Прокуроратура и ее деятельность

Цели, задачи и функции органов прокуратуры

Прокуратура в Российской Федерации занимает особое место как один из основных правоохранительных органов. Ее положение в государстве закреплено в ст. 129 Конституции РФ и продублировано в ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» как «единой федеральной централизованной системы органов». При этом особенностью положения прокуратуры в системе государства является ее независимость от иных его органов, так как она не относится ни к одной из ветвей государственной власти. Такой подход позволяет прокуратуре осуществлять свою деятельность «независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами» (ч. 2 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Положение и роль прокуратуры в Российской Федерации определяется характером и содержанием ее деятельности, которая осуществляется «в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства» (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Достижение поставленных целей деятельности прокуратуры взаимообусловлено ее задачами, которые в свою очередь вытекают из предусмотренных законом функций (направлений деятельности). Другими словами, стоящие перед органами прокуратуры цели это предполагаемый итог ее деятельности, а задачи – это реализация установленных законом полномочий и осуществление в их рамках определенных действий как способов достижения поставленной цели.

В части 1 статьи 129 Конституции Российской Федерации указано, что органы прокуратуры осуществляют:

1) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

2) уголовное преследование в соответствии со своими уголовно-процессуальными полномочиями;

- выполняют иные функции, которые определяются федеральным законом.

Соответственно ФЗ «О прокуратуре РФ» в развитие конституционных положений кроме прямо предусмотренных в ней функций прокурорского надзора (ч. 2 ст. 1, ст.ст. 21-34) и уголовного преследования (ч. 2 ст. 1) предусматривает следующие функции прокуратуры:

3) координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ч. 2 ст. 1, ст. 8);

4) возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными КоАП и другими федеральными законами (ч. 2 ст. 1);

5) участие в рассмотрении дел судами, а также внесение представлений на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов в соответствии с процессуальным законодательством (ч. 3 ст. 1, ст.ст. 35-39);

6) представительство и защита интересов Российской Федерации в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах) (ч. 3.1 ст. 1, ст.ст. 39.1, 39.2);

7) участие в правотворческой деятельности (ч. 4 ст. 1, ст. 9);

8) международное сотрудничество с соответствующими органами других государств и международными организациями по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров (ст. 2);

9) участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (ст. 7);

10) проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 9.1);

11) прием, рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений (ст. 10);

12) ведение государственного единого статистического учета данных о состоянии преступности, а также о сообщениях о преступлениях, следственной работе, дознании, прокурорском надзоре (ст. 51).

Осуществление каждой из перечисленных функций прокуратуры обеспечивается предусмотренными законом полномочиями, реализуемыми прокурорскими работниками при решении стоящих перед ними задач. Так, например, при осуществлении надзорной функции прокуроры наделяются специальными надзорными правами по проверке исполнения законов и обязанностью реагировать на выявленные факты их нарушения в определенной юридической форме (актами прокурорского реагирования). Подробнее о полномочиях прокуроров для каждого направления деятельности речь будет идти в соответствующих главах данного пособия.

Правовое регулирование и принципы организации и деятельности прокуратуры

Нормативно-правовые основы деятельности прокуратуры в России закреплены законодательно на нескольких уровнях правового регулирования. В первую очередь в наиболее обобщенном виде соответствующие положения определены в ст. 129 Конституции РФ, которая характеризует место и роль прокуратуры в системе органов государства, а также закрепляет требования к работникам прокуратуры и порядок назначения их на должность.

Непосредственно полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются Федеральным законом «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 года № 2202-1.

Структурно данный Федеральный закон состоит из 8 разделов, включающих 81 статью и 3 приложения. Содержание отдельных разделов охватывает и раскрывает общие положения, характеризующие место прокуратуры в системе органов государства и ее основные функции (направления деятельности), определяет подробно сущность отдельных отраслей прокурорского надзора и полномочия прокуроров при его осуществлении, а также регламентирует вопросы организационно-кадрового характера.

В соответствии со ст. 3 ФЗ «О прокуратуре РФ» в определенных случаях полномочия и функции прокуратуры в Российской Федерации определяются и другими федеральными законами. Например, применительно к функции уголовного преследования в ч. 2 ст. 1 рассматриваемого закона указано, что оно осуществляется в соответствии с полномочиями, установленными уголовнопроцессуальным законодательством Российской Федерации, то есть используется бланкетный способ нормативно-правового регулирования. В ст. 35 ФЗ «О прокуратуре РФ» также предусмотрено, что прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных соответствующим процессуальным законодательством – ГПК, АПК, УПК, Кодексом об административном судопроизводстве.

Аналогичный подход использован и в ряде других случаев, когда необходимо закрепить специфические полномочия прокуратуры и порядок их реализации в отдельных сферах правового регулирования и правоприменительной деятельности. К таким правовым актам относятся, например, ФЗ «О ФСБ» от 03.04.1995 г. № 40-ФЗ (ст. 24), ФЗ «Об ОРД» от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ (ст.ст. 4 и 21), ФЗ «О полиции» от 07.02. 2011 г. № 3-ФЗ (ст. 52), ФЗ «О противодействии экстремизму» от 25.07.2002 г. № 273-ФЗ, ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ, ФЗ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ и др.

В качестве источников правового регулирования деятельности органов прокуратуры выступают Указы Президента Российской Федерации (например, «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» от 18.04.1996 г. № 567, «Об общей штатной численности органов прокуратуры РФ» от 5.07.2021 г. № 403), а также Постановления Правительства Российской Федерации (например, «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 26.02.2010 г. № 96).

Кроме указанных нормативно-правовых актов действует еще целая группа приказов, указаний, распоряжений Генерального Прокурора Российской Федерации, конкретизирующих требования к порядку осуществления различных функций прокурорами и работниками органов прокуратуры для которых они обязательны для исполнения. Наиболее значительное число таких ведомственных актов касается реализации прокурорского надзора в различных отраслях правового регулирования и они (более подробно об этом будет идти речь по соответствующим темам).

Кроме законодательства Российской Федерации правовую основу деятельности органов прокуратуры составляют также международные и межгосударственных акты – соответствующие договоры Российской Федерации с государствами. В первую очередь это касается такой функции органов прокуратуры как международное сотрудничество по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью (ст. 2 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Положение прокуратуры в системе государственных органов, ее организация и деятельность основаны на наиболее общих, значимых правовых установлениях – принципах, закрепленных в Конституции РФ и развитых, дополненных в ФЗ «О прокуратуре РФ». Соответствующие принципы можно разделить на организационно-устройственные и функциональные (деятельностные) в зависимости от того, какого аспекта они касаются – организации или функций прокуратуры. При этом следует иметь в виду, что в значительной мере такое деление условно, так как все принципы между собой взаимосвязаны и взаимообусловлены, их реализация носит, как правило, комплексный характер.

К числу таких принципов законодательство относит:

1) единство, федерализация и централизация системы органов прокуратуры в Российской Федерации (ст. 129 Конституции РФ, ст. 4 ФЗ «О прокуратуре РФ». В совокупности указанные принципиальные положения носят комплексный характер и устанавливают наиболее общие положения, касающиеся как организации, так и деятельности прокуратуры, которая «составляет единую федеральную централизованную систему органов и организаций и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ»;

2) независимость осуществления прокуратурой своих полномочий от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений;

3) законность как принцип предусматривает реализацию прокуратурой своих полномочий в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;

4) гласность обозначает открытость и доступность информации о деятельности прокуратуры, в первую очередь это обеспечивается размещением соответствующих данных на официальных сайтах органов прокуратуры. Однако, действие данного принципа ограничено случаями, когда определенная информация отражает конфиденциальные, персональные данные или сведения составляющие государственную и иную специально охраняемую законом тайну.

Кроме того, прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов или предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, а также никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

При этом органы прокуратуры вправе получать в ходе осуществления своей надзорной деятельности при наличии установленных законом оснований доступ к такой информации (например, это касается прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность);

5) принцип недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора (ст. 5 ФЗ «О прокуратуре РФ») предусматривает под угрозой привлечения к установленной законом ответственности запрет на воздействие в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование его деятельности со стороны любых органов власти, организаций, их должностных лиц, а также средств массовой информации;

6) обязательность безусловного исполнения требований прокурора (ст. 6 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Неисполнение в установленный срок требований прокурора, вытекающих из предусмотренных законом полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой ответственность установленную уголовным и административным законодательством.

Так, например, для представления статистической или иной информации, различных документов (в том числе в электронном виде), справок и других материалов отводится пять рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или представителю органа (организации), а в ходе проведения проверок исполнения законов – два рабочих дня. А при наличии угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера – запрашиваемые документы или материалы представляются в течение суток с момента поступления требования прокурора.

При этом прокурор не вправе заявлять указанные требования, если запрашиваемые информация, документы и материалы не относящиеся к предмету и не обусловлены целями проводимой им проверки;

7) В ст. 4 ФЗ «О прокуратуре РФ», посвященной принципам организации и деятельности прокуратуры в России, называются и другие правовые установления, в том числе и представляющие принципиальные подходы к кадровым вопросам. К таким принципам относится беспристрастность (внепартийность, политическая независимость) прокурорских работников. Реализация данного принципа обеспечивается запретами на создание в органах прокуратуры общественных объединений, преследующих политические цели, а также членство или участие прокурорских работников в деятельности таких организаций. Они также не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Кроме того, прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности (за исключением случаев финансирования такой деятельности исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства).

Прокурорские работники также не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений.

Кроме перечисленных, выделяют так называемые внутриорганизационные принципы. Например, в основе построения системы органов прокуратуры используется принципы административно-территориального устройства Российской Федерации или принцип специализации, а в основе организации деятельности в конкретных прокуратурах лежат зональный или предметный принципы распределения функциональных обязанностей.

Более подробно о реализации этих принципов речь будет идти применительно к соответствующим вопросам по соответствующим темам данного пособия.