Прокурорский надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказания и назначаемых судом мер принудительного характера

Понятие и специфика надзора

Прокурорский надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера представляет собой самостоятельную отрасль прокурорского надзора, заключающуюся в наблюдении Генеральным прокурором РФ и специально уполномоченными нижестоящими прокурорами за исполнением законов органами и должностными лицами, исполняющими уголовные наказания и иные меры принудительной изоляции от общества, а также соблюдением прав и свобод лиц, в отношении которых эти меры исполняются.

Специфика данной отрасли надзора заключается в следующем:

1. Прокуратура выступает в роли основного гаранта соблюдения прав и свобод лиц, находящихся в соответствующих учреждениях лиц, так как свободный доступ иных субъектов, способных обеспечить и защитить их права и свободы, существенно ограничен.

2. Поскольку содержание деятельности поднадзорных органов и учреждений заключается в непосредственной реализации мер принудительной изоляции, предусматривающих существенное стеснение и ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина, прокурорский надзор в данной отрасли носит инициативный характер. Лицо, в отношении которого реализуются меры принудительной изоляции, находится в зависимом от соответствующего органа или учреждения положении. В этой связи оно не всегда самостоятельно может отстаивать свои права, свободы и законные интересы, а также обращаться за их защитой и обеспечением. В этих условиях только инициативный характер надзора в полной мере может обеспечить надлежащее исполнение закона и соблюдение прав и свобод лиц, отбывающих принудительную изоляцию от общества.

3. Осуществляя полномочия в сфере принудительной изоляции, прокурор использует не только надзорные полномочия, но также наделен распорядительной властью. Вместе с тем властно-распорядительный характер полномочий в данной отрасли надзора имеет специфику: во-первых, прокурор не наделен полномочиями по фактической реализации приговоров или иных решений и принудительной изоляции; во-вторых, органы и учреждения, исполняющие наказания или иные назначенные судом меры принудительного характера, организационно не подчинены прокурору.

Властно-распорядительный характер полномочий прокурора выражается в том, что, во-первых, прокурор вправе выносить обязательные для органов и учреждений, исполняющих наказания и иные назначаемые судом принудительные меры, требования и постановления относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения (ст. 34 Закона о прокуратуре); во-вторых, указанные требования прокурора подлежат исполнению независимо от того, обжалованы они или нет.

Предмет и пределы надзора

Согласно ст. 32 Закона о прокуратуре, предмет надзора данной отрасли охватывает:

1. законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
2. соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
3. законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Пределы надзора включают в себя:

По кругу субъектов – органы и учреждения, исполняющие назначенные судом меры уголовно-правового, уголовно-процессуального и иного характера, заключающиеся в продолжительном ограничении прав и свобод соответствующего лица, вопрос о применении которых разрешается в уголовно-процессуальном или судебном порядке:

• исправительные колонии различных режимов в системе ФСИН России;
• воспитательные колонии различных режимов в системе ФСИН России;
• лечебно-исправительные учреждения ФСИН России;
• тюрьмы в системе ФСИН России;
• арестные дома в системе ФСИН России;
• дисциплинарные воинские части (отдельные дисциплинарные батальоны и роты) Минобороны РФ;
• гарнизонные или войсковые гауптвахты в подразделениях Минобороны РФ;
• изоляторы временного содержания в системе МВД России;
• изоляторы временного содержания в системе Федеральной пограничной службы России;
• следственные изоляторы ФСИН России;
• управления ФСИН России в субъектах РФ;
• уголовно-исполнительные инспекции в составе ФСИН России;
• психиатрические стационары специального типа Минздрава России;
• психиатрические стационары специального типа с интенсивным наблюдением Минздрава России;
• специальные учебные воспитательные заведения Министерства просвещения РФ;
• специальные учебные воспитательные заведения закрытого типа Министерства просвещения РФ.

По кругу нормативно-правовых актов пределы прокурорского надзора включают в себя надзор за исполнением требований, содержащихся в широком круге нормативно-правовых актов, включающем в себя помимо законов и общепризнанных норм международного права, также специальные международные правовые и подзаконные нормативно-правовые акты, направленные на регулирование отношений в сфере исполнения приговора и иных судебных решений, предполагающих ограничение основных конституционных прав и свобод человека и гражданина:

1. Общепризнанные нормы (принципы) международного права в части установления основных естественных прав человека, в том числе в отношении лиц, находящихся в местах принудительной изоляции и (или) отбывающих меры изоляции, являющиеся составной частью правовой системы Российской Федерации и непосредственно включенные в российское национальное право:

• Всеобщая декларация прав человека, принятая ГА ООН 10.12.1948;
• Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966;
• Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966;
• Конституция Российской Федерации.

2. Ратифицированные в установленном порядке международные договоры и соглашения. Применительно к данной отрасли надзора предмет надзора прокуратуры, как правило, исчерпывается надзором за исполнением требований, содержащихся в: а) ратифицированных в установленном порядке многосторонних международных договорах и соглашениях (конвенциях); б) двухсторонних договорах и соглашениях о международно-правовой помощи (сотрудничестве) в части определения порядка и условий экстрадиции (передачи) осужденных для отбывания наказания и иных мер принудительной изоляции, а также применения к подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений мер предварительной изоляции от общества.

Первая группа актов включает в себя такие основные международные документы, как Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, принятые ООН в 1955 г.; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10.12.1984 г., и др.

Вторая группа более многочисленна и включает в себя двухсторонние договоры (соглашения, конвенции) о (взаимной) правовой помощи (и правовых отношениях между Россией и соответствующими странами). В настоящий момент ратифицировано около 60 подобных договоров. Что касается надзора за применением международных стандартов исполнения и отбывания принудительной изоляции от общества, то их применение с формальных позиций не является обязательным и в этой связи не охватывается предметом пенитенциарного надзора прокуратуры.

На уровне национального законодательства надзор прокуратуры, помимо Конституции РФ, включает в себя также наблюдение за исполнением и соблюдением требований федеральных законов РФ. Основными из них служат:

• Уголовный кодекс РФ;
• Уголовно-процессуальный кодекс РФ;
• Уголовно-исполнительный кодекс РФ;
• ФЗ РФ № 103-ФЗ от 15.07.1995 «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (далее – Закон о содержании под стражей);
• Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»;
• Закон РФ № 3185-1 от 02.07.1992 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»;
• ФЗ РФ № 92-ФЗ от 07.05.2009 «Об обеспечении охраны психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением»;
• ФЗ РФ № 76-ФЗ от 10.06.2008 «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» и др.

Вопросы принудительной изоляции от общества относятся к исключительно федеральному уровню регулирования, законов субъектов Федерации, регулирующих исполнение и отбывание мер принудительной изоляции, нет. Поэтому в этой части предмет пенитенциарного надзора прокуратуры ограничивается наблюдением за исполнением федеральных законов.

Следующий блок нормативно-правовых актов, входящих в предмет надзора прокуратуры в рамках данной отрасли, образуют подзаконные нормативно-правовые акты. Причем предметом охватываются подзаконные нормативно-правовые акты как общего, так ведомственного характера.

К первым относятся указы Президента РФ и постановления (распоряжения) Правительства РФ, носящие нормативный характер. К примеру:

• Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» (с послед. изм. и доп.);
• Указ Президента РФ № 1313 от 13.10.2004 г. «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (с изм. на 01.07.2020);
• Указ Президента РФ № 1314 от 13.10.2004 г. «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» (с изм. на 01.01.2020) и др.;
• Постановление Правительства РФ от 28.02.1996 г. № 221 «Об утверждении Правил обязательного медицинского освидетельствования лиц, находящихся в местах лишения свободы, на выявлении вируса иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (с послед. изм. и доп.);
• Постановление Правительства РФ № 1254 от 30.10.1998 г. «Вопросы уголовно-исполнительной системы» (в ред. 31.01.2012);
• Постановление Правительства РФ № 974 от 02.08.1997 г. «Об утверждении норм создания материально-технической базы для организации воспитательной работы с осужденными в исправительных учреждениях» и др.

Предметом надзора прокурора в рамках этой отрасли также охватывается наблюдение за исполнением требований, содержащихся в ведомственных нормативно-правовых актах, регулирующих вопросы принудительной изоляции. К числу таких ведомств относятся: Минюст России, ФСИН России, МВД РФ, ФСБ РФ, Минобороны РФ и Минздрав России:

• Приказ Минюста России от 16.12.2016 г. № 295 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений" (с послед. изм. и доп.);
• Приказ Минюста РФ от 14.10.2005 г. № 189 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы» (с послед. изм. и доп.);
• Приказ Минздрава России Минюста России от 28.08.2001 г. № 346/254 «Об утверждении Перечня медицинских противопоказаний к отбыванию наказания в отдельных местностях Российской Федерации осужденными к лишению свободы» (с послед. изм. и доп.) и др.

По видам поднадзорной деятельности предел надзора ограничивается только деятельностью, направленной на реализацию уголовно-правовых, уголовно-процессуальных и иных принудительных мер, накладываемых судом.

Прокурор не вправе вмешиваться в отношения, уходящие в область педагогики, психологии и пенологии. Поднадзорные правовые отношения устанавливаются соответствующими правовыми актами: протоколом задержания, постановлением судьи о предварительном заключении и приговором суда или постановлением (определением) апелляционной, кассационной или надзорной инстанции. При этом оценка законности и обоснованности этих решений также не входит в предмет данной отрасли прокурорского надзора.

В соответствующих директивах Генеральной прокуратуры РФ предмет раскрывается более детально путем указания на конкретные виды охватываемые надзором деятельности лиц, исполняющих принудительную изоляцию, основания их возникновения и порядок протекания.

Как правило, это такие вопросы, как

• соблюдение сроков принудительной изоляции;
• законность водворения и освобождения от принудительной изоляции;
• порядок, режим и условия содержания и отбывания принудительной изоляции;
• досрочное освобождение от принудительной изоляции,
• законность дисциплинарной практики в отношении лиц, отбывающих принудительную изоляцию;
• законность привлечения к труду, обеспечения образования и воспитания лиц, отбывающих принудительную изоляцию;
• законность оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности в условиях принудительной изоляции;
• законность рассмотрения и разрешения обращений лиц, отбывающих принудительную изоляцию;
• правовое положение лиц, отбывающих принудительную изоляцию.

Правовые средства надзора

Правовые средства имеют целью предотвращение возможных нарушений закона и рассчитаны на применение прокурором при личном, непосредственном ознакомлении с деятельностью соответствующих органов и учреждений. Они направлены на немедленное устранение выявленных нарушений законности. Требования прокурора относительно правил отбывания наказаний обязательны для исполнения соответствующими органами и учреждениями и подлежат исполнению независимо от их обжалования.

Правовые средства прокурорского надзора закрепляются как в Законе о прокуратуре, так и в ином специальном законодательстве (в частности, в УИК РФ, Законе о содержании под стражей и т.п.).

Действующее законодательство устанавливает, что при осуществлении прокурор вправе:

1. Посещать в любое время соответствующие органы и учреждения. Прокурор осуществляет посещение без специального разрешения или повода. Продолжительность посещения не ограничена временем; периодичность устанавливается либо приказами Генпрокурора РФ, либо самим надзирающим прокурором, но, как правило, не реже одного раза в месяц. Посещение предполагает обследование всех помещений данного органа или учреждения.

Оно практически всегда сопровождается проверкой.

Статья 24 УИК РФ предусматривает право Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Федерации, подчиненных им прокуроров, а также прокуроров, непосредственно осуществляющих надзор за исполнением наказаний на соответствующих территориях, без специального разрешения посещать учреждения и органы, исполняющие наказания.

Приказами Генерального прокурора РФ надзирающим прокурорам предписывается проверять законность содержания лиц в местах принудительной изоляции в нерабочее время.

2. Опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера.

Круг вопросов не ограничен и, как правило, включает в себя выяснение условий и оснований содержания лиц в данных учреждениях, при этом особое внимание уделяется материально-бытовому или медико-санитарному состоянию.

3. Проводить личный прием осужденных, задержанных и заключенных под стражу.

4. Рассматривать и разрешать жалобы указанных лиц.

5. Знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера. Прокурор также вправе ознакомиться с оперативными материалами.

6. Требовать от администраций соответствующих органов и учреждений создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера.

7. Требовать от руководителей соответствующих органов и учреждений проведения проверок и ревизий подведомственных им органов и учреждений, а также должностных лиц.

8. Проверять соответствие законодательству РФ приказов, распоряжений, постановлений администрации соответствующих органов и учреждений.

9. Требовать объяснения от должностных лиц соответствующих органов и учреждений.

10. Вносить протесты и представления.

Протест прокурора вносится, когда требуется отменить не соответствующий закону акт администрации органа или учреждения и восстановить нарушенные им права. До рассмотрения протеста администрация должна приостановить действие опротестованного акта.

Б.М. Спиридонов рассматривал в качестве самостоятельного средства прокурорского надзора приостановление исполнения противоречащих закону приказов и распоряжений администраций органов и учреждений, исполняющих наказания. По его мнению, его самостоятельность обусловлена тем, что оно предшествует опротестованию, но не сливается с ним. Однако, учитывая, что приостановление исполнения незаконного акта всегда предшествует его опротестованию, его необходимо рассматривать не как самостоятельное средство, а как особенность внесения протеста в данной отрасли надзора.

Представление вносится в тех случаях, когда наряду с устранением нарушений возникает необходимость в принятии мер по ликвидации причин и условий, их порождающих. Оно основывается на обобщенных данных о состоянии законности в поднадзорных учреждениях, анализе практики прокурорского надзора, материалах проверки, ведомственного и судебного контроля, жалоб, заявлений и иных обращений, поступивших в прокуратуру.

В литературе спорным является вопрос о праве прокурора приносить предостережение. По мнению некоторых ученых, прокурор вправе приносить предостережение и в этой отрасли надзора, хотя

Закон о прокуратуре прямо не предусматривает такой возможности. На наш взгляд, учитывая специфику поднадзорных отношений, едва ли можно вести речь о данной мере прокурорского реагирования.

11. Возбуждать дела об административных правонарушениях.

12. В случае обнаружения признаков преступления выносить мотивированное постановление о направлении материалов по подследственности для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

13. Отменять своим постановлением дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, задержанных, заключенных под стражу, или осужденных.

14. Немедленно освобождать указанных лиц своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Часть 2 ст. 33 Закона о прокуратуре возлагает на надзирающих прокуроров обязанность по немедленному освобождению каждого, содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение.

15. Давать согласие на отдельные действия администрации исправительных органов и учреждений, которые затрагивают права, свободы и законные интересы осужденных:

• санкцию прокурора субъекта РФ или заместителя на мотивированное постановление дознавателя о переводе или оставлении осужденных к лишению свободы с отбыванием наказания в исправительных колониях для производства следственных действий по делам о преступлениях, совершенных другими лицами, в следственный изолятор на срок до 2 месяцев (ст. 77-1 УИК РФ);
• согласие Генерального прокурора РФ на мотивированное постановление дознавателя о переводе или оставлении осужденных к лишению свободы с отбыванием наказания в исправительных колониях для производства следственных действий по делам о преступлениях, совершенных другими лицами, в следственный изолятор на срок до 3 месяцев (ст. 77-1 УИК РФ);
• согласие прокурора на мотивированное постановление начальника тюрьмы о содержании подозреваемого или обвиняемого в одиночной камере (ч. 1 ст. 131 УИК РФ);
• согласие прокурора на содержание в камере с несовершеннолетними положительно характеризующегося взрослого осужденного, впервые привлекаемого к уголовной ответственности за преступление, не относящееся к тяжким (ст. 33 Закона о содержании под стражей);
• санкцию прокурора на постановление начальника воспитательной колонии об оставлении воспитательной колонии осужденных, достигших 18 лет (ч. 3 ст. 139 УИК РФ);
• согласие прокурора на введение режима чрезвычайных условий (стихийные бедствия, массовые беспорядки, групповое неповиновение) на срок до 30 суток в исправительном учреждении в порядке ст. 85 УИК РФ.

16. Присутствовать при исполнении приговора в виде смертной казни (ч. 2 ст. 186 УИК РФ).

17. Давать устные и письменные предложения администрациям исправительных учреждений, касающиеся соблюдения правил отбывания наказания.

18. Особым правовым средством, характерным для данной отрасли, является вынесение требований прокурора о соблюдении правил режима и условий содержания, привлечения осужденных к труду и др. Особенность данного средства надзора заключается в том, что оно подлежит обязательному исполнению администрацией соответствующего органа или учреждения; может выноситься как в устной, так и в письменной форме; его обжалование, как отмечалось выше, не приостанавливает его исполнения. Прокурор вправе устанавливать конкретное время для его исполнения по своему усмотрению.

18. Другой особенностью реализации правовых средств в данной отрасли является то, что прокурор вправе использовать такой акт прокурорского реагирования, как постановление для истребования приказов и распоряжений поднадзорных органов и учреждений. Другими словами, постановление в этом случае служит формой реализации распорядительной власти прокурора.

Правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера составляют:

• Приказ Генпрокурора РФ от 16.01.2014 г. № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».
• Приказ Генпрокурора РФ от 04.04.2016 г. № 199 «Об утверждении Типового положения о прокуратуре по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях».
• Указание Генпрокурора РФ от 05.03.2018 г. № 116/35 «О порядке работы органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам выдачи лиц для уголовного преследования или исполнения приговора».