Национальные учреждения по правам человека

В результате изучения данной главы обучающийся должен:

знать

• историю формирования и развития национальных учреждений по поощрению и защите прав человека;
• принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека («Парижские принципы»);
• Основные функции национальных учреждений в области прав человека;

уметь

• анализировать и толковать принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека;
• использовать приобретенные знания во всех аспектах практической деятельности;

владеть навыками

• работы с национальными учреждениями по поощрению и защите прав человека;
• анализа правовых явлений, юридических фактов, международно-правовых норм и правоотношений в области прав человека;
• принятия нестандартных решений, разрешения проблемных ситуаций;
• реализации полученных знаний по данной теме.

История создания национальных учреждений по поощрению и защите прав человека

Национальные правозащитные организации — учрежденные созданные по решению главы государства или одного из компетентных органов, действуют в соответствии с Парижскими принципами и специализируются на содействии защите прав человека посредством предоставления замечаний, рекомендаций и предложений и докладов консультативного характера официальным властям государств, призывают государства присоединиться к международным документам о правах человека и ратифицировать их, они также стремятся привести внутренние правовые акты государств в соответствии с этими международными актами.

Вопрос об учреждении национальных правозащитных организаций в поощрении и защите прав человека возник почти с момента создания ООН. В 1946 г. Экономический и социальный совет обсудил вопрос о национальных учреждениях. Государствам-членам было предложено рассмотреть возможность создания информационных групп или местных комитетов по правам человека.

В 1978 г. Комиссия по правам человека организовала семинар, который привел к разработке проектов руководящих принципов, касающихся структуры и функционирования таких учреждений. Впоследствии Комиссия по правам человека и Генеральная Ассамблея ООН одобрили эти руководящие принципы. Генеральная Ассамблея предложила государствам предпринять надлежащие меры по созданию таких учреждений там, где их еще не было, и просила Генерального секретаря ООН представить подробный доклад о национальных правозащитных учреждениях.

В 1991 г. в Париже был проведен первый Международный семинар по вопросам национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека. Главным итогом работы семинара являлись принципы, касающиеся статуса национальных учреждений.

Сегодня Парижские принципы признаны в качестве критерия легитимности и авторитета учреждения и стали частью лексикона в области прав человека.

Всемирная конференция по правам человека, состоявшаяся в 1993 г. в Вене, подтвердила важную роль национальных учреждений по поощрению и защите прав человека. В ст. 36 Венской декларации и программы действий говорится: «Всемирная конференция по правам человека подтверждает важную и конструктивную роль, которую играют национальные учреждения по вопросам поощрения и защиты прав человека, в частности в качестве консультативных структур при компетентных органах, их роль в устранении нарушений прав человека, распространения информации о правах человека и обучении вопросам прав человека».

Всемирная конференция 1993 г. также укрепила сеть национальных учреждений, созданную в Париже в 1991 г., и заложила основы для ее преемника — Международного координационного комитета национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека.

В 2005 г. в своей резолюции 2005/74 Комиссия по правам человека подтвердила важное значение формирования и укрепления независимых плюралистических национальных правозащитных учреждений в соответствии с Парижскими принципами и укрепления сотрудничества между ними. Комиссия предоставила национальным правозащитным учреждениям право на выступления по всем пунктам своей повестки дня; специально выделенные для них места в зале заседаний; право выпускать документы под своим условным обозначением.

Кроме того, Комиссия просила Генерального секретаря и впредь оказывать необходимую помощь в проведении совещаний Международного координационного комитета и международных и региональных совещаний национальных правозащитных учреждений.

Работа, которую ведет Комиссия в интересах национальных правозащитных учреждений, отражена в ежегодных докладах Генерального секретаря Совета по правам человека, касающихся национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека.

Всемирная конференция по правам человека поощряет создание и укрепление национальных учреждений, принимая во внимание Парижские принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, и признавая, что каждое государство имеет право создавать такие структуры, которые в наибольшей мере соответствуют его конкретным потребностям на национальном уровне.

Национальные правозащитные учреждения являются ключевыми элементами прочной и эффективной национальной правозащитной системы, содействуя обеспечению соответствия внутреннего законодательства и практики международным нормам в области прав человека, оказывая правительствам поддержку в применении этих норм, осуществляя мониторинг и решая на национальном уровне основные проблемы, касающиеся прав человека, такие, как пытки, произвольные задержания, торговля людьми, права мигрантов, поддерживая деятельность правозащитников и внося свой вклад в искоренение всех видов дискриминации. При принятии новых документов зачастую оговаривается роль национальных правозащитных учреждений.

Например, Конвенция о правах инвалидов в ст. 33 наделяет прямо выраженной ролью национальные правозащитные учреждения. Кроме того, имеется в виду, что национальные правозащитные учреждения должны взаимодействовать с непрерывно увеличивающейся группой неправительственных организаций, гражданами, сетями и региональными органами, а также заниматься решением новых проблем, например, правосудие переходного периода, изменение климата и развитие.

Национальные правозащитные учреждения представляют собой государственные органы, обладающие конституционным и/или законодательным мандатом по защите и поощрению прав человека, часть государственного аппарата, финансируемую государством. Речь идет о национальных правозащитных учреждениях, которые соответствуют Парижским принципам; они являются краеугольным камнем национальных правозащитных систем и все чаще выступают в качестве механизмов, связующих международные нормы в области прав человека и государство.

Если говорить о правовом статусе национальных правозащитных учреждений, то они не находятся в прямом подчинении законодательной, исполнительной или судебной власти, но отчитываются перед законодательным органом либо прямо, либо косвенно.

Национальные правозащитные учреждения не являются неправительственными организациями; они располагают статутной правовой основой и несут конкретные юридические обязанности как часть государственного аппарата. Наиболее явно различия между НПО и национальными правозащитными учреждениями проявляются в связи с расследованиями жалоб. Национальное правозащитное учреждение представляет собой нейтральный орган по установлению фактов и не отстаивает интересы той или иной стороны; это учреждение независимо как от сектора НПО (и должно рассматриваться как таковое), так и от правительства. При проведении расследования жалобы национальное правозащитное учреждение должно действовать в юридически установленных рамках и соответствовать общим принципам правосудия и верховенства права.

Национальные правозащитные учреждения являются не только основными элементами национальной правозащитной системы; они также позволяют «навести мосты» между гражданским обществом и правительствами, увязывают обязанности государства с правами граждан, а внутреннее законодательство — с региональной и международной правозащитными системами. В то же время национальное правозащитное учреждение часто вынуждено критиковать действия правительства, которое его создало и финансирует, что не должно вызывать удивления, поскольку государство часто является объектом жалоб на несоблюдение прав человека.

5 июля 2012 г. Совет по правам человека ООН в резолюции «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека» признал их важную роль в механизме универсального периодического обзора — как на этапе подготовки, так и в последующей деятельности − и специальные процедуры, а также в договорных органах по правам человека, а также их вклад в работе Совета по правам человека.

В соответствии с п. 2 Парижских принципов «национальное учреждение наделяется как можно более широкими полномочиями, которые четко излагаются в конституционном или законодательном акте, определяющем его состав и круг его ведения».

В зависимости от региона, правовых традиций и обыкновений национальные правозащитные учреждения именуются по-разному: гарант гражданских прав, уполномоченный, комиссия по правам человека, институт или центр по правам человека, омбудсмен, парламентский омбудсмен или уполномоченный по правам человека, народный защитник/гарант, парламентский адвокат.

Национальные правозащитные учреждения в арабских странах стали появляться в начале 1990-х гг. Первое национальное правозащитное учреждение было создано в Марокко в 1990 г. и называлось «Марокканский консультативный совет по правам человека». После этого такие учреждения были созданы в большинстве арабских стран.

Так, в 1991 г. в Тунисе была создана Высокая комиссия по правам человека и основным свободам. В 1992 г. в Алжире был учрежден национальный совет по правам человека, но в 2001 г. данный совет прекратил свое существование, и в 2001 г. была учреждена Национальная консультативная комиссия по поощрению и защите прав человека. Далее создавались в 1992 г. в Судане — Консультативный совет по правам человека; в том же году в Кувейте — Комитет по защите прав человека; в 1993 г. в Палестине — Национальная независимая комиссия по правам гражданина; в 1998 г. в Йемене — Верховный национальный комитет по правам человека; в 2002 г. в Иордании — Национальный центр по правам человека; в 2003 г. в Саудовской Аравии — Национальное общество по правам человека; в том же году в Катаре — Национальная комиссия по правам человека; в Ираке — Министерство по правам человека; в 2004 г. в Египте — Национальный совет по правам человека; в Сирии — Арабская организация по правам человека; в 2006 г. в ОАЭ — Ассоциация «Эмираты по правам человека»; в Мавритании — Национальная комиссия по правам человека.

Преимущества национальных правозащитных учреждений заключаются в следующем. Во-первых, они позволяют государствам выполнять свои международные обязательства «принимать все надлежащие меры» для соблюдения международных обязательств на национальном уровне.

Во-вторых, они получают свои полномочия от государства, такой официальный статус дает им легитимность и власть, которые присущи статутным институтам. Однако легитимность может пострадать в результате неэффективности или несоблюдения международных стандартов. Национальные правозащитные учреждения могут иметь доступ к правительству и руководителям, причем к их рекомендациям обычно прислушиваются, даже если и не всегда по ним принимаются соответствующие меры.

В-третьих, правительства несут основную ответственность за соблюдение прав человека, однако они не всегда могут найти нейтральную площадку для налаживания взаимодействия и обмена идеями с другими субъектами, особенно с гражданским обществом. Фактически тех и других часто рассматривают как противостоящие стороны в диалоге по проблемам прав человека.

В качестве независимых, но созданных правительством субъектов национальные правозащитные учреждения занимают уникальное место, которое позволяет им выступать связующим звеном между гражданским обществом и правительством. Являясь нейтральной площадкой и координатором действий по решению вопросов прав человека, они способствуют диалогу и упрощают сотрудничество. Поскольку у национальных правозащитных учреждений нет строго определенного круга сторонников и они не имеют иных интересов, кроме интересов общества, они подходят для пропаганды прав, которыми должен пользоваться человек.

Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека «Парижские принципы»

В декабре 1993 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 48/134, «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека», и Приложение к резолюции «Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений», известные как Парижские принципы, в которых предлагается всем странам мира создавать национальные учреждения по правам человека.

Парижские принципы представляют собой международные стандарты, позволяющих оценивать надежность, независимость и эффективность национальных правозащитных учреждений.

Принятие Парижских принципов оказало огромное влияние на рост числа этих учреждений во всех государствах.

Национальные правозащитные учреждения должны руководствоваться и соблюдать Парижские принципы, которые определяют их цели в области прав человека, обеспечивают их независимость и широкий мандат в области прав человека, обеспечивают им адекватное финансирование и предоставляют им всеобъемлющий и прозрачный процесс отбора и назначения.

Принципы широко признаны в качестве критерия легитимности и авторитета любого учреждения.

Основные функции национальных учреждений в области прав человека

В Парижских принципах закреплены основные функции национального учреждения в области прав человека:

• представляет компетентным органам, правительству, парламенту и любому другому органу на консультативной основе, по просьбе заинтересованных органов или в порядке осуществления своего права рассматривать любой вопрос без обращения в более высокую инстанцию;
• поощряет и обеспечивает согласование национального законодательства, правил и практики с международными документами по правам человека, участником которых является данное государство, и их эффективное осуществление;
• содействует ратификации вышеупомянутых документов или присоединению к ним и обеспечивает их осуществление;
• участвует в подготовке докладов, которые государства должны представлять органам и комитетам ООН, а также региональным учреждениям во исполнение своих договорных обязательств и, в случае необходимости, выражает свое мнение по этому вопросу, должным образом соблюдая их независимость;
• сотрудничает с ООН и ее специализированными учреждениями, региональными учреждениями и национальными учреждениями других стран, компетентными в вопросах поощрения и защиты прав человека;
• содействует разработке учебных и исследовательских программ по правам человека и принимает участие в их осуществлении в школах, университетах и в профессиональных кругах;
• предает гласности положения в области прав человека и усилия по борьбе против всех форм дискриминации, особенно расовой дискриминации, посредством повышения осведомленности общественности, в частности путем информирования и просветительской деятельности, а также посредством использования всех печатных органов.

Национальные учреждения могут быть уполномочены заслушивать и рассматривать жалобы и заявления, касающиеся положения отдельных лиц. Парижские принципы содержат Дополнительные принципы, касающиеся статуса комиссий, обладающих квазисудебными полномочиями, их функции могут основываться на следующих принципах:

а) достижение полюбовного урегулирования путем примирения или, в установленных законом пределах, путем вынесения обязательных решений, или, в случае необходимости, на основе конфиденциальности;

б) уведомление стороны, представившей заявление, о ее правах, в частности об имеющихся в ее распоряжении средствах правовой защиты, и содействии по получению доступа к ним;

в) заслушивание любых жалоб или заявлений или направление их любому другому компетентному органу в пределах, установленных законом;

г) представление рекомендаций компетентным органам, в частности, путем предложения поправок или изменений к законам, правилам и административной практике, особенно если они являются причиной трудностей, с которыми столкнулись лица, представившие заявления, в целях отстаивания их прав.

Национальные правозащитные учреждения могут:

• стремиться к урегулированию посредством согласительной процедуры, принятия обязательных для исполнения решений или при помощи других средств;
• информировать подателя жалобы о его правах и имеющихся в его распоряжении средствах правовой защиты, а также упростить ему доступ к таким средствам;
• рассматривать жалобы или направлять их любому компетентному органу;
• давать рекомендации компетентным органам путем выдвижения предложений об изменении законов, положений или административной практики, которые препятствуют свободному осуществлению прав человека.
• распространять среди населения информацию о правах человека и содействовать взаимопониманию и уважению каждым прав других людей. Масштабы и сфера их просветительской деятельности ограничиваются только их ресурсами и творческими способностями.

Однако в целом большинство национальных правозащитных учреждений осуществляет:

1. распространение информации среди населения посредством проведения информационно-просветительских кампаний;
2. подготовку кадров в целом и для ключевых групп, таких, как неправительственные организации, сотрудники полиции, должностные лица пенитенциарных учреждений, военнослужащие, журналисты и сотрудники судебных органов;
3. издание публикаций, например ежегодных и специальных докладов;
4. проведение семинаров и практикумов;
5. инициативы в рамках общины (спорт, театр, кинофильмы, народные искусства и т.д.);
6. разработку учебных программ для школ от уровня начального образования до уровня среднего образования и обучения на более высоком уровне в партнерстве с органами образования;
7. мероприятия с участием средств массовой информации, выпуск пресс-релизов и проведение пресс-конференций.

Национальные правозащитные учреждения могут также выступать как национальные хранилища или архивы для документов по правам человека и других документов, которые имеют серьезные последствия для прав человека. Эту работу целесообразно вести при поддержке внутренних архивов или центров документации, которые систематически осуществляют сбор и классификацию данных о правах человека. Такая информация может использоваться не только в служебных целях, но и для студентов, юристов, неправительственных организаций и общественности в целом. При этом важнейшее значение имеют расследования нарушений прав человека.

При всех различных подходах национальных правозащитных учреждений к выполнению своих функций по защите прав человека можно выделить ряд типичных функций и обязанностей: расследования, альтернативное урегулирование споров, возмещение ущерба или использование средств защиты через суды или специальные трибуналы, в том числе путем обращения в суды в порядке дружественного урегулирования, когда это оправданно, получение индивидуальных жалоб (для национальных правозащитных учреждений с квазисудебными полномочиями), публичные расследования, осуществление мониторинга.

Состав и методы работы национальных учреждений в области прав человека

Парижские принципы, касающиеся национальных учреждений, предусматривают состав и гарантии независимости и плюрализма.

Состав национального учреждения и порядок назначения его членов путем выборов или иным способом устанавливаются в соответствии с процедурой, гарантирующей плюралистическое представительство общественных сил (гражданского общества), участвующих в деятельности по поощрению и защите прав человека, в частности путем использования полномочий, позволяющих наладить эффективное сотрудничество с представителями или посредством участия представителей:

• неправительственных организаций, занимающихся вопросами борьбы против расовой дискриминации и прав человека, профсоюзов, общественных и профессиональных организаций, например ассоциации юристов, врачей, журналистов, ученых;
• различных философских и религиозных течений;
• университетов и квалифицированных экспертов;
• парламента;
• правительственных ведомств, представители которых участвуют в рассмотрении вопросов лишь в качестве консультантов.

В рамках своей деятельности национальное учреждение:

а) свободно рассматривает любые вопросы, относящиеся к сфере его ведения, независимо от того, были ли они представлены правительством или приняты к рассмотрению без обращения к более высокой инстанции, по предложению его членов или любого заявителя;

b) заслушивает любое лицо и получает любую информацию, а также любые документы, необходимые для оценки ситуаций, относящихся к сфере его ведения; с) обращается к общественности непосредственно или через любой печатный орган, особенно для предания гласности своих мнений и рекомендаций;

d) проводит заседания на регулярной основе и, в случае необходимости, с участием всех своих членов после их надлежащего уведомления;

е) по мере необходимости образует из своих членов рабочие группы и создает местные или региональные отделения для содействия в осуществлении его функций;

f) проводит консультации с другими судебными и несудебными органами, занимающимися поощрением и защитой прав человека (в частности, омбудсменами, арбитрами или другими аналогичными органами);

g) учитывая ту основополагающую роль, которую играют неправительственные организации в расширении деятельности национальных учреждений, развивает связи с неправительственными организациями, занимающимися поощрением и защитой прав человека, социальным и экономическим развитием, борьбой против расизма, защитой особо уязвимых групп (в частности детей, трудящихся-мигрантов, беженцев, лиц с физическими и умственными недостатками) или другими специальными вопросами.