Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

Общая характеристика отрасли

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, представляет собой самостоятельную отрасль прокурорского надзора, заключающуюся в наблюдении Генеральным прокурором РФ, а также нижестоящими специально уполномоченными прокурорами за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (далее – ОРД) и предварительного расследования.

По общему правилу надзор в этой отрасли носит комплексный и инициативный характер. Комплексный характер выражается в том, что прокурор использует как общенадзорные, так и специальные правовые средства, если в Законе о прокуратуре не установлено иного. Инициативный – прокурор реализует предоставленные ему законом возможности независимо от наличия сигналов (сообщений) о нарушении закона.

Данная отрасль состоит из четырех самостоятельных направлений:

• Прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
• Прокурорского надзора за исполнением законов при разрешении заявлений о совершенных и готовящихся преступлениях.
• Прокурорского надзора за процессуальной деятельностью дознавателей.
• Прокурорского надзора за процессуальной деятельностью следователей.

Основанием объединения данных направлений в одну отрасль служит единая направленность деятельности поднадзорных лиц и ведомственная принадлежность, особое правовое положение прокурора, осуществляющего надзор за законностью ОРД и предварительным расследованиям, а также схожесть правовых средств прокурорского надзора.

Оперативно-розыскная деятельность и предварительное расследование, в конечном счете, направлены на выявление и раскрытие преступлений, а также изобличение и привлечение к уголовной ответственности лиц, их совершивших.

Органы и должностные лица, занимающиеся ОРД и предварительным расследованием, как правило, обладают единой ведомственной принадлежностью. Ярким примером могут служить МВД России и ФСБ России. Эти ведомства в своем составе имеют наряду с подразделениями, занимающимися ОРД, также и подразделения, осуществляющие дознание и предварительное следствие.

Наконец, осуществляя надзор за законностью ОРД и предварительного расследования, прокурор реализует схожие правовые средства, что также служит основанием для объединения данных направлений в рамках единой отрасли.

Предмет отрасли устанавливается ст. 29 Закона о прокуратуре и включает в себя:

• соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
• соблюдение установленного порядка разрешения заявлений о совершенных и готовящихся преступлениях;
• соблюдение выполнения оперативно-розыскных мероприятий;
• соблюдение проведения расследования;
• законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД и предварительное расследование.

В обобщенном виде предмет отрасли прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, включает в себя:

• соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
• законность решений, принимаемых поднадзорными лицами;
• законность актов, принимаемых поднадзорными лицами;
• законность действий, совершаемых поднадзорными лицами.

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Понятие, значение и специфика надзора

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, представляет собой самостоятельное направление в рамках рассматриваемой отрасли, заключающееся в наблюдении Генеральным прокурором РФ, а также нижестоящими специально уполномоченными прокурорами за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также исполнением законов при осуществлении оперативнорозыскной деятельности (ОРД).

Включение данного направления в рассматриваемую отрасль объясняется тем, что расследование преступлений практически всегда сопровождается или обеспечивается ОРД, основной задачей которой служит выявление и раскрытие преступлений. Вместе с тем ОРД довольно часто осуществляется и вне рамок расследования преступлений или производства по уголовному делу.

Прокурорский надзор носит инициативный характер: прокурор реализует предоставленные ему полномочия независимо от наличия сигнала (сообщения) о нарушении закона или правового положения личности. Такой характер надзора обусловлен спецификой ОРД, предполагающей скрытое вторжение в сферу конституционных прав граждан. В подобных условиях лица не всегда могут самостоятельно обеспечить свое правовое положение, поэтому прокурор выступает основным гарантом законности проведения ОРД. По общему правилу для осуществления надзорных полномочий прокурору не нужно наличие специального повода, он реализует свои полномочия по собственной инициативе. Исключение составляет лишь разведывательная и контрразведывательная оперативно-розыскная деятельность органов ФСБ России, СВР России и оперативных подразделений Министерства обороны РФ, где оперативные материалы могут быть истребованы прокурором только по поступившим в прокуратуру обращениям, свидетельствующим о нарушении закона данными сотрудниками указанных ведомств.

Прокурорский надзор носит комплексный характер: наряду с общенадзорными полномочиями, предусмотренными ст. 22–25 Закона о прокуратуре, прокурор также использует правовые средства, предоставляемые ему УПК РФ и специальным законодательством, регулирующим ОРД (прежде всего, ФЗ РФ № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – Закон об ОРД)).

Специфика надзора также заключается в том, что прокурор, осуществляя уголовное преследование лиц, совершивших преступления, или осуществляя надзор за законностью процессуальной деятельности, может выступать субъектом, инициирующим оперативно-розыскную деятельность, давая соответствующие поручения и указания органу дознания. Вместе с тем, осуществляя надзор за законностью ОРД, прокурор не наделен распорядительной властью по отношению к органам, осуществляющим ОРД.

Прокурор не вправе самостоятельно отменять незаконные и необоснованные постановления органов и должностных лиц, производящих ОРМ. Он также не вправе отстранить сотрудника от осуществления ОРМ, использовать полномочия, предоставленные ему уголовно-процессуальным законодательством, применительно к надзору за процессуальной деятельностью дознавателей или следователей.

Основное значение прокурорского надзора за законностью ОРД заключается в обеспечении средствами прокурорского надзора соблюдения Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, а также исполнения требований законов, действующих на территории РФ, правоохранительными органами при реализации ими полномочий по осуществлению ОРД независимо от их ведомственной принадлежности. Кроме того, надзор осуществляется также с тем, чтобы оперативно-розыскные мероприятия (далее – ОРМ) были направлены, прежде всего, на предупреждение, а затем уже на своевременное выявление, пресечение и раскрытие преступлений; на то, чтобы результаты ОРД, полученные в ходе производства по уголовному делу, активно использовались в качестве доказательств в соответствии с требованиями УПК РФ.

В этой связи основными задачами при осуществлении данного вида надзора являются:

1. охрана и защита конституционных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина при производстве ОРМ;
2. соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, при проведении ОРМ;
3. предупреждение и пресечение нарушений в деятельности органов, осуществляющих ОРД;
4. обеспечение оперативного раскрытия преступлений и привлечения лиц, их совершивших, к уголовной ответственности;
5. обеспечение оперативно-розыскного воздействия производству уголовного дела и осуществлению правосудия.

Предмет и пределы надзора

Предмет прокурорского надзора за исполнением законом органами, осуществляющими ОРД, устанавливается ст. 29 Закона о прокуратуре, а также специальным законодательством, регулирующими осуществление ОРД, и включает в себя надзор за:

• законностью выносимых актов, принимаемых решений и осуществляемых действий органов и должностных лиц, осуществляющих ОРД;
• соблюдением прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления ОРД;
• соблюдением установленных законом запретов при осуществлении ОРД.

Предмет прокурорского надзора уточняется с учетом требований ст. 1, 5, 6, 8, 10, 11, 13, 15, 17, 18 и 21 Закона об ОРД.

В частности, в предмет включается:

Надзор за законностью решений:

• о проведении или прекращении различных ОРМ;
• о заведении и прекращении дел оперативного учета;
• о предоставлении результатов проведения ОРМ органам дознания, следствия и в суд;
• об обязательности регистрации и заведения дел оперативного учета по каждому случаю, требующему проведения ОРМ;
• о постановке на учет и снятии с учета лиц, в отношении которых такие мероприятия проводятся или проводились;
• о привлечении граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими ОРД, и др.

Надзор за соблюдением запретов:

• на разглашение без согласия гражданина, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, сведений, затрагивающих неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя;
• на проведение ОРМ в интересах какой-либо политической партии, общественного или религиозного объединения;
• о недопустимости использования в процессе ОРМ информационных систем и средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей, причиняющих вред окружающей среде, и др.

Согласно ч. 2 п. 3 ст. 8 Закона об ОРД, прокурор также проверяет наличие полномочий у должностных лиц, осуществляющих ОРД, а также своевременность уведомления судей о проведении без их разрешения ОРМ.

Предмет прокурорского надзора уточняется приказом Генерального прокурора РФ от 15.02.2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности». В частности, в предмет надзора прокурора включаются:

• порядок проведения ОРМ и законность принимаемых при этом решений;
• восстановление нарушенные прав и свобод граждан, защита конституционных гарантий от нарушений со стороны должностных лиц, осуществляющих ОРД;
• обеспечение реальных условий по защите от разглашения сведений, содержащихся в предоставляемых прокурору оперативно-служебных документах;
• пресечение нарушений прав и законных интересов физических и юридических лиц при проведении ОРД;
• принятие своевременных мер по восстановлению нарушенных прав, возмещению причиненного вреда, привлечению к ответственности виновных в этом должностных лиц и др.

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, имеет свои пределы.

По кругу субъектов прокурорский надзор ограничивается деятельностью соответствующих ведомств и должностных лиц, занимающихся ОРД.

На общенадзорном уровне он включает в себя надзор за деятельностью ведомств, реализующих и определяющих государственную политику в сфере ОРД: МВД России, ФСБ России, Минобороны России, ФСО России, ФТС России, ФСИН России, СВР России, Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, а также подразделений, контролирующих эту деятельность, и должностных лиц в составе названных ведомств, непосредственно занимающихся вопросами ОРД.

На специальном уровне:

• руководителей (начальников) оперативно-розыскных подразделений соответствующих ведомств, непосредственно принимающих решения о проведении ОРД (например, начальника отдела уголовного розыска);
• должностных лиц (оперативных сотрудников) оперативнорозыскных подразделений, непосредственно реализующих конкретные ОРМ.

Пределы по кругу нормативно-правовых актов включают в себя:

• общепризнанные нормы и принципы международного права;
• Конституцию РФ;
• федеральные конституционные законы РФ;
• ратифицированные и вступившие в установленном порядке международные договоры и соглашения, касающиеся вопросов международного сотрудничества и взаимной правовой помощи по уголовным делам (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ);
• федеральные законы РФ.

К числу основных из них относятся:

• Закон об ОРД;
• Уголовно-процессуальный кодекс РФ;
• ФЗ РФ от 07.02.2011 г. № 3 «О полиции»;
• ФЗ РФ от 03.04.1995 г. № 40 «Об органах Федеральной службы безопасности»;
• Закон РФ от 05.03.1992 г. № 2446-1 «О безопасности»;
• Закон РФ от 27.07.1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»;
• ФЗ РФ от 08.01.1998 г. № 3 «О наркотических средствах и психотропных веществах»;
• ФЗ РФ от 25.07.1998 г. № 128 «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»;
• ФЗ РФ от 20.04.1995 г. № 45 «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»;
• ФЗ РФ от 24.06.1999 г. № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;
• ФЗ РФ от 27.05.1996 г. № 57 «О государственной охране»;
• ФЗ РФ от 31.05.1996 г. «Об обороне»;
• ФЗ РФ от 15.07.1995 г. № 103 «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»;
• Закон РФ от 21.07.1993 г. № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»;
• ФЗ РФ от 20.08.2004 г. № 119 «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства»;
• ФЗ РФ от 07.07.2003 г. № 126 «О связи»;
• ФЗ РФ от 03.07.2016 г. № 226 «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» и др.

Поскольку вопросы ОРД относятся к исключительно федеральному ведению, законы субъектов РФ по этим вопросам не принимаются.

Согласно ст. 4 Закона об ОРД, наряду с федеральным законодательством правовая основа ОРД включает в себя принятые в соответствии с ними иные нормативно-правовые акты федеральных органов государственной власти. В этой связи пределы надзора также включают в себя подзаконные нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, а также ведомственные и межведомственные нормативные акты федеральных отраслевых органов исполнительной власти.

К числу указов Президента РФ относятся:

• Указ Президента РФ от 30.11.1995 г. № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»;
• Указ Президента РФ от 09.01.1996 г. № 21 «О мерах по упорядочению разработки, производства, реализации, приобретения в целях продажи, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее пределы, а также использования специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации»;
• Указ Президента РФ от 01.09.1995 г. № 891 «Об упорядочении организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий с использованием технических средств»;
• Указ Президента РФ от 06.03.1997 г. № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера».

Среди постановлений Правительства РФ необходимо отметить:

• Постановление Правительства РФ от 04.09.1995 г. № 870 «Об утверждении правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности»;
• Постановление Правительства РФ от 10.03.2000 г. № 214 «Об утверждении положения о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, и списка видов специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, ввоз и вывоз которых подлежат лицензированию»;
• Постановление Правительства РФ от 27.08.2005 г. № 538 «Об утверждении Правил взаимодействия операторов связи с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность».

К числу межведомственных и ведомственных нормативно-правовых актов относятся:

• Приказ МВД РФ № 776, ФСБ РФ № 509, ФСО РФ № 507, ФТС РФ № 1820, СВР РФ № 42, ФСИН РФ № 535, ФСКН РФ № 398, Минобороны РФ № 703, СК РФ № 68 от 27.09.2013 г. «Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд».
• Соглашение по вопросам внедрения технических средств системы оперативно-розыскных мероприятий на сетях электросвязи РФ, утвержденное ФСБ России 20.01.1997 г., Минсвязи РФ 22.07.1997 г.

При этом, с одной стороны, согласно ч. 2 ст. 4 Закона об ОРД, соответствующие ведомства издают нормативно-правовые акты, регламентирующие организацию и тактику проведения ОРД, за исполнением требований которых надзирает прокурор, с другой – прокурор также надзирает за соответствием этих актов Конституции РФ и законам, действующим на территории РФ.

По видам поднадзорной деятельности прокурорский надзор за законностью деятельности органов, осуществляющих ОРД, включает в себя надзор за всеми направлениями ОРД, в том числе не связанными с изобличением лиц, виновных в совершении преступлений, и обеспечением содействия предварительному расследованию и осуществлению правосудия по уголовным делам. При этом надзор за организацией ОРД как разновидностью управленческого труда не входит в предмет надзора. Также из предмета надзора прокурора исключена проверка законности решений судьи об удовлетворении ходатайства органа, осуществляющего ОРД, об обследовании жилища, о прослушивании телефонных переговоров, о снятии информации с технических каналов связи, о контроле почтово-телеграфной корреспонденции.

Нормативно-правовую основу прокурорского надзора за законностью деятельности органов, осуществляющих ОРД, составляет Приказ Генерального прокурора РФ от 15.02.2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности».

Правовые средства надзора

Правовые средства прокурорского надзора за законностью ОРД помимо Закона о прокуратуре также закрепляются в Законе об ОРД, УПК РФ, ином федеральном законодательстве.

Осуществляя прокурорский надзор за законностью ОРД, прокурор вправе:

1. Требовать от руководителей органов, осуществляющих ОРД, оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Часть 2 ст. 21 Закона об ОРД устанавливает сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, могут быть предоставлены прокурору только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

2. Периодически проводить проверки в подразделениях, осуществляющих ОРД, на основании информации о неисполнении данными органами закона либо на основании заявлений иных обращений граждан.

3. Давать письменные указания начальнику органа дознания о возложении полномочий по возбуждению уголовного дела и производства по нему дознания на должностное лицо, которое не проводило по нему ОРМ, с учетом соблюдения требований ч. 2 ст. 41 УПК РФ.

4. Письменно требовать отмены незаконного постановления, принятого при проведении оперативно-розыскной деятельности.

5. Давать письменные указания начальнику органа дознания или дознавателю о повторном проведении следственных действий, проводимых до возбуждения уголовного дела, в случае если они были осуществлены лицом, ранее осуществлявшим ОРМ по данному делу.

6. Приносить представления о выявленных нарушениях закона.

7. Вносить протесты в связи с признанием противоречащим закону нормативного акта, изданного в сфере ОРД.

8. Выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства в отношении должностных лиц органов, осуществляющих ОРД или сотрудничающих с ними на конфиденциальной основе, при обнаружении признаков преступления, совершенного ими при осуществлении ОРД.

9. Осуществлять проверку законности проведения ОРМ в порядке ч. 2 п. 3 ст. 8 Закона об ОРД (в случаях, не требующих отлагательства, предполагающих ограничение конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, без судебного согласия). В этом случае прокурор выясняет, был ли уведомлен об этом суд в течение 24 часов о данном мероприятии, и было ли получено его согласие в течение 48 часов либо мероприятие было прекращено.

10. Разъяснять гражданам возможности обращения в орган, осуществляющий ОРМ, за предоставлением им оперативных сведений, в случае если в отношении этих граждан было отказано в возбуждении уголовного дела.

11. Участвовать в судебном рассмотрении жалоб граждан на законность и обоснованность ОРМ, если этого требуют интересы лица, подавшего жалобу.

12. Принимать меры по возмещению вреда лицу, причиненному незаконными или необоснованными ОРМ.

13. Направлять в суд жалобы на законность и обоснованность ОРМ, проверка которых относится к исключительной компетенции суда.

14. Требовать письменные объяснения от должностных лиц, осуществляющих ОРД и допустивших нарушение закона в ходе ОРМ.

В процессе проверок прокуроры проверяют материалы секретного делопроизводства, при необходимости могут снимать с них копии и делать выписки. В случае утечки секретной информации проводят служебное расследование.

Отказ в предоставлении требуемой прокурору информации или каких-либо документов является невыполнением требований прокурора или воспрепятствованием его законной деятельности, в результате чего прокурор может применить меры для привлечения виновных поднадзорных лиц к соответствующей ответственности.

Результатом деятельности прокурора на данном направлении является оформление его результатов в отчет и справку, которые заполняются по правилам секретного делопроизводства дважды в год и представляются вышестоящему прокурору.

Прокурорский надзор за исполнением законов при разрешении сообщений о преступлениях

Понятие, значение и специфика надзора

Прокурорский надзор за исполнением законов при разрешении сообщений о преступлениях представляет собой самостоятельное направление в рамках рассматриваемой отрасли, заключающиеся в наблюдении Генеральным прокурором РФ, а также нижестоящими специально уполномоченными прокурорами за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также исполнением законов при регистрации, рассмотрении и разрешении сообщений о преступлениях.

Прокурорский надзор носит инициативный характер: прокурор реализует предоставленные ему полномочия независимо от наличия сигнала (сообщения) о нарушении закона в силу специфики приема, регистрации, рассмотрения и разрешения сообщений о преступлениях. Поскольку такие решения принимаются исключительно специально уполномоченными должностными лицами и органами по усмотрению независимо от воли и желания обратившихся, последние находятся в зависимом положении. В этой связи прокурор выступает основным гарантом законности при принятии, регистрации, рассмотрении и разрешении обращений о совершенных и готовящихся преступлениях. По общему правилу для осуществления надзорных полномочий прокурору не нужно наличие специального повода, он реализует свои полномочия по собственной инициативе.

Прокурорский надзор носит комплексный характер: наряду с общенадзорными полномочиями, предусмотренными ст. 22–25 Закона о прокуратуре, прокурор также использует правовые средства, предоставляемые ему УПК РФ и специальным законодательством, регулирующим деятельность органов и должностных лиц, правомочных разрешать сообщения о преступлениях.

Основное значение прокурорского надзора за исполнением законов при разрешении сообщений о преступлениях заключается в обеспечении средствами прокурорского надзора соблюдения Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, а также исполнения требований законов, действующих на территории РФ, правоохранительными органами при реализации ими полномочий по приему, регистрации, рассмотрению и разрешению сообщений о готовящихся и совершенных преступлениях.

Предмет и пределы надзора

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов при разрешении сообщений о преступлениях устанавливается ст. 29 Закона о прокуратуре, а также специальным законодательством, регулирующими деятельность органов и должностных лиц, правомочных разрешать сообщения о преступлениях.

Статья 29 Закона о прокуратуре устанавливает, что предмет надзора включает в себя надзор:

• за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при разрешении заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
• за законностью порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях.

Надзор за законностью порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях заключается в наблюдении за актами, действиями и решениями поднадзорных лиц, направленными на прием, регистрацию, рассмотрение и разрешение заявлений и сообщений о преступлениях.

Прием (получение) сообщения о преступлении – это деятельность по получению в установленном порядке соответствующими должностными лицами органов дознания исходящей от граждан, организаций или должностных лиц информации о совершенном или готовящемся преступлении.

Регистрация сообщения о преступлении заключается во внесении уполномоченным должностным лицом в книгу (журнал) учета сообщений о происшествиях (КУСП или ЖУСП соответственно) кратких сведений о принятом сообщении о преступлении, а также его фиксации в данной книге (журнале) с присвоением соответствующего регистрационного номера.

Рассмотрение и разрешение предполагает проведение проверки изложенных обстоятельств и принятие процессуальных решений по существу сообщения: возбуждение уголовного дела, отказ в возбуждении уголовного дела, направление материалов по подследственности, продление срока проверки обстоятельств, изложенных в обращении.

В литературе принято уточнять предмет надзора, дополнительно включая в него: сроки разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, порядок, содержание и полноту проведения проверочных мероприятий, законность, обоснованность и порядок принятия итоговых процессуальных решений.

По кругу поднадзорных лиц предмет надзора включает в себя органы и должностных лиц правоохранительных органов, осуществляющих прием, регистрацию, рассмотрение и разрешение сообщений о преступлениях.

На общенадзорном уровне надзор охватывает деятельность ведомств, в компетенцию которых входит разрешение сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях: МВД России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, ФСИН России, ФССП России, СВР России, МЧС РФ, Минобороны России, а также подразделений и должностных лиц в составе этих ведомств, контролирующих эту деятельность.

На специальном уровне:

• должностных лиц правоохранительных органов, осуществляющих прием и регистрацию сообщений о преступлениях (дежурные офицеры, дежурные части);
• дознавателей;
• следователей;
• иных должностных лиц правоохранительных органов, которым поручено разрешить сообщение о преступлении в соответствии с действующим законодательством (например, участковыхуполномоченных сотрудников полиции);
• иных должностных лиц неправоохранительных органов, осуществляющих разрешение сообщений о преступлениях в соответствии с действующим законодательством (командиров воинских частей, начальников геологоразведочных партий и зимовок и т.п.).

Пределы по кругу нормативно-правовых актов включают в себя:

• общепризнанные нормы и принципы международного права;
• Конституцию РФ;
• федеральные конституционные законы РФ;
• ратифицированные и вступившие в установленном порядке международные договоры и соглашения, касающиеся вопросов международного сотрудничества и взаимной правовой помощи по уголовным делам (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ);
• федеральные законы РФ.

К числу основных из них относятся:

• Уголовно-процессуальный кодекс РФ;
• ФЗ РФ от 07.02.2011 г. № 3 «О полиции»;
• ФЗ РФ от 03.04.1995 г. № 40 «Об органах Федеральной службы безопасности» и другие федеральные законы, регулирующие деятельность правоохранительных органов, компетентных разрешать сообщения о совершенных и готовящихся преступлениях.

Поскольку вопросы разрешения заявлений и сообщений о преступлениях относятся к федеральному уровню, законодательство субъектов РФ в этой части отсутствует.

Вопросы приема и регистрации сообщений о преступлениях регламентированы ведомственными нормативными актами. В частности, совместным приказом Генерального прокурора РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29.12.2005 г. № 39/1070/1021// 253/780/353/399 «О едином учете преступлений», а также ведомственными приказами. Например, Приказом МВД России от 29.08.2014 г. № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации, разрешении в территориальных органах МВД РФ заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях».

С одной стороны, прокурор надзирает за соблюдением и исполнением требований, содержащихся в этих актах, с другой – оценивает соответствие положений этих актов требованиям Конституции РФ и действующих на территории России законов. В этой связи очень часто ведомственные акты подлежат согласованию с Генеральным прокурором РФ.

По видам поднадзорной деятельности предмет прокурорского надзора включает в себя два вида деятельности поднадзорных лиц: административно-распорядительную, связанную с приемом, регистрацией заявлений и сообщений о преступлениях; и процессуальную – связанную с принятием процессуальных решений по поступившим сообщениям.

Нормативно-правовую основу прокурорского надзора за исполнением законов при разрешении сообщений о преступлениях составляет приказ Генерального прокурора РФ от 05.09.2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия».

Правовые средства надзора

Поскольку прокурорский надзор за исполнением законов при разрешении сообщений о преступлениях носит комплексный характер, прокурор использует как общенадзорные полномочия, предоставляемые ему ст. 22–25 Закона о прокуратуре, так и специальные, предусмотренные ст. 37, 140, 146, 148, 151 и др. УПК РФ.

Осуществляя прокурорский надзор за законностью разрешения сообщений о преступлениях, прокурор вправе:

1. Давать органу дознания поручение о проведении проверки сообщения о преступлении, распространенного в средствах массовой информации (ч. 2 ст. 144 УПК РФ).

2. Истребовать из СМИ документы и материалы, подтверждающие сообщение о преступлении, документы и материалы, подтверждающие сообщение о преступлении, а также данные о лице, предоставившем указанную информацию, за исключением случаев, когда это лицо поставило условие о сохранении в тайне источника информации (ч. 2 ст. 144 УПК РФ).

3. При необходимости производства документальных проверок, ревизий, судебных экспертиз, исследований документов, предметов, трупов, а также проведения оперативно-розыскных мероприятий прокурор по ходатайству дознавателя продляет срок проверки до 30 суток с обязательным указанием на конкретные, фактические обстоятельства, послужившие основанием для такого продления.

4. Рассматривать и разрешать жалобы на отказ в приеме и регистрации заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях (ч. 5 ст. 144 УПК РФ).

5. Проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

6. Осуществляя проверку решений об отказе в возбуждении уголовного дела, требовать от следователей, дознавателей, руководителей следственных отделов и подразделений дознания постановления об отказе в возбуждения уголовного дела и материалы, послужившие основанием для такого решения (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

7. Изымать материалы проверок и сообщений о преступлениях у органа предварительного расследования и передавать следователям СКР с указанием оснований передачи (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

8. Направлять материалы в органы предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании (ч. 4 ст. 140 УПК РФ).

9. Отменять в течение пяти суток с момента получения материалов постановление следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ).

10. Отменять постановление о возбуждении уголовного дела в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, в случае, если признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным (ч. 4 ст. 146 УПК РФ).

11. Определять подследственность уголовных дел при соединении в одном производстве уголовных дел, подследственных разным органам предварительного расследования (ч. 7 ст. 151 УПК РФ).

12. Разрешать споры о подследственности уголовных дел (ч. 8 ст. 151 УПК РФ).

13. Периодически проводить проверки в подразделениях, осуществляющих прием заявлений и сообщений о преступлениях на основании информации о неисполнении данными органами закона либо на основании заявлений и иных обращений граждан.

14. Приносить представления о выявленных нарушениях закона.

15. Вносить протесты на ведомственные акты, регулирующие вопросы приема, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, противоречащие действующему законодательству.

16. Выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства в отношении должностных лиц органов, осуществляющих прием, регистрацию и разрешение заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях.

17. Участвовать в судебном рассмотрении жалоб граждан на законность и обоснованность решений в отказе в возбуждении уголовного дела.

18. Требовать письменные объяснения от должностных лиц, осуществляющих прием, регистрацию и разрешение заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях.

Отказ в предоставлении требуемой прокурору информации либо каких-либо документов является невыполнением требований прокурора или воспрепятствованием его законной деятельности, в результате чего прокурор может применить меры для привлечения виновных поднадзорных лиц к соответствующей ответственности.

Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью дознавателей

Понятие, значение и специфика надзора

Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью дознавателей представляет собой самостоятельное направление прокурорской деятельности в рамках рассматриваемой отрасли, заключающееся в наблюдении Генеральным прокурором РФ, а также нижестоящими специально уполномоченными прокурорами за законностью принимаемых дознавателями процессуальных решений, выносимых актов и совершаемых действий, а также соблюдением прав, свобод и законных интересов лиц в ходе производства предварительного расследования в форме дознания.

Несмотря на то, что ст. 37 УПК РФ и ст. 29 Закона о прокуратуре устанавливают, что прокурор осуществляет единый надзор за исполнением законов при производстве предварительного расследования, анализ полномочий прокурора позволяет заключить, что существуют два самостоятельных направления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью: первое – за процессуальной деятельностью дознавателей, второе – следователей. Эти направления отличаются характером и содержанием прокурорского надзора.

Особенности прокурорского надзора за процессуальной деятельностью дознавателей обусловливается упрощенным содержанием дознания: практически любой сотрудник правоохранительных органов при определенных обстоятельствах может полностью или частично провести предварительное расследование в форме дознания или, по крайнее мере, реализовать отдельные полномочия по его осуществлению. И в этой связи прокурору предоставляются дополнительные процессуальные и надзорные возможности для «компенсации» упрощенного характера дознания и создания дополнительных гарантий законности и качества проводимого расследования в форме дознания.

Вторая особенность прокурорского надзора на данном направлении заключается в том, что содержание прокурорского надзора полностью определяется уголовно-процессуальным законом, который, в свою очередь, сужает предмет прокурорского надзора, ограничивая его лишь наблюдением за процессуальной деятельностью дознавателей, оставляя все прочие вопросы, возникающие в ходе производства дознания, общему надзору.

Уголовно-процессуальный характер прокурорского надзора означает, что предмет надзора ограничивается материалами конкретного уголовного производства.

Анализ ст. 37 УПК РФ позволяет сделать вывод, что прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания включает в себя не только надзорные, но и властно-распорядительные полномочия. Такое положение вещей объясняется возложением на прокурора помимо прокурорского надзора также функции процессуального руководства деятельностью дознавателя и органа дознания.

Наличие у прокурора надзорных и властно-распорядительных полномочий выражается в праве прокурора давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий, разрешать заявленные дознавателю отводы, отстранять от производства дальнейшего расследования дознавателя в случае допущения им нарушений требований УПК РФ и т.п.

Возложение на прокурора указанных функций обусловливает инициативный характер надзора за законностью процессуальной деятельности дознавателей. Прокурор вправе затребовать уголовное дело, дать по нему обязательные для исполнения указания, изменить форму предварительного расследования без наличия каких-либо обращений или сигналов о нарушении закона. Прокурорский надзор за законностью процессуальной деятельности дознавателей возникает автоматически с момента поступления сигнала о совершенном и готовящемся преступлении.

Основными задачами прокурорского надзора за законностью процессуальной деятельности органов дознания служат:

1. Соблюдение прав и свобод лиц, вовлеченных в предварительное расследование, со стороны органов и должностных лиц, осуществляющих дознание.

2. Защита интересов общества и государства в части исполнения требований законов о быстром и полном раскрытии преступлений, изобличении виновных и привлечении их к соответствующим видам ответственности.

3. Обеспечение правильного применения уголовного и уголовно-процессуального закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности.

Предмет и пределы надзора

Статья 29 Закона о прокуратуре в общем виде определяет предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование в форме дознания. Согласно этой статье, предмет надзора составляют:

1. соблюдение прав и свобод человека и гражданина при производстве дознания;
2. законность проведения расследования в форме дознания;
3. законность решений, принимаемых органами дознания.

Предмет надзора уточняется с учетом требований уголовнопроцессуального законодательства и включает в себя:

1. соблюдение порядка и сроков расследования уголовных дел;
2. соблюдение реального обеспечения прав участников уголовного судопроизводства и всех граждан, вовлеченных в этот процесс;
3. исполнение законов при уведомлении лица о подозрении в совершении преступления;
4. исполнение требований закона о всестороннем, полном и объективном расследовании всех обстоятельств дела, выявлении как уличающих, так и оправдывающих обстоятельств обвиняемого, а также отягчающих и смягчающих его ответственность обстоятельств;
5. соблюдение требований закона о выявлении причин совершения преступлений и способствующих им условий, а также принятия мер к их устранению;
6. обеспечение законности и обоснованности задержания граждан по подозрению в совершении преступления и производства этих действий только в порядке и по основаниям, установленным уголовно-процессуальным законодательством;
7. обеспечение законности при применении иных мер процессуального принуждения;
8. обеспечение законного и обоснованного привлечения к уголовной ответственности или иному ограничению в правах;
9. соблюдение прав и законных интересов потерпевших;
10. обеспечение законности при решении вопроса об освобождении лица, совершившего преступление, от уголовной ответственности;
11. соблюдение законности при прекращении и приостановлении уголовных дел;
12. по уголовным делам в отношении несовершеннолетних обеспечение строгого выполнения всех правовых гарантий, предусмотренных действующим законодательством для данной категории лиц;
13. обеспечение законности при окончании дознания.

Предметом прокурорского надзора охватывается вынесение процессуальных актов, принимаемых дознавателем решений и совершаемых им в ходе расследования уголовного дела действий.

Поскольку прокурорский надзор охватывает исключительно процессуальную деятельность, предел по кругу поднадзорных лиц ограничивается только субъектами, могущими проводить дознание и осуществлять их процессуальное руководство. Согласно ст. 40– 41, 146, ч. 3 ст. 151, 157 УПК РФ, перечень поднадзорных субъектов достаточно широк и включает в себя процессуальную деятельность:

1. дознавателей органов внутренних дел;
2. дознавателей пограничных органов ФСБ России;
3. дознавателей органов ФССП России;
4. дознавателей органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы;
5. дознавателей таможенных органов РФ;
6. следователей СК РФ;
7. органов дознания ФСБ России;
8. органов дознания ФТС России;
9. органов военной полиции ВС РФ;
10. командиров воинских частей и соединений;
11. командиров военных учреждений и военных гарнизонов;
12. начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы;
13. должностных лиц правоохранительных органов и специальных служб, которым предоставлены полномочия органов дознания в соответствии со ст. 40 УПК РФ – СВР России и ФСО России;
14. должностных лиц правоохранительных органов, на которые функции производства дознания наложены иным специальным законодательством (например, участковые-уполномоченные полиции);
15. руководителя группы дознавателей, созданной для расследования конкретных уголовных дел;
16. руководителя отделения дознания;
17. начальника органа дознания;
18. капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании;
19. руководителей геологоразведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания;
20. глав дипломатических представительств и консульских учреждений РФ.

Надзор за процессуальной деятельностью дознавателей и органов дознания разных ведомств осуществляется в едином правовом режиме. Его формы не меняются в зависимости от ведомственной принадлежности дознавателя или органа дознания.

По кругу нормативно-правовых актов пределы прокурорского надзора составляют:

• общепризнанные нормы и принципы международного права;
• Конституция РФ;
• федеральные конституционные законы РФ;
• ратифицированные и вступившие в установленном порядке международные договоры и соглашения, касающиеся вопросов международного сотрудничества и взаимной правовой помощи по уголовным делам (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ);
• федеральные законы РФ, регулирующие вопросы производства по уголовному делу в форме дознания: УПК РФ и иные федеральные законы (например, Закон о полиции, ФЗ РФ «О следственном комитете Российской Федерации», ФЗ РФ от 03.02.2014 г. № 7-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам деятельности военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации» и т.п.).

Согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ, вопросы дознания отнесены к исключительному ведению РФ и в соответствии со ст. 1 УПК РФ могут регулироваться исключительно федеральными законами, поэтому законы субъектов РФ и подзаконные нормативные акты в предмет надзора в рамках данного направления не входят.

По видам деятельности прокурорский надзор ограничен исключительно процессуальной деятельностью дознавателей и органов дознания в рамках расследования конкретных уголовных дел.

Правовые средства надзора

Правовые средства прокурорского надзора за процессуальной деятельностью дознавателей определяются уголовно-процессуальным законодательством.

Статья 37 УПК РФ устанавливает, что, осуществляя надзор, прокурор вправе:

1. проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
2. выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
3. требовать от органов дознания устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания;
4. давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;
5. давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
6. отменять незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;
7. участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ;
8. разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;
9. отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;
10. изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
11. утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу;
12. утверждать обвинительный акт по уголовному делу;
13. возвращать уголовное дело дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного акта и устранения выявленных недостатков.

Статья 214 УПК РФ предоставляет прокурору право отменять незаконные и необоснованные постановления о прекращении уголовного дела, вынесенные дознавателем.

Часть 3 ст. 223 УПК РФ устанавливает, что прокурор вправе продлять срок дознания до 30 суток, ч. 4 этой же статьи предоставляет прокурору района (города) право продлять срок дознания до 6 месяцев в необходимых случаях, в том числе связанных с производством судебной экспертизы. Кроме того, в исключительных случаях, связанных с исполнением запроса о правовой помощи, срок дознания может быть продлен до 12 месяцев прокурором субъекта Федерации.

Статья 226 УПК РФ устанавливает, что прокурор рассматривает уголовное дело, поступившее с обвинительным актом, и в течение 2 суток принимает по нему одно из следующих решений:

1. об утверждении обвинительного акта и о направлении уголовного дела в суд;
2. о возвращении уголовного дела для производства дополнительного дознания либо пересоставления обвинительного акта в случае его несоответствия требованиям ст. 225 УПК РФ со своими письменными указаниями. При этом прокурор может установить срок для производства дополнительного дознания не более 10 суток, а для пересоставления обвинительного акта – не более 3 суток;
3. о прекращении уголовного дела по основаниям, предусмотренным ст. 24–28 УПК РФ;
4. о направлении уголовного дела для производства предварительного следствия.

При утверждении обвинительного акта прокурор вправе своим постановлением исключить из него отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое.

Правовую основу надзора составляют:

• Приказ Генпрокурора РФ от 27.11.2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве».
• Приказ Генпрокурора РФ от 07.05.2008 г. № 84 «О разграничении компетенций прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур».
• Приказ Генпрокурора РФ от 12.10.2010 г. № 276 «Об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства».
• Приказ Генпрокурора РФ от 16.07.2010 г. № 284 «О порядке предоставления специальных донесений и иной обязательной информации».
• Приказ Генпрокурора РФ от 01.11.2011 г. № 373 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействия) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора».
• Приказ Генпрокурора РФ от 23.10.2014 г. № 150 «Об утверждении Инструкции о процессуальной деятельности органов дознания Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов».
• Указание Генпрокурора РФ от 19.12.2011 г. № 433/49 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении подследственности уголовных дел».

Статья 10 Закона о прокуратуре устанавливает, что указания Генпрокурора РФ по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.

Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью следователей

Понятие, значение и специфика надзора

Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью следователей представляет собой самостоятельное направление прокурорской деятельности в рамках рассматриваемой отрасли надзора, заключающееся в наблюдении Генеральным прокурором РФ, а также нижестоящими специально уполномоченными прокурорами за законностью принимаемых следователем процессуальных решений, выносимых актов и совершаемых действий, а также соблюдением прав, свобод и законных интересов лиц в ходе производства предварительного расследования в форме предварительного следствия.

Специфика прокурорского надзора заключается в том, согласно ст. 37 УПК РФ, в ходе досудебного производства прокурор помимо надзора также осуществляет функцию уголовного преследования. Однако в отличие от надзора за процессуальной деятельностью дознавателей он не располагает распорядительной властью, не осуществляет процессуальное руководство процессуальной деятельностью следователя. Прокурор освобождается от полномочий, позволяющих ему непосредственно вмешиваться в ход предварительного следствия и влиять на его производство. Он полностью лишается руководящей роли на предварительном следствии.

Руководство предварительным следствием отграничивается от надзора и возлагается на руководителей соответствующих следственных органов. За прокурором остаются лишь полномочия по утверждению результатов предварительного следствия (обвинительного заключения).

Основная цель такого построения прокурорского надзора заключается в обеспечении большей самостоятельности следователей и повышении качества предварительного следствия. Прокурор, не отвечая за результаты предварительного следствия, не руководствуется ведомственным интересом при утверждении обвинительного заключения и направлении уголовного дела в суд. Более того, по каждому поступившему делу он оценивает его качество с позиции перспектив дальнейшего поддержания обвинения в суде, поскольку именно прокурор несет персональную ответственность за успешную реализацию и состоятельность государственного обвинения.

В этой связи он не заинтересован в направлении в суд некачественных уголовных дел. Кроме того, учитывая его право рассматривать жалобы на действия и решения следователя в ходе досудебного производства, у прокурора уже до поступления уголовного дела формируется представление о качестве проведенного предварительного следствия по конкретному уголовному делу, что позволяет принимать ему решение о судьбе уголовного дела независимо от мнения следователя или руководителя следственного органа.

Прокурорский надзор носит инициативный характер: прокурор реализует предоставленные ему правовые средства независимо от мнения и желания следователя или руководителя следственного органа.

Другая особенность прокурорского надзора на данном направлении заключается в том, что содержание прокурорского надзора полностью определяется уголовно-процессуальным законом, который, в свою очередь, сужает предмет прокурорского надзора, ограничивая его лишь наблюдением за процессуальной деятельностью следователей, оставляя все прочие вопросы, возникающие в ходе производства предварительного следствия, общему надзору.

Уголовно-процессуальный характер прокурорского надзора означает, что предмет надзора ограничивается материалами конкретного уголовного производства.

Перед прокурорским надзором за законностью процессуальной деятельности следователя стоят те же задачи, что и перед отраслью в целом: соблюдение прав и свобод лиц, вовлеченных в предварительное следствие; защита интересов общества и государства в части исполнения требований законов о быстром и полном раскрытии преступлений; обеспечение правильного применения уголовного и уголовно-процессуального закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности.

Между тем у этого направления существуют свои специальные, свойственные только ему цели и задачи. Основной целью прокурорского надзора за законностью процессуальной деятельности следователя является обеспечение соблюдения и исполнения требований уголовного и уголовно-процессуального закона при утверждении обвинительного заключения по уголовному делу. Эта цель достигается через решение следующих задач:

1. тщательное изучение при утверждении обвинительного заключения соответствия выводов предварительного следствия фактическим обстоятельствам дела;
2. соблюдение уголовно-процессуальных норм при выполнении следственных действий;
3. обеспечение законного и обоснованного привлечения к уголовной ответственности.

Таким образом, сущность прокурорского надзора за процессуальной деятельностью следователя заключается в обеспечении принятия законного и обоснованного решения о привлечении лица к уголовной ответственности, достижения качественных результатов предварительного следствия для успешного поддержания в суде государственного обвинения.

Предмет и пределы надзора

Статья 29 Закона о прокуратуре в общем виде определяет предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие. Согласно этой статье, предмет надзора составляют:

1. соблюдение прав и свобод человека и гражданина при производстве предварительного следствия;
2. законность проведения предварительного следствия;
3. законность решений, принимаемых органами предварительного следствия.

Предмет надзора уточняется с учетом требований уголовнопроцессуального законодательства и включает в себя надзор за законностью и обоснованностью:

• возбуждения уголовного дела следователями;
• задержания подозреваемого в совершении преступления;
• привлечения в качестве обвиняемого;
• применения мер пресечения и процессуального принуждения;
• приостановления и прекращения предварительного следствия;
• утверждения обвинительного заключения;
• заключения досудебного соглашения о сотрудничестве.
• соблюдения прав и законных интересов потерпевших;
• решения вопроса об освобождении лица, совершившего преступление, от уголовной ответственности.

По уголовным делам в отношении несовершеннолетних прокурор надзирает за выполнением всех правовых гарантий, предусмотренных действующим законодательством для данной категории лиц.

Предметом прокурорского надзора охватывается вынесение процессуальных актов, принимаемых следователем решений и совершаемых им в ходе расследования уголовного дела действий.

Поскольку прокурорский надзор охватывает исключительно процессуальную деятельность, предел по кругу поднадзорных лиц ограничивается только субъектами, могущими проводить предварительное следствие и осуществлять процессуальное руководство.

Согласно ст. 38, 39, 146, 151, 163 УПК РФ, перечень поднадзорных субъектов включает в себя процессуальную деятельность:

• следователей и руководителей следственных органов Следственного комитета Российской Федерации;
• следователей и руководителей следственных органов Следственного департамента МВД России;
• следователей и руководителей следственных органов следственных подразделений ФСБ России.

Надзор за процессуальной деятельностью следователей разных ведомств осуществляется в едином правовом режиме. Его формы не меняются в зависимости от ведомственной принадлежности следственного органа.

По кругу нормативно-правовых актов пределы прокурорского надзора составляют:

• общепризнанные нормы и принципы международного права;
• Конституция РФ;
• федеральные конституционные законы РФ;
• ратифицированные и вступившие в установленном порядке международные договоры и соглашения, касающиеся вопросов международного сотрудничества и взаимной правовой помощи по уголовным делам (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ);
• федеральные законы РФ, регулирующие вопросы производства предварительного следствия: УПК РФ и иные федеральные законы (например, ФЗ РФ «О следственном комитете Российской Федерации и т.п.).

Согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ, вопросы предварительного следствия отнесены к исключительному ведению РФ и в соответствии со ст. 1 УПК РФ могут регулироваться исключительно федеральными законами, поэтому законы субъектов РФ и подзаконные нормативные акты в предмет надзора в рамках данного направления не входят.

По видам деятельности прокурорский надзор ограничен исключительно процессуальной деятельностью следователей и руководителей следственных органов в рамках расследования конкретных уголовных дел.

Правовые средства надзора

Правовые средства прокурорского надзора за процессуальной деятельностью следователей определяются уголовно-процессуальным законодательством.

Статьи 37, 140, 146, 148, 151, 172, 175, 185, 208, 211, 213, 214 УПК РФ устанавливают, что, осуществляя прокурорский надзор в данной сфере, прокурор вправе:

1. требовать от следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия;
2. рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;
3. по мотивированному письменному запросу знакомиться с материалами уголовного дела;
4. участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ;
5. передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета РФ с обязательным указанием оснований такой передачи;
6. отменять постановление следователя о приостановлении предварительного следствия;
7. отменять постановление следователя о прекращении предварительного следствия;
8. давать согласие на сохранение в тайне факта задержания подозреваемого;
9. утверждать обвинительное заключение уголовному делу;
10. возвращать уголовное дело следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков.

В случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. В случае несогласия руководителя вышестоящего следственного органа с указанными требованиями прокурора прокурор вправе обратиться к Председателю Следственного комитета РФ или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). В случае несогласия Председателя Следственного комитета РФ или руководителя следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору РФ, решение которого является окончательным.

Статья 221 УПК РФ определяет, что прокурор рассматривает поступившее от следователя уголовное дело с обвинительным заключением и в течение 10 суток принимает по нему одно из следующих решений:

1) об утверждении обвинительного заключения и о направлении уголовного дела в суд;

2) выносит мотивированное постановление о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими письменными указаниями;

3) выносит мотивированное постановление о направлении уголовного дела вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения, если оно подсудно вышестоящему суду.

Прокурор вправе отменить меру пресечения в виде ареста, если установит, что следователь нарушил требования УПК РФ о содержании обвиняемого под стражей и предельный срок ареста истек.

Постановление прокурора о возвращении уголовного дела следователю может быть обжаловано им с согласия руководителя следственного органа вышестоящему прокурору, а при несогласии с его решением – Генеральному прокурору РФ с согласия председателя Следственного комитета РФ либо руководителя следственного органа соответствующего федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти).

Вышестоящий прокурор в течение 72 часов с момента поступления соответствующих материалов выносит одно из следующих постановлений:

1. об отказе в удовлетворении ходатайства следователя;
2. об отмене постановления нижестоящего прокурора. В этом случае вышестоящий прокурор утверждает обвинительное заключение и направляет уголовное дело в суд.

После утверждения обвинительного заключения прокурор направляет уголовное дело в суд, о чем уведомляет обвиняемого, его защитника, потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика и (или) представителей и разъясняет им право заявлять ходатайство о проведении предварительного слушания в порядке, установленном гл. 15 УПК РФ.

При осуществлении надзора за процессуальной деятельностью следователей прокурор использует правовые средства, предоставляемые ему исключительно УПК РФ.

Основными актами прокурорского надзора служат: требования, постановления, согласия, представление, указания прокурора и утверждение обвинительного заключения.

Правовую основу прокурорского надзора составляют:

• Приказ Генпрокурора РФ от 27.11.2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве».
• Приказ Генпрокурора РФ от 07.05.2008 г. № 84 «О разграничении компетенций прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур».
• Приказ Генпрокурора РФ от 12.10.2010 г. № 276 «Об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства».
• Приказ Генпрокурора РФ от 01.11.2011 г. № 373 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействия) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора».
• Приказ Генпрокурора РФ от 28.12.2016 г. № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия».