Функции и направления деятельности прокуратуры

Функциональные модели современной прокурорской деятельности

В литературе, как правило, выделяют два основных типа устройства и деятельности прокуратуры в зависимости от превалирования основной функции:

1. прокуратура как орган уголовного преследования («прокурор – обвинитель»);
2. прокуратура как орган надзора за законностью («прокурор – блюститель законности»).

На прокуратуру любого типа помимо основной может быть возложено осуществление дополнительных функций, поэтому встречается мнение о существовании прокурорской деятельности смешанного типа, для которого характерно наличие многочисленных функций. В качестве примера приводится современная российская прокуратура.

Первый тип прокуратуры исторически вытекает из судебного устройства прокурорской деятельности («судебной магистратуры»). В этом случае прокуратура представляет собой орган уголовного преследования и поддержания публичного обвинения. Эта модель прокурорского устройства характерна для состязательного типа уголовного процесса. Здесь прокурор преследует только обвинительную цель – публично изобличить лицо в совершении преступления и назначить ему справедливое наказание. В этой связи единственной функцией прокуратуры является поддержание публичного обвинения или, более широко, осуществление уголовного преследования. Взаимоотношения прокурора, суда и стороны защиты строятся на состязательной основе. При этом суд весьма часто выступает органом, контролирующим преследовательскую деятельность прокурора. В частности, суд дает разрешение на применение прокурором мер принуждения, необходимых для собирания и представления доказательств, в некоторых случаях утверждает первоначальное и окончательное обвинение. При рассмотрении дела по существу суд дополнительно проверяет, соблюдены ли обвинителем требования бремени и пределов доказывания. Формально прокуратура обладает равными правовыми возможностями по сравнению со стороной защиты, однако фактически процессуальное преимущество находится на стороне обвинения, поскольку прокурор выступает стороной, инициирующей уголовное преследование в суде с целью наказания виновного.

В последнее время на основе прокуратуры первого типа развивается новый – «прокурор (прокуратура) – представитель правосудия». Как и в первом случае, основное содержание прокурорской деятельности связано с осуществлением правосудия по уголовным делам. Вместе с тем принципиальное отличие заключается в том, что если в базовой модели прокурор является основным двигателем уголовного судопроизводства, поскольку только от него зависит инициирование и последующее применение уголовноправовых норм, то во втором – правом инициирования уголовнопроцессуальной деятельности обладают иные участники уголовного процесса, круг которых может быть весьма обширен. Обвинительная и преследовательская активность прокурора уходит на второй план, уступая место правовой оценке содержания процессуальной деятельности прочих участников уголовного процесса.

В этом случае роль прокурора схожа с ролью «помощника суда», однако отличается от нее тем, что он обладает большей автономией в оценке представленных иными участниками процесса доказательств и менее активен в установлении иных обстоятельств, имеющих значение для применения нормы права. Формально прокурор продолжает выполнять функцию обвинения, но при этом преследует цель не изобличить виновного в совершении преступления и назначить ему справедливое наказание, а обеспечить публичные (государственные и общественные) интересы при урегулировании социального конфликта, вызванного совершенным преступлением.

Насколько общество заинтересовано в том, чтобы преследовать данное деяние, и возможно ли достижение цели восстановления социальной справедливости иными, альтернативными применению уголовного наказания способами, вот основные цели его процессуальной деятельности. «Прокурор – представитель правосудия» представляет собой часть судебной системы, при этом он не обладает ни фактическими, ни формальными привилегиями по отношению к стороне защиты.

Второй тип «прокуратура как орган надзора законностью» исторически проистекает из судебно-административного и фискально-надзорного устройства прокурорской деятельности. Основная цель заключается в надзоре (наблюдении) за соблюдением законности, под которой понимается исполнение требований, закрепленных в актах высшей юридической силы – законах. Все прочие функции, включая уголовное преследование и поддержание обвинения, подчинены главной и обусловливаются ею. Надзором прокурора охватывается деятельность всех публичных органов, учреждений и лиц, включая иные контрольные, правообеспечительные и судебные органы. Фактически прокуратура выступает органом контроля и достаточно часто относится к правоохранительным органам, обладающим правом применять существенные меры государственного принуждения в упрощенном (внесудебном) порядке. В ходе судопроизводства прокурор наделен формальными или фактическими процессуальными преимуществами по сравнению с прочими участниками процесса, а также обладает явными или скрытыми контрольными полномочиями по отношению к суду.

В настоящее время на базе рассмотренного формируется новый тип прокурорской деятельности, который условно можно обозначить в качестве «прокуратуры как органа правообеспечения» («прокурора – правозаступника» или «прокурора – правозащитника»). Принципиальное отличие от базового заключается в том, что традиционное понятие законности как основного предмета прокурорской деятельности уходит на второй план и заменяется более традиционной категорией публичного интереса, под которым понимается не столько обеспечение исполнения требований, содержащихся в законе, сколько охрана и защита публичных благ, ценностей и общественных отношений. Обеспечение публичного интереса как предмета прокурорской деятельности включает в себя охрану и защиту интересов общества и государства, а также правового положения личности. При этом обеспечение прав и свобод человека и гражданина имеет приоритетное значение и определяется в качестве публично охраняемого блага, равнозначного прочим публичным ценностям.

Вторая отличительная черта заключается в ограничении круга поднадзорных прокуратуре лиц, а именно исключении из предмета надзора деятельности суда как основного гаранта, обеспечивающего с помощью осуществления правосудия правовое положение личности, а также восстановление иных нарушенных публичных интересов. В процессуальном плане прокурор занимает особое положение: не являясь стороной в процессе и не будучи связанным ни с одной из них, он выступает как незаинтересованный независимый наблюдатель – эксперт в области правообеспечения, обладающий правом участвовать в судопроизводстве. В определенном роде его статус близок к «помощнику суда» и «представителю правосудия», однако, в отличие от последних, прокурор не является частью судебной системы. Кроме того, в судопроизводстве его интересы, исходя из правообеспечительных мотивов, в рамках конкретного производства могут не совпадать с интересами сторон и прочих участников процесса. Основное содержание деятельности прокуратуры в этом случае составляют наблюдение (надзор) и судебно-процессуальная деятельность (участие прокурора в рассмотрении дел судами). Иные направления, в том числе уголовное преследование и поддержание государственного обвинения, данному типу прокурорского устройства не свойственны или же носят второстепенный характер.

Конкретная национальная модель устройства прокурорских органов представляет собой симбиоз нескольких типов прокурорской деятельности с превалированием черт, в большей степени свойственных какому-то одному из них. К примеру, действующее российское законодательство закрепляет модель, содержащую в себе элементы всех четырех типов с превалированием надзорного начала. Такой вывод вытекает из анализа положений ст. 1, 21, 35 Закона о прокуратуре, ст. 21, 37, 221, 226, 244, 246 УПК РФ, ст. 45 ГПК РФ, ст. 52 АПК РФ, ст. 25.11 КоАП РФ, а также требований иных законов.

Основными факторами, влияющими на формирование национальной модели устройства органов и учреждений прокуратуры, выступают: тип уголовного процесса; соотношение и содержание диспозитивного и публичного начала в правоприменительной и правоохранительной деятельности, а также место органов и учреждений прокуратуры в сложившейся национальной системе устройства органов государственной власти.

Понятие и система функций российской прокуратуры

Понятие «деятельность» означает активное созидательное взаимодействие с окружающей средой, направленное на достижение определенных целей. Деятельность публичного органа выражается в социальной роли, которую он играет, осуществляя возложенные на него функции.

Современный подход к определению функционального содержания прокурорской деятельности предполагает выявление составных частей системной целостности – функций, выделение специфических качеств каждой из них и, наконец, изучение связей, отношений и зависимостей функций между собой.

С учетом исторических традиций функционирования отечественной прокуратуры, особенностей действующего законодательства, практически все ученые предлагают построение многоуровневой системы функций, осуществляемых современной прокуратурой. По мнению большинства, их перечень охватывает прокурорский надзор, уголовное преследование, поддержание государственного обвинения, участие в рассмотрении дел судами, координацию деятельности иных правоохранительных органов по борьбе с преступностью, процессуальный контроль и руководство деятельностью дознания, а также осуществление правотворческой, профилактической и правозащитной видов деятельности.

Дискуссионный характер вопроса о значении, понятии и количестве функций, осуществляемых российской прокуратурой, объясняется, прежде всего, компромиссным характером действующего законодательства и отсутствием однозначного правового регулирования: на сегодняшний день несколько одинаковых по своему юридическому значению, но различных по отраслевому содержанию законов определяют содержание прокурорской деятельности.

Кроме того, этому также способствует неопределенность самого понятия «функция прокуратуры», возникающая из неоднозначности критериев, кладущихся в основу этой категории.

В литературе термин «функция прокуратуры» является дискуссионным. Под ним понимается либо сама деятельность, либо ее часть (вид), либо отдельное или основное направление деятельности прокуратуры. При этом критерии ее выделения также различны: задачи, стоящие, или обязанности, возложенные на прокуратуру, ее предназначение или же характер отношений с поднадзорными органами и учреждениями.

Разделяя позиции об историко-правовой и нормативной обусловленности этого понятия ранее действующим законодательством, а также учитывая логическую связь категорий «назначение» («предназначение»), «задачи» и «обязанности», считаем возможным поддержать взгляды на функции прокуратуры как на основные направления ее деятельности, обусловливаемые возложенными на нее обязанностями.

При этом функции, будучи основными направлениями, в отличие от иных занимают значительный удельный вес в объеме деятельности органа и отражают его сущность, продиктованную существующими политическими приоритетами и национальными традициями его функционирования.

Другими словами, уточненными критериями при определении категории «функции прокуратуры» выступают:

1. Нормативное закрепление данного вида деятельности.
2. Значительный удельный вес в общем объеме прокурорской деятельности (их основной характер).
3. Отражение сущностной природы прокурорских органов, обусловленной национально-историческими традициями их функционирования и действующими политическими приоритетами в правовом регулировании общественных отношений и деятельности публичных органов.
4. В большей степени теоретическая направленность данной категории, определяющаяся результатами аналитического обобщения практической деятельности прокуратуры в конкретных исторических условиях.

Конституция РФ не закрепляет предназначение прокуратуры, а лишь в п. 5 ст. 129 указывает, что полномочия, организация и порядок ее деятельности определяются федеральным законом.

В свою очередь, ст. 3 Закона о прокуратуре, уточняя конституционные положения, устанавливает, что содержание деятельности прокуратуры, помимо Конституции РФ, определяется Законом о прокуратуре, другими федеральными законами и международными договорами.

Поскольку Закон о прокуратуре и иные федеральные законы, регулирующие прокурорскую деятельность, закрепляют обширный перечень направлений деятельности, возникает необходимость в ее упорядочивании. В этой связи выделяют функции, т.е. такие направления, которые отличаются от прочих своим качественным и количественным содержанием.

Качественные характеристики позволяют сгруппировать прокурорскую деятельность в зависимости от ее направленности, выражающейся в задачах (или обязанностях) и предмете. С учетом этого критерия возможна общая классификация прокурорской деятельности по направлениям. В свою очередь, количественный показатель отражает распространенность конкретного направления среди прочей деятельности. В совокупности эти критерии позволяют составить номенклатуру направлений прокурорской деятельности, где одни будут занимать определяющее положение, а прочие носить зависимый и (или) незначительный характер. Первые должны быть определены в качестве функций – основных направлений, вторые – как прочие направления деятельности прокуратуры.

Кроме того, функциональная нагрузка, т.е. определение основных направлений деятельности, осуществляется с учетом национального исторического опыта и действующих приоритетов правового строительства в рамках существующих моделей прокурорской деятельности. С учетом отмеченных выше исторических традиций, современная национальная типология прокурорской деятельности представлена двумя основными моделями устройства прокуратуры: как органа надзора за законностью и как органа уголовного преследования и обвинения. В обоих случаях сущностными признаками служат надзорная (проверочная) направленность деятельности; наличие процессуальных полномочий и возможностей; обязательное участие в досудебных и судебных стадиях уголовного судопроизводства. Соответственно конкретные виды деятельности, удовлетворяющие указанным характеристикам, в большей степени способны отразить современное и исторически обусловленное социальное предназначение прокуратуры, поэтому в совокупности с иными критериями должны учитываться при определении функционального содержания ее деятельности.

Статья 1 Закона о прокуратуре закрепляет следующие направления прокурорской деятельности: прокурорский надзор, уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования, участие в рассмотрении дел судами, участие в правотворческой деятельности.

Представляется, что с учетом уточненных критериев современный перечень функций прокуратуры ограничивается:

1. прокурорским надзором,
2. уголовным преследованием,
3. участием в рассмотрении дел судами и
4. поддержанием государственного обвинения.

При этом различный способ правового регулирования и неодинаковый удельный вес в общем объеме прокурорской деятельности свидетельствуют об их различном значении.

Поскольку ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре обособляет надзор среди прочей прокурорской деятельности, есть основания согласиться со сторонниками позиции о наличии у отечественной прокуратуры основной, имманентно присущей функции – прокурорского надзора. В этой связи современная прокуратура, будучи преемницей «петровской» и «советской» прокуратур, несмотря на осуществление различных видов деятельности, фактически представляет собой надзорный орган с признаками учреждения юстиции.

В свою очередь, сопоставление ст. 1, 31 Закона о прокуратуре и ст. 37 УПК РФ позволяет сделать вывод, что уголовное преследование также является самостоятельной функцией современной российской прокуратуры, изначально не обусловливаемой прокурорским надзором. Между тем субсидиарный по отношению к Закону о прокуратуре характер его правового регулирования (исключительно на уровне уголовно-процессуального закона) не позволяет рассматривать ее в качестве основной или равнозначной прокурорскому надзору функции. Поэтому представляется возможным определить данное направление в качестве самостоятельной дополнительной функции прокуратуры.

Широкое распространение участия в рассмотрении дел судами в общем объеме прокурорской деятельности, институциональная принадлежность отечественной прокуратуры к органам и учреждениям юстиции в определенные исторические периоды, наличие у нее в этой связи обширной процессуальной компетенции позволяет признать этот вид деятельности отдельной функцией. Однако едва ли стоит признавать ее самостоятельной или равнозначной уголовному преследованию и прокурорскому надзору. Представляется оправданной позиция о том, что процессуальная активность прокурора в судебных стадиях носит производный от прокурорского надзора или уголовного преследования характер, причем в рамках уголовного процесса участие в суде практически полностью замещается поддержанием государственного обвинения. Поэтому участие прокурора в рассмотрении дел судами следует рассматривать как отдельную функцию современной российской прокуратуры, носящую производный характер.

Традиционно поддержание прокурором государственного обвинения расценивается как продолжение реализации функции уголовного преследования в судебных стадиях уголовного процесса.

Поддержание государственного обвинения необходимо рассматривать как отдельную функцию прокуратуры, однако имеющую производный от реализации уголовного преследования характер. Прежде всего, эта деятельность, как прочие ранее рассмотренные функции, удовлетворяет заявленным критериям, касающимся нормативного закрепления, распространенности в общем объеме прокурорской деятельности, отражения социального предназначения прокурорских органов, а также наличия продолжительных национально-исторических традиций своей реализации.

Кроме того, такой вывод основывается на том, что категория «поддержание государственного обвинения» имеет свое четкое устоявшееся уголовно-процессуальное содержание. Согласно уголовно-процессуальному закону, прокуратура является исключительным органом, на который возложена обязанность поддержания государственного обвинения по каждому уголовному делу частно-публичного и публичного обвинения, что объективно выделяет данный вид среди прочих направлений прокурорской деятельности. В этой связи, поскольку уголовно-процессуальная деятельность, связанная с поддержанием обвинения, существенным образом отличается от иной «судебной» деятельности прокурора, отражает сущностную специфику национальных прокурорских органов, едва ли стоит ее включать в содержание функции участия прокурора в рассмотрении дел судами. Кроме того, в этом случае следует разграничивать поддержание государственного обвинения как отдельную функцию прокуратуры и деятельность прокурора в рамках уголовного судопроизводства по поддержанию обвинения.

Координационную деятельность прокуратуры по борьбе с преступностью можно считать функцией весьма условно. Единственным «положительным» аргументом в этом случае служит характер ее нормативного закрепления: большинство ученых рассматривает данный вид деятельности в качестве функции только из-за того, что она перечислена в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре среди направлений деятельности, традиционно относящихся к функциям прокуратуры.

Между тем она не обладает самостоятельным правовым содержанием и лишь в незначительной степени характеризует прокуратуру как орган надзора или уголовного преследования. К тому же она не имеет продолжительной истории функционирования и в сравнении с прокурорским надзором, уголовным преследованием, участием в суде и поддержанием государственного обвинения носит ограниченный характер. В этой связи она должна быть признана не отдельной функцией, а иным направлением прокурорской деятельности.

Таким образом, с учетом изложенного, следует признать правомерность выводов об осуществлении отечественной прокуратурой четырех функций:

1. прокурорского надзора,
2. уголовного преследования,
3. участия в рассмотрении дел судами и
4. поддержания государственного обвинения.

При этом первые две функции являются самостоятельными, первая из которых – основная, а вторая – дополнительная. Остальные две – участие прокурора в рассмотрении дел судами и поддержание государственного обвинения – должны считаться обусловливаемыми прокурорским надзором или уголовным преследованием производными функциями отечественной прокуратуры.

Игнорирование или умаление значения хоть одной из указанных функций приведет к неправильному отражению содержания деятельности прокурорских органов и их роли в регулировании общественных отношений и деятельности различных лиц.

Вместе с тем, принимая во внимание динамичный характер правового регулирования прокурорской деятельности, следует разделить мнение о том, что в дальнейшем возможно изменение функций прокуратуры как по структуре, так и по характеру.

Многофункциональное содержание деятельности современной отечественной прокуратуры выражается в реализации ею не только указанных выше функций, но и иных направлений, носящих по отношению к основным вспомогательный или дополнительный характер. Помимо того, что они не отражают сущность современных прокурорских органов и не занимают значительное место в общем объеме прокурорской деятельности, осуществление некоторых из них может быть возложено на иные публичные органы.

К числу таких направлений, не являющихся функциями, кроме координации также относится профилактическая и административная деятельность прокуратуры.

Функциональная нагрузка определяет основные направления деятельности прокуратуры. Реализация каждого направления, в том числе основного, осуществляется через конкретные виды прокурорской деятельности. В теории прокурорского надзора категория «вид прокурорской деятельности» в основном используется либо как синонимичное понятие функциям и направлениям деятельности прокуратуры, либо в качестве термина, определяющего конкретное содержание прокурорской деятельности, направленной на реализацию определенной обязанности, возложенной на прокуратуру в рамках той или иной функции или направления. Типичный пример: «Вид – это сумма схожих, регламентированных законом конкретных действий субъектов, а направление деятельности определяется той сферой общественных отношений, где она реализуется».

Приведенная позиция представляется более предпочтительной.

В этой связи не следует отождествлять отдельный вид прокурорской деятельности и направление его реализации. Конкретный вид прокурорской деятельности может реализовываться через совокупность различных функций и направлений прокурорской деятельности. В этом контексте следует согласиться с мнением о том, что функции и направления служат формой реализации конкретных видов прокурорской деятельности, связанных с осуществлением возложенных на прокуратуру обязанностей. Вместе с тем, говоря о соотношении этих категорий, необходимо подчеркнуть, что они не имеют строгую логическую привязку «функция (направление) – вид деятельности». Одна функция может служить формой реализации нескольких видов деятельности, как и отдельный вид может реализовываться через несколько функций и направлений деятельности.

Фактическая прокурорская деятельность складывается из совокупности её отдельных видов. Каждый вид представляет собой реализацию обязанностей, возложенных на прокуратуру в определённой сфере государственной и общественной жизни.

Виды прокурорской деятельности, поскольку служат содержанием фактической деятельности, в отличие от функций и направлений не имеют четких пределов, что позволяет им перетекать из одной формы в другую, т.е. реализовываться через различные функции и направления деятельности прокуратуры. Поэтому в этом случае справедливо вести речь о перетекании одного вида в другой, но только применительно к конкретным видам деятельности, а не функциям и направлениям.

Подводя итог, можно сделать следующие выводы:

1. Структура прокурорской деятельности представляет собой систему функций и направлений деятельности прокуратуры.

2. Функция представляет собой основное направление реализации возложенных на прокуратуру обязанностей. Это в большей степени теоретическая конструкция, отражающая значительный объем прокурорской деятельности, выражающий сущностную природу прокуратуры, обусловленную национально-историческими традициями и действующими политическими приоритетами в правовом регулировании общественных отношений.

3. Отечественная прокуратура осуществляет четыре функции: прокурорский надзор, уголовное преследование, участие в рассмотрении дел судами и поддержание государственного обвинения. Прокурорский надзор и уголовное преследование являются самостоятельными функциями, первая из них – основная, а вторая – дополнительная. Остальные две – участие прокурора в рассмотрении дел судами и поддержание государственного обвинения – должны считаться обусловливаемыми прокурорским надзором или уголовным преследованием, т.е. производными функциями отечественной прокуратуры.

4. Содержание прокурорской деятельности составляет отдельные ее виды, являющиеся совокупностью схожих регламентированных законом конкретных действий по реализации возложенных на прокуратуру обязанностей. Отдельная функция может служить формой реализации нескольких видов деятельности, как и конкретный вид может реализовываться через несколько функций и направлений деятельности прокуратуры.

Понятие, критерии выделения и виды отраслей прокурорского надзора

Прокурорский надзор является одной из основных функций прокуратуры РФ. Как специфический вид государственной деятельности он един. Однако в самом процессе прокурорского надзора имеются существенные различия. Эти различие обусловлены особенностями законодательства, за которым надзирают органы прокуратуры, спецификой деятельности поднадзорных субъектов и рядом других факторов. Поэтому единый прокурорский надзор принято разделять на несколько отраслей.

Под отраслью прокурорского надзора необходимо понимать самостоятельное направление прокурорского надзора, характеризующееся родовым объектом и предметом надзора, определенным объемом полномочий прокурора, необходимым ему для решения специфичных задач, стоящих перед данной отраслью надзора.

Необходимо отметить, что современная литература вместо термина «отрасль прокурорского надзора» иногда использует такие понятия, как «вид прокурорского надзора», «надзорная подфункция», «направления прокурорского надзора». Действующий Закон о прокуратуре не содержит приведенных понятий, а использует лишь общий термин «функция», содержание которого было раскрыто выше.

Основными критериями деления прокурорского надзора на отрасли выступают: задачи, объект и предмет надзора, а также полномочия прокуроров. Иногда в специальной литературе дополнительно выделяют такие критерии, как акты прокурорского реагирования, выносимые прокурором в той или иной отрасли, и пределы надзора.

Наиболее распространенные определения объекта прокурорского надзора следующие:

• общественные отношения, складывающиеся в ходе деятельности поднадзорных органов и лиц;
• деятельность поднадзорных органов и лиц;
• законность поднадзорной деятельности, включающая в себя: а) законы и подзаконные акты; б) исполнение законов; в) надзор за точным и единообразным исполнением законов; г) ответственность за допущенное нарушение законов;
• поднадзорные органы, учреждения, предприятия и организации, а также должностные лица.

Наиболее часто встречающиеся определения предмета прокурорского надзора следующие:

• деятельность поднадзорных лиц;
• исполнение законов, т.е. соответствие закону нормативных актов и действий поднадзорных органов и лиц;
• предмет надзора представляет собой акты, за точным исполнением которых надзирает прокурор;
• предмет – часть объекта;
• предмет отождествляется с объектом.

Наиболее распространенной точкой зрения на соотношение объекта и предмета прокурорского надзора является утверждение о том, что под объектом прокурорского надзора следует понимать деятельность поднадзорных органов и лиц, а под предметом – их поведение (действия и бездействия) и издаваемые ими правовые акты и выносимые решения. В отличие от объекта предмет надзора находит свое прямое закрепление в Законе о прокуратуре (ст. 21, 26, 29, 32).

Предмет прокурорского надзора имеет свои границы, которые в литературе называются пределами прокурорского надзора. Фактически это границы как внутриотраслевого деления, так и внешнего отграничения прокурорского надзора от иной деятельности в целом.

В этой связи принято выделять общие и специальные пределы.

Первые закрепляются в ст. 21 Закона о прокуратуре и выражаются в:

а) запрете вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов и лиц;
б) запрете подменять в ходе осуществления надзора иные государственные органы и учреждения;
в) требовании проводить прокурорские проверки только по поступившей в органы прокуратуры информации о допущенных нарушениях закона.

Общие пределы обеспечивают самостоятельность прокурорского надзора как отдельного правового явления, поскольку не позволяют ему слиться с управленческо-распорядительной и административно-контрольной деятельностью иных публичных органов и учреждений.

В свою очередь, специальные пределы служат для уточнения содержания надзора в рамках конкретных отраслей. Вопрос об их содержании и количестве спорный. Некоторые из них устанавливаются в Законе о прокуратуре – пределы надзора по кругу лиц (субъектов) и актов (ст. 21, 26, 29, 32). Другие вытекают из смысла Закона о прокуратуре или являются результатом системного толкования норм действующего законодательства.

Установление пределов прокурорского надзора по кругу лиц строится на обособлении деятельности отдельных органов, учреждений и должностных лиц, а также правовых норм (институтов), регулирующих их деятельность.

Критериями для определения пределов по кругу поднадзорных лиц выступают:

• существование совокупности органов, учреждений и должностных лиц, обладающих схожей направленностью деятельности, выражающейся в близких по своему содержанию целях и возложенных на них функциях;
• высокая степень автономности и довольно продолжительный период функционирования их в таком качестве;
• наличие отдельных правовых институтов, регулирующих их деятельность.

Первые два признака позволяют сгруппировать отдельные органы, учреждения и должностные лица в исторически сложившиеся самостоятельные системы, входящие в предмет прокурорского надзора, и с учетом второго критерия – специфики правового регулирования их деятельности – подразделить на отдельные отрасли.

Традиционно к указанным системам органов относятся органы публичного управления, предварительного расследования и раскрытия преступлений, а также уголовно-исполнительная (пенитенциарная) система. Кроме того, указанные критерии позволяют включить в качестве самостоятельного элемента также органы, учреждения и должностных лиц, осуществляющих принудительно исполнение судебных решений – судебных приставов.

Предел по кругу лиц традиционно является определяющим при решении вопроса о разграничении прокурорского надзора на отрасли.

Относительно содержания предела по кругу актов в литературе также нет единства мнений. По мнению одних ученых, этот круг актов исчерпывается исключительно законами, другие полагают, что он включает в себя наряду с законами также подзаконные нормативно-правовые акты. Первые исходят из буквального толкования Закона о прокуратуре, устанавливающего, что прокуратура осуществляет надзор за «соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории». Вторые опираются на сложившуюся практику регулирования прокурорской деятельности, когда наиболее важные вопросы регулируются не только законами, но и иными актами, обладающими не меньшей юридической силой.

Пределы по актам определяются применительно к каждой отрасли прокурорского надзора отдельно. В этом заключается их смысл как одного из критериев выделения отраслей прокурорского надзора. За основу берутся прямые предписания Закона о прокуратуре и сложившаяся практика регулирования деятельности поднадзорных лиц. Применительно к надзору за исполнением законов и законностью правовых актов в качестве пределов выступают только акты высшей юридической силы – Конституция РФ, законы, действующие на территории России, и квазизаконы. В других отраслях – также иные нормативно-правовые акты, когда это допускает Закон о прокуратуре. Например, ч. 2 ст. 32 этого Закона устанавливает, что прокурор осуществляет надзор за соблюдением установленных законодательством прав и обязанностей лиц, находящихся в изоляции от общества. Таким образом, используется обобщающий термин, определяющий все виды актов. Другими словами, применительно к этой отрасли устанавливаются более широкие пределы по кругу актов, входящих в предмет надзора.

Прокурорский надзор во всех отраслях в обязательном порядке включает в себя наблюдение за соблюдением и исполнением требований, содержащихся в актах высшей юридической силы (Конституции РФ, законах). В этом смысле можно вести речь о совпадении указанного предела во всех отраслях, что позволяет рассматривать его в качестве самостоятельного критерия. Однако несовпадение по конкретным видам актов не позволяет использовать его в качестве универсального критерия, поэтому его применение в отличие от предыдущего носит производный характер.

Третий специальный предел прокурорского надзора – его деление по видам поднадзорной деятельности или кругу правоотношений, на которых она основывается (порождает). При этом ограничивать предел только деятельностью или правоотношениями не следует, поскольку не каждая юридически значимая деятельность влечет за собой правоотношения. Такое возможно в силу неразвитости правовой составляющей или же примитивного правового содержания отдельных ее видов.

Этот предел, с одной стороны, выделяет те виды поднадзорной деятельности, которые подпадают под правовую оценку прокурора, с другой – определяет те, которые устанавливают пределы прокурорского надзора в рамках конкретной отрасли.

Пределы предмета надзора по видам поднадзорной деятельности и кругу правоотношений устанавливаются либо путем прямого указания закона, либо практически в результате толкования норм действующего законодательства, регулирующего деятельность поднадзорных лиц в рамках конкретной отрасли (направления). Причем эти критерии могут применяться как совокупно, так и по отдельности.

Принципиальное значение при анализе данных видов поднадзорной деятельности (и правоотношений, на основе которых возникает деятельность поднадзорных органов и учреждений) имеют два момента: их состав – одним из участников должно быть поднадзорное прокуратуре лицо и отсутствие равноправия между его участниками (или зависимый характер). Первый признак вытекает из действия первого предела – уточнения предмета надзора по кругу субъектов. Второй – является результатом анализа содержания прокурорской деятельности.

В предмет прокурорского надзора в этом случае должна включаться деятельность (основанная на правоотношениях), в которой:

• один из участников находится в зависимом или неравном по отношению к поднадзорному лицу положении;
• поднадзорные лица обладают возможностями по существенному ограничению правового положения прочих зависимых участников;
• существует неопределенный круг зависимых лиц, находящихся в едином общем для них правовом положении;
• ограничение правового положения зависимых лиц может быть реализовано в обычном (распорядительном) порядке;
• применительно к этим видам деятельности не устанавливается судебный или иной исключительный порядок охраны и защиты.

Предложенные критерии – возможность существенного ограничения правового положения неопределенного круга зависимых лиц в ходе обычной деятельности поднадзорных органов и учреждений – вытекают из роли прокуратуры в обеспечении законности, а также провозглашенных правовых приоритетов. Признание содержанием законности обеспечения правового положения личности актуализирует прокурорский надзор в тех сферах общественной и государственной жизни, где существует потенциальная опасность умаления прав и свобод человека. К их числу относятся все виды публичной деятельности, предусматривающие любые виды ограничений правового положения личности, а также случаи, когда реализация конкретных правовых возможностей человека и гражданина зависит от усмотрения публичного лица или же это лицо обязано совершить определенные действия для предоставления или реализации гражданином конкретной правовой возможности в обычном порядке в ходе осуществления своих обязанностей.

В частности, сюда относится деятельность, связанная с исполнением принудительной изоляции от общества и реализацией уголовных наказаний, а также иных мер, назначаемых по решению суда.

Предел надзора по видам поднадзорной деятельности (по кругу правоотношений) является самостоятельным, однако его применение носит вторичный характер. Его значение заключается в уточнении действия прокурорского надзора относительно предварительно определенного круга поднадзорных лиц и нормативно-правовых актов.

С учетом названных критериев на сегодняшний день можно выделить следующие отрасли прокурорского надзора:

• Надзор за исполнением законов, действующих на территории РФ, всеми федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Ранее данная отрасль надзора именовалась общим надзором. Сейчас законодательство не использует данного термина, однако на практике его еще применяют.
• Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указанными выше органами и должностными лицами.
• Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие.
• Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
• Надзор за исполнением законов судебными приставами.

Иные направления прокурорской деятельности

В литературе понятие «направление прокурорской деятельности» используется в двух значениях.

Во-первых, как собирательное понятие, определяющее различные виды прокурорской деятельности. В этом случае оно означает и функции прокуратуры (основные направления), и отрасли прокурорского надзора, и отдельные участки надзорной деятельности.

Во-вторых, оно используется как термин, определяющий составную часть качественно однородного вида прокурорской деятельности. Например, как составная часть какой-либо отрасли прокурорского надзора, включающая в себя осуществление надзора за исполнением конкретного закона или нескольких законов, регулирующих сходные общественные отношения в определенной отрасли надзора.

В этой связи в рамках надзора за исполнением законов и законностью правовых актов можно выделить такие направления деятельности, как надзор за исполнением закона в социальной сфере; надзор за исполнением законов в экономической сфере; надзор за исполнением закона в оборонной сфере; надзор за исполнением закона в административно-юрисдикционной сфере и т.п. В свою очередь, каждое направление деятельности состоит из отдельных поднаправлений. Например, надзор за исполнением законов в социальной сфере включает в себя надзор за исполнением законодательства: о здравоохранении, о безопасности труда, пенсионного законодательства и т.п.

Особое место среди направлений деятельности прокуратуры занимают так называемые приоритетные направления деятельности. Эти направления деятельности включают в себя прокурорский надзор за деятельностью органов и лиц в наиболее важных на данный момент сферах общественной и государственной жизни, а также за исполнением законов, которые наиболее часто нарушаются. Указанную категорию в науке прокурорского надзора принято выделять в отдельное понятие.

На сегодняшний день можно выделить следующие приоритетные направления деятельности прокуратуры России:

• Надзор за законодательством о приватизации государственной и муниципальной собственности.
• Надзор за исполнением законодательства по борьбе с коррупцией и организованной преступностью.
• Надзор за исполнением законодательства по борьбе с терроризмом.
• Надзор за исполнением законодательства, регулирующего реализацию национальных проектов.

Приоритетные направления деятельности в отличие от отраслей прокурорского надзора и иных направлений прокурорской деятельности характеризуются большей динамичностью.

То, что является актуальным в данный момент, через определенное время может потерять свою актуальность и другие направления деятельности будут более значимы для прокурорской деятельности.

От отраслей прокурорского надзора и направлений необходимо отличать участки прокурорской деятельности, которые выделяются с учетом специфики правового положения отдельных лиц, на защиту и обеспечение интересов которых направлена деятельность прокурора. Принципиальное отличие участка от отрасли прокурорского надзора заключается в том, что его объект (предмет) образует не деятельность определенных государственных и негосударственных органов или лиц, а особо ценные для государства и общества общественные отношения, на охрану и защиту которых направлена деятельность прокурора.

Участок прокурорской деятельности характеризуется следующими признаками:

1. наличием особого отдельного объекта (предмета) прокурорской деятельности;
2. этот объект (предмет) образует не деятельность государственных и негосударственных органов и лиц, а общественные отношения;
3. особой значимостью для общества и государства общественных отношений, образующих объект (предмет) надзорной деятельности;
4. наличием этих общественных отношений во всех основных направлениях и отраслях прокурорского надзора.

Если схематично представить основные направления деятельности прокуратуры и отрасли прокурорского надзора как определенные качественные слои прокурорской деятельности, то участок будет представлять собой поперечный пласт, пронизывающий указанные слои: отношения, образующие отдельный участок прокурорской деятельности, в том или ином объеме будут присутствовать в каждом слое (направлении) прокурорской деятельности.

Примером отдельного участка прокурорской деятельности является надзор прокурора за исполнением законов о несовершеннолетних. Общественные отношения, связанные с несовершеннолетними, присутствуют в деятельности всех органов и лиц, являющихся объектами (предметами) прокурорского надзора. Иначе говоря, эти отношения присутствуют во всех отраслях и направлениях прокурорской деятельности. Прокурор в силу особой значимости этих отношений для общества и государства уделяет особое внимание охране и защите прав и интересов несовершеннолетних, причем независимо от того, осуществляется ли уголовное преследование в отношении них, отбывают ли они наказания, или же происходит судебное рассмотрение вопроса с их участием или в отношении них. В результате в каждом направлении прокурорской деятельности (отрасли) можно выделить отдельные участки, связанные с обеспечением прав и свобод несовершеннолетних, которые в своей совокупности образуют отдельный участок прокурорской деятельности независимо от отраслевой принадлежности прокурорского надзора или иного направления его деятельности.

Осуществляя надзор за исполнением законов на отдельном участке, прокурор использует всю совокупность правовых средств, предоставляемых ему для осуществления надзора в базовой отрасли или реализации иных полномочий в других направлениях прокурорской деятельности.

Основное различие понятий «участок работы прокуратуры» и «приоритетное направление деятельности» прокуратуры заключается в том, что участки работы существуют всегда или в течение продолжительного периода, а приоритетные направления актуальны на конкретный исторический момент.