Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)

Понятие, значение и специфика надзора

Прокурорский надзор за исполнением законов представляет собой самостоятельную отрасль прокурорского надзора, заключающуюся в наблюдении за исполнением законов в административнораспорядительной (управленческой) деятельности поднадзорных органов и учреждений.

В литературе часто для определения данного направления деятельности используется понятие «общий надзор». Этот термин является сугубо научным. Действующее законодательство не содержит такого определения.

Основное содержание общего надзора заключается в том, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему нижестоящие прокуроры осуществляют надзор за тем, чтобы действия, решения и правовые акты, издаваемые органами государственного управления, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также должностными лицами указанных органов, соответствовали Конституции РФ и иным законам, действующим на территории РФ.

Специфика общего надзора заключается:

1. В наиболее широком охвате поднадзорных объектов, объемном предмете, обширных пределах, правовых средствах и сферах надзорной деятельности. К примеру, некоторые ученые выделяют свыше 60 направлений в рамках общего надзора.

2. В базовом характере для иных отраслей прокурорского надзора. Практически все иные направления надзорной деятельности, включая специальные отрасли прокурорского надзора, представляют собой частные случаи надзора за исполнением законов и законностью правовых актов с учетом специфики поднадзорных органов и учреждений. Поэтому правовые средства (главным образом, акты и полномочия), используемые прокурором в рамках общего надзора, по умолчанию применяются во всех иных отраслях и направлениях деятельности, если в Законе о прокуратуре не указано обратного.

Основными задачами прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов являются:

1. выявление нарушений законов в деятельности государственных и муниципальных органов, учреждений и должностных лиц;
2. принятие оперативных мер к устранению выявленных нарушений законов;
3. принятие мер к предупреждению нарушений законов;
4. принятие мер к устранению причин, породивших нарушения законов, и условий, им способствующих;
5. выявление лиц, допустивших нарушения законов, и принятие мер к привлечению их к соответствующим видам ответственности.

Основное значение надзора за исполнением законов заключается в наблюдении за правомерным состоянием (режимом законности) в сфере публичного управления и его оперативном восстановлении в случае нарушения. Восстановление нарушенной законности может проходить в оперативном порядке – путем реализации основных полномочий, предусмотренных ст. 22 Закона о прокуратуре, и вынесения актов прокурорского надзора, а также в более сложном – путем возбуждения судебных, административных и прочих производств в случае, когда прокурор сталкивается с препятствиями при попытке оперативного восстановления нарушенной законности либо когда закон специально устанавливает такой порядок для обеспечения дополнительных гарантий принятия законного решения. Изначально надзор за исполнением законов ориентирован на недопущение нарушения правомерного состояния режима публичного управления и оперативное восстановление нарушенной законности, поэтому в литературе подчеркивают его профилактический характер. Профилактический потенциал общего надзора выражается в том, что с его помощью достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявляются нарушения на ранних стадиях их формирования, принимаются меры к их устранению.

Характер прокурорского надзора за исполнением законов определяется его задачами, заключающимися в наблюдении за единообразным и точным исполнением законов государственными и муниципальными органами, учреждениями и должностными лицами, а также иными субъектами, принимающими управленческие и властно-распорядительные решения. При этом в поле зрения прокурора находится только та часть их деятельности, которая урегулирована законом, связана с исполнением и соблюдением законов. При этом прокурор не вправе подменять другие органы, его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности поднадзорных лиц. Кроме того, реализовывать правовые средства, направленные на восстановление нарушенной законности, в рамках надзора за исполнением законов, согласно общему правилу, закрепленному в ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, прокурор может лишь на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Предмет и пределы надзора за исполнением законов

Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре, предмет надзора за исполнением законов и законностью правовых актов включает в себя три самостоятельных элемента:

1. Соблюдение Конституции РФ.
2. Исполнение законов, действующих на территории РФ.
3. Соответствие законам правовых актов.

Соблюдение является одной из форм исполнения закона (поэтому некоторыми авторами не выделяется в самостоятельный элемент предмета общего надзора) и представляет собой следование установленным в Конституции РФ запретам и воздержанию от действий, которые признаются ею недопустимыми (так называемая пассивная форма исполнения).

Обособление соблюдения Конституции РФ в предмете надзора обусловливается спецификой действия конституционных норм, имеющих прямое действие, а также тем, что реализация отдельных требований, содержащихся в некоторых из них, дополнительно регламентируется иными законами.

Исполнение законов в узком смысле представляет собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний (дозволений, запретов и требований) путем осуществления юридически значимых действий и вынесения правовых актов, направленных на возникновение определенных правовых последствий.

Соответствие законам издаваемых указанными выше органами актов выражается в их непротиворечии смыслу, содержанию и форме требований, содержащихся в Конституции РФ и иных действующих на территории РФ законах. Под правовыми актами в данном случае понимаются акты, изменяющие или прекращающие правовые отношения (приказы, указания, распоряжения и т.п.).

Некоторые ученые, разграничивая элементы предмета общего надзора, указывают, что надзор за соблюдением имеет место тогда, когда речь идет о реализации охранительных норм, а надзор за исполнением – в случае, когда речь идет о надзоре за исполнением требований, основанных на регулятивных нормах.

Предмет надзора за исполнением законов имеет четкие пределы.

Общие пределы устанавливаются в ст. 21 Закона о прокуратуре и включают в себя:

а) запрет вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов и лиц;
б) запрет подменять в ходе осуществления надзора иные государственные органы и учреждения;
в) требование проводить прокурорские проверки только по поступившей в органы прокуратуры информации о допущенных нарушениях закона.

Специальные пределы также устанавливаются ст. 21 Закона о прокуратуре и включают в себя: предел по кругу поднадзорных лиц, по кругу актов и видам деятельности.

Круг поднадзорных лиц в рамках общего надзора включает в себя следующие органы и должностные лица, осуществляющие управленческие (административно-распорядительные) функции:

• федеральные отраслевые органы исполнительной власти (министерства, комитеты, федеральные службы, агентства, ведомства и т.д.);
• Следственный комитет Российской Федерации;
• представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ;
• исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;
• органы местного самоуправления;
• органы военного управления;
• органы контроля в структуре вышеназванных органов;
• должностных лиц в системе и структуре указанных выше органов;
• субъектов осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания;
• органы управления коммерческих и некоммерческих организаций;
• руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.

Не входят в предмет надзора: Президент РФ и Администрация Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Правительство РФ (в случае вынесения акта, противоречащего Конституции РФ и федеральным законам, прокурор лишь информирует об этом Президента РФ), судебные органы, Судебный департамент при Верховном Суде РФ и его подразделения на местах, религиозные организации, нотариусы, адвокаты, предприниматели без образования юридического лица, а также отдельные граждане.

Круг нормативно-правовых актов, входящих в предмет общего надзора, составляет действующее на территории РФ законодательство как система нормативно-правовых актов, принимаемых представительными органами государственной власти или непосредственно волеизъявлением населения и регулирующих наиболее важные общественные отношения.

Прокуратура РФ надзирает за соблюдением и исполнением:

• общепризнанных норм и принципов международного права;
• Конституции РФ;
• федеральных конституционных законов;
• ратифицированных и вступивших в установленном порядке международных договоров (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ);
• федеральных законов;
• законов СССР и РСФСР, действовавших на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., в части, не противоречащей действующему законодательству;
• конституций и уставов субъектов Федерации;
• законов субъектов Федерации, принятых в соответствии с Конституцией РФ и не противоречащих федеральному законодательству.

В литературе является дискуссионным вопрос о том, охватывается ли предметом общего надзора исполнение подзаконных нормативно-правовых актов. По общему правилу прокуратура РФ надзирает только за исполнением законов. Вместе с тем некоторые ученые считают, что поскольку исполнение многих законов формируется посредством издания подзаконных нормативно-правовых актов, они также должны входить в предмет надзора, однако при этом удовлетворять следующим требованиям:

• подзаконные нормативно-правовые акты должны исходить от высших органов государственной власти (Президента РФ и Правительства РФ);
• они должны быть адресованы неопределенному кругу лиц и рассчитаны на длительное применение;
• эти акты должны быть изданы по специальному полномочию, устанавливаемому в Конституции РФ и ином действующем на ее территории законе;
• в них должен быть зафиксирован механизм реализации положений закона.

При указанных условиях подзаконные нормативно-правовые акты входят в предмет прокурорского надзора за исполнением законов, и прокурор надзирает за соблюдением и исполнением требований, закрепленных в этих актах.

Предел прокурорского надзора по видам деятельности (по кругу правоотношений) ограничивается лишь теми видами деятельности поднадзорных лиц, которые основываются на регулятивных и охранительных правоотношениях, связанных с управомочиванием или обязыванием поднадзорных лиц к определенному поведению и подкрепленных к исполнению угрозой применения невыгодных последствий. Деятельность поднадзорных лиц, основанная на диспозитивных отношениях, не может составлять предмет надзора, поскольку в этом случае любое выбранное поднадзорным лицом поведение в рамках предписания диспозитивной нормы будет правомерным.

Правовые средства прокурорского надзора за исполнением законов

В общем надзоре правовые средства традиционно делят на три категории: направленные на выявление нарушений закона, причин, их порождающих, и условий, им способствующих; направленные на устранение выявленных нарушений; направленные на предупреждение нарушений.

Первая группа правовых средств направлена на установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, о причиненном вреде, лицах, его причинивших, об обстоятельствах, приведших к правонарушению. Они включают в себя:

1. Право беспрепятственного входа на территорию и в помещения поднадзорных субъектов и объектов (п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре).

Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение. Это право включает в себя возможность попадания прокурора в нужное время к нужному лицу. К прокурорам не применимы правила пропускного режима, требующие предварительного согласования или выписывания пропуска. Использование данного права не обусловлено наличием сигналов о нарушении.

2. Право иметь доступ к документам и материалам, статистическим и иным сведениям (ст. 6, п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре).

Использование данного права законодатель также не увязывает с наличием сигнала о правонарушении. Указанное право может быть реализовано путем истребования необходимых документов в прокуратуру как в письменной, так и устной форме. Необходимые прокурору документы передаются безвозмездно. Данное право имеет нормативные ограничения, связанные с режимами охраняемых законом тайн.

Доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, может быть лишь у прокурора, имеющего соответствующий допуск.

Сведения, составляющие врачебную тайну, могут быть представлены прокурору без согласия гражданина (больного) лишь при наличии оснований, позволяющих полагать, что вред здоровью гражданина был причинен в результате противоправных действий.

Иные охраняемые законом сведения могут быть представлены только с согласия соответствующих лиц или по судебному решению. Пункт 2.1 ст. 4 Закона о прокуратуре устанавливает, что при осуществлении прокурорского надзора органы прокуратуры вправе получать в установленных законодательством РФ случаях доступ к необходимой им для осуществления прокурорского надзора информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, в том числе осуществлять обработку персональных данных.

3. Требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, установленные ст. 6 Закона о прокуратуре.

В специальной литературе принято разграничивать полномочие прокурора, связанное с доступом к материалам и сведениям, и полномочия прокурора по истребованию необходимых данных.

Прежде всего, указанные полномочия разграничиваются в подходе прокурора к определению совокупности документов: в первом случае совокупность документов определяется в общем неконкретезированном виде, во втором – четко указываются необходимые документы. Как правило, «иметь доступ» означает право прокурора ознакомиться с необходимыми ему материалами непосредственно в помещении или на территории поднадзорного лица, «требовать представления» – предполагает представления необходимых материалов в прокуратуру или прокурору.

По цели: в первом случае прокурору требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию и при этом предусмотреть меры по обеспечению сохранности данной информации, во втором – ему необходимо пополнить уже имеющуюся информационную базу.

По объему работы истребование характеризуется гораздо большими временными и организационными затратами.

По основаниям применения: в первом случае основанием является необходимость оперативного получения нужной информации, во втором – основанием служит выполнение заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорских проверок.

4. Право вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушения закона.

Вызов производится письмом, телеграммой, телефонограммой или требованием.

Не исключено получение объяснений по месту нахождения опрашиваемого. Неявка без уважительных причин должностного лица по вызову прокурора может повлечь за собой административную ответственность (ст. 17.7 КоАП РФ).

Получение объяснений от граждан возможно для уточнения интересующих прокурора обстоятельств и не может использоваться как средство получения информации относительно поведения граждан, поскольку их поведение не охватывается предметом прокурорского надзора.

5. Использование помощи специалиста.

Реализуя это полномочие, прокурор направляет должностному лицу письмо (требование) о выделении специалиста. Истребовать специалиста возможно только из органов и учреждений, чья деятельность охватывается предметом прокурорского надзора.

Традиционно выделяют следующие формы участия специалиста:

а) консультации для выяснения возникших вопросов;
б) участие специалистов при получении объяснений, отборе нужных документов, проведении проверок.

6. Право требовать от руководителей и других должностных лиц проведения проверок и ревизий.

В требовании о проведении проверки и ревизии прокурор указывает: проверяемый период, круг проверяемых подразделений или лиц, вопросы, подлежащие проверке, и сроки ее окончания.

Проверка отличается от ревизии по смыслу и объему выполняемой работы. Проверка проводится по частному поводу, когда не возникает необходимости в исследовании довольно значительного числа документов или производственно-хозяйственных операций.

С требованием о проведении ревизии на предприятиях, основанных на негосударственной или муниципальной собственности, прокурор вправе обращаться только в случаях причинения ущерба обществу или государству.

Проверка в государственных органах поручается вышестоящему органу, а в хозяйствующих субъектах – контролирующему органу по профилю его деятельности.

При обращении прокурора с требованием о проведении проверки или ревизии он должен:

• поставить исполнение поручения на контроль;
• потребовать от уполномоченных лиц сообщить ему о результатах проверки;
• оценить полноту и качество представленных документов;
• решить вопрос о возможности привлечения к ответственности виновных лиц.

7. Право проведения проверок исполнения законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Это комплексное правомочие, включающее в себя практически все вышеперечисленные полномочия.

Согласно ст. 6 Закона о прокуратуре, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных ст. 22 Закона о прокуратуре, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Среди правовых средств, направленных на устранение выявленных нарушений, основное место занимают:

1. Принесение протеста. Протест представляет собой письменное требование прокурора об устранении имеющихся в правовом акте положений, противоречащих закону, о приведении акта в соответствие с действующим законодательством либо об его отмене.
2. Внесение представления об устранении нарушений закона.
3. Вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.
4. Подача судебных заявлений во все суды, кроме Конституционного Суда РФ.
5. Требования прокурора о привлечении виновных в совершении правонарушения к различным видам ответственности.
6. В случае обнаружения правонарушения, содержащего признаки преступления, вынесение мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов по подследственности.

Проведение прокурорских проверок в ходе надзора за исполнением законов

Проведение прокурорских проверок регулируется ст. 4, 6, 21 Закона о прокуратуре.

Проверка является основным правовым средством выявления и пресечения правонарушения, а также установления причин, их порождающих, и условий, им способствующих.

По общему правилу проверка может проводиться только при наличии поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Поводы к прокурорской проверке могут быть различны: обращение граждан, должностных лиц, депутатов, материалы уголовных и судебных дел, публикации в СМИ, сообщения правоохранительных и контрольно-надзорных органов, непосредственное обнаружение нарушения закона самими прокурорскими работниками.

Исключение составляют лишь проверки законности содержания административно задержанных в комнатах временного содержания, центрах социальной реабилитации, а также приемникахраспределителях. В данных случаях проверки носят инициативный характер и не требуют наличия специального повода, поскольку в ходе деятельности указанных органов и учреждений возможно существенное ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина во внесудебном порядке.

В литературе принято выделять следующие виды проверок:

1. В зависимости от исходных материалов проверки делятся: на текущие – осуществляемые в целях исследования поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения закона; и плановые – проводимые на основе анализа статистических данных, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений и т.п.

2. По предмету проверочной деятельности проверки делятся на:

• целевые – направленные на проверку исполнения конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные отношения;
• комплексные – когда предметом проверки является проверка исполнения нескольких законов, регулирующих разнородные отношения в определенной социально-экономической сфере (например, банковской); сквозные – когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или многих органах определенной хозяйственной отрасли, министерства или службы.

3. В зависимости от наличия повода проверки бывают: инициативные – проводимые прокуратурой по собственному усмотрению вне зависимости от наличия обращения о нарушении закона, и проверки, проводимые в общем порядке, т.е. только при поступлении в прокуратуру сведений о нарушении законов.

4. В зависимости от числа проверяемых объектов и проверяющих субъектов также выделяют проверки: совместные (несколько проверяющих органов проверяют один объект) и одновременные – когда параллельно проверяется исполнение законов на нескольких объектах одним или несколькими проверочными органами.

5. В зависимости от времени проведения проверки делятся на первичные и повторные (контрольные).

Контрольные проверки направлены на получение достоверных сведений о фактическом устранении ранее выявленных нарушений.

Решение о проведении проверки принимает прокурор или его заместитель.

Как правило, прокурорская проверка осуществляется в три этапа:

1. Подготовительный этап, включающий в себя:

• предметное изучение законодательства; определение задач проверки;
• ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе проверок;
• анализ типичных нарушений в данной отрасли надзора;
• определение тактики и методики проведения проверки;
• подбор специалистов и формулирование вопросов, на которые необходимо дать ответы преимущественно в виде заключений;
• составление плана или программы проверки.

2. Собственно проверка на конкретном объекте – получение массива информации, позволяющей обеспечить выявление фактов нарушения закона и создания условий для их последующего устранения.

Прокурор или заместитель не позднее дня до начала проверки извещает руководителя или уполномоченного представителя о предстоящей проверке. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки. Типовая форма решения о проведении проверки утверждена приказом Генерального прокурора РФ № 172 от 17.03.2017 (с послед. изм и доп.).

Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. Этот срок может быть продлен прокурором или заместителем до 30 календарных дней. Последующее продление возможно только Генеральным прокурором РФ или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора РФ.

Проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено. Общий срок приостановлений проверки не может превышать шести месяцев. Этот срок приостановлений может быть продлен Генеральным прокурором РФ или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора РФ не более чем на шесть месяцев.

Руководитель или иной уполномоченный представитель проверяемой организации уведомляется о приостановлении, возобновлении или продлении проверки в течение двух дней со дня принятия соответствующего решения.

3. Завершающий этап – составление акта и документов прокурорского реагирования по окончании проверки. Если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации).