовые акты, большей юридической силой обладают акты министерств, правительства государства и главы государства, наивысшей юридической силой обладают нормативные правовые акты, принимаемые парламентом, - законы, статуты и др. На вершине иерархии нормативных правовых актов находятся те, которые принимаются непосредственно народом в процессе референдумов, всенародных голосований. На практике юридическая сила нормативного правового акта означает, что нормативные правовые акты, обладающие меньшей юридической силой, должны соответствовать актам с большей юридической силой, приниматься в их исполнение и развитие.

Действие нормативного правового акта во времени, пространстве и по кругу лиц

В целях определения действия нормативного правового акта во времени важно определить начало его действия и конец его действия.

Порядок вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания определяется специальным федеральным законом. В Российской Федерации датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции.

Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. В субъектах Российской Федерации может быть установлен самостоятельный порядок вступления в силу законов субъектов Российской Федерации. Например, «Законы Республики Татарстан, акты Государственного Совета Республики Татарстан и его Президиума вступают в силу одновременно на всей территории Республики Татарстан со дня их официального опубликования в газетах «Республика Татарстан» и «Ватаным Татарстан», если в указанных актах не установлен другой порядок вступления их в силу».

Акты Президента РФ, Правительства РФ вступают в силу по истечении семи дней с момента их официального опубликования (за исключением актов, содержащих государственную тайну или сведения конфиденциального характера, вступающих в силу со дня их подписания). В законотворческой практике часто встречаются случаи, когда законом предусмотрено следующее: либо он вступает в силу со дня его официального опубликования, либо отлагательный порядок вступления в силу - например, с 1 января следующего года.

Окончание действия нормативного правового акта обычно связано с окончанием срока его действия (если он был утвержден на определенный срок), прямой отменой, с принятием нового нормативного правового акта, отменившего действие ранее принятого. Например, в Российской Федерации распространено принятие концепций и стратегий развития на определенный срок. Кроме того, нормативные правовые акты могут отменяться в порядке судебного нормотворчества Конституционным Судом РФ.

Действие нормативных правовых актов во времени непосредственно связано с обратной силой закона, т.е. с распространением действия закона на правоотношения, которые существовали до его принятия.

По общему правилу закон обратной силы не имеет. Исключение составляет обратная сила закона в части, касающейся декриминализации преступлений либо смягчения юридической ответственности в рамках административного и уголовного права.

В юридической науке обратную силу закона классифицируют на простую и ревизионную формы. Простая форма опосредует случаи, когда смягчается, устраняется ответственность (например, в 2017 г. был декриминализован состав преступления «Побои» в отношении близких родственников; с момента вступления закона в силу суды стали привлекать лиц, совершивших данное правонарушение, к административной ответственности).

Ревизионная форма подразумевает, что государство специально принимает законы, чтобы «ревизировать» уже существующие правовые отношения (например, в российском уголовном законодательстве существовал состав преступления «товарная контрабанда», за совершение которого ст. 188 УК РФ было предусмотрено наказание до 12 лет лишения свободы. В конце 2011 г. данный состав преступления был исключен из УК РФ1, осужденные лица освобождены от уголовной ответственности и отбывания наказания).

Действие нормативных правовых актов в пространстве - это распространение юридической силы нормативных правовых актов на всех лиц, находящихся на определенной территории, которая включает в себя сушу, недра, континентальный шельф, внутренние воды, прибрежные морские воды, воздушный столб в пределах границ, доступных летательным аппаратам, территории посольств, корабли в открытом море, территории воздушных судов.

По территориальному признаку нормативные правовые акты подразделяются на действующие на всей территории государства (например, федеральные и федеральные конституционные законы в Российской Федерации), действующие на определенной территории (например, на территории субъекта Российской Федерации), действующие за пределами государства (например, ратифицированные Российской Федерацией международные договоры распространяют свое действие как за ее пределами, так и на ее территории).

Действие нормативного правового акта по кругу лиц определяется наличием либо отсутствием у лица определенного статуса (гражданства, профессиональной принадлежности, принадлежности к социальной группе).

По кругу лиц нормативные правовые акты могут классифицироваться на распространяющиеся на всех граждан и иностранных граждан, находящихся на территории государства; исключительно на граждан данного государства; в отношении определенной группы граждан (ветераны, пенсионеры, военнослужащие и др.). Например, в России по общему правилу действие нормативных правовых актов распространяется в одинаковой мере на граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ), однако есть исключения. Например, иностранные граждане не могут избирать и быть избраны в региональные и федеральные парламенты, не могут поступить на государственную службу, поэтому законодательство, регулирующее данные правоотношения, на них не распространяется.

Систематизация нормативных правовых актов

С развитием цивилизации, усложнением общественного устройства, появлением новых технологий и процессов все больше вопросов требуют правового регулирования. В современных условиях в каждом государстве мира ежедневно издаются десятки и сотни нормативных правовых актов по самым различным вопросам.

В связи с этим систематизация нормативных правовых актов является необходимым условием их эффективного исполнения и применения, поскольку правотворческий вал в условиях отсутствия кодифицированных нормативных правовых актов и информационно-правовых систем, консолидирующих правовую информацию, может привести к неспособности как профессиональных юристов, так и простых граждан следовать требованиям законодательства.

По форме систематизация предполагает упорядочение правовых норм, их классификацию в зависимости от предмета правового регулирования, расположение по определенным разделам и рубрикам.

В содержательном ключе под систематизацией понимается деятельность, направленная на обеспечение внутреннего единства правовых норм.

В юридической науке различают четыре разновидности систематизации нормативных правовых актов: кодификация, консолидация, инкорпорация, учет.

Учет - это разновидность систематизации, предполагающая осуществление деятельности по сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии нормативных правовых актов при помощи поисковых систем либо на бумажном носителе с целью обеспечения возможности оперативно находить необходимую правовую информацию.

Выделяют такие виды учета, как журнальный учет, картотечный учет, электронный учет.

В современных условиях важную роль в систематизации законодательства играют информационно-правовые системы. Практически невозможно представить жизнь юриста без доступа к электронным юридическим базам данных, в том числе к официальным интернетпорталам Государственной Думы, Совета Федерации, Открытого правительства.

Инкорпорация - разновидность систематизации, предполагающая объединение нормативных правовых актов в один сборник по предметному или хронологическому признаку без изменения их содержания.

Существуют как официальные сборники правовых актов (например, Собрание законодательства Российской Федерации), которые являются источниками официального опубликования нормативных правовых актов, но не являются источником (формой) права, так и всевозможные неофициальные сборники нормативных правовых актов по различным отраслям права (например, регулирующих отношения в области образования).

Кодификация - это разновидность систематизации, предполагающая как внешнюю, так и внутреннюю переработку нормативных правовых актов, их дополнение, совершенствование. Кодификация предполагает объединение в единый кодифицированный нормативный правовой акт норм права, регулирующих определенную отрасль общественных отношений. Например, Уголовным кодексом Российской Федерации регулируется весь комплекс общественных отношений, связанных с преступлением и установлением соответствующего наказания за его совершение. В современной России действуют два вида кодифицированных нормативных правовых актов: кодексы (Гражданский кодекс РФ, Кодекс административного судопроизводства и др.) и основы законодательства (например, Основы законодательства о нотариате).

Консолидация - это разновидность систематизации, предполагающая объединение нормативных правовых актов в один акт с их дополнительной переработкой (например, устранение повторов), не предполагающей, однако, существенного изменения их содержания. В качестве примера можно привести Свод законов Российской империи, Свод законов СССР. Консолидация является промежуточным звеном между инкорпорацией и кодификацией, выступая при этом видом правотворческой деятельности.

Таким образом, наиболее эффективным методом систематизации законодательства является кодификация, которая позволяет создавать единые по форме и содержанию кодифицированные нормативные правовые акты, объединяющие нормы единой отрасли законодательства.

Кроме того, на современном этапе развития законодательства с учетом его объема (только на федеральном уровне в России принято около 15 тыс. законов) без его качественной систематизации невозможно представить себе правотворчество и правореализацию.