Сущность современного прокурорского надзора

Понятие прокурорского надзора

Термин «прокурорский надзор» в современной литературе используется в основном в двух смыслах.

1. Во-первых, этим термином обозначается одна из основных функций современной российской прокуратуры.
2. Во-вторых, некоторые ученые под ним понимают отдельную самостоятельную отрасль права или отрасль законодательства.

Как самостоятельная функция прокурорский надзор представляет собой отдельный вид государственной деятельности.

Прокурорский надзор – отдельное направление государственной деятельности, служащее одной из форм реализации правоохранительной функции, стоящей перед государством в целом.

Содержание прокурорского надзора в этом случае заключается в так называемой надзорной деятельности, заключающейся в осуществлении прокуратурой от имени РФ наблюдения за соблюдением Конституции РФ, прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, а также единообразным и точным исполнением законов, действующих на территории РФ.

Данный вид государственной деятельности имеет ряд признаков:

1) Осуществляется исключительно прокуратурой от имени государства на всей территории РФ.

2) Имеет свой предмет – осуществление надзора за проведением в жизнь требований, содержащихся в Конституции РФ и законах, действующих на территории РФ.

3) Основной формой его осуществления является надзор, т.е. наблюдение за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных к надлежащей ответственности.

4) Основным методом осуществления прокурорского надзора служит проверка исполнения требований, содержащихся в Конституции РФ и законах, действующих на территории РФ, государственными и негосударственными органами и учреждениями.

5) Ему присущи своеобразные правовые средства реализации: вынесение актов прокурорского реагирования; проведение различных проверок; осуществление прокурорских полномочий, основанных на государственном принуждении (например, истребование объяснений и документов, использование помощи сотрудников полиции и иных правоохранительных органов); привлечение к ответственности за неисполнение прокурорских требований (к примеру, ст. 17.7 КоАП устанавливает, что умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой административную ответственность).

6) Он распространяется на деятельность всех федеральных отраслевых органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля и их должностных лиц, органов управления коммерческих и некоммерческих организаций.

7) Осуществление данного вида государственной деятельности имеет исключительно правовой аспект, т.е. всегда влечет за собой правовые последствия (устранение нарушения закона, привлечение виновного к ответственности, отмену и приостановление действия незаконного акта и т.п.).

Некоторые ученые под понятием «прокурорский надзор» подразумевают отдельную отрасль российского права. В литературе она именуется прокурорско-надзорным правом, или прокурорским правом. По их мнению, прокурорский надзор как совокупность правоотношений обладает достаточными признаками для признания его самостоятельной отраслью российского права, а именно: отдельным предметом и методом правового регулирования.

Считается, что предмет прокурорского надзора как отдельной отрасли права составляет определенная область общественных отношений, складывающихся в ходе осуществления надзорной деятельности и отличающихся от отношений, являющихся предметом других отраслей права. Иногда в предмет включают совокупность общественных отношений, складывающихся в ходе деятельности прокуратуры. При этом общественные отношения, складывающиеся в ходе прокурорского надзора, не исчерпывают предмета правового регулирования прокурорского права, а составляют лишь его часть. Прокурорское право, считают эти ученые, обладает специальным – субординационным методом правового регулирования, заключающимся в позитивном и негативном обязывании участников прокурорских правоотношений. По своему характеру оно является комплексной отраслью права, тесно взаимосвязанной с другими отраслями российского права.

Противники признания прокурорского надзора в качестве отдельной отрасли права опровергают данные аргументы, указывая, что, во-первых, он не обладает самостоятельным предметом и методом правового регулирования. Общественные отношения, якобы составляющие его предмет, в действительности принадлежат другим отраслям права. К примеру, конституционное право определяет место прокуратуры в системе органов государственной власти; процессуальные отрасли – полномочия прокурора как участника различных видов судопроизводств; административное, уголовно-исполнительное и иные материальные отрасли права – прочие правовые возможности прокурора. Соответственно те или иные отношения определяют и метод правового регулирования. Вовторых, признание прокурорского надзора самостоятельной отраслью права является искусственным, т.е. в его основу кладется только одна сторона деятельности прокуратуры – надзор, при этом игнорируются другие аспекты и направления прокурорской деятельности. Определить прокурорское право в качестве комплексной отрасли также довольно сложно, так как у него затруднительно выделить какую-либо первичную, основную отрасль права.

На наш взгляд, вопрос о существовании отдельной отрасли прокурорского права разъяснил А.Ф. Смирнов: «В 70-е годы прошлого столетия аргументировалась точка зрения о существовании самостоятельной прокурорско-надзорной отрасли права. Представляется, что сейчас достаточно трудно найти какие-либо доказательства существования самостоятельной отрасли прокурорско-надзорного права.

Аргументированных современных научных исследований на эту тему нет. Оставаться на прежних позициях тоже невозможно».

В силу недостаточного содержания нормативно-правовых актов, регулирующих исключительно прокурорскую деятельность, также довольно сложно признать современный прокурорский надзор отдельной или же комплексной отраслью законодательства.

Прокурорский надзор и государственный контроль

Одни ученые понятия «контроль» и «надзор» рассматривают как тождественные.

Другие полагают, что прокуратура не является контрольным органом, не входит в систему государственного контроля в силу специфичности по многим параметрам и употребление терминов «контроль» и «надзор» как синонимов является ошибочным, ибо, особенно в юриспруденции, под ними понимаются разные явления.

Контрольная деятельность является составляющей частью управленческой деятельности. В этом смысле она заключается в получении информации, анализе и ее оценке, определении необходимых форм и средств реагирования на недостатки и нарушения. В литературе традиционно выделяют различные формы и виды контроля: общий и специальный; предварительный, текущий и последующий; ведомственный и межведомственный; сплошной и выборочный; прямой и косвенный и т.д.

С учетом задач в той или иной отрасли управления, масштабов ведения и компетенции органов государственной власти на сегодняшний день в Российской Федерации действуют свыше 60 только федеральных органов контроля.

В отечественной правовой науке понятие «надзор» в основном используется для определения следующих видов деятельности:

а) судебный надзор – вид судебной деятельности по пересмотру вступивших в законную силу решений нижестоящих судебных инстанций;
б) административный надзор – форма проверки соблюдения осужденными условий досрочного освобождения или условного осуждения органами внутренних дел; либо этот термин используется как синоним понятию «административный контроль»;
в) прокурорский надзор.

Вместе с тем все же основное содержание этого понятия, как правило, связывают с прокурорским надзором.

В литературе разработаны специальные критерии отграничения прокурорского надзора от иных форм контрольной деятельности.

1. Прокуратура осуществляет надзор от имени Российской Федерации и является организационно независимым органом. Органы контроля в основном входят в состав какого-либо самостоятельного органа государственной власти или же создаются по специальному распоряжению этого органа и осуществляют контроль от его имени или по его поручению.

2. Прокурорский надзор всегда носит внешний характер. Поднадзорные органы не подотчетны и не находятся в субординационных отношениях с органами прокуратуры. Контроль может носить как внешний, так и внутренний характер, а контрольные органы осуществляют управленческие функции в отношении проверяемых субъектов.

3. Прокуратура как орган надзора представляет собой единую централизованную независимую систему органов, в то время как органы контроля осуществляют свою деятельность в различных организационных формах, являются многочисленными и не образуют единую систему органов, не имеют единого центра.

4. Органы прокуратуры, не будучи органами управления, при осуществлении надзора не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность, в деятельность органов контроля, не подменяют их и не пользуются правом принятия или отмены решений. Органы контроля, напротив, наделены указанными возможностями.

5. Организация и деятельность органов прокуратуры как надзорных органов определяется Законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации», статус прокуратуры как особого органа государственной власти определяет Конституция РФ. Правовые основы деятельности контрольных органов составляют многочисленные акты, в том числе подзаконные.

6. Предметом надзорной деятельности является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ. Предметом контроля – соблюдение и исполнение любых нормативных предписаний, обеспечивающих оптимальное функционирование подконтрольного субъекта.

7. Контрольные органы наделены правом привлечения к материальной, административной, финансовой, дисциплинарной и иным видам ответственности. Надзорные органы в случае обнаружения отдельных составов тех или иных правонарушений вправе лишь инициировать вопрос о привлечении к ответственности. Самостоятельно привлекать к различным видам ответственности они могут лишь в исключительных случаях и, как правило, при осуществлении иных, не надзорных функций.

С учетом изложенного прокурорский надзор необходимо рассматривать как самостоятельное правовое явление, отличное от контроля.

Контрольные органы и органы прокуратуры реализуют возложенные на них полномочия через следующие формы взаимодействия:

1. взаимный обмен информацией;
2. взаимное привлечение специалистов при проведении различных проверок;
3. проведение проверок силами контрольных органов по поручению прокуроров;
4. подготовку и проведение совместных координационных совещаний.

Правовые основы деятельности прокуратуры на современном этапе

Правовые основы деятельности прокуратуры РФ образует система установленных законами и международными актами положений, определяющих ключевые вопросы организации и деятельности прокуратуры РФ и полномочия ее должностных лиц. Статья 3 Закона о прокуратуре устанавливает, что организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Законом о прокуратуре, другими федеральными законами, а также международными договорами Российской Федерации.

В литературе правовые основы традиционно классифицируют в зависимости от юридической силы и содержания правовых норм, регулирующих устройство и деятельность прокуратуры.

Несмотря на то, что ст. 3 Закона о прокуратуре не содержит упоминания об общепризнанных нормах международного права, в иерархии нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность прокуратуры, высшее место занимают акты, содержащие данные нормы. Их основная особенность заключается в том, что они непосредственно не направлены на регулирование отношений по организации и устройству прокурорских органов, однако они содержат требования, которые ложатся в основу актов, прямо регулирующих указанные вопросы, включая Конституцию РФ.

Число актов, содержащих общепризнанные нормы международного права, невелико и включает в себя:

• Всеобщую декларацию прав и свобод человека (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 10.12.1948 г.).
• Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966 г.
• Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19.12.1966 г.

Среди актов, прямо определяющих правовое положение прокуратуры в системе органов государственной власти, высшей юридической силой, безусловно, обладает Конституция РФ.

Статья 129 Конституции РФ устанавливает:

«1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

2. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

3. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами.

4. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации.

5. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом».

Статья 129 Конституции РФ обладает основополагающим значением для формирования нормативно-правовой базы функционирования отечественной прокуратуры. Определяя принципиальные основы организации и деятельности прокурорских органов, она предусматривает принятие отдельного федерального закона для конкретизации правового регулирования деятельности прокуратуры.

Кроме ст. 129 важное значение для регулирования деятельности прокуратуры имеют: положения п. 2 «о» ст. 71 Конституции РФ, устанавливающие исключительную компетенцию Российской Федерации в решении вопросов, касающихся организации и деятельности прокуратуры; требования п. «е» ст. 83, п. «з» ч. 1 ст. 102, определяющие порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ; нормы п. «л» ч. 1 ст. 72, относящие вопросы кадрового обеспечения прокуратуры к совместному ведению Федерации и субъектов.

Деятельность органов прокуратуры регулируется также международными соглашениями и договорами, такими как договоры о правовой помощи, о порядке сношения прокуроров с судебноследственными органами других государств, об экстрадиции и др.

Согласно ст. 15 Конституции РФ, ратифицированные в установленном порядке международные договоры обладают приоритетом над национальным законодательством. Вместе с тем следует иметь в виду, что, поскольку правовая природа международных договоров и соглашений различна, не все из них могут влиять на правовое регулирование деятельности прокуратуры и обладать превалирующим над национальным законодательством положением.

К примеру, межведомственные международные соглашения, заключаемые от имени различных федеральных органов власти, не могут определять правовые основы деятельности прокуратуры.

В то же время соглашения, заключаемые Генеральной прокуратурой РФ с соответствующими органами зарубежных стран, содержащие правовые нормы, регулирующие деятельность прокуратуры в вопросах оказания правовой помощи и борьбы с преступностью, ратифицированные в установленном порядке, безусловно должны быть включены в правовые основы деятельности прокуратуры и обладать приматом над российским законодательством. Примером таким соглашений могут служить ратифицированные в установленном порядке международные договоры о взаимной правовой помощи. В настоящий момент их заключено около ста.

Основным средством правового обеспечения организации и деятельности прокуратуры является Закон РФ № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. с последующими изменениями и дополнениями (далее – Закон о прокуратуре).

Закон о прокуратуре определяет цели, задачи, основные направления деятельности прокуратуры РФ, основные принципы её организации и деятельности, полномочия прокуроров, устанавливает порядок формирования органов прокуратуры, закрепляет систему и структуру органов и учреждений прокуратуры, а также меры материального, социального и финансового обеспечения прокурорских работников. В Законе также установлены требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, определяется порядок прохождения ими службы и их правовое положение.

Помимо Закона о прокуратуре полномочия прокурорских работников также закрепляются в материальном и процессуальном законодательстве РФ: в Уголовно-процессуальном, Гражданско-процессуальном, Арбитражно-процессуальном, Уголовно-исполнительном, Таможенном кодексах, Кодексе об административных правонарушениях. Кроме того, нормы, касающиеся деятельности прокуратуры, содержатся во многих других законодательных актах.

В качестве примера можно привести такие, как ФЗ РФ «О полиции»; ФЗ РФ «О федеральной службе безопасности» (ст. 24); ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»; ФЗ РФ «О внешней разведке» (ст. 25); ФЗ РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (ст. 22); ФЗ РФ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (ст. 7, 10, 33); ФЗ РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации» (ст. 13,14); ФЗ РФ «О Счетной палате Российской Федерации» (ст. 29) и др.

Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры детализируются в актах Президента РФ. К примеру, Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 об утверждении «Положения о координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», Указ Президента РФ от 30 июня 1997 г. № 659 об утверждении «Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации».

Говоря о роли подзаконных нормативно-правовых актов в регулировании прокурорской деятельности, следует учитывать положения ст. 3 Закона о прокуратуре, гласящей, что на прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами, в том числе указами Президента РФ.

Вместе с тем указами Президента РФ, при наличии к тому оснований и до принятия изменений и дополнений в федеральных законах, может формироваться, конкретизироваться реальный механизм исполнения законов, реализации мер, вытекающих из международно-правовых актов, заключенных Российской Федерацией.

Определенное отношение к правовому регулированию деятельности прокуратуры имеют конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, а также законы субъектов Федерации, содержащие нормы, основанные на положениях Конституции РФ и федеральных законах, о правоустанавливающих нормах, принятие которых допустимо в соответствии с требованиями ст. 71–73 Конституции РФ.

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и законы субъектов Федерации содержат положения о процедуре согласования с органами государственной власти субъектов кандидатуры на пост прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации и о наделении прокуроров субъектов Федерации правом законодательной инициативы и возможностью обращения в органы конституционной юстиции.

Согласно ст. 3 Закона о прокуратуре, решения Конституционного Суда РФ не могут быть отнесены к источникам правового регулирования прокурорской деятельности. Однако они оказывают существенное влияние на режим правового регулирования деятельности органов прокуратуры.

Во-первых, Конституционный Суд РФ истолковывает законодательство, непосредственно регламентирующее вопросы организации и деятельности прокуратуры.

В частности, рядом постановлений Конституционного Суда РФ были разрешены вопросы: о принципах организации и деятельности прокуратуры; о полномочиях прокурора по надзору за исполнением законов; о предметном содержании деятельности органов прокуратуры.

Во-вторых, Конституционный Суд РФ дает конституционно-правовую оценку законам, хотя и связанным с деятельностью прокуратуры, но относящимся к другим отраслям права. Речь идет, главным образом, о решениях Конституционного Суда, касающихся осуществления прокурорских полномочий в гражданском, арбитражном и уголовном судопроизводствах.

Таким образом, с учетом юридической силы нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность прокуратуры, можно классифицировать следующим образом:

1. Общепризнанные нормы международного права.
2. Конституция РФ.
3. Ратифицированные в установленном порядке международные договоры.
4. Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации».
5. Иное федеральное законодательство.
6. Указы Президента РФ
7. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, а также законы субъектов Федерации, регулирующие вопросы назначения на должность прокуроров субъектов Федерации.

В зависимости от содержания правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность прокуратуры, подразделяются на три основные группы:

1. регулирующие устройство прокуратуры;
2. регулирующие деятельность прокуратуры;
3. применяемые в деятельности органов прокуратуры.

Последняя классификация носит условный характер, так как указанные нормы зачастую содержатся в одних и тех же актах.

К примеру, Закон о прокуратуре содержит в себе все три приведенные группы норм.

Директивы Генерального прокурора РФ

По общему правилу директивы Генерального прокурора РФ не относятся к числу актов, определяющих правовые основы организации и деятельности прокуратуры. Вместе с тем они оказывают существенное влияние на организацию и деятельность прокурорских органов. В приказах и указаниях Генерального прокурора РФ конкретизируются общие нормы законов, устанавливается порядок реализации нормативных предписаний, закрепляются оптимальные формы организации работы прокурорских органов. Совокупность наиболее часто выносимых директив Генерального прокурора РФ составляют: приказы, указания, распоряжения и инструкции.

Приказы Генерального прокурора РФ определяют стратегическую линию по реализации основных направлений деятельности прокуратуры или в определенной отрасли прокурорского надзора.

Приказы от имени Генеральной прокуратуры РФ могут издаваться только Генеральным прокурором РФ или лицом, исполняющим его обязанности.

Указания даются Генеральным прокурором РФ в развитие приказа руководящего характера, в нем, как правило, затрагивается какой-либо участок деятельности прокуратуры. Указания могут быть изданы как Генеральным прокурором РФ, так и его заместителями или лицами, исполняющими их обязанности.

Распоряжения издаются в целях скорейшего выполнения каких-либо действий нижестоящими прокурорами или прокурорскими работниками.

Инструкции, утверждаемые Генеральным прокурором РФ, предусматривают порядок реализации отдельных полномочий прокурора, содержат механизм производства каких-либо процессуальных или оперативных действий.

По своей юридической природе директивы Генерального прокурора РФ могут быть как индивидуальными актами, так и актами нормативного характера. Последние, в свою очередь, делятся на три группы:

1. Регулирующие осуществление полномочий прокуроров по отдельным направлениям деятельности прокуратуры. Примером могут служить различные приказы: об организации надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, о реализации полномочий прокурора в арбитражном процессе и др.

2. Связанные с вопросами кадрового, материального, финансового, организационного и информационного обеспечения прокурорской деятельности. Например, приказы Генерального прокурора РФ: о разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур, об основных направлениях работы с кадрами в органах прокуратуры Российской Федерации и др.

3. Определяющие статус структурных подразделений аппарата Генеральной прокуратуры. Речь идет о приказах Генерального прокурора РФ, утверждающих различные положения об управлениях и отделах Генеральной прокуратуры РФ, положение об аттестации прокурорских работников, инструкциях по делопроизводству и т.п.