Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Понятие, значение и специфика надзора

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина представляет собой отдельную отрасль прокурорского надзора, заключающуюся в охране и защите прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также восстановлении средствами прокурорского надзора нарушенных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

Охрана прав и свобод человека и гражданина означает, прежде всего, обеспечение правового положения личности путем предотвращения средствами прокурорского надзора нарушений со стороны поднадзорных лиц, защита – восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов. При этом восстановление может проходить как в оперативном порядке – исключительно с помощью средств прокурорского надзора, так и в сложном – путем возбуждения административных, судебных и прочих охранительных производств, когда прокурор сталкивается с препятствиями при восстановлении нарушенных прав или же когда закон создает дополнительные гарантии в ходе восстановительной деятельности.

В последнем случае восстановление, как правило, протекает в судебном порядке с обязательным участием прокурора.

В литературе вопрос об отнесении прокурорского надзора за соблюдением прав, свобод и законных интересов человека и гражданина к отдельной отрасли прокурорского надзора вызывает дискуссии.

Противники такого выделения приводят следующие аргументы:

1. Выделение данного направления в отдельную отрасль прокурорского надзора противоречит доктрине обеспечения баланса интересов личности, общества и государства, согласно которой права и свободы человека и гражданина представляют собой равноохраняемую категорию наряду с обеспечением и защитой интересов общества и государства, и поэтому надзор за их соблюдением не следует выделять в отдельную отрасль. Этот вид деятельности должен представлять собой одно из направлений в рамках надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

2. Правовые средства и методы прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина практические аналогичны правовым средствам и методам надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, поэтому нет практического смысла обособлять данное направление прокурорской деятельности в отдельную отрасль.

3. Выделение надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в отдельную отрасль создает предпосылки для подмены судебной формы защиты нарушенных прав и свобод граждан.

В правовом государстве только суд вправе разрешать споры и осуществлять восстановление нарушенных прав в публичном порядке.

Сторонники обособления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в отдельную отрасль обусловливают свою позицию тем, что поскольку ст. 2 Конституции РФ закрепляет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью в Российской Федерации, то и деятельность прокуратуры как органа надзора за законностью, связанная с обеспечением правового положения личности, применительно к прокурорскому надзору должна быть организована на самом высоком уровне – организационно выделена в отдельную отрасль наряду с отраслью прокурорского надзора за исполнением законов.

Кроме того, дополнительно приводятся аргументы о том, что современное правосудие не всегда недоступно для большинства населения в силу его дороговизны и длительности, и в этой связи прокурор фактически является единственным субъектом, способным квалифицированно и оперативно обеспечить правовое положение личности и восстановить нарушение права, свободы и законные интересы личности.

На сегодняшний день прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является отдельной отраслью прокурорского надзора.

Основными задачами прокурорского надзора за соблюдением прав, свобод человека и гражданина являются:

1. обеспечение и охрана правового положения личности;
2. восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;
3. обеспечение баланса личных и общественных интересов;
4. обеспечение юридического равенства прав, свобод, законных интересов, а также справедливого распределения обязанностей, равного доступа к правосудию и равенства перед законом и судом физических, юридических лиц, а также публично-правовых субъектов.

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина включает в себя несколько направлений. К числу основных из них можно отнести:

• надзор за соблюдением законодательства о свободе места жительства и передвижения;
• надзор за соблюдением конституционного права граждан на объединение;
• надзор за исполнением законов о порядке рассмотрения обращений;
• надзор за исполнением законов о свободе слова и печати;
• надзор за соблюдением избирательных прав граждан;
• надзор за соблюдением законодательства о правах беженцев и вынужденных переселенцев;
• надзор за соблюдением прав граждан на свободу совести и вероисповедания;
• надзор за соблюдением прав граждан на осуществление местного самоуправления;
• надзор за соблюдением трудовых прав граждан;
• надзор за исполнением законодательства о защите прав потребителей;
• надзор за соблюдением жилищных прав граждан;
• надзор за соблюдением прав социально охраняемых категорий граждан: инвалидов, пенсионеров, ветеранов и др.

Предмет и пределы надзора

Статья 26 Закона о прокуратуре устанавливает, что предмет прокурорского надзора данной отрасли составляет соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Эта же статья определяет пределы по кругу поднадзорных лиц и общие пределы.

Предел по кругу поднадзорных лиц включает в себя соблюдение прав и свобод человека и гражданина:

• федеральными отраслевыми органами исполнительной власти (министерствами, комитетами, федеральными службами, агентствами, ведомствами и т.д.);
• Следственным комитетом Российской Федерации;
• представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов РФ;
• исполнительными органами государственной власти субъектов РФ;
• органами местного самоуправления;
• органами военного управления;
• органами контроля в структуре вышеназванных органов;
• должностными лицами в системе и структуре указанных выше органов;
• субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания;
• органами управления коммерческих и некоммерческих организаций;
• руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Часть 2 ст. 26 Закона уточняет общие пределы применительно к этой отрасли, устанавливая, что

1) органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

2) органы прокуратуры не вмешиваются в оперативнохозяйственную деятельность организаций.

В гл. 2 Закона о прокуратуре, регулирующей осуществление прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, предел по кругу актов прямо не определяется. Однако он может быть установлен с помощью системного толкования.

В этом случае он включит в себя все нормативно-правовые акты, устанавливающие правовое положение человека и гражданина.

К их числу безусловно относятся:

• общепризнанные нормы и принципы международного права;
• Конституция РФ;
• федеральные конституционные законы РФ;
• ратифицированные и вступившие в установленном порядке международные договоры (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ);
• федеральные законы РФ;
• законы СССР и РСФСР, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., в части, не противоречащей действующему законодательству;
• конституции и уставы субъектов РФ;
• законы субъектов РФ, принятые в соответствии с Конституцией РФ и не противоречащие федеральному законодательству РФ.

Также в предмет по кругу актов войдут подзаконные нормативно-правовые акты в случае удовлетворения двум условиям:

1. они исходят от высших органов государственной власти, принимаются по специальному полномочию, предусмотренному в законах, содержат механизм реализации норм, закрепленных в законах;
2. определяют правовое положение человека и гражданина.

Таким образом, пределы прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина по общим пределам, пределам по кругу поднадзорных лиц и актов фактически совпадают с аналогичными пределами прокурорского надзора за исполнением законов.

В литературе принято уточнять круг субъектов, чьи права и свободы обеспечивает прокурор. В этой связи выделяют четыре уровня (категории лиц).

Первый – общегуманитарный уровень: прокурор обеспечивает правовое положение всех лиц, закрепляемое на международном уровне, независимо от их гражданской принадлежности. В этом случае, как правило, речь идет об обеспечении естественных фундаментальных прав личности, закрепляемых как в общепризнанных нормах и принципах международного права, так и на уровне национального законодательства. На этом уровне обеспечиваются права и свободы всех лиц, пребывающих на территории РФ, независимо от наличия у них гражданства РФ.

Второй – национальный уровень: прокурор обеспечивает политические, социальные экономические и прочие права граждан РФ.

Эти права и свободы устанавливаются национальным законодательством.

Третий – специальный уровень: прокурор обеспечивает правовое положение социально-охраняемых и социально-защищаемых категорий лиц (граждан): ветеранов, инвалидов, представителей коренных малочисленных народов, граждан и лиц, в отношении которых действует специальное законодательство в части предоставления социальной защиты, льгот или иных преференций (к примеру, ликвидаторы аварии на ЧАЭС, матери-одиночки, несовершеннолетние и т.п.).

Четвертый – исключительный уровень: прокурор обеспечивает правовое положение лиц (граждан), находящихся в трудной жизненной ситуации, которые самостоятельно не могут реализовать свои права в силу состояния здоровья, возраста, зависимого положения, особого физического и психического состояния при сложившихся на конкретный момент обстоятельствах (тяжелобольной пенсионер, ребенок-инвалид и т.п.).

Предметом обеспечения, охраны и защиты являются права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, закрепляемые в общепризнанных нормах и принципах международного права, а также национальном законодательстве. Прокурор в равной мере охраняет и обеспечивает все формы и виды правопритязаний, независимо от того, относятся ли они к правам, свободам или законным интересам. Не имеет значение и их видовая и национальная принадлежность: являются ли указанные правопритязания политическими, экономическими, социальными, культурными, закрепляются ли они в международном или национальном законодательстве и т.п.

Правовые средства надзора

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор использует все правовые средства, предусмотренные ст. 22, 23 и 24 Закона о прокуратуре.

Кроме того, ст. 27 Закона о прокуратуре устанавливает, что прокурор также:

• рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
• разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
• принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина;
• принимает меры по привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон;
• принимает меры по возмещению причиненного ущерба;
• при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом;
• возбуждает производство об административном правонарушении;
• незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях (как альтернатива предыдущему);
• приносит протест;
• приносит представление;
• предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

В литературе спорным является вопрос о праве прокурора приносить предостережение. Буквальное толкование Закона о прокуратуре позволяет сделать вывод о том, что вынесение данного акта в этой отрасли надзора не предусмотрено. Некоторые авторы считают, что вынесение предостережения возможно. Поскольку на практике зачастую весьма трудно разграничить данные отрасли надзора, представляется, что не исключено вынесение предостережения также при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Рассмотрение и разрешение обращений в прокуратуре

Рассмотрение и разрешение обращений в органах прокуратуры регулируется Конституцией РФ, ст. 10 Закона о прокуратуре, ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 г. (в ред. от 28.07.2020) № 45 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации».

Органы прокуратуры рассматривают обращения, содержащие сведения о нарушениях законодательства, охраняемых законом прав, свобод и интересов человека и гражданина, интересов общества и государства.

Обращение в органы прокуратуры может быть подано в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, телеграфу, факсимильной связи, информационным системам общего пользования (с использованием сети Интернет), через ящик «Для обращений и заявлений», установленный в каждом органе прокуратуры.

Поступившие обращения подлежат обязательной регистрации в течение 3 дней с момента поступления в органы прокуратуры.

Срок рассмотрения и разрешения обращений и запросов исчисляется с момента их регистрации в соответствующем органе прокуратуры.

Окончанием срока рассмотрения и разрешения обращений (запросов) считается дата направления письменного ответа автору о принятом решении.

Письменное обращение должно содержать наименование органа, в который направляется обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо его должность, а также фамилию, имя, отчество гражданина, направившего обращение, почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ или уведомление о переадресовании обращения, изложение существа вопроса, личную подпись указанного гражданина и дату.

Обращение, поступившее в форме электронного документа, в обязательном порядке должно содержать фамилию, имя, отчество гражданина, направившего обращение, адрес его электронной почты, если ответ (уведомление) должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ (уведомление) должен быть направлен в письменной форме.

По обращению, поступившему в органы прокуратуры, должно быть принято одно из следующих решений:

• о принятии к рассмотрению;
• о прекращении проверки;
• о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры;
• о направлении в другие органы;
• о приобщении к ранее поступившей жалобе.

Обращения граждан разрешаются в срок не позднее 30 дней со дня регистрации в органах прокуратуры, а не требующие дополнительного изучения и проверки – не позднее 15 дней.

При рассмотрении обращения органами прокуратуры заявитель имеет право представлять дополнительные документы и материалы, в том числе в электронной форме, либо обращаться с просьбой об их истребовании.

В случае проведения дополнительной проверки, запроса материалов и в других исключительных случаях срок разрешения обращений граждан, должностных или иных лиц продлевается уполномоченным прокурором с одновременным уведомлением их авторов о причинах задержки и характере принимаемых мер, но не более чем на 30 дней.

По итогам разрешения обращений может быть принято одно из следующих решений:

• «удовлетворено» – приняты меры к полному или частичному восстановлению прав и законных интересов заявителя;
• «удовлетворено повторное обращение» – обращение, в котором обжалуются ответы соответствующей прокуратуры и по которому принималось решение об отказе в удовлетворении ранее поданного обращения. При этом первичное решение отменяется;
• «отклонено» – требования заявителя, изложенные в обращении, признаны необоснованными;
• «разъяснено» – по обращению, в котором не содержалось просьб об удовлетворении каких-либо требований или ходатайств, разъяснены вопросы правового характера;
• «принято иное решение» – обращение оставлено без разрешения, приобщено к материалам уголовного дела (надзорного производства), прекращена переписка;
• «направлено» – обращение в 7-дневный срок направлено для разрешения в другую прокуратуру или другое ведомство по принадлежности.

Ответ на обращение, поступившее в органы прокуратуры в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, телеграфу, факсимильной связи, направляется в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении.

Ответ на обращение, поступившее в органы прокуратуры по информационным системам общего пользования, направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении.

При направлении ответов на обращения заявителям возвращаются приложенные к ним документы.

Не подлежат возвращению документы и материалы, направленные заявителем в органы прокуратуры в электронной форме.

По просьбе заявителя по окончании проверки ему предоставляется возможность ознакомиться с документами и материалами в той мере, в какой это не противоречит требованиям соблюдения государственной или иной охраняемой федеральным законом тайны, правам, свободам и законным интересам других лиц.

При несогласии с решением должностного лица органа прокуратуры, принятым по обращению, заявитель имеет право обратиться с жалобой к вышестоящему прокурору либо в суд.