Механизм государства. Национальная безопасность. Местное самоуправление

Государственный аппарат, его назначение

Данную главу приходится начинать с рассмотрения государственного аппарата по причине, что нередко с ним отождествляют весь механизм государства. "В широком смысле понятие государственного аппарата, - утверждается, например, в одном из солидных изданий, - совпадает с определением механизма государства". Это - серьезное заблуждение, без преодоления которого невозможно получить верное понимание государственного механизма.

Прежде всего, отметим, что применительно к органам и некоторым должностным лицам государства употребляют такие почти однопорядковые понятия, как "резиденция", "офис", "аппарат". Первые два из них носят преимущественно материально-технический, "адресный" характер. Резиденцией называется место постоянного пребывания главы государства, главы правительства или иных высших должностных лиц, офисом - то заведение (помещение), где находится официальное рабочее место государственного органа или должностного лица, их сотрудников. Что касается аппарата, то он имеет более емкое и значительное содержание, связанное непосредственно с функционированием той или иной ветви государственной власти.

Латинского происхождения слово "аппарат" этимологически означает "орудие, устройство, приспособку". Применительно к государственному механизму этим термином с давних времен олицетворяются "канцелярия", совокупность сотрудников того или иного органа или должностного лица государства. Причем взаимоотношения последних со своим аппаратом организационно строятся по-разному.

В одних звеньях государственного механизма проводятся четкие различия функционального и организационного порядков между самим органом (должностным лицом) и его аппаратом. Так, Президент РФ, как и главы других государств, имеет свой аппарат, однако его напрямую возглавляет не Президент, а руководитель его администрации. Правительство, как коллегиальный орган во главе с Премьер-министром, тоже имеет свой аппарат, непосредственный руководитель которого (управляющий делами, начальник секретариата) в лучшем случае может считаться одним из членов правительства. Аналогичная картина наблюдается в Совете Федерации и Государственной Думе РФ, аппараты которых состоят в основном не из депутатов и представителей субъектов федерации, а из "обслуживающего" персонала. При таких взаимоотношениях соответствующие органы и ответственные должностные лица государства не являются частью аппарата, определенным образом обособлены от него как функционально, так и организационно. Эта конструкция применяется преимущественно в высших структурах власти федерации и субъектов федерации, позволяет даже по внешним параметрам разграничить статус и полномочия, с одной стороны, самого главы государства, правительства, представительного органа, с другой, - их "канцелярии", обслуживающего персонала, включая сюда некоторых ответственных работников.

В других звеньях государственного механизма органы (официальные их руководители) государства и их аппарат организационно как бы сливаются в единое целое, что характерно, например, для министерств, ведомств, некоторых исполнительных органов власти на местах. При таком варианте взаимоотношений понятия "министерство", "ведомство", "прокуратура" и т.п. включают в себя не только соответствующих руководителей этих звеньев государственного механизма, но и весь их аппарат, хотя внутри последнего функциональное разграничение полномочий сохраняется.

Известна также несколько иная система, при которой руководитель исполнительной власти и подчиненный ему аппарат находятся в более сложных организационных взаимоотношениях. В качестве примера возьмем главу администрации района г. Казани. Он имеет "собственный аппарат", непосредственно ему подчиненный. Кроме того, при нем созданы функциональные отделы (управления, департаменты) по финансам, социальному обеспечению, социальной защите, здравоохранению, образованию и т.д., возглавляемые их заведующими (руководителями). Однако оба эти звена, в конечном счете, составляют аппарат главы городской администрации, хотя они существенно отличаются друг от друга как в функциональном, так и в организационном отношениях.

Наконец, обращает на себя внимание еще одна своеобразная конструкция соотнесения друг с другом руководителя государственного образования и работающего под его руководством персонала. Она характерна для государственных и казенных предприятий, являющихся хозяйствующими субъектами и, стало быть, занимающихся сферой материального производства. При этой схеме есть руководитель (скажем, генеральный директор производственного объединения), есть аппарат управления, есть производственный коллектив. Функции у них разные, причем в некоторых случаях (в частности, при заключении коллективного договора) аппарат управления во главе с руководителем и производственный коллектив выступают в роли разных сторон в договоре, что свидетельствует о существенном обособлении их друг от друга. Тем не менее, говоря о государственном или казенном предприятии, подразумевают весь этот сложный социальный организм в целом.

Но при любом варианте взаимоотношений государственного органа (должностного лица, организации) и его аппарата сохраняется функциональное их разграничение. Мнение о том, что орган государства - это часть аппарата, что все виды органов государства, вместе взятые, образуют государственный аппарат, представляется неоправданным. Больше оснований для противоположного утверждения. Не органы государства являются частью аппарата, а, напротив, каждый из них имеет свой аппарат, призванный помогать ему осуществлять возложенные законом задачи и полномочия. Аппарат ведет делопроизводство, готовит материалы, участвует в разработке проектов решений и организации исполнения принятых решений, занимается учетом, хранением, материально-техническим обеспечением и т.п., однако он не может и не должен подменять тот государственный орган, которому служит и структурной частью которого является.

Аппарат функционирует по некоторым специфическим стереотипам, которые не всегда совпадают с функциональными задачами соответствующего органа (организации, должностного лица) государства. Он более консервативен, может не только не содействовать выполнению таких задач, а, наоборот, тормозить их осуществление, о чем немало сообщений в современных средствах массовой информации. Бюрократизм, как канцелярщина, волокита и формальное отношение к порученному делу, тоже присущ главным образом аппарату управления. То же самое можно сказать о коррупции, сращивании с мафиозными группами и теневой экономикой, подкупе, взяточничестве и других подобных явлениях, встречающихся, прежде всего, в работе аппарата, обслуживающего персонала того или другого государственного органа. Разбухание штатной численности, непомерное увеличение обслуживающего персонала - недуг, находящийся в том же ряду.

Нивелирование организационных различий государственного органа как структурированной части механизма государства и его аппарата подчас сопровождается тезисом о том, будто государственная и муниципальная власть вообще имеет аппаратный характер. Это может привести к функциональному их отождествлению. Между тем, власть материализуется во всем государственном механизме, который отнюдь не сводится к аппарату. При всей важности "аппаратной" работы нельзя выдавать ее за государственную деятельность в целом. Необходимо четко разграничивать конкретные функции каждого элемента в механизме государства. Только вычленив аппарат в организационном и функциональном отношениях, можно выявить положительные и негативные стороны его работы, наметить пути совершенствования аппарата, повышения его роли в механизме государства, в осуществлении возложенных на государственные органы задач.

Механизм государства. Разделение в нем властных полномочий

Государственная власть всегда носит институционализированный характер, воплощается в определенном механизме, ибо государство являет собой политическую организацию с собственным механизмом, без которого оно ни теоретически, ни практически немыслимо.

Механизм государства - это система специально формируемых образований, в которых материализуется государственная власть и через которые она оказывает свое воздействие на общественные отношения, на сознание, психологию и поведенческие установки их участников. Представляется неоправданным сведение его не только к государственному аппарату, но и к системе государственных органов. Аппарат, как было показано в предыдущем параграфе, составляет только часть этого механизма, в котором функционируют другие, "неаппаратные" образования, такие как, выборный глава государства, депутаты различных уровней, полномочные представители, судьи, заседатели судебных учреждений и т.д. Если даже под аппаратом подразумевать совокупность всех государственных органов, последними не исчерпывается весь механизм государства, ибо в нем есть вооруженные силы, следственные изоляторы, колонии, тюрьмы и некоторые другие слагаемые, которые никак не могут считаться "органами".

Все же государственный орган - это учреждение или единоличное должностное лицо, наделенное властными полномочиями, действующее в пределах своей компетенции от имени государства или, по крайней мере, от имени тех или иных ветвей его механизма.

Механизм каждого государства един, поскольку он организован и действует на одних и тех же принципах, связан со всеми юридически значимыми сторонами жизни общества и обеспечивает оказание на них комплексного государственного воздействия. В то же время он достаточно сложен, состоит из разнопорядковых частей, образований, каждое из которых выполняет определенные задачи.

Как всякое системное образование, государственный механизм имеет свою структуру. Это - многоплановая структура. В одном срезе она состоит из:

а) выборных учреждений и должностных лиц;

б) их аппарата;

в)постоянно действующих органов с аппаратом, где работают преимущественно назначаемые люди;

г) вооруженных сил;

д) тюрем и иных мест лишения свободы по основаниям, указанным в законе.

В другой плоскости в структуре государственного механизма выделяются: во-первых, представительные, во-вторых, исполнительные, в-третьих, судебные, в четвертых, надзорные (контрольные) учреждения со своими должностными лицами и аппаратами.

Механизм государства, кроме того, по своей структуре иерархичен. Большинство элементов этой структуры состоит из звеньев, расположенных на разных уровнях по вертикали и каким-то образом соподчиненных друг другу. Это касается как представительных, так и исполнительных ветвей власти. Судебные учреждения тоже имеют вертикальные звенья, отличающиеся друг от друга не только по кругу рассматриваемых дел, но и по полномочиям кассационного и надзорного порядков.

Тем не менее, это - единая система государственного механизма, элементы которой взаимно сотрудничают. Таким единством, однако, вовсе не исключается возможность и необходимость разделения труда между элементами системы. Определенное разделение труда, обуславливаемое многозначностью организационных, управленческих задач, различиями в формах и методах их выполнения, специализацией, техническими и иными факторами, закономерно существуют как между представительными, исполнительно-распорядительными, судебными и контрольно-надзорными учреждениями государства, так и внутри каждого из них, включая сюда разграничение полномочий между их сотрудниками.

Наиболее значимо разделение труда между такими элементами государственного механизма, как представительные, исполнительно-распорядительные и судебные учреждения. Осуществляемые ими властные функции настолько важны и специфичны, что можно говорить о разделении между ними власти.

Механизм современных государств, тем более претендующих на признание их правовыми, строится именно на началах разделения власти, связанных со структурообразующими и функциональными факторами.

Идея разделения власти своими корнями уходит в эпоху буржуазно-демократических революций. Еще в первой половине ХУ111 века ее отчетливо выразил Ш. Монтескье, обосновавший необходимость разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Вскоре она нашла законодательное закрепление в конституциях штатов и в федеральной Конституции США. Ныне эта идея положена в основу построения государственной власти во многих странах. Конституция РФ 1993 года тоже исходит из того, что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную", что "органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны" (ст.10).

Такое разделение власти означает не только разделение труда между различными элементами государственного механизма. Оно необходимо также для рассредоточения власти с тем, чтобы она не концентрировалась в одном органе или в руках одного лица. В демократическом обществе должны существовать надежные сдержки и противовесы, уравновешивающие различные ветви власти и мешающие им диктовать друг другу свою волю. Все "три власти" обычно признаются равновеликими по силе, сдерживают друг друга от возможных злоупотреблений. Исключается доминирование одной из властей.

В большинстве современных государств законодательная власть сосредоточивается в руках представительных органов (парламентов), наделенных достаточными полномочиями принимать обязательные для всех законы и контролировать их исполнение; исполнительная - в руках президентов, правительств, министерств и различных ведомств, призванных организовывать исполнение законов и осуществлять разностороннюю управленческую деятельность; судебная - в судебной системе во главе с высшим (верховным) судебным учреждением страны.

По Конституции РФ 1993 года:

1. во-первых, законодательная власть в лице Федерального Собрания (Совет Федерации и Государственная Дума) не наделена полноценными контрольными полномочиями;
2. во-вторых, исполнительная власть ослаблена, поскольку определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, непосредственное руководство внешней политикой и некоторые другие важные функции выведены из ведения Правительства;
3. в-третьих, судебная власть расчленена, ибо предусмотрены три самостоятельные судебные системы в лице судов общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ, арбитражных судов во главе с Высшим Арбитражным Судом РФ и Конституционного Суда РФ;
4. в-четвертых, по существу выделена еще одна, фактическая ведущая ветвь власти во главе с Президентом РФ, который: "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти", имея весьма важные рычаги воздействия и на законодательную, и на исполнительную, и на судебную власти (ст. ст. 80,83,86,102,103,110,114,118,125-128).

Все это не только не согласуется с классическими представлениями о разделении власти, апробированными в мировой практике, но и ставит под сомнение самостоятельность разных ветвей власти, их независимость друг от друга и равновесие между ними, а в конечном счете, таит в себе опасность подчинения их Президенту.

К тому же в странах, где последовательно осуществляется разделение власти, все представительные, исполнительные и судебные органы образуются в законодательном порядке. В конституционных и текущих законах определяются, какие государственные органы создаются, какова их принципиальная структура и чем каждый из них занимается. По Конституции РФ 1993 года такой порядок не предусматривается. Создание, реорганизация, ликвидация даже центральных государственных органов (министерств, государственных комитетов и др.) осуществляется одним лицом - Президентом. Подчас единолично создаются такие структуры, определять место которых в государственном механизме более чем затруднительно. Пример - Государственный Совет Российской Федерации, учрежденный Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 года. Он конституционно не закреплен, создан не при Президенте и не при Правительстве, не входит ни в президентские, ни в правительственные, ни в законодательные, ни в судебные, ни в контрольно-надзорные государственные структуры. От того, что его обозначили как консультативный исполнительный орган, мало что меняется. Во-первых, консультативные учреждения создаются при органе, который ими консультируется. Во-вторых, консультативных структур в виде всевозможных советов и комиссий на федеральном уровне так много, что было бы целесообразнее больше упорядочить их деятельность и добиваться ее результативности.

Государственный механизм должен быть оптимален, дееспособен и экономичен. Нагромождение его параллельными звеньями сопряжено не только с растранжириванием бюджетных средств, формируемых за счет налогоплательщика и потребителя, но и с неоправданным осложнением работы, усилением бюрократизма и понижением ответственности.

Необходимы стабильность государственного механизма, апробированное взаимодействие между его звеньями на постоянной основе и на началах, определенных законом.

Государственный механизм и национальная безопасность

Каждая страна нуждается во внутренней и внешней безопасности, означающей состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз и посягательств, включая сюда права и свободы личности, материальные и духовные ценности общества, конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность государства. Это - бесспорная истина, осознаваемая все больше в современном мире. Теория государства и права не может находиться от нее в стороне.

В обеспечении такой безопасности участвует весь механизм государства, действуя, прежде всего, через органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Больше того, в общую систему безопасности страны входят также общественные и иные объединения, содействующие своевременному принятию мер экономического, политического, социального, духовного и организационного характера, адекватных угрозам совокупности реальных потребностей, удостоверение которых надежно гарантирует личность, общество и государство.

Тем не менее, в системе механизма многих государств существуют специализированные структуры национальной безопасности со своими специфическими задачами и полномочиями, объединяющие представителей разных ветвей власти.

Конституция РФ 1993 года тоже предусматривает функционирование Совета Безопасности Российской Федерации, формируемого и возглавляемого Президентом РФ (ст.88). Статус этого специфического звена государственного механизма, отличного от других ветвей публичной власти, определяется федеральным законом.

В настоящее время действует Закон РФ "О безопасности" с изменениями от 25 декабря 1992 года. В соответствии с этим законом системой безопасности выполняются такие задачи, как:

а) выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам страны, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации;

б) создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности;

в) управление этими силами и средствами в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях;

г) осуществление мер по восстановлению нормального состояния в регионах, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций;

д) участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами страны в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией (ст.9).

Совет Безопасности, осуществляя подготовку решений Президента РФ, рассматривает вопросы внутренней и внешней политики, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования и предотвращения чрезвычайных ситуаций, преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка (ст.13).

В состав Совета Безопасности в качестве постоянных членов входят по должности Председатель Правительства и первые заместители руководителей палат федерального законодательного органа, а также секретарь Совета, назначаемый Президентом РФ. Непостоянными членами Совета Безопасности могут быть министры обороны, финансов, внутренних дел, экономики, иностранных дел, юстиции, здравоохранения и руководители некоторых других федеральных ведомств, определяемые Президентом РФ с согласия Федерального Собрания РФ, и руководители недавно созданных федеральных округов.

При Совете Безопасности образуются постоянные комиссии на функциональной или региональной основе сообразно основным направлениям его деятельности. Положения об этих комиссиях утверждаются Президентом РФ. В качестве примера сошлемся на Положение о межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупцией от 21 июня 1993 года, согласно которому эта комиссия в составе более десяти руководителей федеральных министерств и ведомств, утверждаемых Президентом РФ по представлению Секретаря Совета Безопасности, "вправе вносить на рассмотрение Совета Безопасности Российской Федерации любой вопрос, имеющий отношение к сфере ее компетенции".

Аппарат Совета Безопасности, возглавляемый Секретарем Совета, выполняет организационно-техническую и информационную работу. Его структурными подразделениями считаются также различные управления, призванные обеспечить деятельность постоянных комиссий Совета. Так, для организации и обобщения информации и аналитических материалов, поступающих в названную выше межведомственную комиссию, и подготовки документов для рассмотрения на ее заседаниях в составе аппарата Совета Безопасности создано Управление обеспечения деятельности этой комиссии, функции и полномочия которого определяются очередным Положением, утверждаемым Президентом РФ. Деятельностью Управления руководит его начальник, назначаемый Президентом РФ. Его заместитель и начальники отделов Управления назначаются на должность руководителем Администрации Президента РФ.

Межведомственные комиссии Совета Безопасности, в свою очередь, могут формировать экспертные группы для подготовки материалов, документов и проектов решений. Но материалы, подготовленные для рассмотрения в Совете Безопасности, проходят экспертную оценку в аппарате Совета Безопасности РФ.

Решения Совета Безопасности РФ принимаются на его заседаниях постоянными членами простым большинством голосов от их общего числа и вступают в силу после утверждения Председателем Совета, т.е. Президентом РФ, издающим соответствующие указы.

Контроль за деятельностью всей системы безопасности в России, включая сюда, очевидно, Совет Безопасности, по Закону "О безопасности" возложен на законодательный орган страны, а надзор за законностью "деятельности органов обеспечения безопасности" - на Генерального прокурора РФ (ст. ст. 21-22). Однако, как показывают события последних лет, эти законоположения фактически не реализуются. Попытки Федерального Собрания РФ каким-то образом контролировать деятельность Совета Безопасности и других силовых структур системы безопасности страны постоянно наталкиваются на непреодолимые препятствия. Нет реальных признаков и прокурорского надзора за законностью в деятельности органов системы безопасности страны, хотя объективно в этом есть необходимость.

В средствах массовой информации нередки случаи сообщения о нарушениях принципа гласности в деятельности органов системы безопасности РФ. Вопреки требованиям статьи 24 Конституции РФ об обязанности органов государственной власти и их должностных лиц "обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы" многие граждане, особенно "солдатские матери", по сути, лишены такой возможности.

Четко обозначилась, на наш взгляд, тенденция превращения Совета Безопасности РФ в прототип Политбюро бывшего ЦК КПСС, где на началах "целесообразности" тайно принимались решения по внутренней и внешней политике, имевшие трагические последствия для страны.

Все это не может не вызвать тревоги не только относительно целостности, слаженности и легитимности всего механизма российского государства, но и применительно к безопасности страны, ее граждан.

Несомненно, что в любом государстве суверенная власть едина. Но это вовсе не исключает четкого и последовательного разделения власти между различными ее ветвями, разграничения функций и полномочий соответствующих структур государственного механизма. Такое разделение власти не только не разрушает, а, напротив, укрепляет механизм государства, делает его более устойчивым, сбалансированным и дееспособным. Предотвращается и угроза губительной монополизации государственной власти, ведущей к бесконтрольности и своеволию, к авторитаризму и беззаконию.

Принципы организации и деятельности государственного механизма

Для всего государственного механизма особо важны определенные принципы жизнедеятельности, чтобы последняя базировалась на прочном фундаменте и была предсказуема. Под этими принципами понимаются отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования механизма государства. Порою их делят на общие и частные, конституционные и иные, закрепляемые в обычных законах. Однако некоторые важные принципы, не нашедшие четкого обозначения в законе, могут и должны быть вычленены из действующего законодательства индуктивным путем.

Среди принципов механизма государства называют народовластие, гуманизм, разделение власти, законность, приоритет прав и свобод личности, профессионализм и компетентность, гласность, территориальность, иерархичность, централизм или децентрализм, выборность или назначаемость, коллегиальность или единоначалие и т.д. Нетрудно заметить, что здесь присутствуют не только разнокалиберные идеи и требования, но и некоторые общие признаки самого государства (территориальность, народовластие). Тем не менее это не вызывает серьезных возражений.

Нам представляется важным особое выделение принципов приоритета прав, свобод и законных интересов личности, гуманизма, законности, профессионализма и компетентности, гласности и разделения властных полномочий в механизме современного государства. Некоторые из них уже рассматривались выше, законность будет освещаться специально в последнем разделе настоящего издания. Поэтому вкратце остановимся лишь следующих принципах.

Приоритетность прав, свобод и законных интересов личности ныне в России вытекает из статьи 2 Конституции РФ, провозгласившей: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Это - поистине поворот во взаимоотношениях россиян и всего государственного механизма, который хотя и не происходит в одночасье, но олицетворяет один из магистральных путей их развития.

Именно с данным фундаментальным принципом связан подход, при котором " разрешено все, что не запрещено законом". Он в достаточной мере понятен. Однако следовало бы учесть, что сфера его действия - так называемые горизонтальные отношения, где нет властных соподчинения и зависимости. Для государственного механизма, для всех его звеньев без исключения должен быть противоположный подход, сориентированный на признание разрешенным и, стало быть, правомерным только то, что однозначно предусмотрено в законе. Это - важнейшая сторона конституционного принципа приоритетности прав, свобод и законных интересов личности, которая, к сожалению, в юридической литературе должным образом не оттеняется, а на практике нередко игнорируется. Даже высшие должностные лица подчас принимают не предусмотренные законом решения, оправдывая это тем, что "закон их не запрещает". Если бы весь государственный механизм сверху до низов придерживался начала "разрешено только то, что разрешено законом", в стране уже не наблюдались бы некоторые негативные процессы.

Сюда примыкает и принцип профессионализма и компетентности. Мало в законе определить компетенция (полномочия) каждого отдельного звена государственного механизма на всех уровнях. Не менее важно, чтобы такой компетенцией пользовался компетентный профессионал. Если она предоставлена на усмотрение семьи, клана, угодников, знакомых и т.п. или если ее применяют в целях, далеких от государственных, то данный принцип останется благим намерением. На деле будем "иметь то, что имеем", ссылаясь на то, что "хотелось лучше, получилось как всегда".

В том же русле находится принцип гуманизма, предполагающий человеческое отношение к любому человеку. Речь идет не только об удовлетворении материальных и духовных потребностей каждой личности, но и об ограждении ее от всевозможных унижений и третирования, начиная с физического насилия и кончая формой обращения. В этом отношении органам и другим слагаемым, всему аппарату нашего государства предстоит делать очень многое, чтобы стать механизмом действительно правового и социального государства.

Механизм государства и местное самоуправление

В демократическом обществе государственный механизм не пронизывает все его пласты. Он строится таким образом, что оставляется свободная "ниша" для саморегуляции, особенно в низовых структурах общества. Во многих западных странах давно развито муниципальное самоуправление, дополняющее механизм государства. Оно формируется непосредственно жителями городов и других населенных пунктов на выборных началах и обладает самостоятельностью в решении вопросов школьного образования, здравоохранения, благоустройства территорий, местных налогов и т.д. Государственное воздействие на жизнедеятельность муниципального самоуправления ограничивается принятием соответствующих законодательных актов, определяющих его компетенцию, и общим контролем, осуществляемым в унитарных государствах представителями центральной власти, в федерациях - их должностными лицами.

В России второй половины Х1Х века создавалось городское и земское самоуправление. По Городовому положению 1870 года избирались городские думы и управы, которые под контролем градоначальников решали вопросы городского хозяйства. По Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года выборным путем формировались земские думы и управы, призванные заниматься местными хозяйственными "пользами и нуждами" под контролем губернаторов и министра внутренних дел. И те, и другие были весьма ограничены в правах самоуправления, однако вряд ли есть основания согласиться с В. Лениным, считавшим их "пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемом бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось".

После октябрьского переворота 1917 года процесс становления в России местного самоуправления был прерван. Советская форма правления, как уже отмечалось выше, была рассчитана на государственную власть "сверху донизу". Она не оставляла ниши для самоуправления в городах и других населенных пунктах. Поддерживалось лишь самоуправление в общежитиях и трудовых коллективах, нацеленное на решение узкопрофессиональных задач.

Между тем важнейшим средством последовательной демократизации любого общества является не отказ от местного самоуправления, а всяческое его развитие. Это - фундаментальный фактор социальной жизнедеятельности.

Становление самоуправления трудящихся многими отечественными авторами до недавнего времени рассматривалось через призму постепенного отмирания государства, что отодвигало его на неопределенное "будущее" и приводило к искажению существа связанных с ним процессов. Ныне положение в научной литературе меняется к лучшему.

Во-первых, обосновывается принципиальной значимости вывод о том, что возникновение и развертывание самоуправления связаны непосредственно с природой самого цивилизованного общества, их начало заложено в народовластии, народные массы считают их своей практической задачей. Такой вывод не вызывает возражений. Даже К. Маркс уже в коммунальном строе Парижской Коммуны видел "самоуправление производителей", подчеркивая, что предпринятые тогда меры "могли обозначить только направление, в котором развивается управление народа посредством самого народа".

Во-вторых, все больше утверждается огромной важности тезис о том, что формирование и развитие самоуправления происходят на базе не только государства, но и всей политической системы общества, осуществляется посредством этой системы в целом, выражает ее стратегическую линию. Данный тезис созвучен современности, где сосуществуют, дополняют друг друга государственные и негосударственные формы самоуправления населения.

В-третьих, эти формы стали рассматриваться в качестве полноценных звеньев общей системы самоуправления, раскрывающей в определенном плане существо и тенденции политической системы современного общества, демократии в целом.

Ведь как относительно самостоятельный способ регуляции общественных отношений, местное самоуправление выражается в определении населением линии собственного поведения по определенному кругу вопросов, в принятии и осуществлении решений в отношении себя, в сообразовании с теми или иными ценностями непосредственно своего волеизъявления. Будучи единством самоорганизации, саморегуляции, самодеятельности и самоконтроля, оно не содержит в собственной структуре разграничения управляющей и управляемой подсистем, все шире распространяется на общественные отношения, где нет объективной надобности в таком разграничении.

Разумеется, что в обществе указанные способы сознательной регуляции взаимозависимы, оказывают друг на друга взаимное влияние. Если самоуправление происходит под воздействием управленческой деятельности, то управление - под воздействием самоуправления. Причем последнее, обеспечивая упорядочение общественных отношений самими непосредственными их участниками, все более подчиняет себе управленческие процессы, его принципы предопределяют рамки и характер таких процессов.

При рассмотрении под этим углом зрения Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении" от 6 декабря 1991 г. оказался половинчатым. В нем, по сути, за местное самоуправление выдавалась деятельность местных советов, являющихся первичным звеном в общей системе органов государственной власти. Та же картина наблюдалась в Конституции Республики Татарстан вплоть до конца 1994 г.

Курс на возрождение настоящего местного самоуправления наметила Конституция РФ 1993 года, где четко указывается, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", их структура определяется населением самостоятельно с тем, чтобы обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Одновременно в Конституции РФ предусматривается, что органы местного самоуправления могут "наделяться законом отдельными государственными передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству" (ст.ст.12,130-133).

Однако это - уже положение, создающее возможность отождествлять местные органы государственной власти с муниципальным самоуправлением, выдавая одно за другое. Тем более что Конституция РФ ограничивается недостаточно определенной формулировкой о том, что местное "самоуправление осуществляется в городах, сельских поселениях и на других территориях" и изменение границ его территорий допускается с учетом мнения их населения (ст.131).

В литературе тоже немало суждений, ведущих к размыванию граней между государственной властью и местным самоуправлением. «Местное самоуправление, - утверждает, например, С.С. Митрохин, - это разновидность власти,…частично осуществляется самим населением». При подобном подходе не только отождествляются принципиально разные способы организации жизнедеятельности людей, но и исчезает почва для последовательного отграничения местного самоуправления от государственного механизма.

Вопрос о том, на каком уровне кончается государственный механизм, остается открытым. Уже известны факты, когда главы администраций даже столичных городов некоторых субъектов федерации стремятся выйти из-под действия органов государственной власти. Конституционный Суд РФ, рассмотревший этот вопрос, тоже не дал на него вразумительного ответа.

Между тем районы и города - административно-территориальные единицы государства. На этом уровне должно осуществляться разграничение органов, с одной стороны, государственной власти, с другой - местного самоуправления, как это сделано в Конституциях Республики Татарстан и Республики Башкорстан. Иначе неизбежно неоправданное их смешение.

Конституционные установки о местном самоуправлении подлежат конкретизации в федеральных и иных законах. 12 августа 1995 года принят федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", претерпевавший в последующем неоднократные изменения и дополнения. В нем четко указано, что местное самоуправление в России - это признаваемая и гарантируемая законом "самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций" (ст.2). Правительство РФ своим постановлением от 27 декабря 1995 года утвердило федеральную Программу государственной поддержки местного самоуправления, наметив выделение на эти цели значительные финансовые средства из федеральных доходов. В 1996 и последующие годы были приняты указы Президента и постановления Правительства РФ о некоторых конкретных мерах государственной поддержки местного самоуправления.

29 ноября 1994 года принципиальные изменения внесены также в Конституцию РТ. Местное самоуправление отграничено от органов государственной власти и управления, их статус определен сообразно с Конституцией РФ, однако с одним существенным отличием - муниципальная собственность отнесена к государственной собственности, экономическая же база местного самоуправления выделена в особую форму собственности - в "собственность местного самоуправления" (ст. ст. 2,3,131-134). На этой основе принят Закон РТ от 30 ноября 1994 года "О местном самоуправлении", которым более детально регулируются порядок образования органов самоуправления "в городских, сельских поселениях и на других территориях", их компетенция, способы взаимодействия с государственным механизмом, формы судебной защиты и т.д.

Разумеется, что для становления в России подлинного местного самоуправления недостаточно принятия указанных выше законов. Это - только первые шаги. Не менее важны коренное изменение отношения всех структур власти к местному самоуправлению, всесторонняя его государственная поддержка, создание реальных механизмов воплощения в жизнь всего намеченного. Права и интересы местного самоуправления должны неуклонно учитываться в процессе реформирования бюджетных, налоговых, земельных и управленческих отношений. Нужны обучение людей, привитие им навыков самоуправления, создание условий для самовыражения и т.д. Так что предстоит сделать многое для того, чтобы эта перспективная форма самоорганизации людей, рассчитанная на приведение в действие саморегулятивных начал в организации жизненных отношений в первичных ячейках общества (микрорайоны в городах, рабочие поселки, села, деревни), достойно служила на благо страны.

Наблюдаемые ныне в России неупорядоченность взаимоотношений между районами и находящимися на их территориях городами, явно недостаточная подконтрольность муниципальных органов и их руководителей, отсутствие должной субординации между ними и региональными структурами государственной власти и слабость материальной базы местного самоуправления, тормозящие развитие местного самоуправления, должны уйти в историю.