Метод, механизм и уровни общего правового регулирования

Метод общего правового регулирования

Проблема метода общего правового в юридической науке относится к разряду наиболее дискуссионных. Она рассматривается в работах С.С. Алексеева, А. М. Витченко, В.Д. Сорокина, Л.С. Явича, В.Ф. Яковлева и некоторых других авторов. Решение этой проблемы во многом осложняется, на наш взгляд, по крайней мере, двумя обстоятельствами.

Во-первых, неоправданно широким пониманием правового регулирования, при котором под ним подразумевается, как уже говорилось выше, воздействие всеми юридическими средствами в совокупности на сознание и поведение участников жизненных отношений и результаты такого воздействия. Среди методов такого "регулирования" оказываются, естественно, любые способы, приемы и формы идеологического, регулятивного и исполнительно-организационного воздействия на людей, на сообразование ими своего поведения с различными правовыми установками. Тем самым вопрос, по существу, переносится в сферы методов любого юридического воздействия и саморегуляции в совокупности.

Во-вторых, невыраженностью стремления рассматривать данное понятие в качестве одного из узловых в проблематике правового регулирования, придать ему сугубо категориальное значение. Трудно объяснить чем-либо другим подход, при котором в один с ним ряд ставятся явления, относящиеся к нему фактически как часть к целому.

При том взгляде на общее правовое регулирование, который излагался нами в предыдущих главах данной работы, необходимо четко отличать его метод от всего того, что связано с другими, нерегулятивными разновидностями юридического воздействия и с реализацией норм действующего права, включая сюда индивидуальное правовое регулирование и саморегуляцию. Здесь ограничимся рассмотрением метода именно общего правового регулирования как специфической правотворческой деятельности по упорядочению общественных отношений путем создания правовых норм и их юридических источников, принятия нормативных правовых решений.

Известно мнение, что под таким методом надо понимать "способ воздействия", складывающийся из совокупности приемов юридического опосредствования общественных отношений, что основными его элементами служат: характер общего юридического положения участников этих отношений; характер оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений; характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов и характер юридических мер воздействия, а равно способов, оснований и процедуры применения санкций. При таком подходе метод общего правового регулирования означает систему применяемых законодателем специфических приемов, отражающихся на определении правового статуса субъектов права, на формировании различных структурных элементов правовых норм и на установлении порядка реализации их санкций.

Существует также взгляд, по которому метод правового регулирования состоит из способов, типов и других средств воздействия, причем эти способы выражаются в дозволении, позитивном обязывании и запретах, типы - в том или ином их сочетании.

Несколько отличается от этого позиция, при которой "метод правового регулирования - это специфическая совокупность юридических средств воздействия на определенный вид общественных отношений", что его компонентами являются: порядок установления прав и юридических обязанностей; степень определенности предоставленных прав и автономных действий их обладателей, подбор юридических факторов, влекущих правоотношения; характер взаимоположения сторон в правоотношениях; пути и средства обеспечения субъективных прав. При такой позиции метод общего правового регулирования выступает как система применяемых правотворческим органом средств воздействия на общественные отношения, но при этом оставляются в стороне правовой статус, средства обеспечения исполнения юридических обязанностей, меры принуждения превентивного характера, процедура индивидуального правового регулирования и другие подобные явления, частично включенные в указанную систему.

Нередко метод общего правового регулирования рассматривается в качестве совокупности специфических приемов, способов и средств, используемых законодателем для опосредствования упорядочиваемых им общественных отношений. Однако не конкретизируется, чем же отличаются друг от друга эти приемы, способы и средства. Кроме того, наблюдаются заметные разногласия в определении их перечня. Если одни авторы объединяют все такие средства, способы и приемы в три первичных компонента - в дозволение, предписание и запрет, имеющих "совокупное проявление с преобладанием какого-либо одного элемента", то другие находят, по крайней мере, пять таких компонентов, а именно: метод запретов, метод субординации, или властного приказа, диспозитивный метод, договорно-поощрительный метод и метод рекомендаций. Такой подход к методу общего правового регулирования, по-видимому, тоже не может считаться удовлетворительным.

Представляется, что метод общего правового регулирования является сложным системным образованием, складывающимся из ряда разноплановых, но тесно взаимосвязанных компонентов. Под ним вернее подразумевать систему специфических средств, способов, приемов и форм выражения властной воли в различных структурных элементах правовых норм, используемых при регулятивном воздействии на организуемые отношения в зависимости от их сферы, рода, вида и иных особенностей. Эта система функционирует и при определении тех жизненных ситуаций, благодаря которым та или иная правовая норма начинает реализоваться, и при установлении обязательных масштабов поведения участников организуемых общественных отношений, и при обозначении мер юридического обеспечения программируемых моделей поведения, и при описании субъектного состава упорядочиваемого отношения, и при фиксации цели создаваемой нормы права. Она отражается также на всех тех юридических категориях, которые выводятся непосредственно из самих правовых норм, служат своеобразными их производными (субъективных прав, юридических свобод, юридических обязанностей, полномочий и т.д.).

Рассмотрим, что представляют собой средства, способы, приемы и формы, которые в своем системном единстве образуют метод общего правового регулирования.

В роли средств в указанной системе могут выступать дозволение, позитивное обязывание, уполномочивание, запрет, ограничение, закрепление определенных отношений (скажем, статуса, цели и принципов деятельности), рекомендация, поощрение, предоставление льгот и государственное принуждение. Эти средства используются регулирующей подсистемой при формировании и гипотез, и диспозиций, и санкций, и других возможных структурных частей создаваемых правовых норм. Хотя они частично перекрывают друг друга, тем не менее, каждое из них сохраняет необходимое качественное своеобразие. Уполномочивание, например, синтезирует дозволение и позитивное обязывание, но в результате этого синтеза появляется нечто новое - превращение модели поведения участника регулируемого отношения в возможно-должное. Запрет связан с обязыванием, однако через вытеснение указываемого в норме права жизненного отношения. Рекомендация перекликается с дозволением и позитивным обязыванием, но при помощи ее "соответствующим субъектам обеспечиваются возможности, более широкие по сравнению с чистым предписанием и более целенаправленные по сравнению с чистым дозволением". Ограничение близко к запрету, однако оно рассчитано не на полное вытеснение того или иного общественного отношения, а на удержание его в жестко ограничиваемых рамках. Льготы идут в одном ряду с поощрением, но предоставляются по иным основаниям. Закрепляются отношения, в рамках которых нет необходимости дозволять, обязывать, уполномочивать, запрещать, ограничивать, поощрять и т.д. Это - постоянные отношения, сложившиеся естественноисторическим образом или определяющие юридическое положение субъекта права. В ныне действующем российском законодательстве закреплены естественные права и свободы людей (ст.ст.17-29 Конституции РФ), статус и организационно-правовые формы юридических лиц (ст.ст.48-50,66,113 ГК РФ) и др.

Попутно подчеркнем, что средства из метода правового регулирования не следует отождествлять с теми "юридическими средствами" в целом, о которых говорилось выше при рассмотрении предмета и содержания теории государства и права. В таком общем виде эти юридические средства олицетворяют все явления государственно-правовой действительности, рассматриваемые под определенным углом зрения, тогда как средства из метода общего правового регулирования связаны только с правотворчеством.

В отличие от указанных средств способы в рассматриваемой системе, как слагаемые метода общего правового регулирования, имеют другое назначение. Они призваны дать правотворческому органу (лицу) возможность полнее и четче оттенить в диспозициях норм права особенности связей участников упорядочиваемых отношений. Ими в нормативном порядке определяются юридически значимые моменты положения таких участников, сообщая им автономный, приказной или субординационный характер. Соответственно можно говорить об автономном, приказном (именуемом подчас авторитарным) и субординационном способах правового регулирования.

Некоторые авторы выделяют общедозволительный, разрешительный и дозволительнообязывающий способы, называя их типами правового регулирования. Это, на наш взгляд, не имеет под собой твердой почвы. Нельзя дозволение свести к свободе делать все, что не запрещено законом, позитивное обязывание рассматривать непременно через призму субъективного права, а персональное исключение кого-либо из-под действия общего запрета возводить в ранг самостоятельного способа общего правового регулирования.

Выбор законодателем того или иного способа зависит то того, каково взаиморасположение участников регулируемого отношения в общей системе юридически значимых отношений. При регулировании горизонтальных отношений, где стороны считаются равными, используется главным образом автономный способ регулирования, сориентированный на создание диспозитивных норм права. Такое наиболее характерно для гражданско-правовых отношений, в которых предусмотренные законом модели поведения "срабатывают" в случаях, если стороны не договорились об ином (например, ст.ст. 322,363,377,394,396 ГК РФ). Но автономный способ применяется и в других отраслях права, причем чаще всего в сочетании с другими способами регулирования. Если, к примеру, обратиться к сфере уголовного судопроизводства, то законодателем при установлении общих правил поведения обвиняемого и его защитника применяется главным образом автономный способ их формирования и реализации; при определении полномочий следователя, органов дознания и суда - преимущественно приказной способ; при регламентации взаимоотношений следователя и дознавателя, органов предварительного расследования и прокуратуры - субординационный способ общего правового регулирования.

Под приемами в системе компонентов метода правового регулирования следует понимать специфические усилия регулирующей подсистемы для выражения в правовых нормах велений относительно: тех жизненных ситуаций, которые необходимы для начала реализации этих норм; субъективных прав, свобод, полномочий, обязанностей, принципов деятельности и задач; мер юридического обеспечения предусматриваемых моделей поведения; цели и субъектного состава нормы права. Постоянный или дискретный характер действия правовой нормы, абсолютная или относительная определенность той или иной структурной ее части, общий или казуальный характер гипотезы нормы, альтернативность ее санкций и т.п. - все это, по-видимому, есть не что иное, как следствие использования правотворческим органом или лицом разных приемов выражения властной воли в различных элементах норм права.

Названные выше регулировочные приемы могут касаться не только диспозиции и санкции правовых норм, но и других возможных их структурных элементов (гипотезы, указания на цель и на субъектный состав).

Наконец, роль форм в общей конструкции понятия метода правового регулирования выполняют известные правила юридической техники, применяемые регулирующей подсистемой при внешнем, документально-словесном оформлении выработанных ею норм права, при изложении их в тексте нормативного правового акта. Вопрос о соотношении нормы права, правовых предписаний и отдельных статей (параграфа, пункта, части) в тексте нормативного правового документа, о возможности объединения в одном нормативном предписании гипотез и санкций нескольких норм права, об отсылочном или бланкетном характере нормативных правовых предписаний и т.д. связан, прежде всего, как раз с данным компонентом метода общего правового регулирования.

Все такие формы носят, по существу, юридико-технический характер, по отношению к содержанию правовых норм имеют подсобное, служебное значение. Выступая в качестве специфических инструментов внешнего оформления правовых норм, они в той мере, в какой связаны непосредственно с правотворчеством, могут использоваться при изложении текста любой составной части норм права.

Конечно, в сугубо этимологическом плане "средства", "способы", "приемы" и "формы" относятся к разряду терминов, которые, строго говоря, не являются четко обособленными смысловыми единицами. Но смысл того или иного слова чаще всего связан со значением других слов, в сочетании с которыми оно употребляется. Когда смысловое значение термина привязано незримыми нитями к определенной ассоциации слов, границы между их связями и значениями как бы размыты. При использовании таких мягких, размытых структур языка надо учитывать, насколько необходимо разграничение и параллельно применение тех или иных терминов для того, чтобы точнее и полнее отразить обозначаемое явление, имеющее сложное содержание. Именно тогда отчетливее высвечивается целесообразность рассмотрения указанных выше средств, способов, форм и приемов в качестве взаимодополняющих компонентов метода общего правового регулирования, взятого в категориальном его значении.

Вся эта система средств, способов, приемов и форм находится в постоянном рабочем состоянии: правотворческий орган при регулировании тех или иных общественных отношений с учетом их особенностей берет из нее все то, что наилучшим образом подходит для достижения намеченной цели. Причем в этой системе нет средств, способов, приемов и форм, которые были бы жестко привязаны к какой-либо одной сфере регулируемых отношений, годились бы в одной и были бы противопоказаны в другой из этих сфер. С этой точки зрения надо считать оправданным утверждение о том, что существует единый метод общего правового регулирования для всех отраслей права, который обусловливается единством его предмета.

В то же время для каждой отрасли права наиболее характерен определенный "набор" средств, способов, приемов и форм, специфическое их сочетание, детерминированное особенностями упорядочиваемых отношений в данной сфере жизни. Подобно тому, как цветочник из некоторого количества разных цветов может составить нужное ему число разных букетов путем различных сочетаний, регулирующая подсистема из общей системы юридических средств, способов, приемов и форм формирует методы регулирования, отражающие своеобразие общественных отношений по тем или иным их сферам. В этом плане справедливо говорить об отраслевых методах общего правового регулирования, а тем более о методах, типичных для той или иной отрасли права.

Поэтому выражения "единый метод" и "отраслевой метод" правового регулирования отнюдь не исключают друг друга, поскольку первое из них обозначает всю систему юридических средств, способов, приемов и форм, имеющихся в распоряжении правотворческого органа или лица для воздействия на общественные отношения в целом, а второе - тот специфический набор из этой системы, который типичен для той или иной сферы общественных отношений и норм соответствующей ей отрасли права.

Механизм общего правового регулирования

В понятийном аппарате теории государства и права за последние десятилетия нередко встречается такое выражение, как "механизм правового регулирования". Его смысл усматривается преимущественно в том, чтобы “собрать вместе все явления правовой действительности и представить их в "работающем", взаимодействующем, системно-динамичном виде, высвечивая те специфические функции, которые выполняются каждым из них в общей системе". Намерение привлекательное, но для его осуществления более подходящим является, пожалуй, понятие "правовые средства", нежели механизм правового регулирования.

В литературе наметились сразу же разные подходы к понятию механизма правового регулирования. Одни авторы сводят его к системе правотворческих, диспозиционных и обеспечительных правоотношений ; другие усматривают в нем способы воздействия на общественные отношения как активную сторону и способы реализации норм права как результативную сторону ; третьи - всю "совокупность взятых в единстве правовых средств, которые оказывают влияние на общественные отношения" и т.д. В каждом из таких подходов содержится, несомненно, рациональное зерно, однако представляется более оптимальным несколько другое видение проблемы.

Будучи разновидностью властной деятельности, правовое регулирование в действительности не охватывает значительной части тех юридически значимых средств, которые, так или иначе, фигурируют в указанных выше суждениях о его механизме. Оно способно аккумулировать только властные, управленческие акты регулирующей подсистемы. Что же касается "результативных пластов" социальной реальности, связанных с саморегуляцией со стороны другой, регулируемой подсистемы, то им властно-управленческая природа не присуща. Хотя правовое регулирование и саморегуляция стыкуются между собой, тем не менее, это - разные явления. Нельзя вопреки элементарным правилам мышления, с одной стороны, различать нормативное (общее) регулирование, индивидуальное регулирование и саморегулирование, с другой - утверждать, будто саморегуляция и индивидуальное правовое регулирование порою совпадают. Правовое регулирование и саморегуляция имеют существенно отличающиеся друг от друга механизмы, объединение которых возможно разве лишь на уровне более крупной системы, включающей их в качестве двух взаимозависимых подсистем.

Помимо того, правовое регулирование, как мы видели выше, состоит из двух эшелонов. Один из них, именуемый общим правовым регулированием, олицетворяет правотворчество, другой - индивидуальное правовое регулирование. Если правотворчеству свойственен собственный, автономный и вполне целостный механизм, то механизм индивидуально-правового регулирования подчинен интересам правореализации, составляет один из крупных блоков ее механизма в целом.

При таких обстоятельствах более оправдано, надо полагать, конструирование понятий "механизм общего правового регулирования" и "механизм правореализации", включающий и индивидуальное правовое регулирование. Это не только обеспечивает более четко сориентированное видение структурных особенностей правотворческой и правореализационной деятельности, но и повышает системность, глубину и логичность проводимого исследования.

Поскольку слагаемые индивидуально-правового регулирования входят в общий механизм правореализации и подлежат анализу при освещении последней, ограничимся здесь рассмотрением механизма общего правового регулирования.

Под этим механизмом следует понимать систему юридически значимых рычагов (средств), через и при помощи которых осуществляется правотворчество в обществе. Этот механизм раскрывает содержание правотворческой работы в целом. В нем надо выделить несколько относительно самостоятельных блоков.

Первый блок состоит из рычагов, назначение которых - установление компетенции правотворческих органов, разграничение их полномочий в данной сфере властной деятельности, обеспечение субординации принимаемых ими нормативных правовых актов. Применительно к федеральным органам государственной власти, субъектам федерации и местному самоуправлению такие рычаги находят свое юридическое выражение в соответствующем конституционном законодательстве, как это сделано, например, в ст. ст.72-76,130-132 Конституции РФ. В части остальных элементов регулирующей подсистемы - в законах или положениях о тех органах, которые могут издавать нормативные правовые акты.

Во втором блоке сосредоточены рычаги, используемые при выявлении нуждающихся в регулятивном правовом воздействии общественных отношений, их фактического состояния и объективных тенденций, при выборе наиболее эффективных юридических средств, способов, форм и приемов такого воздействия и при "запуске" правотворческого механизма. В этом блоке особое место занимают:

• законодательная инициатива в порядке ст.104 Конституции РФ и соответствующих статей конституций (уставов) субъектов федерации;
• планирование правотворческой работы, осуществляемое с учетом объективных потребностей в тех или иных нормативных правовых актах, законодательной инициативы уполномоченных на то органов и лиц, поручений вышестоящих структур, а также статистических, социологических и иных аналитических материалов, общественного мнения и т.д.;
• создание комиссий, рабочих групп или иных подобных образований и дача им правотворческого задания.

Третий блок слагается из рычагов, используемых при подготовке, обсуждении и принятии проектов нормативных правовых актов. Здесь наиболее значимы:

• деятельность постоянно действующих или периодически создаваемых комиссий (групп) по разработке непосредственно самих проектов законов и подзаконных актов нормативного характера;
• организация тщательного обсуждения этих проектов и принятие их в точном соответствии с установленным порядком (например, ст.ст.105-107 Конституции РФ), четко обозначив в них вводимые правила поведения, условия их действия, юридические средства обеспечения и остальные слагаемые нормативного правового акта;
• всенародное обсуждение и референдумы, проводимые согласно ст.3,84 Конституции РФ и федерального конституционного закона.

Следующий блок в механизме общего правового регулирования объединяет рычаги, необходимые при введении в действие нормативных правовых актов, при их регистрации, отмене, изменении или приостановлении, при контроле правотворческим органом за действием собственных, принятых им актов, при внесении в эти акты требуемых коррективов и при их систематизации. В этом блоке заслуживают пристального внимания:

• регистрация в органах юстиции нормативных правовых актов, издаваемых министерствами и другими ведомствами исполнительной ветви власти, а также учредительных документов юридических лиц, в которых принимаются локальные нормы права;
• своевременное доведение нормативных правовых актов до адресатов путем официального опубликования в соответствующих изданиях или иным легитимным способом, если допускается их неопубликование (ст.15 Конституции РФ);
• надлежащее обеспечение заинтересованных органов и лиц официальными текстами введенных в действие нормативных правовых актов;
• правильное определение временных, пространственных и субъектных пределов действия каждого из таких актов;
• приостановление действия или отмена нормативного правового акта при наличии к тому оснований, в том числе в порядке, предусмотренном ст.85 Конституции РФ;
• обеспечение четкой системы устранения коллизий, возможных между теми или иными нормативными правовыми актами или содержащихся в них отдельными предписаниями;
• внесение в действующие нормативные правовые акты необходимых корректив;
• работа по систематизации нормативно-правового массива, включая кодификацию и составление свода законов.

Наконец, последний блок в механизме общего правового регулирования, где сосредоточены средства по надзору и контролю за правотворческой деятельностью, по обобщению обычаев делового оборота, приобретающих в ряде случаев юридическую силу (ст.ст.5, 848 ГК РФ), и по устранению противоречий в подзаконных нормативных правовых актах в судебном порядке (ст.85 Конституции РФ).

Все эти средства, отраженные в блоках механизма общего правового регулирования, в достаточной мере освещены в литературе по конституционному, административному, муниципальному и гражданско-процессуальному праву. Необходимости в подробном рассмотрении их в проблемах теории государства и права нет.

Ограничимся констатацией того бесспорного факта, что только в своем единстве эти блоки раскрывают цельную картину механизма общего правового регулирования в системно-динамическом виде, охватывая определенный цикл его функционирования. Вместе с тем они отражают основные участки правотворческой деятельности, которые в юридической литературе обычно именуются ее стадиями.

В деятельностном срезе этот механизм представляет собой сложную систему юридически значимых действий преимущественно организующего порядка, олицетворяющих отмеченные выше его рычаги" и "блоки". Эти действия неразрывно связаны с соответствующими правотворческими отношениями, подключенными непосредственно в общее правовое регулирование, и в единстве с ними раскрывают процесс правотворчества, организационную технологию создания и совершенствования нормативно-правового массива страны.

Весь этот процесс обусловливается реальными условиями жизни общества, происходит под постоянным воздействием объективных и субъективных социальных факторов. С данной точки зрения он сам выступает как завершающая и конститутивная стадия правообразования, охватывающего все звенья формирования права, начиная с возникновения объективной общественной потребности в правовом регулировании соответствующих отношений, продолжая превращением такой потребности в политико-юридические интересы и официальную волю и кончая введением в действие необходимого нормативного правового акта и своевременным внесением в этот акт требуемых корректив.

Уровни общего правового регулирования

При рассмотрении общего правового регулирования представляется весьма ценной идея "уровней", являющаяся одним из перспективных методологических положений современного научного познания. В самой реальной действительности общее правовое регулирование в обществе относится к разряду многоуровневых явлений, и анализ этих уровней, расположенных в разных плоскостях, имеет существенное научное и практическое значение. Это особенно ощутимо в современной России, где остро стоит вопрос о едином и внутренне согласованном правовом пространстве.

Разные уровни общего правового регулирования высвечиваются, прежде всего, при изучении его в срезе, отражающем характер и степень общности тех общественных отношений, на которые оказывается властное юридическое воздействие. В этом плане можно различать базовый, средний (развивающий) и детализирующий уровни правового регулирования.

Базовый уровень касается исходных, наиболее крупномасштабных общественных отношений, составляющих остов жизнедеятельности людей во всех основных ее сферах. Такие жизненные отношения регулируются в первую очередь конституционными нормами, определяющими основу конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, предметы ведения и полномочия центральных, региональных и местных властных структур, формы собственности и избирательную систему. На этом уровне располагаются и многие из отношений, упорядочиваемых единым для страны законодательством. Сюда же следует отнести статутные отношения, при регулировании которых закрепляется исходное юридическое положение субъектов права. В странах с национальной правовой системой из религиозно-традиционного семейства на этом же уровне расположены религиозные отношения, регулируемые главным образом нормами мусульманского права.

Второй, средний (развивающий) уровень затрагивает общественные отношения, которые, будучи наиболее характерными проявлениями отдельных сторон базовых отношений, могут моделироваться в нормативно-правовых предписаниях таким образом, что эти предписания либо вообще не нуждаются в дальнейшей конкретизации посредством дополнительных нормативных актов, либо прямо отсылают или предполагают издание таких актов. Регулирование на этом уровне главным образом осуществляется нормами, объективируемыми в кодифицированным законодательством по гражданскому, трудовому, налоговому, земельному, водному, лесному, уголовному, уголовно-процессуальному, гражданско-процессуальному и арбитражно-процессуальному праву.

Детализирующий уровень регулирования присущ преимущественно ведомственным инструкциям и другим нормативно-правовым актам местного или локального значения. На этом уровне, где происходит дальнейшая конкретизация права, подробно упорядочиваются все юридически значимые отношения, возможные в ходе реализации правовых норм, установленных на базовом и среднем уровнях властной регуляции. Такая детализация, однако, не должна привести к бюрократической заорганизованности, к снижению самостоятельности на местах участников регулируемых жизненных отношений.

Эти уровни общего правового регулирования при всей своей взаимосвязи существенно отличаются друг от друга, связаны с упорядочением разных пластов общественных отношений. Они не всегда необходимо следуют друг за другом, возможны различные варианты функциональных и причинно-следственных связей между ними.

Регулирование многих, поистине коренных, генеральных отношений завершается базовым уровнем. Так, в нашей стране, к примеру, упорядочены отношения по народовластию и форме государства, по основным правам и свободам личности (ст.ст.1-8,17-51 Конституции РФ).

Подавляющее большинство общественных отношений регулируется сначала на базовом, а затем исчерпывающим образом - на среднем (развивающем) уровнях. В качестве примера сошлемся на отношения собственности или гражданства, которые упорядочены в статьях 6 и 8 Конституции РФ и принятыми в их развитие законами. Эти же уровни характерны для норм избирательного права, гражданского права, уголовного права, уголовно-процессуального права и т.д.

Некоторые общественные отношения упорядочиваются в правовом порядке на всех трех уровнях. Возьмем, к примеру, отношения труда и социальной защиты граждан. Их база закрепляется в статьях 37-38 Конституции РФ: право на труд и на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и потери кормильца. Затем второй пласт этих отношений регулируется законодательством о труде и пенсионным законодательством, потом отдельные предписания этих законов детализируются в соответствующих положениях и инструкциях.

Все это - реально существующие уровни общего правового регулирования. Выделение названных уровней представляется важным для более предметного анализа как самих отличающихся друг от друга пластов регулируемых общественных отношений, их особенностей и взаимосвязей, так и пределов правового регулирования каждого из таких пластов на том или ином уровне, обеспечения должной полноты, последовательности, согласованности и четкости регулятивного воздействия на всех его уровнях. В научном плане оно может оказаться рациональным при оценке сути споров о различиях правовых норм "общих и частных", "общих и конкретных", "имеющих непосредственное действие и не имеющих", ведущихся среди представителей науки конституционного права, гражданско-процессуального права и некоторых других отраслей юриспруденции.

Общие и видовые свойства каждой нормы должны определяться применительно к тому уровню общественных отношений, на котором они регулируются. Если последнее осуществляется только на базовом уровне, то устанавливаемая правовая норма непосредственно упорядочивает общественные отношения из данного пласта жизнедеятельности людей (их общностей и образований), в соответствующей этому уровню степени конкретизирует общие масштабы поведения участников таких отношений и, стало быть, имеет самое прямое действие. Когда на базовом уровне регулируются отношения, отдельные стороны которых в социальной жизни обладают относительной самостоятельностью, являются целостными жизненными отношениями другого порядка, закономерно следует общее правовое регулирование на среднем (развивающем) уровне, и создаваемые при этом нормы, основываясь на базовом нормативном правовом предписании и органически его развивая, тоже непосредственно регламентируют входящие в данный пласт общественные отношения и т.д. При должном разграничении, с одной стороны, нормативных правовых предписаний разных уровней, с другой - целостной правовой нормы, не представляется возможным характеризовать те или иные нормы права как "частные", "конкретные" или "не имеющие прямого, непосредственного действия".

Нередко нормативные правовые предписания, принятые на базовом уровне, включаются также в тексты нормативных актов других уровней. Например, конституционные положения о формах собственности и о соотношении норм международного и внутреннего права (ст.ст.8,15 Конституции РФ) воспроизводятся в статьях 7, 212 ГК РФ. Такая картина, обусловливаемая отправным характером базовых нормативных предписаний, своеобразием правотворческой техники и некоторыми другими факторами, не говорит о смешении рассмотренных выше уровней общего правового регулирования. Нормативное правовое предписание одного уровня не меняет своих первоначальных свойств оттого, что потом оно вклинивается и в тексты нормативных актов других уровней.

Существенное научное и практическое значение имеет исследование уровней общего правового регулирования в плоскости, отражающей пространственные пределы действия принимаемых нормативных актов. В этом срезе можно различать общегосударственный (федеральный), региональный, местный, локальный и международный уровни общего правового регулирования общественных отношений. Первый из них рассчитан на властное упорядочение соответствующих отношений на всей территории данного государства, второй - на территориях регионов (субъектов федерации), третий - на территориях городов, районов и отдельных населенных пунктов, четвертый - в пределах той или иной организации (предприятия, учреждения, товарищества, общества и т.п.). Международный уровень регулирования практикуется при организации жизненных отношений, связанных с сотрудничеством между странами. В различных конвенциях, соглашениях, единообразных законах, декларациях и т.п. международным сообществом устанавливаются правила поведения государств и их представителей, имеющие юридическое значение. Таких правил немало в области внешних сношений, внешнеэкономических связей, перевозок, расчетов и разрешения различных споров, они подробно изучаются в международном публичном и международном частном праве. Россия активно участвует в их разработке, конституционно закрепила положение о том, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы" (ст.15 Конституции РФ). Поэтому данный уровень общего правового регулирования имеет важнейшее значение.

В рассматриваемой плоскости тоже возможны разные варианты взаимосвязей между отмеченными уровнями. Одни общественные отношения регулируются только на федеральном уровне (скажем, отношения имущественные и личные неимущественные гражданско-правового свойства - ст.3 ГК РФ), другие - на федеральном и региональном уровнях (например, отношения по предмету совместного ведения - ст.72 Конституции РФ), третьи - на федеральном, региональном и местном уровнях (к примеру, налоговые отношения - ст.1 Налогового кодекса РФ), четвертые - на федеральном, региональном, местном и локальном уровнях, что, в частности, имеет место применительно к отношениям по охране труда и технике безопасности. Международный уровень рассчитан на организацию отношений, в которых участвуют разные страны.

Выявление целесообразных рамок, оптимального соотношения и реальных субординационных зависимостей этих уровней может способствовать как углублению теоретических представлений об общем правовом регулировании, так и дальнейшему совершенствованию правотворческой деятельности и самого действующего нормативно-правового массива в стране.

Достойно пристального внимания также разграничение уровней общего правового регулирования в зависимости от юридический силы принимаемых нормативных актов. С этой точки отсчета ныне в России следует различать регулирования на конституционном уровне, на уровне федеральных законов, на уровне региональных законов, на уровне подзаконных нормативных правовых актов и на уровне обычаев делового оборота. На конституционном уровне упорядочиваются многие базовые и некоторые другие особой значимости общественные отношения: создаваемые при этом правовые предписания, содержащиеся в конституциях и конституционных законах, наделяются высшей юридической силой. На уровне федеральных законов регулируются отношения, отнесенные к исключительному ведению РФ или к совместному ведению федерации и ее субъектов (ст.ст.71,72,76 Конституции РФ). На уровне региональных законов - отношения, властное воздействие на которые отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов или полностью к ведению последних. На уровне подзаконных актов - жизненные отношения, нуждающиеся в правовом опосредствовании со стороны органов исполнительной власти, местного самоуправления и юридических лиц. На уровне обычаев делового оборота - отношения, которые законодательством не регулированы, но происходят по правилам поведения, сложившимся и широко применяемым в какой-либо области предпринимательской деятельности (ст.5 ГК РФ). В англосаксонском семействе национальных правовых систем можно выделить еще уровень регулирования правоприменительными (судебными) прецедентами, в семействе религиозно-традиционных систем - уровни религиозных норм и общинных традиций.

Функциональные связи между названными выше уровнями могут быть разными. Регулирование одних общественных отношений завершается на конституционном уровне (например, полномочия Президента РФ), другие отношения упорядочиваются на конституционном уровне и на уровне федеральных законов (скажем, право собственности), третьи - на трех уровнях (к примеру, отношения по социальному обеспечению), четвертые - на уровне обычных законов и подзаконных актов и т. д. Тщательное изучение практики общего правового регулирования под этим углом зрения может внести весомый вклад в дальнейшее укрепление законности, усиление гарантий прав, свобод и юридически охраняемых интересов граждан.

Все отмеченные плоскости общего правового регулирования нередко пересекаются между собой, вследствие чего расположенные в них уровни властного воздействия порою полностью или частично совмещаются. Например, при принятии Основного закона государства налицо и базовый, и федеральный, и конституционный уровни. Однако данное обстоятельство не колеблет относительной самостоятельности тех или иных уровней регулирования и не умаляет значения их выделения. Оно свидетельствует только о том, что при анализе общего правового регулирования, осуществляемого на том или ином уровне, должны приниматься во внимание все его плоскости.