Правотворчество и источники (формы) права

Понятие, принципы и виды правотворчества

Правотворчество направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.

Поэтому закономерно, что процесс создания нормативных правовых актов находится в поле зрения юристов-ученых и практиков, специалистов в области теории и социологии права, а также отдельных юридических дисциплин. Эта проблема постоянно волнует юристов не только России, но и других стран ближнего и дальнего зарубежья.

Весьма объемна и разнообразна посвященная этим вопросам специальная литература.

В буквальном смысле слова правотворчество – это процесс создания правовых норм, получающих закрепление в издаваемых управомоченными на то органами законах и подзаконных нормативных актах.

Существуют различные определения правотворчества, однако можно выделить две основные точки зрения:

1) согласно первой правотворчество представляет собой юридически оформленный особый вид деятельности по установлению и закреплению воли господствующего класса (всего народа) в нормативных правовых актах, а также по изменению и отмене правовых актов.

2) сторонники второй точки зрения понимают правотворчество более широко, а именно как направленную на достижение целей развития общества организационно оформленную деятельность государства по выявлению потребностей в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих.

Основное различие между приведенными определениями состоит в следующем. В первом случае понятие правотворчества связывается прежде всего с процедурно-процессуальной деятельностью различных государственных органов. В основу второго определения положена социально-юридическая трактовка правотворчества, которая охватывает весь процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и кончая ее принятием и введением в действие.

При этом сам процесс правотворчества распадается на два этапа.

Первый предшествует началу официальной работы над законопроектом по инициативе самого правотворческого органа либо субъекта правотворческой инициативы. Второй включает период официальной работы над проектом субъекта правотворческой инициативы, самого правотворческого органа, либо, согласно утвержденному им плану, соответствующего государственного, научного учреждения или общественного объединения.

Поскольку ключевая роль в создании будущей правовой нормы принадлежит соответствующему субъекту правотворчества (органу, должностному лицу), который выступает стороной в большинстве складывающихся в ходе правотворчества отношений и который в конечном счете только и имеет право принятия окончательного нормотворческого решения, чаще всего правотворчество отождествляется со вторым этапом этой работы и определяется как деятельность государственных органов, органов местного самоуправления (в случае референдума – всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативных правовых актов.

Принципы правотворчества. Правотворческий процесс основывается на определенных принципах, т. е. основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его качество и эффективность. Основными, наиболее важными принципами правотворчества в Российской Федерации выступают:

– демократизм, предполагающий активное участие представителей различных групп населения в правотворческой деятельности.

Выражением демократизма является участие граждан в выявлении общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании, гласность обсуждения законопроектов в правотворческом органе, предложения альтернативных вариантов т. п. Е. М. Савельева трактует деятельность по изданию законов как одну из составляющих взаимодействия государственной власти и общества, хотя на современном этапе развития российского общества это утверждение характеризует скорее должное, чем фактическое состояние дел во взаимоотношениях общества и государства;

– законность и конституционность, проявляющиеся в отношении как процедуры принятия нормативных правовых актов, так и его содержания и подразумевает строгое и неуклонное следование правотворческой процедуре, соответствие нормативных правовых актов конституции страны и действующему законодательству;

– гуманизм, выражающийся в направленности издаваемых нормативных правовых актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей;

– профессионализм, диктующий возложение полномочий по созданию нормативных правовых актов на определенные уполномоченные государственные органы, обязательное участие квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов на всех стадиях правотворческого процесса;

– научность, заключающаяся в максимальном использовании правотворческой практикой выработанных юридической наукой наиболее эффективных методов и приемов разработки проектов новых нормативных правовых актов. Особенно важно участие ученых на всех этапах подготовки проектов законодательных актов: в выяснении потребностей в правовом регулировании, разработке концепции и проекта закона, его экспертизах и обсуждении;

– социальная адекватность, отражающая соответствие правотворчества реалиям общественной жизни, объективно обусловленным, прогрессивным потребностям и интересам людей.

Виды правотворчества

Правотворческая деятельность может подразделяться на виды по различным основаниям, важнейшими из которых являются:

а) субъекты (органы) правотворчества;
б) юридическая сила издаваемых органами правотворчества нормативных правовых актов.

В зависимости от субъектов правотворчества различают следующие его виды: непосредственное правотворчество народа, проявлением которого является референдум, правотворчество государственных органов, правотворчество должностных лиц.

Непосредственное правотворчество народа

Референдум – всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни.

Согласно ст. 3. Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и непосредственно. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы и референдум, в ходе которого устанавливаются правовые нормы.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме. Аналогичное правило действует согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в отношении решений, принятых на местном референдуме.

Референдумы могут быть эффективной разновидностью правотворчества, т. к. позволяют прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового регулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Вместе с тем опыт проведения референдумов в нашей стране и за рубежом выявил не только их достоинства, но и недостатки.

Во-первых, это узкая запрограммированность возможных ответов. Участник референдума не может предложить собственное, представляющееся ему оптимальным решение или обусловить свой ответ какими-нибудь оговорками, он может только выбрать предложенный ему вариант ответа. Между тем законодатель ждет от населения активности в выражении своих потребностей, интересов и оригинальных точек зрения на проблему.

Еще один недостаток института референдума состоит в том, что достоверность различных референдумов не может быть одинаковой.

Она достаточно высока в случаях, когда гражданам предлагается выразить свое суждение по одному конкретному вопросу (либо выбрать один из нескольких ответов), например, нужно отменить полностью смертную казнь либо не стоит. Значительно ниже достоверность референдумов, когда опрос населения проводится по абстрактным политическим или организационным вопросам, например, о компетенции того или иного государственного органа, в том числе и в связи с зависимостью результатов референдумов от влияния пропаганды.

Следует учитывать и то, что референдум – весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат, поэтому не может проводиться часто.

Правотворчество государственных органов и органов местного самоуправления. Это основной вид правотворчества в Российской Федерации. Им занимаются практически все государственные органы и органы местного самоуправления, каждый на своем уровне.

Правом принятия нормативных правовых актов обладают Федеральное Собрание и его обе палаты (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство РФ, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. На региональном уровне правотворческими полномочиями обладают законодательные и исполнительные органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. На муниципальном уровне – представительные и исполнительные органы местного самоуправления.

Правотворчество должностных лиц, т. е. граждан, занимающих определенную должность в органах государственной власти, органах местного самоуправления либо в негосударственных организациях, наделенных правом принимать для осуществления возложенных на них функций правовые акты и обеспечивать их реализацию. Должностными лицами являются, например, министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, негосударственных организаций, депутаты, главы администрации области (края) и т. д.

Высшим должностным лицом в Российской Федерации является Президент.

Правотворчеством является лишь деятельность должностных лиц по подготовке и принятию нормативных правовых актов. Их правоприменительные акты к правотворчеству отношения не имеют.

В зависимости от юридической силы издаваемых органами правотворчества нормативных правовых актов выделяются:

а) законы;
б) подзаконные акты.

Закон – это нормативный правовой акт, принятый в особом порядке органами законодательной власти, регулирующий важнейшие общественные отношения и обладающий высшей юридической силой.

Все остальные действующие в стране нормативные правовые акты являются подзаконными, т. е. изданными в соответствии с законом и ему не противоречащими.

Подзаконное правотворчество имеет место во всех случаях, когда нормы права принимаются и вводятся в действие органами государства, не относящимися к высшим представительным органам государства. Акты подзаконного правотворчества необходимы для обеспечения применения закона. На практике часто встречаются случаи, когда в закон вводятся нормы, указывающие на то, что порядок применения закона или отдельных его норм определяется правительством, и пока соответствующий акт правительства не издан, закон (или отдельные его нормы) не может вступить в силу.

Причинами существования этого вида правотворчества являются, во-первых, возрастающая сложность вопросов, которые должны решать органы государства, а во-вторых, дефицит времени, испытываемый высшим законодательным органом.

Законодатели не всегда могут принять к рассмотрению какойлибо сложный технический вопрос, требующий усилий специалистов.

Кроме того, в ряде случаев принятие правотворческого решения целесообразнее передать на более низкий уровень, как того требуют нормы, регулирующие компетенцию и прерогативы правотворческих органов.

Передача правотворческих полномочий другим субъектам нормотворчества происходит и тогда, когда решение нужно принять быстро, а довольно длительная по времени законодательная процедура этого не позволяет.

Тенденция увеличения подзаконного нормотворчества имеет место во всех странах. По подсчетам специалистов, на 10 законов, принятых парламентом, приходится от 100 до 140 подзаконных актов правительства.

Нормативные правовые акты находятся в отношениях иерархии, т. е. подчинении нормативных правовых актов нижестоящего уровня актам вышестоящего уровня. До настоящего времени в юридической литературе господствует представление о том, что данная иерархия детерминируется прежде всего иерархией государственных органов и их правотворческой компетенцией. В. А. Толстик полагает, что с такой позицией можно согласиться лишь частично. По его мнению, применительно к законодательным актам иерархическая структура законодательства обусловлена различными факторами, совокупное воздействие которых в конечном счете и влияет на их субординацию.

В числе основных факторов автор называет:

1. степень непосредственного выражения воли народа;
2. степень общности (абстрактности) норм права;
3. значимость (важность) регулируемых общественных отношений;
4. кодифицированный характер акта;
5. делегирование правотворческих полномочий;
6. ведомственный характер компетенции (для актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Российской Федерации);
7. совместное правотворчество.

Если же речь идет о подзаконных актах, то ключевым фактором, оказывающим влияние на построение их иерархии, является иерархия государственных органов. Все иные факторы имеют факультативное, вспомогательное значение.

В самом общем виде иерархию нормативных правовых актов можно представить в следующем виде: Конституция РФ, законы о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Особую группу образуют нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ.

Наряду с указанными, существуют и иные основания для выделения различных видов правотворчества. Так, в качестве критериев выступают:

а) круг субъектов правотворчества (в соответствии с которым различают моносубъектное и полисубъектное правотворчество);
б) характер правотворческих полномочий (непосредственное и делегированное правотворчество);
в) юридическую силу принимаемых актов (законотворчество и подзаконное нормотворчество).

С. А. Комаров и А. В. Малько ранжируют правотворчество:

а) по субъектам правотворчества (непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума, правотворчество государственных органов, правотворчество отдельных должностных лиц, правотворчество органов местного самоуправления, локальное правотворчество, правотворчество общественных организаций);
б) его значимости (законотворчество, делегированное правотворчество, подзаконное правотворчество).

С.В. Поленина в качестве особого вида правотворчества выделяет систематизацию нормативных правовых актов, т. е. приведение их в упорядоченную совокупность, систему.

Правотворческий процесс

Процесс создания нормативного правового акта представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются юридическими нормами. Применительно к законам и видам подзаконных актов (указы Президента, постановления Правительства) основные положения правотворческого процесса закреплены в Конституции РФ, конституциях (уставах) субъектов РФ, регламентах правотворческих органов и других нормативных правовых актах. Вместе с тем следует иметь в виду, что единой законодательной основы всего законодательного процесса не существует, специальный закон «О законах и других нормативно-правовых актов», на необходимость издания которого неоднократно указывали российские юристы и инициативные проекты которого неоднократно публиковались, до сих пор не принят.

Правотворческий процесс охватывает 4 основных стадии:

1. правотворческая инициатива;
2. обсуждение проекта нормативного правового акта;
3. принятие нормативного правового акта;
4. обнародование принятого акта.

Следует иметь в виду, что при характеристике правотворческого процесса в юридической теории и практике, его, как правило, отождествляют с законотворчеством, хотя на самом деле законотворчество представляет собой главную составную часть правотворческого процесса, но не исчерпывает его. Правотворчество – понятие более широкое.

Когда речь идет о стадиях процесса правотворчества, то по логике вещей должны рассматриваться стадии процесса принятия, изменения или отмены всех вместе и каждого в отдельности нормативно-правового акта. В тех же случаях, когда рассматриваются стадии процесса законотворчества, то рассмотрению подлежат лишь стадии принятия, изменения или отмены конституционных и текущих (обыкновенных) законов.

Однако в отечественной литературе данным терминологическим различиям, так же как и отражаемым в них фактическим, содержательным различиям не придается особого значения. Предполагается, что все правотворчество исчерпывается законотворчеством и, соответственно, стадии всего правотворческого процесса выступают как стадии законодательного (законотворческого) процесса. И хотя это далеко не так, исходя из учебных целей не будем нарушать сложившуюся традицию.

Строго говоря, следует также различать законотворчество и законодательный процесс. Законодательный процесс – это формализованная, оформленная рамками юридически значимых действий деятельность, придающая процессу создания закона (законотворчеству) юридический характер.

Законодательный процесс, как и право в целом, является продуктом исторического развития общества. Основой современной его модели стала практика английского парламента, широко популяризированная в Европе и ставшая позднее основой деятельности представительных учреждений многих государств мира. Впоследствии этот процесс «шлифовался», приспосабливаясь к конкретноисторическим условиям каждой страны.

В частности, во всех государствах, независимо от их политико-территориального устройства и формы правления, всегда имели место 4 стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие и утверждение закона; его обнародование.

Каждая из этих стадий обладает относительной самостоятельностью и имеет свою специфику. Все вместе они образуют единый монолитный законодательный процесс, отражающий и закрепляющий логику создания закона.

В рамках указанных 4-х стадий можно выделить несколько этапов создания закона. Так, О. А. Пучков выделяет 6, С. А. Комаров – 10 этапов правотворческого процесса.

Рассмотрим отдельные стадии и составляющие их этапы законодательного процесса.

Законодательный процесс начинается со стадии законодательной инициативы. Для начала законодательного процесса, как писал русский правовед Е. Н. Трубецкой, чтобы «кто-то указал на необходимость нового законодательного акта, нужен законодательный почин или инициатива».

Вместе с тем уже в начале ХХ в. отмечалось, что «… в сущности, первой стадией следует считать выработку проекта» и что «… в большинстве стран эта стадия не имеет официального значения». Действительно, в современном законодательном процессе России основной организационно-правовой формой законодательной инициативы является внесение в Государственную Думу законопроекта, таким образом, такой важный этап работы, как подготовка проекта закона как бы «выпадает» из законодательного процесса, остается за пределами юридической регламентации.

Учитывая чрезвычайную социальную значимость и юридическое значение этапа разработки законопроекта, Ю. А. Тихомиров и А. Ф. Шебанов предлагают законодательно регламентировать выделение его в отдельную стадию законодательного процесса.

В соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации РФ, сенаторам, депутатам Государственной Думы РФ, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ по вопросам их ведения. Участие судебных органов в законодательном процессе в настоящее время вызывает дискуссии в российской юридической науке, поскольку противоречит их судебной функции.

В отношении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождения от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, Конституция РФ требует наличие заключения Правительства РФ.

Дальнейшая работа над законопроектом ведется в Государственной Думе. Именно этим органом осуществляется собственно «творчество права», происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта, продолжающаяся от нескольких месяцев до одного – двух и более лет. Она также разбита на несколько последовательно сменяющих друг друга этапов.

Так, согласно Регламенту Государственной Думы РФ внесенные в порядке законодательной инициативы законопроекты обсуждаются в трех чтениях (как правило), каждое из которых проходит на отдельных заседаниях палаты.

Процедуре первого чтения предшествует предварительное обсуждение, доработка внесенного законопроекта в назначенном по нему ответственном комитете палаты. Данный комитет готовит рассмотрение вопроса на заседании палаты и в дальнейшем совместно с инициатором законопроекта осуществляет всю работу, связанную с прохождением законопроекта в Государственной Думе РФ.

Так, на этапе предварительного рассмотрения ответственный комитет дает поручение правовому управлению Аппарата Государственной Думы РФ провести правовую и лингвистическую экспертизы законопроекта, а также проверку представленного субъектом права законодательной инициативы перечня федеральных нормативных актов, которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного закона. Комитет может направить законопроект на заключение Президенту РФ, Правительству РФ, а также государственным органам, общественным объединениям, учреждениям и организациям, чьи интересы он затрагивает. Законопроекты по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов в обязательном порядке направляются субъектам Российской Федерации для дачи предложений и замечаний. Выработанная комитетом позиция по законопроекту излагается на пленарном заседании Государственной Думы РФ.

Подготовленный к первому чтению законопроект вместе с сопроводительными материалами направляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы РФ для внесения на рассмотрение палаты.

Во время первого чтения законопроекта обсуждаются вопросы о необходимости его принятия, основные положения, а также дается общая оценка его концепции. По результатам обсуждения законопроекта Государственная Дума РФ может либо принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, либо отклонить его.

В ходе второго чтения депутаты информируются об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном за него комитете, поступивших по нему поправках и результатах их анализа. Заслушивается мнение представителей Президента РФ и инициаторов законопроекта. Если в результате обсуждения палата голосует за проект, процедура законотворчества продолжается, проект направляется на доработку с учетом поправок, внесенных в него депутатами.

Третье чтение законопроекта проводится с целью его принятия в качестве закона. При третьем чтении не допускается внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом, либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы РФ, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возращении к процедуре второго чтения законопроекта.

Конституция РФ (ст. 105) регламентирует порядок принятия федеральных законов. Они принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы РФ. Принятые законы в течение 5 дней после принятия направляются на рассмотрение Совета Федерации РФ.

Указанный порядок обсуждения и принятия федеральных законов в Государственной Думе РФ, наличие нескольких этапов работы над законопроектом, на первый взгляд, может показаться излишне сложным и затянутым, но это вполне оправданно, если учесть особую роль закона в регулировании общественных отношений. Детальное рассмотрение текста законопроекта, его анализ и обсуждение как можно более широким кругом участников законотворческого процесса должны способствовать максимально точному отражению в нормативных правовых предписаниях явлений общественной жизни и правильного реагирования на возникающие проблемные ситуации. «Связанность» законодательного процесса процедурными рамками необходима для того, чтобы не допустить его стихийности и неуправляемости.

Рассмотрение закона в Совете Федерации РФ. Существуют различные обоснования необходимости рассмотрения уже принятого Государственной Думой закона Советом Федерации РФ.

Во-первых, это дает возможность отразить разные стороны народного представительства: прямое представительство населения и представительство субъектов РФ. Во-вторых, это гарантия обеспечения должной меры соотношения в законе интересов общегосударственных и региональных.

Совет Федерации РФ может и не рассматривать вновь принятый закон. Но часть законов, определяемых ст. 106 Конституции РФ, подлежат обязательному рассмотрению.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации РФ, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для его подписания и обнародования. На эту процедуру ему отводится 14 дней. В течение этого времени Президент РФ вправе отклонить закон, после чего Государственная Дума РФ и Совет Федерации РФ вновь рассматривают его в установленном Конституцией РФ порядке. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации РФ и депутатов Государственной Думы РФ, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

Иногда подписание закона главой государства трактуют как акт исключительно формальный. Этот неверно, ведь согласно Конституции РФ Президент РФ, наряду с Государственной Думой РФ и Советом Федерации РФ, является одним из трех участников законодательного процесса. С точки зрения юридической процедуры, выполняя свою конституционную обязанность, Президент своей подписью подтверждает, что новый федеральный закон был принят без нарушений процедуры в соответствии с действующей Конституцией РФ, и налагает на себя обязанность по его соблюдению.

В социальном аспекте скрепление закона подписью Президента РФ, выражающего, как гаранта Конституции, интересы всего народа и государства в целом, означает подтверждение правомерности приоритета интересов, реализация которых закреплена в принятом законе, а также адекватность форм и способов их реализации.

Завершающей стадией законодательного процесса является обнародование (опубликование) вновь принятого закона. Различие между этими двумя терминами состоит в том, что под опубликованием понимается установленный законом способ доведения до всеобщего сведения нормативного акта, заключающийся, как правило, в помещении его в особом общедоступном официальном органе.

Обнародование – это способы публичного доведения вновь принятых правовых установлений до сведения широких слоев населения, оглашение во всеобщее сведение с помощью наиболее доступных средств массовой информации.

При использовании этих двух терминов акцент делается на разных сторонах деятельности по информированию о законах. В понятии «опубликование» внимание обращается на формально установленный порядок сообщения гражданам о новых законодательных актах. В «обнародовании» же подразумеваются более разнообразные способы доведения информации о законах и, соответственно, более широкий круг информируемых.

Кроме основного, официального, обнародование подразумевает и другие способы оповещения граждан, должностных лиц и учреждений о принятых законах, помещение их текста в неофициальных печатных изданиях, распространение в форме специальных разовых печатных изданий, тиражирование, прямые трансляции процедуры принятия законов с заседаний Государственной Думы РФ и т. п. Таким образом, обнародование может происходить одновременно с опубликованием.

Обнародование полагают основанием для возникновения презумпции законов («никто не может отговариваться незнанием закона»). Для России, где еще в советский период существовала практика издания нормативных правовых актов с грифом «без опубликования в печати», принципиальное значение имеет законодательное закрепление положения о применении на территории Российской Федерации только опубликованных федеральных законов.

Понятие и виды источников (форм) права

Исходя из различных подходов к пониманию права, источник права рассматривают в нескольких значениях:

1. в материальном – совокупность социальных факторов, создающих право, то есть это общественные отношения, которые порождают возникновение правовых норм;
2. в формальном – внешняя форма выражения правовых норм;
3. в идеологическом – совокупность идей о праве, правосознание в целом;
4. в историческом – «памятники права». Например, Кодекс Юстиниана и другие источники римского права в их переработанном виде стали основой гражданского права государств романогерманской правовой семьи.

В данной работе термин «источник права» будет рассматриваться исключительно с формально-юридической точки зрения, поскольку именно такое понимание является единственно возможным для практической деятельности органов внутренних дел.

Таким образом, источник права – это внешняя форма выражения правовых норм.

В правовых системах государств признаются разнообразные источники права. Они меняются в зависимости от исторических этапов, специфики правовых систем, правовой семьи. Одни источники права (правовой акт, правовой прецедент, правовой обычай) сохранились с древнейших времен, другие (труды римских юристов – Павла, Ульпиана, Гая, Модестина, Папиниана и др.) сохранились как памятники истории права. Видами источников (форм) права с точки зрения современной теории права являются: правовые обычаи, нормативные правовые акты, нормативные договоры, правовые (судебные) прецеденты, религиозные тексты, юридическая доктрина, принципы права.

Исторически первыми источниками права являются обычаи.

Их можно разделить на три вида. Первые – обычаи, к которым государство относится нейтрально, вторые – против которых оно протестует (кровная месть), третьи – в существовании которых государство заинтересовано (обычаи англосаксонцев уважать решение властей). Последние оно санкционирует путем указания на обычай в нормативных правовых актах (отсылки к обычаю) или использования обычая в качестве нормативной основы судебного решения.

Такой обычай получил название «правового».

В правовой системе России правовой обычай признается источником права, однако его роль незначительна. В ст. 5 ч. I Гражданского кодекса РФ под обычаем понимается «сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской или иной деятельности, не предусмотренное законодательством правило поведения, независимо от того, зафиксировано ли оно в какомлибо документе». Правовые обычаи в гражданском праве носят субсидиарный характер, так как могут применяться лишь при отсутствии нормы закона или договора. Также Российская Федерация признает в качестве источника права и международно-правовые обычаи, включив общепризнанные принципы и нормы международного права в свою правовую систему Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Основной формой выражения этих принципов и норм являются именно международно-правовые обычаи.

Истоки судебного прецедента как источники права, обычно связывают со странами общего права (Англия, США, Канада, Австралия и др.), однако это явление существовало уже в Древнем Риме – преторское право.

Юридический прецедент – решение судебного (административного) органа, которое послужило примером при рассмотрении подобного или аналогичного дела и стало юридическим правилом. Оно становится правилом для судов нижестоящих инстанций и обычно для данной инстанции. В правовой системе Российской Федерации прецедент источником права формально не является, но, вместе с тем, судебная практика фактически оказывает значительное влияние на разрешение правовых споров. Особую роль играют постановления Конституционного суда РФ, который осуществляет так называемое «негативное» правотворчество. Эти постановления обладают всеми основными признаками источника права, так как они общеобязательны и вносят изменения в нормативно-правовое регулирование общественных отношений.

Главным источником права в российской правовой системе, как и в государствах романо-германской правовой семьи, является нормативный правовой акт. Его понятие, признаки и виды будут рассмотрены в следующей части данной главы.

Источником права является и нормативный договор – соглашение между различными субъектами права, содержащее нормы права.

К видам нормативных договоров, применяемых в России, относятся: международные договоры (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ); коллективные договоры (применяются в качестве источников трудового права); Федеративный договор от 31 марта 1992 г. (с принятием Конституции 1993 г. фактически утратил свое регулятивное значение) и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ), от заключения которых в настоящее время отказались; соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ), например, для МВД России наибольшую актуальность представляют договоры о передаче Министерству полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных их законами (кодексами).

Следует отличать нормативный договор от правового договора как индивидуального юридического акта (например, договор займа, перевозки, аренды, купли-продажи в гражданском праве), который устанавливает не нормы права, а юридические права и обязанности конкретных субъектов.

В качестве источника права может выступать юридическая доктрина (учения о праве). Особое значение она имела в Древнем Риме, где «римские юристы» давали разъяснения, обязательные для судов.

В современных правовых системах доктрина является источником мусульманского права. Так называемая иджма, как согласованное мнение ученых-знатоков мусульманского права, по своему фактическому значению превосходит иные источники мусульманского права. В Англии судьи могут обосновывать свои решения ссылками на мнения ученых, хотя в настоящее время юридическая доктрина в Великобритании утратила свое былое значение. В качестве вспомогательного источника доктрина рассматривается и в международном праве (ст. 38 Статута Международного Суда ООН).

В России юридическая доктрина не является источником права, однако играет важную роль для совершенствования законодательства, для создания самих правовых понятий и методологии толкования законов.

Религиозные тексты. Такие источники права наиболее характерны для мусульманского права, имеющего религиозную основу.

В первую очередь это Коран и Сунна. Коран – это священная книга, представляющая собой собрание обрядовых и юридических установлений, речей и заповедей Мухаммеда – пророка Аллаха. Сунна состоит из записей (хадисов) о поведении пророка Мухаммеда и решении им дел.

В некоторых странах источником права признаются принципы права – исходные идеи, начала, лежащие в основе всей системы правового регулирования. Так, юристы стран как континентального, так и общего права в отсутствие законодательной нормы, обязательного прецедента или обычая могут ссылаться на принципы справедливости, доброй совести и др. Статья 6 ч. 1 Гражданского кодекса РФ предусматривает, что при наличии пробела в праве и при «невозможности использования аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности, справедливости». Таким образом, источниками права в Российской Федерации признаются правовые обычаи, нормативные правовые акты, нормативные договоры, принципы права, а также, при определенных оговорках, постановления Конституционного Суда РФ.

Нормативный правовой акт

Под нормативным правовым актом понимают исходящий от компетентного (уполномоченного государством) органа (должностного лица) письменный документ, принятый в установленном порядке, содержащий нормы права. нормативный правовой акт неперсонифицирован, рассчитан на регулирование неопределенного числа случаев, действует непрерывно. В этом его отличие от актов применения и актов толкования права.

Все нормативные правовые акты объединены в строгую иерархическую систему. По юридической силе нормативные правовые акты делят на законы и подзаконные нормативные правовые акты, а по территории действия (или по уровню) – на нормативные правовые акты федерального уровня, нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальные нормативные правовые акты, локальные нормативные акты. Данные классификации тесно взаимосвязаны, так как уровень нормативных правовых актов влияет и на его юридическую силу. При условии соблюдения правил о компетенции при их принятии нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить актам федерального уровня, а муниципальные акты не должны противоречить актам регионального уровня.

Закон – это нормативный правовой акт, принятый в особом порядке высшим органом государственной власти (как правило, органом законодательной власти) или на референдуме, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее значимые общественные отношения. В идеале законы должны соответствовать объективным потребностям развития общества.

В России применяется несколько видов законов: конституция, законы о поправках к конституции, федеральные конституционные законы, федеральные законы, кодексы, основы законодательства, законы РФ, конституции (уставы) и законы субъектов РФ.

Высшей юридической силой обладает Конституция РФ, которая является основным законом и базой всего текущего законодательства. Хотя в самом тексте Конституции РФ 1993 г. термин «основной закон», в отличие от Конституции РСФСР 1978 г., я не используется, она по своей сути таковым и является. В числе конституционных норм, имеющих непосредственное отношение к деятельности органов внутренних дел, следует выделить нормы-принципы главы 1, всю главу 2, особенно права-гарантии в уголовно-процессуальной сфере, нормы главы 3, посвященные разграничению предметов ведения и полномочий, нормы Главы 6, особенно п. «е» ст. 114, который является косвенной предпосылкой создания в структуре федеральных органов исполнительной власти МВД России, и др.

Федеральные конституционные законы (далее – ФКЗ) принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ.

От федеральных законов их отличает повышенная юридическая сила и порядок принятия (принимаются квалифицированным большинством голосов каждой из палат Парламента и не может быть отклонен Президентом). Примером федеральных конституционных законов, которые устанавливают полномочия органов внутренних дел (полиции), могут служить ФКЗ «О военном положении» 2002 г. и ФКЗ «О чрезвычайном положении» 2001 г.

Текущие федеральные законы (далее – ФЗ) принимаются как по вопросам, непосредственно предусмотренным Конституцией, так и по другим наиболее значимым вопросам жизни общества и государства. При принятии федеральных законов необходимо учитывать закрепленную в ст. 71–73 Конституции систему разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами. В правовую основу деятельности органов внутренних дел входят сотни федеральных законов, так как МВД России является одним из самых многофункциональных органов исполнительной власти. Важнейшее значение имеют «специальные» законы, регулирующие исключительно статус органов внутренних дел (полиции) и их сотрудников: ФЗ «О полиции» 2011 г., ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 2011 г. (далее – ФЗ «О службе»), ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 2011 г. Кроме того, наиболее часто применяются ФЗ, которые регулируют осуществление полицией основных направлений и видов деятельности. Например, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» 1995 г.

Законы РФ по своей юридической силе соответствуют федеральным законам, но принимались до вступления в силу действующей Конституции РФ. В качестве примера можно привести

Закон РФ «О государственной тайне» 1993 г., который регулирует отношения, связанные с государственной тайной, в том числе и возникающие в деятельности органов внутренних дел.

В особый вид выделяют также кодифицированные законы – это акты, призванные комплексно регулировать определенную сферу общественной жизни. К ним относятся основы законодательства и кодексы. Примером основ законодательства могут служить

Основы законодательства о нотариате в РФ 1993 г., Основы законодательства о культуре 1993 г. В России более 20 кодексов. Чаще всего в деятельности полиции применяется Уголовный кодекс РФ,

Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях. По своей юридической силе кодексы приравнены к федеральному закону, если в самом кодексе не установлено иное. Например, в ст. 2 ч. 1 Гражданского кодекса РФ установлено, что «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу».

К видам законов относятся также конституции (уставы) и законы субъектов РФ, однако они не должны противоречить федеральным законам и принятым на их основе подзаконным актам федерального уровня (при условии, что все нормативные правовые акты были приняты в рамках установленной компетенции), поэтому роль законов субъектов в деятельности органов внутренних дел будет рассмотрена после подзаконных актов федерального уровня.

Подзаконные нормативные правовые акты должны приниматься во исполнение федеральных законов и не должны им противоречить.

К подзаконным нормативным правовым актам федерального уровня относятся:

1. Указы Президента Российской Федерации нормативного характера – это высшие по юридической силе подзаконные акты.

К ним относятся те указы, в которых содержатся правила поведения общего характера (т. е. нормы права), так как Президент РФ, согласно Конституции РФ, может также принимать указы, не являющиеся нормативными правовыми актами, потому что они носят индивидуальный характер. Например, указ о назначении конкретного лица на определенную должность не является нормативным правовым актом, так как не содержит норм права. МВД России относится к числу федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ), руководство которым непосредственно осуществляет Президент РФ, поэтому он определяет своими указами различные элементы правового статуса Министерства, его структуру, штатную численность. Например, указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации».

2. Постановления палат Федерального Собрания (Совета Федерации и Государственной Думы) нормативного характера.

По своей юридической силе данные нормативные правовые акты не конкурируют с указами Президента, так как принимаются ими лишь в рамках конституционных полномочий. Важнейшими источниками являются постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», так как они во многом регулируют законодательный процесс.

3. Постановления Правительства РФ принимаются во исполнение федеральных законов и указов Президента РФ. Играют ключевую роль в механизме правового регулирования, так как без своевременного их принятия невозможна реализация норм законов. Именно Правительство обеспечивает материальные, организационные, финансовые и иные основы реализации положений законодательства. С учетом того, что МВД России входит в круг ФОИВ, непосредственно подчиненных Президенту РФ, полномочия Правительства РФ по нормативному регулированию организации и деятельности Министерства в основном ограничены вопросами материально-технического, медицинского и финансового обеспечения. Например, постановление Правительства РФ от 3 ноября 2011 г. № 878 «Об установлении окладов месячного денежного содержания сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации». Постановления Правительства могут быть отменены Президентом в случае их противоречия вышестоящим по юридической силе нормативным правовым актам.

4. Нормативные правовые акты ФОИВ и иных государственных органов федерального уровня. Принимаются во исполнение законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, а также по внутриведомственным вопросам. Они должны быть приняты в строгом соответствии с компетенцией соответствующего органа, не должны противоречить всем вышеуказанным актам, изданным в пределах компетенции.

Правила подготовки нормативных правовых актов в ФОИВ в целом установлены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», а в МВД России – приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России». Данные документы устанавливают и виды соответствующих нормативных правовых актов.

Министерством внутренних дел нормативные правовые акты издаются в виде приказов, уставов, положений, наставлений, инструкций, правил и иных нормативных правовых актов. Издаваемые МВД России положения, уставы, инструкции, наставления, правила и иные нормативные правовые акты утверждаются приказами МВД России.

Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, включая определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений оперативно-служебной деятельности, прохождение службы в органах внутренних дел.

Статусные документы органов внутренних дел, их структурных подразделений, предприятий, учреждений и организаций издаются в виде положений и уставов.

Положение устанавливает статус, определяет задачи и функции, права, порядок деятельности органа внутренних дел или его структурного подразделения. Например, приказ МВД России от 30 апреля 2016 г. № 219 «Об утверждении Типового положения о подразделении по контролю за оборотом наркотиков территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне».

Устав определяет статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации. Примером может служить Устав Академии управления МВД России, утвержденный приказом МВД России от 31 марта 2015 г. № 397 «Вопросы Академии управления МВД России».

Положение издается также в целях нормативного регулирования конкретных видов деятельности, осуществляемых органами внутренних дел (Положения о порядке награждения гражданским, боевым короткоствольным ручным стрелковым и холодным оружием в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное приказом МВД России от 26 июня 2017 г. № 418).

Инструкции и правила регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и порядок ее осуществления конкретными категориями сотрудников.

Инструкция содержит нормы, устанавливающие кем, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности (Инструкция по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденная приказом МВД России от 20 июня 2012 г. № 615).

Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности (Правила подготовки правовых актов в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденные приказом МВД России от 26 декабря 2018 г. № 880).

В наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации, а также определяется порядок реализации и исполнения соответствующих прав и обязанностей. Например, Наставление по организации правовой работы в системе МВД России, утвержденное приказом МВД России от 5 января 2007 г. № 6.

Также МВД России издает нормативные правовые акты и в виде регламентов. Примером может служить Регламент проведения Министерством внутренних дел Российской Федерации ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденный приказом МВД России от 16 мая 2016 г. № 247.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации также делятся на законы и подзаконные нормативные правовые акты. Как уже было сказано, законы субъектов не могут противоречить актам федерального уровня, принятым в рамках компетенции соответствующими органами. К законам относятся конституции республик, уставы иных субъектов РФ, текущие законы субъектов.

Законы субъектов принимаются по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ) в рамках полномочий, установленных федеральными законами, и по предметам исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ).

Примерами законов субъектов РФ, которые включаются в правовую основу деятельности полиции, являются законы (кодексы) субъектов РФ об административных правонарушениях.

Видами подзаконных нормативных правовых актов субъектов РФ являются постановления их законодательных органов, постановления (указы) высших должностных лиц, постановления и иные акты органов исполнительной власти субъектов РФ, которые принимаются, как правило, во исполнение законов субъектов РФ.

Третьим уровнем нормативных правовых актов является муниципальный. На данном уровне принимаются исключительно подзаконные нормативные правовые акты. Следует заметить, что муниципальные нормативные правовые акты не входят в состав правовых основ деятельности органов внутренних дел, но, тем не менее, должны учитываться при взаимодействии с органами местного самоуправления. К видам муниципальных нормативных правовых актов относятся уставы муниципальных образований, решения и постановления их представительных органов, постановления и иные нормативные правовые акты глав муниципальных образований, местных администраций.

Следующим территориальным уровнем принятия нормативных актов является локальный, т. е. уровень отдельных организаций, учреждений, предприятий. Так, в любом территориальном органе внутренних дел, образовательной, научной и иной организации системы МВД России принимаются локальные нормативные акты, регулирующие внутренний служебный (трудовой) распорядок, положения о структурных подразделениях и другие. Например, только в Академии управления МВД России приняты сотни локальных нормативных актов по различным вопросам организации образовательного процесса, научной деятельности, организации службы и другие.

При соотношении источников права по их юридической силе следует учитывать, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры Российской Федерации, согласие на обязательность которых выражено в форме федерального закона, обладают приоритетом перед законами, за исключением Конституции РФ.

Действие нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц

Нормативные правовые акты действуют в течение определенного времени, на определенном пространстве и относятся к определенному кругу лиц. Пределы этих границ обусловливают возможность и необходимость применения правовых норм. На важность этой проблемы указывал Г. В. Шершеневич, подчеркивая, что «Закон … имеет начальный и конечный моменты своего действия. Вопрос, с какого времени начинает применяться и с какого времени его следует более применять, чрезвычайно важен в практическом отношении».

Действия нормативных правовых актов во времени. В правовой теории нет единого ответа на этот вопрос. Обычно отмечают, что действие нормативных правовых актов во времени начинается с момента вступления их в силу до момента утраты этой силы. Акты вступают в силу:

1. со времени, указанного в самом нормативном акте или в специальном акте о введении его в действие;
2. с момента их принятия или утверждения;
3. с даты его опубликования (обнародования);
4. по истечении определенного срока после опубликования.

В зависимости от вида нормативного правового акта российским законодательством установлены разные сроки вступления нормативных актов в силу после их опубликования.

В соответствии с Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального

Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

По общему правилу федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти установлен указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (в том числе и МВД России), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Они в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» или на портале www.pravo.gov.ru и вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты МВД России, не требующие регистрации в Минюсте, вступают в силу со дня их признания Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, если в самом нормативном правовом акте МВД России не указан иной срок. Они подлежат размещению на портале www.pravo.gov.ru. Нормативные акты утрачивают юридическую силу в результате различных обстоятельств. Если акт был издан на определенный срок, он перестает действовать по истечении этого срока. Но чаще всего нормативный акт утрачивает силу ввиду его отмены. Указание об отмене прежнего нормативного акта дается в новом акте, заменяющем старый, либо в специальном перечне актов, отменяемых в связи с принятием новых актов. Можно назвать и такие ситуации, когда нормативный акт фактически теряет силу вследствие:

а) издания нового акта, устанавливающего другой порядок правового регулирования;

б) вследствие принятия судом решения о признании оспоренного в установленном порядке нормативного акта противоречащим федеральному закону или другому нормативному акту, имеющему большую юридическую лицу.

По общему правилу нормативные акты не имеют обратной силы. Это означает на практике следующее: при возникновении, например, имущественного спора в то время, когда действовал еще не отмененный закон, дело должно решаться по действовавшему ранее закону, хотя к моменту рассмотрения дела он был уже отменен или изменен. Исключения из общего правила допускаются в редких случаях, когда в самом нормативном акте предусмотрено, что он может применяться и к событиям (действиям), возникшим до его издания или же в случаях, когда нормы закона улучшают положение субъекта права в уголовно- или административно-правовых отношениях. То есть, обратную силу имеют законы, отменяющие или смягчающие уголовную и административную ответственность либо иным образом улучшающие положение лиц, совершивших правонарушение.

В некоторых случаях обратная сила признается и за гражданским законом. Например, действие ст. 835 Гражданского кодекса РФ распространено на отношения, связанные с привлечением денежных средств во вклады, которые возникли ранее и сохранены на момент введения в действие второй части Гражданского кодекса РФ.

По действию в пространстве нормативные правовые акты различаются в зависимости от того, распространяется ли их действие на всю территорию страны или же на какую-либо точно определенную часть ее, или предназначены для действия за пределами страны.

Акты федеральных органов государственной власти распространяются, как правило, на всю территорию Российской Федерации.

Под государственной территорией Российской Федерации понимается находящаяся под ее суверенитетом часть земного шара. К ней относятся суша, внутренние и территориальные воды, воздушное пространство над ними, земные недра в пределах государственной границы; территория, занимаемая посольствами. Объектами, приравненными к государственной территории России, являются также морские и воздушные суда, космические корабли и станции, несущие российский флаг, подводные кабели, трубопроводы и другие объекты, принадлежащие России и находящиеся в открытом море или космосе.

Акты субъектов Российской Федерации действуют на территории, соответственно, республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения, а нормативные акты органов местного самоуправления имеют силу лишь на подведомственной им территории. Таким образом, действие нормативных актов в пространстве находится в прямой зависимости от органа, его принявшего.

Нормативные акты, издаваемые высшими органами государственной власти Российской Федерации, могут распространять свое действие только на определенную часть страны, если это прямо оговорено при принятии конкретного нормативного акта. Так, введение особого режима деятельности государственных органов и средств массовой информации, предусмотренного ФКЗ «О чрезвычайном положении», возможно только на тех территориях, где в установленном порядке объявлено чрезвычайное положение.

Правотворческий орган довольно часто в самом акте указывает местность (например, районы Крайнего Севера, зона чернобыльской аварии, особая экономическая зона), за пределами которой акт теряет свое регулирующее воздействие.

Нормы, содержащиеся в федеральных законах, могут иметь также и экстерриториальное действие, т. е. применяться и за пределами Российской Федерации. Например, в отношении защиты граждан Российской Федерации, находящихся за пределами России, действуют нормы, предусмотренные ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».

Действие нормативных актов по кругу лиц основано на принципе «все лица, находящиеся на территории данного государства временно или постоянно, попадают под юрисдикцию его норм права». Выяснить действие того или иного нормативного акта по кругу лиц – это значит определить, кому адресованы выраженные в нормах предписания.

Общее правило: нормативный правовой акт действует в отношении всех лиц, находящихся на территории его действия и являющихся субъектами отношений, на которые он распространяется.

В одних случаях различия в действии норм права по лицам предопределены уже различиями действия норм в пространстве. Обычно нормативные акты обязательны для всех субъектов (физических и юридических лиц), находящихся на данной территории. Однако сферы действия нормативных актов в пространстве и по кругу лиц могут и не совпадать.

Специфика различных отраслей хозяйства обусловливает появление норм, действие которых распространяется лишь на работников данной отрасли. Известны, например, установленные законом льготы в пенсионном обеспечении для работников угольной и металлургической промышленности. Нормативные акты могут распространять свое действие не на всех граждан, а лишь на тех из них, которые занимают определенное должностное положение. Так, уголовную ответственность за получение взятки (ст. 290 УК РФ) могут нести только должностные лица, признанные таковыми в соответствии с примечанием к ст. 285 УК РФ.

Общим принципом российского законодательства является то, что под его действие подпадают как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации. Однако из этого правила есть исключения. Во-первых, существуют такие сферы правового регулирования, где субъектом правоотношения может выступать только гражданин России. Так, служба в Вооруженных Силах России – это обязанность исключительно ее граждан. Поэтому предписания ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. адресованы только гражданам Российской Федерации.

Согласно ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. иностранные граждане не могут принимать участия во всенародном голосовании. Во-вторых, исключение делается для тех иностранных граждан, которые согласно действующим законам и международным договорам, заключенным Россией, пользуются дипломатическим иммунитетом (право экстерриториальности).

На таких лиц (а это – послы, посланники, поверенные в делах, члены семей дипломатического персонала и т. д.) не распространяется УК РФ и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

М. Н. Марченко акцентирует внимание на действие нормативно-правовых актов в отношении лиц с двойным гражданством. Лица, имеющие двойное гражданство, пользуются покровительством обоих государств.

Двойное покровительство допускается согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 62) лишь в одном из двух случаев, а именно: если такая возможность предусматривается федеральным законом или же если это предусмотрено соответствующим международным договором. Конституция РФ особо акцентирует внимание на том, что наличие у гражданина России иностранного гражданства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено в федеральном законе или международном договоре (ч. 2 ст. 62).