Научно-теоретические и институциональные основы таможенного дела и таможенного права РФ

Необходимо подчеркнуть особые место и роль данного Раздела в выявлении и формулировании особенностей характера и содержания всего Курса.

Раздел 1 имеет принципиальный, концептуальный характер и является научно-теоретической предпосылкой, своеобразным, общим и глобальным теоретическим введением в Курс, предопределяет его специфику и своеобразие, отличительные особенности, характеризующие статус и качества Курса по сравнению с обычным стандартным учебником или учебным пособием.

При этом следует иметь ввиду, что Курс таможенного права, как новой и комплексной отрасли российского права, впервые предпринимается в юридической литературе.

Причем надо отметить, что такой подход влечет за собой не только существенную новизну в структуре и содержании данного Курса, но и немалые сложности и проблемы, связанные с недостаточной научно-теоретической разработанностью фундаментальных проблем таможенной проблематики.

Во-первых, этот вывод касается проблем структуры, структуризации таможенного дела — объекта правового регулирования.

Включение в Раздел I таких вопросов, как понятие и содержание таможенного дела, его полиструктурный характер и основные институты; таможенная политика и таможенное законодательство; идея о формировании и особенностях таможенного права — новой и комплексной отрасли российского права, а также другие ключевые, концептуальные положения и моменты предопределяют перечень более конкретных тем и вопросов книги, т.е. по существу саму структуру Курса, его особенности и характерные черты.

Сказанным, разумеется, не исчерпывается смысл и необходимость данного краткого введения, поскольку в последующих главах книги применительно к специфике соответствующих разделов и глав даются краткие общие замечания и пояснения.

Весьма существенное значение при анализе правовых аспектов таможенной проблематики имеют выявление рамок, соотношения Таможенного кодекса, таможенного законодательства и таможенного права.

Определим в этом плане главное.

Таможенное законодательство — это вся интегрированная совокупность законодательства в широком смысле (т.е. законы, указы Президента Российской Федерации, акты Правительства, ФТС России, и другие в сфере таможенного дела) по таможенным вопросам, т.е. наиболее обширная и динамичная часть, условно говоря, функционирующего таможенного поля, пространства.

Таможенное право — это наиболее высокая степень и уровень интегрированного юридического образования, включающего не только правовые институты и систему норм, их регулирующих, но и научнотеоретические основы таможенного дела и права, их эволюцию, проблемы природы и особенностей таможенного права, его системы, источников, различные аспекты сотрудничества стран СНГ в таможенной сфере; институты и формы международного таможенного права.

То есть таможенное право — это наиболее сложный, многомерный, многообъемный структурированный феномен со своими внутренними закономерностями и особенностями, которые подробно раскрываются при общей характеристике этой комплексной отрасли российского права.

Понятие, содержание, структурные особенности таможенного дела. Полиструктурный характер таможенного дела. Основные институты. Таможенная политика и таможенное законодательство

Проблема содержания и структуры таможенного дела имеет не только концептуально-теоретическое, но и прикладное значение.

Следует сказать, что основными актами, регулирующими таможенное дело, являются Таможенный кодекс Таможенного союза3 (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, при-

В соответствии со ст. 2 ФЗ «О таможенном регулировании в РФ» таможенное регулирование в Российской Федерации в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации заключается в установлении порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации. Таможенное дело в Российской Федерации представляет собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации.

Если попробовать обобщенно определить главные отличительные особенности такого феномена, как таможенное дело, то это, вопервых, его сложный, комплексный характер и, во-вторых, неоднородность составляющих элементов.

Следует, прежде всего, подчеркнуть полиструктурный характер таможенного дела: функциональные множественность, разнообразие, многоцветие составляющих частей, элементов.

Причем весьма существенной особенностью является именно функциональная разнородность составных частей: например, таможенная политика, таможенные платежи и входящие в правоохранительный «блок» нарушения таможенных правил и ответственность за них; и тем более — процессуальная деятельность таможенных органов.

Это разноплановые феномены, институты, входящие самостоятельными частями, элементами в более общую категорию «Таможенное дело».

В широком смысле к общему пониманию феномена «таможенное дело» могут быть отнесены институты и категории таможенного дела и права стран СНГ; основные понятия и институты международного таможенного права.

Что касается составных частей таможенного дела, то к ним, помимо перечисленных, должны быть отнесены таможенная статистика и ведение Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД), борьба с контрабандой и иными преступлениями в сфере таможенного дела, а также с нарушениями таможенных правил, производство по делам о нарушениях таможенных правил и др.

С учетом сказанного структура таможенного дела может быть представлена следующими двенадцатью блоками:

• таможенная политика;
• перемещение через таможенную границу товаров и транспортных средств (принципы);
• таможенные процедуры;
• таможенно-тарифное регулирование;
• таможенные платежи (федеральные таможенные доходы);
• таможенный контроль;
• таможенная статистика и Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности;
• контрабанда и иные преступления в сфере таможенного дела;
• нарушения таможенных правил и ответственность за них;
• производство по делам о нарушениях таможенных правил;
• рассмотрение дел о нарушениях таможенных правил.

Выделение этих блоков, конечно, несколько условно и может быть более дифференцированным. Например, в самостоятельный блок можно выделить дознание и оперативно-розыскную деятельность таможенных органов. В целом же оно дает адекватную картину современной структуры российского таможенного дела.

С учетом всего этого можно, характеризуя структуру таможенного дела, определенно говорить не о двенадцати, а о четырнадцати блоках, составных частях таможенного дела России.

Значение, роль и статус каждого из отмеченных блоков неодинаковы. Однако, будучи различными по характеру и целям, по месту в системе таможенного дела, в совокупности они составляют органическое единство, поскольку служат общим таможенным (и более широким — внутри— и внешнеэкономическим) задачам Российской Федерации.

Нельзя не видеть серьезной разницы между таможенной политикой, составляющей «душу» таможенного дела, и, скажем, таможенным оформлением или таможенным контролем — очень важными элементами, но все же подчиненными этой политике, обслуживающими ее.

Надо различать также нормы материального и процессуального таможенного права, которыми регулируется статус тех или иных блоков таможенного дела.

Значительными особенностями отличается такой блок, как таможенный контроль, который носит как бы «сквозной» характер и проявляется практически на всех стадиях таможенной деятельности — в частности, в процессе перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств.

Все это свидетельствует о целостности таможенного дела и вместе с тем об объективной дифференцированности его составных частей, каждая из которых имеет свое назначение и обладает соответствующими особенностями. Такая специфика имеет существенное значение для правового, в том числе кодексно-законодательного регулирования статуса каждого из блоков.

В связи с общей характеристикой таможенного дела, его содержания и структуры необходимо хотя бы кратко определить наиболее часто употребляемые в «обороте» понятия. К их числу следует отнести прежде всего такие, как «таможня», «таможенная территория», «таможенная граница», «таможенные органы», «таможенная система», «таможенная служба», «таможенная политика», «таможенное законодательство» и др.

Термин таможня произошел от слова «тамга», означавшего у тюркских народов знак — клеймо (тавро), которое проставлялось на товаре, имуществе. Получение ханских ярлыков сопровождалось сбором, который в сущности являлся пошлиной, взимавшейся при торговле на рынках и ярмарках. От слова «тамга» был образован глагол «тамжить», т. е. облагать товар пошлиной, а место, где товар тамжили, стало называться таможней. С тех пор, конечно, содержание данного понятия существенно видоизменилось. В настоящее время таможня — это правоохранительный по своему характеру орган исполнительной власти, входящий в единую систему таможенных органов Российской Федерации.

Отметим, что в настоящее время достаточно много внимания уделяется совершенствованию правоохранительной деятельности таможенных органов.

Как указано в Распоряжении Правительства РФ от 28.12.2012 г. № 2575-р «О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года», совершенствование правоохранительной деятельности, усиление борьбы с преступлениями и административными правонарушениями в сфере таможенного дела направлены на повышение уровня экономической безопасности государства.

Основными задачами в этой области являются:

• организация эффективного противодействия международной преступности, в том числе терроризму, нарушению правил оборота наркотических средств и психотропных веществ, международной торговле контрафактной продукцией;
• эффективный обмен упреждающей информацией о признаках подготавливаемых преступлений, относящихся к компетенции таможенных органов, путем реализации межведомственного протокола обмена данными между Пограничной службой Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Федеральной таможенной службой, доступа таможенных органов к сведениям о пересечении физическими лицами государственной границы Российской Федерации, к базам данных Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной налоговой службы и других федеральных органов исполнительной власти;
• укрепление взаимодействия с другими правоохранительными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации путем заключения соглашений о предоставлении доступа к ведомственным информационным базам данных для взаимного использования, а также посредством использования системы межведомственного электронного взаимодействия;
• внедрение электронных компонентов в систему оперативнотехнического контроля товаров и транспортных средств в ходе их доставки от таможенного органа в месте прибытия на таможенную территорию Таможенного союза до внутреннего таможенного органа, создание специализированных комплексов автоматической обработки биллинговой информации, а также аналитической обработки результатов оперативно-технических мероприятий;
• своевременное оснащение и переоснащение таможенных органов современными водными и воздушными судами, а также развитие инфраструктуры их базирования и ремонтной базы;
• создание условий для более эффективного использования кинологической службы в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;
• совершенствование структуры комплекса инженерно-технических сооружений Центральной таможни (Кинологического центра Федеральной таможенной службы);
• совершенствование методической работы по применению уголовного, уголовно-процессуального и административного законодательства Российской Федерации;
• совершенствование внутриведомственного, межведомственного и международного взаимодействия по борьбе с правонарушениями, отнесенными к компетенции таможенных органов, с коррупцией и международным терроризмом, незаконным оборотом объектов интеллектуальной собственности, наркотических средств и иных предметов, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза и (или) через государственную границу Российской Федерации;
• повышение качества административного производства по делам об административных правонарушениях.

Целевые индикаторы указанного направления развития таможенной службы Российской Федерации:

• доля дел об административных правонарушениях, по которым вынесены постановления о назначении наказания, за исключением дел об административных правонарушениях, производство по которым прекращено в связи с обжалованием или опротестованием, в общем количестве дел об административных правонарушениях (с 82 процентов в 2012 году до 89 процентов к 2020 году);
• доля уголовных дел, возбужденных таможенными органами Российской Федерации по материалам, полученным в результате проведения оперативно-разыскных мероприятий, по которым таможенными органами Российской Федерации произведены доначисления таможенных платежей, в общем количестве таких уголовных дел (с 7 процентов в 2013 году до 20 процентов к 2020 году).

Таможенные органы согласно ст.10 ФЗ «О таможенном регулировании в РФ» составляют единую систему, в которую входят Федеральная таможенная служба, региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты.

Таможенная система — собирательное понятие. Оно подразумевает не только действующую структуру таможенных органов, но и нормы таможенного законодательства, в том числе подзаконные и иные нормативно-правовые акты.

Система таможенного управления включает все структурные компоненты таможенных органов, непосредственно связанные с функционированием механизма государственного управления в таможенном деле, а также те таможенно-правовые акты, которые определяют правовой статус, компетенцию таможенных органов, порядок их взаимодействия.

Под системой таможенных органов следует понимать только материальный компонент таможенной системы — собственно исполнительные и распорядительные органы государства, осуществляющие реализацию таможенной политики. Необходимо подчеркнуть, что для любой системы управления наиболее существенным признаком является наличие строгой субординации отношений, иерархической административной подчиненности. С этой точки зрения (являющейся, кстати говоря, не бесспорной) в систему таможенных органов нельзя включить целый ряд государственных и коммерческих структур, учреждений, организаций, которые хотя и занимаются решением отдельных вопросов таможенного дела, но не находятся в подчинении центрального или местных таможенных органов.

Термин таможенная служба в самом общем виде обозначает организацию государственной службы в таможенных органах. При исследовании ее аспектов главным объектом выступают не система таможенных органов и не отдельный орган, а сотрудники данных учреждений как особая группа государственных служащих.

Можно условно различать широкое и узкое понятие таможенной службы. В первом случае речь идет о совокупности таможенных органов, органов таможенной охраны, об иных звеньях и структурах, непосредственно участвующих в таможенном деле, а также о правовом статусе должностных лиц таможенных органов, о порядке и правовых условиях прохождения государственной службы в таможенных органах, лабораториях, вычислительных центрах, НИИ, вузах и иных учреждениях таможенного профиля. Во втором случае — о таможенной службе только как о виде государственной службы, т. е. о порядке и условиях ее прохождения в таможенных органах.

В настоящей книге термин «таможенная служба» употребляется преимущественно в широком смысле.

Руководство таможенным делом — одна из форм управления, координации и контроля за реализацией таможенной политики. Оно входит в компетенцию государственной власти Российской Федерации — Федерального Собрания, Президента, Правительства.

Управление таможенным делом (или таможенное управление) следует определить как организацию и осуществление управленческой деятельности, нацеленной на проведение в жизнь таможенной политики на различных территориальных уровнях: в рамках Российской Федерации в целом, на региональном — республиканском, краевом, областном уровнях; на уровне территории деятельности таможен и таможенных постов.

Таможенная политика РФ является составной частью ее внутренней и внешней политики.

Наличие среди составляющих таможенного дела столь обобщенного и многопланового понятия, как таможенная политика, и одновременно относительно частных, хотя и весьма важных, таможенных инструментов и рычагов, таких, как порядок и условия перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, взимание таможенных платежей, таможенный контроль и «другие средства проведения» таможенной политики в жизнь, вызывает некоторые сомнения и вопросы.

Таможенная политика России — это система политикоправовых, экономических, организационных и иных широкомасштабных мероприятий в сфере таможенного дела, направленных на реализацию и защиту внутри— и внешнеэкономических интересов.

Таможенная политика является составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации. Ее «причастность» к внутренней политике Российского государства очевидна и обоснованна. Таможенная политика как продолжение внутренней политики, инструмент и средство решения внутриэкономических задач приобрела в условиях приватизации, формирования и развития рыночных отношений большую значимость. Во-первых, она призвана стимулировать всестороннее развитие отечественной экономики, придать ей новые импульсы. Во-вторых, ее цель — ограждать эту экономику от проникновения деструктивных элементов.

Как составная часть внутренней политики, таможенная политика является по своему характеру правоохранительной, стоящей на страже государственных интересов, прав юридических лиц, предпринимателей, граждан. Не будет преувеличением утверждать: таможенная политика служит обеспечению и реализации внешнеэкономических задач и интересов России. Причем продуманная и сбалансированная таможенная политика призвана, вопервых, создать условия для оздоровления и подъема российской экономики, а во-вторых, активно способствовать ее интегрированию в мировое хозяйство.

Один из основополагающих принципов — единство таможенной политики, осуществляемой в Российской Федерации. Это исключает возможность ее разделения между Федерацией и ее субъектами (по Конституции, это республики, края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные области, автономные округа).

Принцип единства таможенной политики обуславливает отнесение таможенного регулирования к ведению Российской Федерации.

В соответствии со ст. 74 Конституции, имеющей прямое отношение к характеристике таможенной политики, как, впрочем, и таможенного законодательства: 1) на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; 2) ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Что касается субъектов Российской Федерации, то целесообразно всемерно учитывать их потребности, и интересы, а также опираться на информационно-консультативную помощь с их стороны в ходе подготовки нормативных документов в области таможенного дела, проектов дислокации таможен, обеспечения их инфраструктурой и т. д. Такой подход к интересам субъектов Российской Федерации реализован в ряде указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ по таможенным вопросам.

Учитывая также тесную «соприкасаемость» таможенных и других государственных органов, необходимо всесторонне углублять взаимодействие между ними.

Поскольку мы непосредственно подошли к характеристике таможенного законодательства, следует остановиться на понятии таможенного регулирования, которое используется в ряде статей (71, 106) Конституции РФ.

По нашему мнению, данное понятие весьма не однозначно. Конечно, речь идет о регулировании таможенного дела, а не какой-то иной сферы. Причем подразумевается преимущественно правовое регулирование, хотя, заметим сразу, этого явно недостаточно. Вот почему таможенное регулирование предполагает использование целого спектра способов, методов, приемов (организационно-управленческих, экономических, технологических и т. д.). Даже самые тщательные с юридической точки зрения нормы не будут «работать» на практике.

Когда речь идет о таком многоплановом понятии, как таможенное регулирование, прежде всего надо иметь в виду, что его необходимо рассматривать только в теснейшей, органической связи с еще более сложным явлением, каким представляется современная таможенная политика России. А она в настоящее время отличается не только новыми подходами и динамизмом, но и недостаточной стабильностью, а подчас — непоследовательностью и противоречивостью.

Если кратко охарактеризовать правовую основу современного российского таможенного дела, то условно можно говорить о трех ее составных частях:

• конституционные нормы, прямо или косвенно регулирующие таможенное дело;
• нормы законодательства (в узком смысле слова), т. е. собственно таможенные законы, и нормы иных законов, регулирующие таможенное дело;
• текущие нормативно-правовые акты (издаваемые Президентом,

Правительством, а также ФТС России либо этим органом совместно с другими министерствами по вопросам таможенного дела.

Что касается понятия таможенное законодательство, то возможны разные его трактовки. Предпочтительна, по нашему мнению, широкая трактовка, которую подразумевают соответствующие правовые нормы Конституции (в частности, п. «ж» ст. 71; ст. 74; п. «в» ст. 106), федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные акты Президента, постановления Правительства, акты некоторых федеральных министерств и федеральных служб. В данном случае содержание терминов «правовая основа таможенного дела» и «таможенное законодательство» однозначны. При ином подходе сфера таможенного законодательства искусственно сужается. Из нее необоснованно исключаются многочисленные и очень важные правовые акты по вопросам таможенного дела, изданные Президентом, Правительством Российской Федерации, ФТС России, министерствами и некоторыми другими федеральными органами исполнительной власти.

В соответствии с ч. 9 ст. 4 ФЗ «О таможенном регулировании в РФ5 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, изданные ими по предмету регулирования настоящего Федерального закона, могут быть обжалованы в Верховный Суд Российской Федерации.

Если таможенным законодательством Таможенного союза установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены данным Федеральным законом, применяется таможенное законодательство Таможенного союза.

В таможенное законодательство могут быть включены не только законы и иные правовые акты, прямо регулирующие таможенное дело.

Например, Закон Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей» от 15 апреля 1993 г.6 говорит о перемещении любыми лицами и в любых целях через таможенную границу Российской федерации культурных ценностей, находящихся на территории Российской Федерации, без обязательства их обратного ввоза.

Теперь перейдем к вопросу о соотношении таможенной политики и таможенного законодательства. Во-первых, она в известной мере обуславливает характер и специфику такого многопланового феномена, каким является таможенное дело. Во-вторых, именно таможенная политика определяет общестратегические и конкретно-прикладные задачи, которые призвано решать таможенное законодательство. Учитывая довольно быстро изменяющиеся политические и социальноэкономические условия в России, ее таможенная политика призвана быть динамичной, маневренной, гибкой и в то же время достаточно устойчивой и стабильной, когда дело касается экономического суверенитета, стимулирования отечественной экономики, соблюдения коренных интересов России при ее интеграции в мировое хозяйство.

Таким образом, целями и конкретными задачами, которые формулируются таможенной политикой, определяются характер и специфика таможенного законодательства Российской Федерации.

Но это только самый общий взгляд. Необходимо иметь в виду и структуру таможенного дела. Одни его блоки и элементы меньше других подвержены сиюминутным колебаниям политической конъюнктуры и в целом имеют довольно стабильный характер. К ним относятся, например, институты таможенной статистики. Другие части таможенного дела — в первую очередь таможенные платежи, таможенно-тарифное регулирование, ставки таможенных пошлин, таможенные процедуры и правила перемещения через таможенную границу товаров, транспортных средств, физических лиц, формы и методы таможенного контроля — весьма подвижны. Регулирование этих блоков во многом обусловлено учетом политических, экономических, социальных, природных, криминогенных и ряда других факторов. Поэтому можно сказать, что таможенная политика — основа таможенного дела, а все остальные блоки служат ее совершенствованию и эффективной реализации.

Очерк развития российского таможенного дела и законодательства о нем

Трудно усвоить современные научно-теоретические основы таможенного дела в России без соответствующего экскурса в историю.

Это поможет достаточно рельефно и четко представить себе развитие российского таможенного дела и таможенного права, сориентироваться в характере и особенностях эволюции основных таможенно-правовых институтов и норм, яснее представить их генезис и тенденции.

Для учебных целей и удобства пользования материалом исторический очерк условно подразделен на три периода.

Первый период (со времени возникновения до октября 1917 г.).

Возникновение таможенного дела восходит к древнейшим временам российской истории. Организация таможенно-пошлинного обложения была известна еще в Древней Руси. О собственно таможенной службе можно говорить условно, поскольку лишь по мере создания и укрепления централизованного государства, роста внешнеэкономических связей шло становление и развитие институтов, которые составили затем ее ядро. Основываясь на литературных источниках, выделим основные моменты этого процесса.

История не сохранила для нас документальных свидетельств о времени возникновения таможенного обложения на территории России. В договоре Олега с Византией таможенные обычаи и льготы упоминаются как издавна бытовавшие в жизни явления. В V—IV вв. до н.э. в городах Причерноморья уже существовали таможенные порядки.

Знали о них и в Скифском государстве, торговавшем и воевавшем с Ольвией, Херсонесом и другими городами. Издавна у русских как норма обычного права существовало правило взимать мыт, или мыто, — сбор за провоз товаров через заставы. Именно к этим понятиям восходят сохранившиеся в славянских языках слова «мытник» или «мытчик» — сборщик пошлин, «мытница» или «митница» — место их сбора.

В XI—XII вв. быстро растут торгово-ремесленные центры — города, богатеет городская знать — бояре, растет авторитет купцов и сборщиков пошлин. «Торговля в описываемое время была главным средством накопления богатств на Руси, ибо не встречаем более известий о выгодных походах в Грецию или на Восток, о разграблении богатых городов и народов».

Единство Киевской Руси в XI в. начали разрушать местные князья, которые рассматривали свои владения как наследственные вотчины и отказывались подчиняться киевскому князю. В XII — начале XIII вв. государство фактически распалось на отдельные земли, а их владельцы — феодалы изобрели собственные системы таможенных пошлин, подчиненные целям личного обогащения. В это время применялись пошлины, которые обычно назывались проезжими и торговыми.

К проезжим пошлинам относился в первую очередь мыт: от 1 до 3 денег (т. е. 0,5—1,5 копейки с воза). В зависимости от величины воза в саженях возникла разновидность мыта — посаженное. Если купец объезжал мытную заставу, взимался двойной штраф с воза — промыт, а с купца как с личности — дополнительный штраф — заповедь.

С находившегося на возу, ладье, дощанике человека взималась годовщина — от 0,5 до 6 денег в разной местности. С людей, сопровождавших товар, иногда собирались костки — по 1 деньге с души. При возвращении купца с его людьми после распродажи товара с них кое-где взималась разновидность годовщины — задние колами — по 0,5 деньги с человека. Мостовщина и перевоз взимались при проезде по мосту или за пользование перевозом, но уже не мытниками, а мостовщиками и перевозчиками: с пешехода — по 0,5, с конного — по 1, с телеги с лошадью — от 2 до 4, а на обратном пути — по 2 деньги.

Торговые пошлины были более разнообразными. Замыт взыскивался не с воза, а с цены товара — с рубля стоимости товара по 1 деньге — и давал право торговать этим товаром. Явка — сбор с торговца (по 1—3 деньги) за предъявление товара на заставе. Амбарное — за наем амбара под товар на гостином дворе (по 1—4 деньги за неделю).

Гостиное — за наем торгового места на гостином дворе и др.

С развитием крупного землевладения, внешней торговли и городских ремесел русские города устанавливали связи с западными соседями. Так, сначала Новгород, а затем Псков и Смоленск вступили в Ганзейский торговый союз, что позволило купцам этих городов получить ряд существенных льгот в торговле с государствами северной Европы.

Завоевание русских земель татаро-монгольскими племенами привело к появлению в русском языке слова «тамга» (знак, клеймо, тавро). Получение ханских ярлыков сопровождалось сбором, который стал называться у русских «тамгой». Вскоре так стали называться пошлины, взимавшиеся при торговле на рынках и ярмарках. От слова «тамга» был образован глагол «тамжить», т. е. облагать товар пошлиной, а место, где товар тамжили, стало называться «таможней». Служилый человек, в прошлом называвшийся мытником, отныне именовался «таможенником». В обиход вошли словосочетания «таможенный голова» (старший таможенник), «таможенная грамота» (разрешение лицу, общине или монастырю организовывать в своих владениях торговлю и брать с привозимого товара пошлину). Внутренние таможенные пошлины взыскивались со всех привозимых на продажу товаров.

В некоторых случаях жалованными грамотами от уплаты пошлин освобождались лица духовного звания, монастыри, жители новых городов и отдельных местностей, а также люди, оказавшие услуги государству или княжеству. Такое положение закреплялось в правовых актах того времени. В частности, в Уставной грамоте великого князя Василия Дмитриевича, данной в 1397 г. Двинской земле, закреплялся иммунитет от сборов двинских купцов: «...А куды поедут двиняне торговати, ино им не надо бе во всей моей отчине в великом княжении тамга, ни мыт, ни костки, ни гостиное, ни явка, ни иные никоторые пошлины».

К концу XV в. усиливается объединение вокруг Москвы близлежащих княжеств, укреплявшее Русское государство. Иван III, Василий III, а затем Иван IV пытались в фискальных целях упорядочить таможенные сборы, пошлины с иностранцев.

Иван IV, реорганизуя местный аппарат, заменил систему кормлений земским самоуправлением и освободил от дорожных пошлин земских представителей при их поездках в Москву с денежным оброком.

В Судебнике 1550 г. предусматривались таможенные сборы за клеймение лошадей, поскольку коневодство в условиях феодального государства было важнейшей отраслью хозяйства.

В соответствии с Указом 1596 г. царя Федора Иоанновича и Бориса Годунова все частные мыты были переданы в ведение голов и целовальников, которые были обязаны давать половину мытных денег владельцам мытов, а вторую половину передавать в казну.

В период царствования Михаила Романова пошлины еще более дифференцировались, особенно на вывоз товаров из России. Хлеб, дорогие меха, персидский шелк, а также некоторые другие товары правительство объявило заповедными, сосредоточив в своих руках всю выгоду от продажи этих товаров. Не разрешался ввоз в Россию табака, потребление которого строго преследовалось, а также хлебных вин, бывших предметом государственной монополии.

Хотя в середине XVII в. основу экономики в России составляло крепостное хозяйство, активно развивались товарное производство и денежное обращение, появились мануфактуры, уменьшалась разобщенность областей. Заметно повышалась роль купечества, верхушка которого по поручению правительства торговала за границей пушниной и различным сырьем, закупала продовольствие для армии, подряжалась на строительные работы, собирала налоги, таможенные и кабацкие деньги. Однако в Уложении 1649 г. — своде феодального права России — четко просматривается доминанта торговотранспортных и финансовых интересов, главным образом, феодалов: «С дворян и детей боярских, с иноземцев и со всяких служилых людей решено, так же как с государевых гонцов, нигде мыта, перевозу и мостовщины не брать». Купцам такой привилегии не дали.

Следующий шаг таможенного реформирования — Торговый устав 1653 г. Многочисленные российские таможенные пошлины были заменены единой рублевой пошлиной в размере 5% с каждого рубля цены товара, с соли — 10% от цены, с рыбы и пушнины — особые пошлины. Иностранные купцы были обязаны платить такие пошлины: 6% с цены товара во внутренних таможнях и 2% проезжих пошлин в пограничных таможнях при вывозе русских товаров. Сохранялись сборы на гостиных дворах и при перевозах через большие реки. На основе Торгового устава в апреле 1654 г. была составлена уставная грамота, запрещавшая взимать проезжие пошлины во владениях светских и духовных феодалов.

Идеи монетаризма, которые были заложены еще Иваном Грозным, запретившим ввозить в Россию предметы роскоши (с целью экономии средств оплаты) и вывозить драгоценные металлы и изделия из них, были закреплены в Новоторговом уставе 1667 г. Пошлины стали взиматься монетами, золотом. Иностранцы могли торговать только в приграничных городах: Архангельске, Новгороде, Пскове и только оптом, с целью развития инициативы русских скупщиков. Под угрозой конфискации товара им запрещалось вести розничную торговлю и обмен друг с другом, минуя таможню. В исключительных случаях при наличии специальной жалованной грамоты о торгах иностранным купцам разрешалось приезжать с товарами к Москве.

Довольно детально была разработана процедура таможенного оформления. Ее осуществлял вместе со своими помощниками (целовальниками) выборный из верхушки купечества представитель правительства — таможенный голова, который был вправе чинить «всякую полную расправу в торговых делах» (ст. 2 Устава). Воеводы не могли вмешиваться в его деятельность, чтобы «великого государя казне в заборах порухи не было» (ст. 1 Устава).

Ужесточение режима ввоза иностранных товаров способствовало расцвету контрабанды. Жестоко избивались и всенародно срамились контрабандисты табака. За кормчество — контрабандный ввоз спиртных напитков — не только били кнутом, но и отсекали руки и ноги.

Можно говорить о создании к концу XVII в. в России довольно разветвленной и централизованной таможенной службы. Сбор таможенных и кабацких доходов к 1680 г. был сосредоточен в Приказе

Большой казны. К этому времени в Москве существовали также Большая таможня, Посольская новая таможня (оформляла товары иноземцев), Мытная изба (ей предъявлялись к обложению пошлиной скот, сено и др.), Конюшенный приказ (надзирал за торговлей лошадьми), Померная изба (оформляла сделки на зерно, овощи и другие товары), а также таможенные избы в уездах. В них бесплатно в качестве выборных таможенных голов служили первостатейные купцы; за превышение сумм сборов они получали награду, за снижение с них взыскивался ущерб. Помимо целовальников купцам помогали дьяки и подьячие, которые работали по найму.

В царствование Петра I одним из первых таможенных мероприятий был Указ 1699 г. о взимании в Архангельске пошлин с привозимых напитков12. Развитие промышленности, мануфактур, сельского хозяйства дало внутренней торговле новый толчок. А выход России к Балтийскому морю, многочисленные внешнеполитические акции правительства открыли путь русским мануфактурным товарам в Европу. Активизировалось развитие внешней торговли: немалую роль в этом сыграл принятый в 1724 г. протекционистский таможенный тариф. В интересах отечественной промышленности высокими таможенными пошлинами облагались товары, производство которых в России или уже было освоено, или налаживалось. Железо, парусина, шелковые ткани, позумент, ленты, иглы, скипидар, воск, сухие кожи, пергамент облагались пошлиной в размере 75% с цены; полотно, бархат, золоченое и прядильное серебро — 50%; шерстяные ткани, железное оружие — 25%. На товары, не производимые в стране, была умеренная пошлина — от 4 до 10%; на хирургические инструменты, очки пошлина не начислялась. Вывозимые из России товары облагались трехпроцентной пошлиной, кроме промышленного сырья и полуфабрикатов, необходимых для российских фабрик (например, пряжа шерстяная и льняная), по ним применялась, по сути дела, запретительная пошлина.

Постепенно совершенствовалась организация таможенного дела в России. Управлять таможенными сборами с 1718 г. стала учрежденная Петром I Коммерц-коллегия. Избиравшиеся по-прежнему из купечества управляющие таможнями (они назывались таможенными бурмистрами, а с 1720 г. — оберцольнерами) получали годовое денежное содержание как служащие. Отмененная в 1681 г. система откупов была в 1712 г. введена вновь. Запрещенный к провозу через границу товар разрешалось конфисковывать в пользу откупщиков. Для того, чтобы обеспечить успешное проведение таможенных мероприятий, укреплялись государственные границы: на западе их охраняли регулярные войска. В конце царствования Петра I здесь существовало 15 крепостей. Между крепостями и впереди них были созданы цепи форпостов.

Указ 1723 г. предусматривал: «...на дорогах учредить крепкие заставы, малые дороги завалить лесом или перекопать рвами и всех едущих стороной от застав наказывать изъятием того, с чем они будут взяты».

В это время Петербург был местом сбыта контрабандных товаров, поэтому Петр 1 в 1724 г. поручил Коммерцколлегии «...иметь таможенные яхты-служители для всяких отправлений купеческих дел».

Преемники Петра I стремились продолжить его политику.

В 1731 г. был принят морской пошлинный устав, определивший порядок захода иностранных торговых судов в российские порты. Указ 1746 г. установил, что ширина зоны территориальных вод России равняется дальности пушечного выстрела.

В середине XVIII в. в России взималось 17 различных таможенных сборов. Процедура осмотра товаров и записи в книгах были весьма сложными. Все это серьезно препятствовало расширению торговли, и, по инициативе графа П. Н. Шувалова, который направлял внутреннюю политику России в 50-х гг. XVIII в. и придерживался протекционистского внешнеторгового курса. В 1753—1757 гг. была проведена крупная таможенная реформа.

Указом 1753 г. с января 1754 г. отменялись рублевая пошлина и все 17 таможенных сборов с внутренней торговли. Это была радикальная мера. Чтобы компенсировать доходы казны, были увеличены в среднем на 13% пошлины с операций российских и иностранных купцов в портовых и пограничных таможнях. Таким образом, внутренние таможенные границы были ликвидированы, и таможенные операции выносились на линию государственной границы. Сократившаяся после 1731 г. в связи с понижением пошлин контрабанда вновь стала расширяться. В 1754 г. была учреждена пограничная стража как особый корпус войск, охранявшая границу на Украине и в Лифляндии, а позднее в дополнение к ней — казачья и таможенная стража, состоявшая из таможенных объездчиков.

Либерализация таможенной политики во второй половине XVIII в. способствовала росту капиталистических отношений в экономике России и отражала общую направленность действий правительства. Манифестом 1755 г. и Указом 1767 г. были отменены промышленные монополии и провозглашена свобода промышленности и торговли. Крестьянству предоставлялась возможность заниматься изготовлением и продажей промышленных изделий. Быстро рос объем внешней торговли России.

Охрана российских границ не была сосредоточена в руках одного государственного органа. В 1782 г. Екатерина II учредила таможенную стражу на западной границе в виде «особой таможенной пограничной цепи и стражи для отвращения потайного провоза товаров».

Она состояла из таможенных надзирателей — по одному на каждые десять верст. Если надзиратель или находившиеся под его началом объездчики не могли самостоятельно задержать контрабандистов, они должны были преследовать их до ближайшего селения, в котором обращались за помощью к местным властям. Поиск контрабанды стимулировался: часть товаров передавалась в пользу задержателей.

В период 1790—1822 гг. сильное воздействие на таможенную систему оказали политические отношения России с европейскими державами. «Русское правительство было поставлено в необходимость изменить свою таможенную политику сообразно требованиям и домогательствам тех государств, сближение с которыми было желательно»15. В связи с началом Французской буржуазной революции Россия договаривается с Англией, Австралией и Пруссией не вывозить во Францию хлеб и сырье и не ввозить французскую мануфактуру. Затем Манифестом 1793 г. Екатерина II запретила вывоз во Францию (и вывоз из нее) каких бы то ни было товаров.

Присоединение России к континентальной блокаде Англии (1807 г.) не одобрялось русскими помещиками и купцами, которые не могли экспортировать в Англию хлеб и другие сельхозпродукты и получать оттуда дешевые товары. Идя им навстречу, правительство в декабре 1810 г. разрешило вход в русские порты судов с английским товаром. В то же время в 1811 г. был утвержден таможенный тариф, облагавший французские товары высокой пошлиной.

После разгрома армии Наполеона Россия восстановила нормальные внешнеторговые связи с европейскими государствами и в 1816 г. частично отменила запреты. В 1819 г. был принят один из самых либеральных в истории страны таможенный тариф. Однако о свободе торговли говорить было преждевременно, и в 1822 г. ошибка была исправлена.

В 1819 г. кроме тарифа был принят также Таможенный устав, в котором охрана государственной границы возлагалась на таможенную, а затем пограничную стражу Министерства финансов. Устав уточнил понятие контрабанды: не только провоз или пронос товаров через границу мимо таможни, но и неуказание товаров владельцами в поданных объявлениях и грузовых документах.

В 1822 г, был введен таможенный тариф ярко выраженного запретительного характера. Продолжавшаяся двадцать лет вслед за этим жесткая протекционистская таможенная политика способствовала развитию промышленного производства в России и защите его от недобросовестной конкуренции со стороны аналогичных отраслей иностранной промышленности.

В 50-х гг. XIX в. во всем мире распространились фритредерские тенденции во внешней торговле, и Россия не могла оставаться в стороне от этого: таможенные тарифы 1850, 1857 и 1868 гг. отличались либеральным характером и способствовали свободе торговли.

Систему таможенных учреждений середины XIX в. можно представить по Таможенному уставу 1857 г.. Таможни и таможенные заставы учреждались по внешней сухопутной и морской границе империи и царства Польского, а на северо-западе — по границе России с Финляндией. В зависимости от объеме операций таможни делились на крупнейшие — первого класса (Архангельская, Санкт-Петербургская, Московская и др.), средние — второго класса (Евпаторийская и др.) и малые — третьего класса (Николаевская, Мариупольская и др.). Некоторые имели передовые филиалы и посты (заставы).

Например, в Санкт-Петербурге форпостом была Кронштадтская таможня. Кроме таможен и застав создавались переходные таможенные пункты. Таможни одного региона группировались в таможенные округа: Санкт-Петербургский, Ревельский, Рижский, Либавский, Одесский и др. В дополнение к линии таможен и застав «для отвращения» тайного провоза учреждалась пограничная стража.

По Уставу 1857 г. начальниками таможенных округов, управляющими и членами таможен не могли назначаться лица, «не служившие по таможенной части», поскольку «таможенная служба требует чиновников опытных, в верности испытанных и доверия достойных» (ст. 68). В Уставе была подчеркнута самостоятельность и автономность таможенных учреждений: «Никакое начальство, ни гражданское, ни военное, не входит ни в какие непосредственные распоряжения по таможенной части» (ст. 226). Таможенные чиновники не должны требовать и принимать подарки ни деньгами, ни вещами, ни услугами. За взятку наказывались и чиновник, и лицо, вовлекшее таможенного чиновника в служебное преступление. Устав 1857 г. регламентировал некоторые вопросы этики таможенной службы. Интересно, например, такое предписание: «Торгующие и другого звания люди обязаны вести себя в таможнях вежливо и благопристойно, таможенным чиновникам предписывается под строжайшей ответственностью обходиться взаимно вежливым и благопристойным образом, доставляя с учтивостью всем, кому надлежит, нужные сведения и наставления, не причиняя не только никаких притеснений, но ниже малейшего оскорбления, под опасением взысканий» (ст. 274). За неисполнение таможенных предписаний устанавливался денежный штраф от 10 до 25 руб. серебром в пользу казны, а за сопротивление насилием — наказание по закону, за оскорбление или обиду словом или делом — ответственность по Уложению о наказаниях.

В 1857 г. к ввозу в Россию запрещались и задерживались при их обнаружении российские кредитные билеты и монеты, иностранные игральные карты, тайно провозимые книги, порох, табак, крепкие спиртные напитки.

Крымская война, тяжелое хозяйственное положение, расстройство финансов, потребности капиталистического развития обусловили ряд финансовых реформ. В 1860 г. был учрежден Государственный банк, в 1862 г. единым распорядителем доходов и расходов стал министр финансов. В 1864 г. подчиненный Министерству финансов Департамент внешней торговли был преобразован в Департамент таможенных сборов. Для выравнивания баланса в 1876 г. было решено: таможенные пошлины, которые раньше поступали в бумажных деньгах, впредь взыскивать золотом. В 1885 г. последовало повышение пошлин на 10—20%, а в 1890 г. — еще на 20%, что сократило привоз товаров из-за границы. Эти и другие меры сделали торговый баланс страны активным.

По таможенному тарифу 1891 г. не облагались пошлинами товары, которые вообще не ввозились в Россию: хлеб, домашний скот, дрова, мел, камень и др. Все остальное подлежало оплате пошлинами: на бумажные ткани пошлина увеличилась в 2 раза, на керосин — в 3 раза, на рельсы — в 4,5 раза, а на чугун — в 10 раз.

Вслед за тарифом 1891 г. был издан Таможенный устав 1892 г., развивший законодательство о контрабанде. Новым в Уставе 1892 г. было то, что взыскания за его нарушение стали едиными для европейской и азиатской торговли. Это свидетельствовало о выравнивании условий торговли в европейской России и Сибири. Устав 1892 г. упорядочил таможенную охрану на море и в прибрежных водах. Пространство воды в три морские мили от берега (как на материке, так и на островах) признавалось таможенной полосой, в пределах которой все суда подлежали досмотру русских таможенных властей. В случае неподчинения разрешалось преследовать судно не только в прибрежных, но и в нейтральных водах. На сухопутной границе России (западной) в дополнение к пограничной и таможенной была создана корчемная стража, состоявшая из вооруженных стражников и объездчиков, которые на расстоянии 20—50 верст от границы устраивали засады, досматривали обозы, транспорт и личное имущество для пресечения контрабанды.

Переход в конце XIX в. от свободы торговли к активному протекционизму в отношениях между развитыми европейскими странами сказался и на таможенных отношениях России с ее соседями. Чтобы побудить Германию к скорейшему заключению торгового договора, русское правительство издало в 1893 г. закон о двойном таможенном тарифе, по которому товары стран, не предоставивших льготы для ввоза и транзита русских товаров, облагались пошлинами на 15—30% выше обычных ставок, взимаемых с тех, кто «уважал» русские товары.

Итогом длившейся полгода русско-германской таможенной войны было заключение в 1894 г. десятилетнего торгового договора, по которому Россия обязалась преобразовать ряд мелких пограничных таможен в первоклассные.

В начале XX в. в системе российских государственных доходов таможенные сборы играли крупную роль, занимая второе место после доходов от торговли крепкими спиртными напитками. Таможенные доходы составляли 14,5% активов царского бюджета, а в абсолютных цифрах — более 200 млн рублей в год.

Таможенный устав 1904 г. установил новую структуру таможенных органов. Теперь таможенная система России состояла из Департамента таможенных сборов, окружных и участковых таможенных управлений, таможен, застав, постов и пунктов. Каждая таможня и таможенная застава находились под гласным надзором управляющего и состояли из таможенных и канцелярских чиновников, а также из вольнонаемных досмотрщиков и служителей.

После периода депрессии (1900—1909 гг.) Россия вступила в полосу подъема (1909—1913 гг.). Однако таможенная система не претерпела в этот период существенных изменений. Таможенный устав 1910 г. уточнил некоторые вопросы борьбы с контрабандой, предоставив органам таможенного надзора право самостоятельно проявлять инициативу в производстве обысков и выемок контрабандных товаров в пределах 100 верстной полосы от линии сухопутной границы внутрь страны и от морских берегов. Этим уставом детализировались также процессуальные вопросы разбирательства, обжалования и исполнения дел о контрабанде и т. д.

В начале XX в. продолжалось совершенствование организации таможенной службы и в европейской части России. В 1910 г. осуществлено новое распределение границ таможенных округов, упразднен Радзивиловский таможенный округ, а Радомский переименован в Юго-Западный. Таким образом, в указанной части России в это время функционировало 5 округов: С.-Петербургский, Виленский, Варшавский, Юго-Западный и Южный.

Наряду с округами были образованы инспекторские таможенные участки, управления которыми располагались в С.-Петербурге, Вильне, Варшаве, Радзивилове, Одессе, Тифлисе, Ташкенте, Семипалатинске, Чите, Хабаровске и Владивостоке.

Реорганизация таможенной службы затронула и Департамент таможенных сборов, в частности, было изменено его штатное расписание. Согласно закону от 28 июня 1914 г. штат департамента предусматривал 98 сотрудников, в числе которых значились и такие должности, как архитектор, экзекутор (он же казначей), журналист и два его помощника, переводчик и врач. 30 кандидатов предполагались на замещение штатных должностей.

В Департаменте могли нести службу женщины, причем как по вольному найму, так и впервые с определением на государственную службу на должности до 8-го класса включительно. Они должны были иметь свидетельства об окончании курса не ниже женских гимназий, институтов, епархиальных женских училищ и других соответствующих им учебных заведений или о получении звания домашней учительницы.

Женщины, находившиеся на государственной службе, наравне с мужчинами пользовались всеми льготами и преимуществами. Единственное изъятие из этого составляло исключение права на производство в чины и на награждение орденами.

Сумма таможенных доходов за 60 лет перед мировой войной возросла более чем вдвое; в 1893-1897 гг. она ежегодно составляла 174 млн. рублей, а в 1913 г. — 370 млн. рублей.20

С началом Первой мировой войны таможенное ведомство оказалось в значительной степени парализованным, так как на 75% европейской границы России велись военные действия.

Таковы в самом общем виде основные этапы развития таможенного обложения и таможенной службы в России до октября 1917 г.

Второй период (с октября 1917 г. по 1991 г.).

В послереволюционной России процесс становления и развития таможенного дела и законодательства о нем носил сложный и противоречивый характер, хотя в целом за этот период был накоплен ценный и полезный опыт, без учета и использования которого невозможно совершенствовать современное российское таможенное право.

Этот период можно поделить на несколько этапов.

Новая государственная власть, пришедшая к управлению страной в результате Октябрьского переворота, скептически отнеслась к дореволюционной системе таможенных органов, как и к концепции таможенного дела. Реализация ленинской идеи государственной монополии внешней торговли, по существу, заблокировала таможеннотарифное регулирование и сделала систему таможенного контроля чисто вспомогательным инструментом. В период военного коммунизма неоднократно предлагалось закрыть таможенные учреждения21. Такие предложения были логическим следствием идеи монополии внешней торговли и обусловили негативное отношение к таможенной службе и таможенному делу в целом.

Переход в начале 20-х гг. к НЭПу реанимировал утраченные функции таможенных органов и обусловил интенсивное структурное развитие таможенной системы. Именно с 1922 по 1928 г. (особенно в 1924—1925 гг.) формировалась сложная, многоступенчатая система управления таможенным делом, адекватная тем разнообразным задачам и функциям, которые выполняли таможенные учреждения того времени. На рубеже 20—30-х гг. в СССР доминирует команднобюрократический стиль управления. Внешнеторговая политика опять основывается на принципе государственной монополии, а таможенные органы постепенно утрачивают свои наиболее существенные функции и перестают выполнять роль фискальных учреждений. Система управления таможенным делом постепенно упрощается. Однако структура таможенных органов, сложившаяся де-факто во второй половине 30-х гг. и получившая юридическое закрепление в Таможенном кодексе 1964 г., с очень незначительными изменениями сохранялась вплоть до середины 80-х гг.

В период внешнеэкономической реформы (1986—1991 гг.) начинается новый этап развития таможенной системы. Его особенности связаны с попыткой трансформировать таможенные службы государства-монополиста в новую управленческую структуру, ориентированную на функционирование в условиях свободного рынка и демократического режима. Логическое завершение данного этапа — принятие в 1991 г. нового Таможенного кодекса и Закона СССР «О таможенном тарифе». Несмотря на известный радикализм этих законодательных актов, создать принципиально новую таможенную систему на практике так и не удалось. Формирование национальных таможенных служб в России и других государствах — членах СНГ приходится уже на новый этап развития таможенной системы.

Предлагаемая периодизация достаточно условна и может рассматриваться только как один из вариантов исследования истории таможенной службы.

Ко времени Октябрьской революции таможенное дело в России регулировалось Уставом 1910 г. Руководил таможенным делом образованный в 1864 г. в составе Министерства финансов Департамент таможенных сборов, который находился в довольно плачевном состоянии.

Большинство таможен было закрыто, а их служащие эвакуированы.

Таможенная система в России практически была разрушена.

В сентябре 1917 г. на съезде таможенных служащих был образован ЦК профсоюза таможенных работников, который более года фактически руководил таможенным ведомством при поддержке Наркома финансов В. Р. Менжинского. В начале 1918 г. возобновил работу Департамент таможенных сборов при Наркомате финансов. 29 мая 1918 г. СНК издал Декрет «О разграничении прав центральной и местных советских властей по собиранию пошлин и о регулировании деятельности местных таможенных учреждений». Обложение таможенной пошлиной и другими сборами товаров, перевозимых через границу, передавалось в исключительное ведение центральной государственной власти. Таможенные учреждения управлялись Наркоматом по финансовым делам. Никакие гражданские и военные власти, профессиональные организации не могли вмешиваться в деятельность таможен.

Декретом СНК от 29 июня 1918 г. Департамент таможенных сборов был переименован в Главное управление таможенного контроля, которое переходило в подчинение Наркомата торговли и промышленности (НКТиП); последний в соответствии с Декретом СНК от 11 июня 1920 г. был преобразован в Народный комиссариат внешней торговли (НКВТ). Утвержденное постановлением ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. Положение об НКВТ рассматривало таможенное дело как составную часть внешнеторговой деятельности.

12 ноября 1920 г. СНК РСФСР издал Декрет «О порядке приема, хранения и отпуска импортных и экспортных товаров», который послужил основой для Таможенного устава СССР 1924 г.

Наркомат внешней торговли составлял перечень таможенных округов по согласованию с Наркоматом финансов. Начальники округов подчинялись исключительно НКВТ, а руководимые ГТУ таможенные учреждения подразделялись на таможни первого, второго, третьего разрядов и таможенные посты.

В первые месяцы Советской власти, а затем и в период военного коммунизма (1918—1921 гг.) таможенным пошлинам отводилась весьма скромная роль. Объяснялось это тем, что НКВТ в эти годы не продавал, а распределял товары. С переходом к нэпу возникла необходимость восстановить таможенно-тарифное дело. Возвращение в 1922 г. к тарифным методам регулирования внешнеторговых операций повысило роль таможенной службы, практически «реанимировало» таможенные органы.

9 марта 1922 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили первый таможенный тариф по европейской привозной торговле, а 13 июня 1922 г. — первый советский тариф по вывозной торговле.

Декретом СНК РСФСР от 23 февраля 1922 г. был утвержден Таможенно — тарифный комитет (ТТК). В его компетенцию входили: составление новых и изменение старых списков запрещенных товаров; вопросы применения тарифа; дача заключений по всем проектам законов, торговых договоров, конвенций и соглашений, имеющих отношение к таможенно-тарифному делу.

Правовой статус ТТК уточнялся в Таможенном уставе 1924 г. и Таможенном кодексе 1928 г. Он был совещательнокоординационным органом. Главные его задачи — не исполнительнораспорядительная деятельность, а согласование и выработка общей концепции таможенно-тарифной политики. ТТК не имел права издавать нормативные акты. Все его решения утверждались в СНК.

ТТК играл важную роль в выработке таможенной политики и в управлении таможенным делом. Многие положения и инструкции по таможенному регулированию содержали ссылки на его решения.

С переходом в начале 30-х гг. к административным методам регулирования внешней торговли и с реорганизацией внешнеэкономических органов роль ТТК значительно снизилась. Деюре он прекратил свое существование в 1964 г.; фактически же перестал функционировать гораздо раньше.

12 декабря 1924 г. Президиум ЦИК СССР утвердил Таможенный устав СССР, явившийся первым кодифицированным союзным актом по таможенному делу. Именно Устав (а также ряд подзаконных нормативных актов, принятых НКВТ) законодательно закрепил систему таможенного управления, сформировавшуюся в середине 20-х гг. Согласно ст. 1 Устава, таможенным делом на всей территории Союза ССР управлял НКВТ, который осуществлял свои задачи как в центре, так и на местах через входящее в его состав Главное таможенное управление, состоящий при НКВТ Таможенно-тарифный комитет и через иные учреждения. За деятельностью таможенных учреждений на местах наблюдали уполномоченные НКВТ при СНК союзных республик.

Главное таможенное управление разрабатывало планы всех таможенных мероприятий общего характера, инструкции и разъяснения к ним, а также руководило борьбой с контрабандой на территории СССР. ГТУ подразделялось на отделы: административно-хозяйственный, тарифный, оперативно-судебный, по борьбе с контрабандой, сметно-расчетный, статистический и инспекторскую часть. Анализ структуры ГТУ показывает, что в то время правоохранительная деятельность составляла незначительную часть деятельности Управления: ею занимался только один отдел по борьбе с контрабандой, а все остальные замыкались на тарифнопошлинной и фискальной деятельности.

Таможенный устав предусматривал возможность создания отделений ГТУ в союзных республиках. Таможенными учреждениями на местах руководили районные таможенные инспекторские управления, возглавляемые районными таможенными инспекторами.

В 1925 г. в соответствии с планом реорганизации таможенного аппарата на местах было создано 11 районных таможенных инспекторских управлений: Карельское, Северо-Западное, Белорусское, Северокавказское, Туркменское, Узбекское, Алма-Атинское, Зайсанское, Читинское, Благовещенское, Владивостокское. Таможни первого разряда учреждались при железнодорожных станциях и в портах с большим грузооборотом; второго — в небольших портах на реках и озерах, а также на шоссейных дорогах; третьего — на грунтовых дорогах. Открытие и упразднение таможенных учреждений, изменение их дислокации, отнесение таможен к тому или иному разряду, переименование постов в таможни и таможен в посты производил НКВТ. Оформление экспортно-импортных грузов, а также контроль за перемещаемым через границу имуществом осуществляли таможни первого и второго разрядов. Таможни третьего разряда имели право на указанные действия лишь в том случае, если это не требовало специальной технической экспертизы. Таможенные посты занимались только пропуском пассажиров, багажа и ручной клади, а также пересылкой международных почтовых отправлений.

Принятый в 1928 г. Таможенный кодекс СССР не внес значительных изменений в организацию таможенного управления, но более подробно, чем Устав, определял компетенцию ГТУ. В развитии таможенного дела в это время видна тенденция к постепенному упрощению системы таможенных органов. В частности, Таможенный кодекс 1928 г. не предусматривал на территории СССР районных таможенных инспекторских управлений.

В период с 1929 по 1932 гг. все более отчетливой становится тенденция к отказу от экономической модели управления и доминированию административно-командных методов. Этот процесс затронул и организацию таможенного дела. Значительно сократился оборот международного пассажирского сообщения, резко уменьшился состав участников внешнеторговых связей.

Таможенное дело в целом и таможенный контроль в частности перестали играть важную роль в регулировании экспортно-импортных операций. В 1932— 1934 гг. был упорядочен ускоренный пропуск через границу грузов общественного сектора и централизованный расчет по таможенным пошлинам.

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 5 мая 1964 г. утвердил новый Таможенный кодекс. По сравнению с ТК 1928 г. он был значительно меньше по объему (120 статей, сгруппированных в три раздела). Управлению таможенным делом посвящался первый раздел Кодекса, содержащий всего семь статей. Управление таможенным делом на территории СССР было отнесено к ведению Министерства внешней торговли и осуществлялось через входящее в его состав Главное таможенное управление (ст. 1). Среди функций таможенных учреждений выделялись контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли, совершение таможенных операций и борьба с контрабандой. Ко времени принятия Таможенного кодекса 1964 г. существенные изменения претерпела структура самого ГТУ. Оно состояло из отделов: оперативно-инспекторского, по борьбе с контрабандой, таможенного права и международных связей, кадров, финансирования, бухгалтерского учета и контроля. В системе ГТУ уже не существовало структурного подразделения, непосредственно занимавшегося вопросами тарифно-пошлинного регулирования.

Устанавливалась двухзвенная система управления таможенным делом: местные таможенные учреждения (таможни и таможенные посты) подчинялись непосредственно ГТУ. Создание, реорганизация и ликвидация таможен и таможенных постов производились Министерством внешней торговли (МВТ). Принятые после 1964 г. нормативные акты по таможенному делу не внесли существенных изменений в таможенное управление.

Пожалуй, наиболее радикальный этап реформы системы таможенных органов приходится на начало 1986 г., когда ГТУ мВт было преобразовано в Главное управление государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР (ГУГТК при СМ СССР) — самостоятельный орган государственного управления со статусом союзного ведомства. Именно с этого времени началась перестройка системы управления таможенным делом, так как впервые за всю историю

Советского государства таможенная служба выделялась организационно. Этот этап развития системы управления таможенным делом имеет ряд особенностей.

Во-первых, с 1986 по 1989 г., несмотря на то, что таможенная служба стала самостоятельной отраслью государственного управления, функции таможенных органов фактически остались прежними, так как почти не изменился порядок экспортно-импортных операций. Как и раньше, главной задачей таможен был контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли. Этот период характеризуется организационно-правовым развитием системы таможенных органов. Правовой аспект этого развития заключался главным образом в принятии нормативных актов, определявших их правовой статус и порядок деятельности (Положение о ГУГТК при СМ СССР, Инструкция о порядке подготовки нормативных актов ГУГТК при СМ СССР). Происходило структурное переустройство органов управления таможенным делом: отделы, входившие в состав ГТУ мВт, были преобразованы в управления ГУГТК; увеличилась сеть местных таможенных учреждений. Постановление Совета Министров СССР от 28 февраля 1989 г. № 191 юридически закрепило отход от принципа государственной монополии внешней торговли и поставило задачу формирования новой таможенной политики, современного механизма таможенного контроля.

Во-вторых, и после 1989 г., когда произошел переход к новым формам управления внешней торговлей и функции таможенных органов стали постепенно меняться, из-за недостаточно радикальной и последовательной реформы внутреннего хозяйства новый механизм регулирования внешнеэкономических связей на практике не действовал. Поэтому новые юридически закрепленные функции таможенных органов имели декларативный характер.

В-третьих, отсутствовала законодательная база для перестройки системы управления таможенным делом. Таможенный кодекс 1964 г., принятый по стандартам командно-бюрократической системы, не только перестал соответствовать существующим реалиям, но и противоречил принимаемым подзаконным актам.

Развитие таможенного дела вплоть до принятия в 1991 г. нового Таможенного кодекса и Закона СССР о таможенном тарифе определялось подзаконным нормотворчеством — постановлениями Совета Министров СССР и ведомственными актами. Общее руководство таможенными вопросами осуществлял высший исполнительнораспорядительный орган — Совет Министров, который определял также основные направления дальнейшего развития таможенной системы.

Координацией деятельности таможенного ведомства с другими управленческими структурами, а также непосредственным оперативным руководством таможенным делом занималась Государственная внешнеэкономическая комиссия Совета Министров СССР.

Во главе таможенной системы стояло Главное управление государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР — центральный таможенный орган. Положение о ГУГТК, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 13 июля 1987 г. № 775, определяло функции и порядок его деятельности. Оно отвечало за таможенный контроль, борьбу с контрабандой и нарушениями таможенных правил, за эффективное применение таможенного тарифа. ГУГТК было обязано: разрабатывать предложения и принимать меры по совершенствованию государственного таможенного контроля; устанавливать в соответствии с Таможенным кодексом и иными актами законодательства порядок пропуска предметов через государственную границу, их декларирования и досмотра, личного досмотра лиц, следующих через государственную границу, порядок совершения иных таможенных операций; разрабатывать и проводить мероприятия по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил; участвовать в разработке таможенного тарифа на товары; утверждать ставки таможенных пошлин на предметы личного потребления.

Основными структурными единицами ГУГТК были управления и отделы. В составе центрального аппарата действовали: Управление организации таможенного контроля, Управление по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил, Техническое управление, Управление кадров и учебных заведений, Управление таможенного права, Управление таможенной политики и внешних связей, Экономическое управление, Отдел контроля за печатными и аудиовизуальными материалами. ГУГТК имел и множество административно-хозяйственных подразделений (Управление делами, Управление материальнотехнического снабжения и социального развития, Управление эксплуатации контрольно-пропускных пунктов).

Наряду с функциональным принципом определенное значение в деятельности структурных подразделений ГУГТК имел и территориальный. На его основе происходило, например, распределение обязанностей в организационно-инспекторском секторе Управления организации таможенного контроля, каждый сотрудник которого отвечал за положение дел в таможенных учреждениях, расположенных на определенном участке территории СССР.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность местных таможенных структур, было Положение о таможнях и таможенных постах, утвержденное приказом ГТУ мВт от 9 сентября 1982 г. Таможни и таможенные посты по их дислокации делились на пограничные и внутренние. По специфике деятельности различались сухопутные, воздушные, морские (речные) таможни (таможенные посты). Зоны деятельности таможен были неодинаковы по размерам, поэтому и число таможенных постов, входивших в ту или иную таможню, было различным. Например, Иркутская и Керченская таможни их вообще не имели. В составе Чопской таможни, в зону деятельности которой входили три пограничных района Закарпатской области, действовало пять таможенных постов (Батеево, Звонковский, Лужайка, Тисса, Косинский).

Увеличение числа международных перевозок и рост объема международного пассажирского сообщения обусловили в 1987—1990 гг. значительный рост числа местных таможенных учреждений. Только с марта по август 1989 г. число таможен увеличилось с 87 до 95.

В это время ясно наметился переход от чисто территориального принципа построения местных таможенных структур к созданию сети таможен по федеративному принципу. Ряд крупных таможен, зоны деятельности которых почти полностью совпадали с территориями союзных республик, были переименованы в республиканские. Так, Тбилисская таможня была преобразована в Грузинскую республиканскую.

Интересно, что в республиканскую преобразовали и Дальневосточную таможню, зона деятельности которой ограничивалась Приморским краем.

В ходе реформы внешнеэкономической деятельности многим предприятиям и организациям было предоставлено право самостоятельно проводить экспортноимпортные операции. Чтобы увеличить пропускную способность таможен и таможенных постов, а также освободить их от существенного объема работ по оформлению грузов, предусматривалась возможность проведения досмотра и таможенного оформления непосредственно в месте расположения участника внешнеэкономических связей. Для этого заинтересованное предприятие (организация) могло за свой счет вызвать сотрудника таможни, обратиться в таможенное управление с просьбой об организации досмотровой комиссии или о назначении постоянного таможенного уполномоченного.

Порядок создания досмотровых комиссий и назначения таможенных уполномоченных был утвержден приказом ГУ ГТК от 29 января 1988 г. Комиссии создавались на смешанной основе из представителей таможенных учреждений и администрации предприятий. Таможенные уполномоченные были постоянными представителями таможенных органов на тех предприятиях, которые осуществляли экспортно-импортные операции регулярно. В отличие от досмотровых комиссий они были официальными представителями органов таможенного контроля на местах и входили в единую систему ГУГТК. В целом, однако, эта практика не получила распространения и с введением Таможенного кодекса 1991 г. была прекращена.

Таможенный кодекс СССР и Закон СССР о таможенном тарифе, принятые в 1991 г., существенно изменили организацию таможенного управления. Предусматривалось создание двух координационных органов — Таможенно-тарифного совета и Координационного совета по борьбе с международным незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Новый Кодекс узаконил фактически сложившуюся трехзвенную систему таможенных органов: центральный таможенный орган — региональные таможенные управления — таможни. Центральным таможенным органом, который заменил ГУГТК, стал Таможенный комитет. Существенно изменились его функции, ориентированные в значительной мере на экономическую модель регулирования внешнеэкономических связей. Однако в целом и Таможенный кодекс, и Закон о таможенном тарифе 1991 г., несмотря на определенную прогрессивность, были пронизаны духом всесилия административно-командных методов управления экономикой, внешнеэкономической деятельностью и таможенным делом. Крайне ограниченный набор средств таможенного регулирования стал серьезным препятствием при формировании новых внешнеэкономических отношений.

Заканчивая анализ данного периода, подчеркнем следующее.

Первое. Несмотря на ограниченность историческими рамками, непоследовательность и противоречивость, предшествующий опыт создания и функционирования таможенной службы представляет значительный теоретико-прикладной интерес для формирования и развития российской таможенной системы.

Второе. Представляется целесообразным принять во внимание опыт систематизации и кодификации таможенного законодательства, хотя бы при создании модели таможенной службы и схемы управления таможенным делом. Желательно использовать и правовое регулирование этих вопросов в Таможенных кодексах 1964 и 1991 гг. Не стоит отрекаться от этих законодательных актов, видя в них лишь негативный административно-силовой дух и изоляционистскую направленность. Многие правовые категории, нормы и институты Кодексов, такие, как понятие и содержание таможенного дела, определение таможенного тарифа, классификация таможенных пошлин, система таможенных органов, специфика таможенного контроля и ряд других, полезно проанализировать при подготовке новых правовых актов.

Третье. В процессе формирования российской таможенной службы и соответствующего законодательства целесообразно учесть международный аспект организации и ведения таможенного дела.

В частности, к российским условиям разумно применить правовой материал, содержащийся в Генеральном соглашении о тарифах и торговле (ГАТТ), в Гармонизированной системе описания и кодирования товаров, почерпнуть все полезное и оригинальное, что содержится в правовом статусе Совета таможенного сотрудничества (СТС).

Четвертое. В связи с образованием СНГ возникли и проблемы таможенного сотрудничества входящих в него государств. Правовые основы этого сотрудничества были заложена в минских и алмаатинских соглашениях и развивались в Соглашении между членами

СНГ от 13 марта 1992 г. Они, безусловно, явились важным шагом в укреплении таможенного сотрудничества. Эти акты в силу их значимости рассмотрены отдельно в специальном разделе учебника.

Третий период (1991 г. — настоящее время).

Глубокий кризис и последующий крах партийно-советской системы управления экономикой и социальными процессами и стремительный переход России к глубоким политическим и социально-экономическим преобразованиям повлекли обновление механизма правового регулирования внешнеэкономической деятельности, а значит, и таможенного дела.

Началом создания таможенной службы и других таможенноправовых институтов России можно считать распоряжение Президента РСФСР «О деятельности таможенной службы на территории РСФСР» от 25 августа 1991 г. Затем Указом Президента РСФСР от 25 октября 1991 г. был создан центральный таможенный орган России — Государственный таможенный комитет. Однако в то время Россия входила в состав СССР и надо было решать, какой статус приобретет новый государственный орган. В Указе устанавливалось, что председатель ГТК РСФСР является по должности первым заместителем Председателя Таможенного комитета СССР. В течение последующих двух месяцев российский ГТК реально не приступил к практической деятельности, а союзный Таможенный комитет продолжал осуществлять свои функции. Компетенция российского и союзного таможенных ведомств разграничена не была, что порождало неясности и сложности в их взаимоотношениях.

Важным шагом в определении правового статуса ГТК РСФСР стал Указ Президента «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» от 28 ноября 1991 г. В соответствии с ним таможенное ведомство включалось в российскую исполнительную структуру и, следовательно, отделялось от системы таможенных органов СССР. По Указу Президента России «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» от 30 сентября 1992 г.

ГТК вместе с другими российскими ведомствами образовывал систему органов межотраслевого регулирования.

С подписанием в декабре 1991 г. Минского соглашения прекратил свое существование СССР. Все таможенные органы, действовавшие на российской территории, должны были перейти под полную юрисдикцию России.

26 декабря 1991 г. российское Правительство во исполнение Указа Президента от 25 октября 1991 г. приняло постановление № 65 «Вопросы Государственного таможенного комитета РСФСР». Этим постановлением регламентировался комплекс вопросов по организации таможенного дела и таможенной службы. Было утверждено Положение о ГТК РСФСР, определены структура и штатная численность центрального аппарата таможенного органа.

Непременным условием существования целостного государства является единство внутреннего рынка, свободное перемещение внутри страны товаров, капиталов. Однако ввиду отказа центральной власти России от жесткой регламентации этих и других вопросов и повышения роли местных органов власти в некоторых областях и городах были приняты решения о запрете вывоза за пределы данных административно-территориальных единиц некоторых видов товаров и об организации досмотра транспортных средств, почтовых отправлений, багажа пассажиров. Чтобы приостановить этот опасный процесс, Президент РСФСР издал Указ «О едином экономическом пространстве РСФСР» от 12 декабря 1991 г., в котором органам власти и управления предписано обеспечить на территории России свободное перемещение товаров, капиталов и рабочей силы. Все акты и решения, незаконно ограничивающие это движение, были признаны недействительными и подлежали отмене. Принцип свободного перемещения товаров на территории России был еще раз подтвержден Указом Президента РФ «О свободе торговли» от 29 января 1992 г. Этот Указ запрещал также произвольно задерживать и изымать перевозимые грузы по решению местных органов.

Указом Президента «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» от 15 ноября 1991 г. Правительству было предложено в качестве первоочередных мер утвердить Положение о лицензировании и квотировании экспорта и импорта товаров в 1992 г., а также разработать порядок налогообложения экспортно-импортных операций и размеры ставок соответствующего налога и таможенных тарифов.

Почти одновременно появились первые документы, касающиеся таможенных пошлин на экспортные и импортные товары. Постановления Правительства России «О введении экспортного тарифа на отдельные товары, вывозимые с территории Российской Федерации» от 31 декабря 1991 г. № 91 и «О таможенных пошлинах на импортные товары» от 15 января 1992 г. носили временный характер и действовали до введения общего таможенного тарифа.

В соответствии с постановлением Правительства РФ «Об изменении ставок экспортного тарифа Российской Федерации» от 23 января 1992 г. № 42 ранее утвержденные ставки этого тарифа были преобразованы. В частности, предусмотрена более четкая и удобная для пользования редакция экспортного тарифа. Вторым из упомянутых постановлений Правительство России отменило действующий с 1981 г. Таможенный тариф СССР.

Характеризуя мероприятия российского Правительства по регулированию внешнеэкономических связей, можно отметить недостатки, типичные для первого этапа такой деятельности: недооценка последствий вводимых мер, запаздывание с обеспечением их реализации и др.

Завершающей вехой этого этапа развития таможенного законодательства в России явилось принятие Таможенного кодекса Российской Федерации и Закона о таможенном тарифе 1993 г., а также многочисленных правовых актов, развивающих, дополняющих и конкретизирующих указанные законы. Начался современный этап развития таможенного дела и формирования таможенного права в Российской Федерации.

Принципиальное значение имели два Указа Президента РФ «О признании утратившими силу и об отмене решений Президента Российской Федерации в части предоставления таможенных льгот» от 6 марта 1995 г. и «Об основных принципах осуществления внешнеторговой деятельности в Российской Федерации». С этими указами тесно связан Федеральный закон «О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности» от 13 марта 1995 г., отменявший все ранее предоставленные участникам внешнеэкономической деятельности льготы, в том числе в виде бюджетных ассигнований на уплату таможенных пошлин и других платежей, по обложению ввозными и вывозными таможенными пошлинами, налогом на добавленную стоимость и акцизами на товары, за исключением предоставленных в соответствии с Законом «О таможенном тарифе», законами РФ «О налоге на добавленную стоимость», «Об акцизах» и Таможенным кодексом.

В Указе Президента РФ «Об основных принципах осуществления внешнеторговой деятельности в Российской Федерации» были установлены следующие важнейшие начала ведения этой деятельности: количественные ограничения экспорта и импорта товаров и услуг могут вводиться Правительством исключительно с целью выполнения международных обязательств России; иные нетарифные ограничения экспорта и импорта отдельных видов товаров и услуг могут быть введены в целях обеспечения правопорядка, поддержания обороноспособности страны и международной безопасности, охраны жизни и здоровья населения, окружающей среды, исторического, археологического и культурного наследия; не допускается ограничение экспорта товаров и услуг путем установления обязательного объема поставок на внутренний рынок; Нормативно-правовое; экспортные поставки для федеральных государственных нужд могут осуществляться только для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных обязательств Российской Федерации; с 25 марта 1995 г. экспорт стратегически важных сырьевых товаров осуществляется без регистрации экспортеров в МВЭС России.

Этим мы ограничиваем краткий очерк развития таможенного дела и права в России.

Нормативно-правовая база таможенного дела и права: расширение и укрепление

Таможенное дело не регулируется одним актом либо какой то группой ведомственных правовых предписаний.

Современное таможенное законодательство — это разветвленный комплекс, совокупность различного рода и характера по своей юридической форе актов и иных правовых регуляторов.

Рассмотрим некоторые аспекты этой проблемы.

Во-первых, подчеркнем, что правовой основой всего таможенного регулирования являются в первую очередь Конституция Российской Федерации.

Следует отметить следующие статьи Конституции:

Статья 71

В ведении Российской Федерации находятся:

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

Статья 74

На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Статья 67

Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

Статья 80

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

Статья 55

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конституция РФ является основополагающим источником российского права, представляет собой первичную нормативную базу для всего права и законодательства, в том числе и таможенного. Под источником права в формально-юридическом смысле понимается способ выражения и закрепления норм права. Тот факт, что те или иные нормы, имеющие отношение к таможенному регулированию, закреплены в Конституции, еще не делает их нормами таможенного права, они так и остаются конституционными нормами. Отсюда понимание Конституции как источника норм той или иной отрасли права представляется достаточно условным, хотя и весьма распространенным. Конституционализация отраслевого законодательства предполагает рассмотрение его с точки зрения конституционных норм. "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации" (ч. 1 ст. 15). Таможенное законодательство и иные нормативные правовые акты в области таможенного дела должны отвечать требованию конституционности, т. е. соответствовать Конституции РФ. В Конституции РФ можно выделить две разновидности норм, имеющих отношение к таможенному праву: общие начала, исходный юридический фундамент всех отраслей права и нормы, непосредственно относящиеся к таможенному праву, правда, последних относительно немного. Термин "таможенный" в тексте Конституции РФ встречается три раза.

Пункт "ж" ст. 71 Конституции относит таможенное регулирование к ведению Российской Федерации, закрепляет принцип единства таможенно-правового регулирования на территории Российской Федерации. Часть 1 ст. 74 Конституции не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории Российской Федерации. В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам таможенного регулирования. Но, конечно, значение Конституции РФ для таможенного права не исчерпывается только названными статьями Конституции РФ, где прямо упоминаются таможенные вопросы. Многие иные конституционные нормы также имеют отношение к таможенному праву, используются в правовом регулировании таможенных отношений.

Если взять положения главы первой Конституции РФ, устанавливающей основы конституционного строя, то можно отметить ст. 2, где выражен принцип уважения прав и свобод человека. Статья 8 Конституции РФ гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Часть 2 ст. 8 говорит о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Часть 2 ст. 15 Конституции РФ закрепляет принцип законности, согласно которому органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Часть 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляет принцип приоритета международно-правовых норм, рассматривает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации составной частью ее правовой системы, и это, естественно, распространяется и на таможенное право.

К таможенному регулированию могут относиться и нормы прочих глав Конституции РФ. Так, обжалуя в Конституционном Суде РФ положения таможенного законодательства, заявители ссылались на ст. 35 Конституции РФ о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, на ст. 57 Конституции РФ о том, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы, а законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют, и другие.

Значение Конституции определяется не только нормами, прямо регулирующими те или иные общественные отношения, но и закрепленными в ней принципами регулирования, основными началами.

Особое значение внешнеэкономическая деятельность хозяйствующих субъектов имеет в связи с существованием Таможенного союза.

Появление на международной арене нового образования — Таможенного союза Республики Казахстан, Республики Беларусь и Российской Федерации (далее — ТС) — не осталось незамеченным мировым сообществом. Существенные изменения затронули не только членов этого Союза, но и все страны, с которыми участники ТС поддерживают торговые отношения. Практически весь мир почувствовал, что внешняя торговля на евразийском пространстве впредь будет производиться по новым правилам.

Для России это был большой шаг к интеграции, обусловленной объективными экономическими закономерностями. В рамках существующих на постсоветском пространстве форм международного общения решить задачу формирования общей экономики вряд ли возможно.

Например, создание и деятельность Содружества Независимых Государств практически не связаны с экономическими интересами, это, скорее, политическое образование. Для сравнения: в Европе за два десятилетия произошли значительные изменения в плане сближения национальных экономик и построения единого экономического пространства. В основу европейской интеграции изначально были заложены экономические процессы и закономерности. Теперь и в СНГ появляются экономические, таможенные и налоговые механизмы.

По решению Межгосударственного совета ЕврАзЭС, являющегося высшим органом ТС, на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. № 18 "О едином таможенно-тарифном регулировании Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации" с 1 января 2010 г. вступили в силу следующие международные документы: Соглашение о едином таможеннотарифном регулировании от 25 января 2008 г., Соглашение об условиях и механизмах применения тарифных квот от 12 декабря 2008 г.,

Протокол об условиях и порядке применения в исключительных случаях ставок ввозных таможенных пошлин, отличных от ставок Единого таможенного тарифа от 12 декабря 2008 г., Протокол о предоставлении тарифных льгот от 12 декабря 2008 г., Протокол о единой системе тарифных преференций Таможенного союза от 12 декабря 2008 г.

Этим же решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС утверждены и с 1 января 2010 г. применяются: Единая товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности ТС и Единый таможенный тариф ТС (далее — ЕТТ ТС); Перечень развивающихся странпользователей системных тарифных преференций ТС; Перечень наименее развитых стран-пользователей системных тарифных преференций ТС; Перечень товаров, происходящих и ввозимых из развивающихся и наименее развитых стран, при ввозе которых предоставляются тарифные преференции; Перечень товаров и ставок, в отношении которых в течение переходного периода одним из государств-участников Таможенного союза применяются ставки ввозных таможенных пошлин, отличные от ставок ЕТТ ТС; Перечень чувствительных товаров, в отношении которых решение об изменении ставки ввозной пошлины Комиссия ТС принимает на основе консенсуса25.

С 1 января 2010 г. вступили в силу следующие акты, непосредственно касающиеся нетарифного регулирования в рамках ТС: Соглашение о единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран от 25 января 2008 г. (решение Межгоссовета ЕврАзЭС № 19);

Соглашение о порядке введения и применения мер, затрагивающих внешнюю торговлю товарами, на единой таможенной территории в отношении третьих стран от 9 июня 2009 г.; Соглашение о правилах лицензирования в сфере внешней торговли товарами от 9 июня 2009 г. (в силу этого соглашения действует принцип резидентства при оформлении лицензий, установлена единая форма лицензий, разрешений, заявлений на выдачу лицензии с 1 июля 2010 г.); Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами-участниками ТС в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами; Положение о применении ограничений (так, перемещение товаров, к которым применяются запреты или ограничения, возможно на основании лицензий или иных разрешительных документов, в частности нотификации, заключения уполномоченного органа и др.); Соглашение об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории ТС от 11 декабря 2009 г. (продукция допускается к обращению на территории государства по законодательству этого государства и соглашению об обращении продукции); Положение о порядке санитарно-эпидемиологического надзора на таможенной границе и на таможенной территории (стороны признают документы, подтверждающие безопасность продукции, включенной в Единый перечень товаров, выданные уполномоченными органами по единой форме и удостоверяющие соответствие продукции единым санитарным требованиям); Соглашение о карантине растений от 11 декабря 2009 г. (подкарантинная продукция ввозится на таможенную территорию ТС на основании импортного карантинного разрешения, выдаваемого уполномоченным органом стороны-импортера по форме, установленной законодательством стороны-импортера и в сопровождении экспортного или реэкспортного фитосанитарного сертификата).

Можно констатировать, что к настоящему времени практически полностью реализованы мероприятия по созданию нормативноправовой базы единой системы таможенно-тарифного и нетарифного регулирования в ТС, осуществляемого Комиссией ТС с 1 января 2010 г.

Следующим важнейшим источником является Таможенный кодекс таможенного союза. Он представляет собой кодифицированный нормативно-правовой акт, то есть данный кодекс систематизирует и объединяет положения законодательства в определённой сфере (в данном случае — в сфере таможенного регулирования на территории ТС).

Таможенный кодекс таможенного союза (далее — ТК ТС) разработан с учетом стандартов Киотской конвенции по гармонизации и упрощению таможенных процедур. Членами этой Конвенции являются практически все ведущие государства мира, а также Европейское сообщество (в целом более 60 государств). Республика Казахстан присоединилась к Конвенции в 2009 году. В Республике Беларусь и Российской Федерации ведется подготовка к присоединению к этой конвенции. Использование Киотской конвенции, как основы при его подготовке, нашло отражение в структуре ТК ТС, его терминологии и содержании таможенных операций и таможенных процедур.

ТК ТС не содержит положений, регулирующих систему таможенных органов, права, обязанности и ответственность должностных лиц таможенных органов, а также условия прохождения службы в таможенных органах. Эти вопросы отнесены к национальному законодательству.

Также к компетенции национального законодательства государств-членов таможенного союза отнесены:

• порядок обжалования действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц;
• правоохранительная деятельность таможенных органов (ОРД,
• дознание по уголовным преступлениям и административный процесс);
• ряд иных вопросов, в основном касающихся технической реализации различных таможенных операций.

Общая часть ТК ТС состоит из трех разделов:

I. Основные положения.

II. Таможенные платежи.

III. Таможенный контроль.

На этих основных положениях базируется система таможенного регулирования в таможенном союзе.

Действующий ФЗ «О таможенном регулировании в РФ» устанавливает принципы организации деятельности таможенных органов, их функции и обязанности, места нахождения таможенных органов, их время работы, ответственность таможенных органов и их должностных лиц.

В новом законе закреплены основные принципы перемещения товаров при их ввозе и вывозе в РФ и перевозке по территории РФ под таможенным контролем.

Закон четко устанавливает правила определения страны происхождения товара и порядок применения таможенных процедур в условиях функционирования Таможенного союза. Согласно принятому закону существенно сокращаются сроки выпуска товара. Документом также предусмотрены упрощенные процедуры при экспорте высокотехнологичного оборудования и импорте комплектующих для его создания и меры для производственных предприятий — уполномоченных экономических операторов, позволяющие минимизировать административную нагрузку при сохранении качества и эффективности осуществления таможенного контроля.

Очень большой пласт источников таможенного права составляют приказы Федеральной таможенной службы.

Таким образом, для осуществления внешнеэкономической политики необходимо четко организованное, реализуемое в соответствии с международными договорами и национальным законодательством Российской Федерации государственное регулирование.

Таковы некоторые аспекты актуальной проблемы развития укрепления нормативно-правовой базы таможенного дела и права РФ в современный период.

Правовые основы взаимодействия таможенных органов РФ с иными государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами

В соответствии со ст. 23 ФЗ «О таможенном регулировании в РФ» таможенные органы осуществляют свои функции самостоятельно и во взаимодействии с иными государственными органами.

Таможенные органы в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами вправе допускать выполнение под своим контролем отдельных действий, относящихся к их компетенции, другими государственными органами. В отдельных случаях законодательством Российской Федерации исполнение отдельных функций, отнесенных в соответствии с настоящим Федеральным законом к компетенции таможенных органов, может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти.

При выявлении таможенными органами признаков преступлений и (или) административных правонарушений, производство по делам о которых отнесено в соответствии с законодательством Российской Федерации к компетенции других государственных органов, таможенные органы обязаны незамедлительно передать информацию об этом соответствующим государственным органам.

Подобного рода взаимодействие осуществляется на основе соглашений.

В качестве примера можно привести Приказ ФТС России от 16.04.2012 г. N 699 "О реализации Соглашения о сотрудничестве Федеральной таможенной службы и Федеральной налоговой службы".

Приказ ФТС России от 24.10.2012 г. N 2155 "О реализации Соглашения о сотрудничестве Следственного комитета Российской Федерации и Федеральной таможенной службы"28 предусматривает, что Стороны в рамках своей компетенции осуществляют сотрудничество в следующих формах:

• обмен представляющей взаимный интерес информацией, в том числе о готовящихся или совершенных противоправных деяниях и причастных к ним лицах;
• организация и осуществление в установленном законом порядке совместных мероприятий, направленных на предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование противоправных деяний;
• обмен опытом работы по противодействию противоправным деяниям, включая разработку предложений по совершенствованию системы мер, обеспечивающих соблюдение таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации в сфере таможенного дела;
• участие специалистов одной Стороны в мероприятиях, проводимых другой Стороной;
• обмен ведомственными нормативными правовыми актами, методическими рекомендациями по вопросам, представляющим взаимный интерес;
• содействие в повышении квалификации кадров, в том числе путем организации стажировок;
• проведение совместных исследований проблем, связанных с противодействием противоправным деяниям;
• участие в разработке новых информационных технологий и формировании государственных информационных ресурсов.

Сотрудничество может осуществляться в иных взаимоприемлемых формах по согласованию Сторон.

В качестве примера можно привести также Приказ Россельхознадзора N 356, ФТС России N 1281 от 03.07.2014 г. "Об информационном взаимодействии Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной таможенной службы при осуществлении карантинного фитосанитарного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации" (вместе с "Порядком информационного взаимодействия Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной таможенной службы при осуществлении карантинного фитосанитарного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации"). В соответствии с ним Россельхознадзор и ФТС России организовывают взаимный обмен информацией (сведениями) и (или) документами, в том числе с использованием информационных систем и технологий при осуществлении государственного карантинного фитосанитарного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (далее — пункты пропуска).

Должностные лица таможенных органов при государственного карантинного фитосанитарного контроля осуществляют проверку документов в отношении подкарантинной продукции (далее — документальный контроль) в пунктах пропуска и используют автоматизированную систему таможенного оформления и таможенного контроля в пограничных пунктах пропуска (далее — АС "ПП").

Должностное лицо таможенного органа с помощью АС "ПП":

• формирует электронные запросы в Россельхознадзор и получает ответы, необходимые для проведения таможенными органами карантинного фитосанитарного контроля в рамках ТКМВ;
• принимает информацию о принятом решении по результатам проведенного должностными лицами Россельхознадзора осмотра (досмотра) подкарантинной продукции;
• принимает решение о разрешении ввоза, о запрете ввоза подкарантинной продукции на единую таможенную территорию Таможенного союза либо о направлении подкарантинной продукции для проведения досмотра товаров должностными лицами Россельхознадзора и фиксирует результаты документального контроля.

В случае составления должностным лицом таможенного органа акта карантинного фитосанитарного контроля по форме, утвержденной

Решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 318 "Об обеспечении карантина растений в Таможенном союзе", должностное лицо таможенного органа вносит соответствующие сведения в АС "ПП".

При проведении государственного карантинного фитосанитарного контроля в пунктах пропуска должностные лица Россельхознадзора используют федеральную государственную информационную систему "Аргус-Фито", регистрационный номер ФС-7713 0347 от 29.11.2013 (далее — ФГИС "Аргус-Фито").

Должностное лицо Россельхознадзора с помощью ФГИС "Аргус-Фито":

• принимает электронные запросы должностных лиц таможенных органов о необходимости проведения карантинного фитосанитарного контроля, в том числе осмотра (досмотра) подкарантинной продукции в рамках ТКМВ;
• принимает решение о разрешении ввоза, запрете ввоза подкарантинной продукции и фиксирует результаты проведенного осмотра (досмотра);
• информирует должностных лиц таможенных органов о принятом решении по результатам осмотра (досмотра) подкарантинной продукции.

Анализ данных Соглашений показывает, что предметом подавляющей части данных соглашений является информационный обмен.

Приказом ФТС России от 30 сентября 2011 г. № 1981 утвержден Регламент организации работ по соглашениям о взаимодействии (информационном взаимодействии) ФТС России с федеральными органами исполнительной власти и иными организациями.

Регламент определяет порядок действий структурных подразделений ФТС России при разработке, согласовании проектов соглашений, подписании, изменении, расторжении данных соглашений; при осуществлении учета и контроля исполнения соглашений; при осуществлении анализа эффективности взаимодействия в рамках заключенных соглашений. Согласно Регламенту после подписания соглашений ФТС России издает приказ о его реализации, в котором определяются ответственные структурные подразделения, а также устанавливаются сроки выполнения необходимых мероприятий. Безусловно, принятие приказа, направленного на упорядочение информационного взаимодействия таможенных органов с иными государственными органами, можно только приветствовать.

В то же время нельзя не отметить, что предмет ряда соглашений ФТС России о взаимодействии выходит за рамки информационного обмена.

Таким образом, предметом данных соглашений является взаимодействие федеральных органов исполнительной власти при осуществлении государственного контроля, в связи с чем данное взаимодействие должно быть закреплено административными регламентами.

В целом регламентация административных процедур взаимодействия ФТС России с иными государственными органами требует упорядочения. Отсутствие единообразного подхода к принятию соглашений о взаимодействии, установление вопросов взаимодействия в документах, не носящих правового характера, не являются допустимой правовой основой регламентации административных процедур взаимодействия при реализации государственных функций. В то же время административные регламенты взаимодействия государственных органов при исполнении государственных функций должны иметь иную структуру, нежели закрепленную в настоящее время в Правилах разработки и утверждения административных регламентов. Так, принятые регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти предусматривают следующие разделы: общие положения, принципы взаимодействия, направления взаимодействия, порядок взаимодействия, порядок информационного взаимодействия. В связи с этим необходимо принять Правила разработки и утверждения административных регламентов взаимодействия, структура которых учитывала бы специфику административных процедур взаимодействия. Разделяем позицию ученых о целесообразности разграничения административных процедур на внешнеорганизационные (внешнеаппаратные) и внутриорганизационные. Как справедливо отмечает С. Д. Хазанов, "внешние процедуры определяют порядок взаимодействия органов публичной организации с физическими и юридическими лицами, а внутренние (внутриаппаратные) — устанавливают порядок взаимодействия органов публичной организации между собой, включая правила разрешения управленческих споров, а также порядок принятия отдельных видов внутриорганизационных управленческих решений".

Как можно увидеть, Правила разработки и утверждения административных регламентов рассчитаны на принятие административных регламентов, определяющих внешнеорганизационные (внешнеаппаратные) административные процедуры исполнения государственных функций31. Практика принятия административных регламентов является тому подтверждением.