Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних

Понятие, значение и специфика надзора

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних представляет собой осуществляемую на основе российского законодательства деятельность Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров по обнаружению и предотвращению нарушений законов о несовершеннолетних присущими прокуратуре методами и средствами с целью укрепления законности и защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, а также обеспечению правомерности деятельности лиц, на которых законодательством возложены обязанности по обеспечению правового положения несовершеннолетних в России.

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних – самостоятельное, специфическое направление надзорной деятельности прокуратуры. Оно не образует отдельной отрасли прокурорского надзора, поскольку его предмет и формы входят частично в сферу общего надзора, частично в сферу других отраслей, а также в сферу участия прокурора в судебном разбирательстве по уголовным, гражданским и иным делам.

Надзор по делам несовершеннолетних представляет собой самостоятельный участок прокурорско-надзорной деятельности, одно из «сквозных» направлений прокурорского надзора, характеризуемое единством задач и методов работы.

Под участком прокурорско-надзорной деятельности необходимо понимать самостоятельное сквозное направление прокурорской деятельности, характеризующееся единым собственным предметом (объектом) и пределами надзора независимо от их отраслевой принадлежности. Таким образом, участок характеризуется:

1. Наличием обособленного предмета (объекта) надзора.
2. Предмет (объект) надзора образует деятельность поднадзорных лиц в сфере обеспечения, охраны и защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, по своей правовой природе поднадзорной различным отраслям прокурорского надзора.
3. Различная отраслевая принадлежность призвана обеспечить оптимальную охрану и защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних в каждом конкретном случае с помощью многообразных средств и способов прокурорского реагирования, присущих той или иной отрасли прокурорского надзора.
4. Для этой поднадзорной деятельности характерна высокая значимость для общества и государства; именно поэтому прокурорский надзор за ее законностью выделяется в отдельное особое направление прокурорского надзора.

Кроме того, обособление прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних обусловлено: а) объективно существующей в настоящее время системой законодательных актов, касающихся прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних; при этом этот круг нормативных актов включает в себя наряду с общепризнанными нормами международного права и федеральными законами также большой блок региональных нормативно-правовых актов (согласно п. «е» и «ж.1» ст. 72 Конституции РФ, эти вопросы отнесены к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации; б) системой органов и учреждений, на которых законом возложено исполнение указанных актов; в) кругом должностных лиц, граждан и учреждений, специально наделенных правами и обязанностями по воспитанию несовершеннолетних и молодежи; г) особенностью реализации правовых средств прокурорского надзора.

Впервые данный участок прокурорско-надзорной деятельности был выделен в отдельное направление в 1922 г. Следует отметить, что в настоящее время выделение прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних в отдельную категорию имеет в большей степени теоретическое, а не прикладное значение.

Основной задачей прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних служит обеспечение прав, свобод и законных интересов детей в различных сферах общественной и государственной жизни. Кроме того, на органы прокуратуры возложены также задачи осуществления профилактической работы и пропаганды законов среди органов, учреждений и должностных лиц, обеспечивающих и защищающих права, свободы и законные интересы несовершеннолетних.

Поскольку несовершеннолетние в социальном плане представляют собой недостаточно защищенный слой граждан, государство создает им дополнительные гарантии. К числу правовых из них как раз и относится прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи.

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних носит инициативный характер независимо от отрасли или направления деятельности прокуратуры, в которой он осуществляется. Инициативный характер надзора объясняется тем, что несовершеннолетние не всегда могут сами добиваться восстановления нарушенных прав и законных интересов в силу возрастных особенностей (дети очень слабо ориентируются в социальном отношении, плохо знают свои права и реальные возможности их обеспечения) и зависимого положения от родителей, воспитателей и администрации соответствующих организаций и учреждений.

Кроме того, прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних носит комплексный характер, прокурор использует все правовые средства, предоставленные ему Законом о прокуратуре, а также иным федеральным законодательством.

Предмет и пределы надзора

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних определяется с учетом положений ст. 21, 26, 29 и 32 Закона о прокуратуре, а также иных законов, действующих на территории РФ, регулирующих правовое положение несовершеннолетних.

В предмет прокурорского надзора традиционно включают:

1. соблюдение прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних в различных областях государственной, экономической, культурной и семейной жизни со стороны поднадзорных лиц;
2. соблюдение прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних со стороны родителей и лиц, осуществляющих воспитание несовершеннолетних;
3. соблюдение прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних при расследовании и судебном рассмотрении дел о совершенных ими преступлениях, правонарушениях или дел о защите их интересов;
4. выявление причин и условий, которые, являясь нарушением законов, способствуют совершению несовершеннолетними преступлений и правонарушений либо преступлений и правонарушений в отношении несовершеннолетних.

В общем плане предметом прокурорского надзора охватывается наблюдение за:

• действиями, решениями и актами поднадзорных прокуратуре органов, учреждений, предприятий и организаций;
• поведением лиц, осуществляющих воспитание, заботу, обучение, а также обеспечение, охрану и защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних;
• соблюдением прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних со стороны подзаконных прокуратуре лиц.

Соблюдение прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи означает осуществление прокурорскими работниками деятельности, направленной на предотвращение нарушений, а также восстановление нарушенных прав и свобод несовершеннолетних и молодежи.

Кроме того, данное направление деятельности включает в себя также организацию работы по координации и взаимодействию с поднадзорными органами и должностными лицами, чья деятельность направлена за защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних; организацию информационно-аналитической работы о состоянии исполнения законов о несовершеннолетних; организацию профилактической работы, направленной на предупреждение нарушений законодательства о несовершеннолетних, выявление условий, им способствующих, и причин, их порождающих.

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и включает в себя несколько направлений. Основными из них являются: осуществление надзора за исполнением законов об образовании; за исполнением законодательства о трудоустройстве и трудовой занятости несовершеннолетних; за исполнением законодательства об охране здоровья несовершеннолетних; за исполнением законодательства об охране прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; за исполнением законодательства по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; об исполнении законодательства об усыновлении, опеке и попечительстве.

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних имеет четкие пределы.

По кругу поднадзорных лиц данное направление прокурорской деятельности включает в себя надзор за:

1. Системой органов и учреждений, обеспечивающих и охраняющих права, свободы и законные интересы несовершеннолетних, состоящей из:

• комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемых органом местного самоуправления и занимающихся выявлением случаев нарушения прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и других прав, а также о недостатков в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
• органов опеки и попечительства – выявлением несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей либо находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию;
• органов управления социальной защитой населения – выявлением несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с безнадзорностью или беспризорностью, а также выявлении семей, находящихся в социально опасном положении;
• органов внутренних дел – выявлением родителей несовершеннолетних или их законных представителей и иных лиц, жестоко обращающихся с несовершеннолетними и (или) вовлекающих их в совершение преступления или антиобщественных действий или совершающих по отношению к ним другие противоправные деяния, а также несовершеннолетних, совершивших правонарушение или антиобщественные действия;
• органов управления здравоохранением – выявлением несовершеннолетних, нуждающихся в обследовании, наблюдении или лечении в связи с употреблением спиртных напитков, наркотических средств, психотропных или одурманивающих веществ;
• органов управления образованием – выявлением несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с самовольным уходом из детских домов, школ-интернатов и других детских учреждений либо в связи с прекращением по неуважительным причинам занятий в образовательных учреждениях;
• органов по делам молодежи – выявлением несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении и нуждающихся в этой связи в оказании помощи в организации отдыха, досуга, занятости.

2. Кругом должностных лиц, граждан и учреждений, специально наделенных правами и обязанностями по воспитанию несовершеннолетних. К специализированным учреждениям для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, органам управления социальной защитой населения относятся:

• социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, осуществляющие профилактику безнадзорности и социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации;
• социальные приюты для детей, обеспечивающие временное проживание и социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации и нуждающихся в экстренной социальной помощи государства;
• центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, предназначенные для временного содержания несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей, и оказания им содействия в дальнейшем устройстве.

К специальным учебно-воспитательным учреждениям открытого типа органов управления образованием относятся:

• специальные общеобразовательные школы открытого типа;
• специальные профессиональные училища открытого типа.

К специальным учебно-воспитательным учреждениям закрытого типа органов управления образованием относятся специальные общеобразовательные школы закрытого типа. Воспитательные учреждения также включают в себя мужские и женские воспитательные колонии строгого и общего режима. Кроме того, в эту группу также входят родители, опекуны, попечители и патронатные семьи.

По кругу нормативно-правовых актов предмет надзора включает в себя:

1. Общепринятые нормы (принципы) международного права.

2. Нормы (принципы) международного права, регулирующие правовое положение несовершеннолетних:

• Конвенцию о правах ребенка от 20 ноября 1989 г ;
• Конвенцию № 103 об охране материнства от 28 июня 1952 г.;
• Конвенцию № 138 о минимальном возрасте для приема на работу от 26 июня 1973 г.;
• Конвенцию № 79 об ограничении ночного труда детей и подростков на непромышленных работах от 9 октября 1946 г.;
• Конвенцию № 90 о ночном труде подростков в промышленности от 10 июля 1948 г.

3. Конституцию РФ.

4. Федеральные законы, регулирующие и охраняющие права, свободы и законные интересы несовершеннолетних:

• ФЗ РФ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г.;
• ФЗ РФ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.1996 г.;
• ФЗ РФ «Об образовании» от 17.07.1995 г.;
• ФЗ РФ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» от 24.07.1998 г.;
• Трудовой кодекс РФ (ст. 265–272);
• Уголовно-процессуальный кодекс РФ (ст. 420–432);
• Семейный кодекс РФ;
• Уголовный кодекс РФ;
• Уголовно-исполнительный кодекс РФ и другие федеральные законы.

5. Подзаконные нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства РФ.

6. Ведомственные нормативно-правовые акты различных федеральных министерств и ведомств.

7. Законы субъектов РФ, регулирующие правовое положение несовершеннолетних. Применительно к Томской области такими актами служат:

• Закон Томской области от 23 ноября 1998 г. № 27-ОЗ «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав»;
• Закон Томской области от 28 августа 2002 г. № 68-ОЗ «Об основных гарантиях прав ребенка на территории Томской области»;
• Закон Томской области от 02 декабря 2004 г. № 1575-ОЗ «О социальной поддержке граждан, имеющих несовершеннолетних детей» и другие законы.

По видам поднадзорной деятельности прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних включает в себя все виды деятельности поднадзорных лиц, касающиеся несовершеннолетних.

Правовые средства надзора

Основная особенность реализации правовых средств заключается в том, что при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних в рамках конкретного направления прокурорской деятельности прокурором используются полномочия, соответствующие для этой отрасли или направления деятельности. Например, при рассмотрении и разрешении вопросов, связанных с исполнением законов о несовершеннолетних в рамках общего надзора прокурор использует полномочия, предусмотренные для данной отрасли. В этой связи, учитывая, что прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи носит сквозной характер и осуществляется при реализации всех направлений прокурорской деятельности, можно сделать вывод о том, что при его осуществлении предусматривается реализация всех полномочий, которыми наделен прокурор. Поэтому общие полномочия прокурора определяются ст. 22, 27, 30, 33, 35 и 36 Закона о прокуратуре.

Аналогично складывается ситуация и при вынесении актов прокурорского реагирования – при осуществлении надзора за исполнением законов о несовершеннолетних прокурор может выносить все акты реагирования, предусмотренные Законом о прокуратуре и иным федеральным законодательством: протест, представление, предостережение, постановление, заявление в суд, указание, требование и т.п.

Практика показывает, что наиболее часто применяемыми средствами выявления, устранения и предупреждения нарушения законов о несовершеннолетних и молодежи служат:

1. Истребование и проверка законности правовых актов, издаваемых учреждениями, предприятиями и организациями в отношении несовершеннолетних. Данное правовое средство применяется регулярно, независимо от поступления сигналов о нарушении законов, в учреждениях, осуществляющих обучение, воспитание несовершеннолетних и молодежи и охрану и обеспечение их прав, – не реже одного раза в год. Истребование правовых актов может производиться напрямую в прокуратуру или же возможно проведение проверки их содержания непосредственно на месте в соответствующей организации и учреждении.

2. Требование к руководителям учреждений, предприятий и организаций о проведении проверок и ревизии деятельности подконтрольных и подведомственных им органов и должностных лиц.

Обращения о проведении проверок оформляются в виде требований или решений. Выносить и подписывать их могут как прокуроры, так и их заместители.

3. Требование к руководителям учреждений, предприятий и организаций о выделении специалистов для выяснения вопросов, возникающих в ходе надзора. Подобное требование прокурор вправе ставить независимо от наличия сигналов о нарушениях законов. Специалист может привлекаться для непосредственного участия в проводимой прокурором проверке, а также для консультирования в ходе выявления и устранения нарушений законов в иных случаях.

4. Проверки исполнения законов. Как правило, в ходе осуществления надзора за исполнением законов о несовершеннолетних проводятся специализированные и комплексные проверки. К примеру, при проверке исполнения законов об образовании может быть проверено соблюдение законов при приеме учащихся в конкретное учебное заведение или во все учебные заведения района.

Проверке может подлежать одна сфера деятельности либо вся деятельность учебного заведения.

При комплексной проверке проверяются основные функции учреждения либо какая-то основная функция (к примеру, работа с родителями) во всех имеющих отношение к делу организациях района или города (образование, дошкольное воспитание, внешкольные учреждения и пр.). Относительно состояния здоровья несовершеннолетних проверки проводятся в органах здравоохранения и физического воспитания. Вопросы беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних – функции комиссий по делам несовершеннолетних и защиты их прав, подразделений по работе с несовершеннолетними в органах внутренних дел и других учреждениях социальной защиты населения.

5. Проверка законности административного задержания несовершеннолетних и применения к ним мер воздействия за административные правонарушения. Указанные проверки носят инициативный характер, проводятся в РОВД и комиссиях по делам о несовершеннолетних и защите их прав регулярно, независимо от наличия сигналов о нарушениях законов.

6. Получение от должностных лиц объяснений. Объяснения могут быть получены в ходе проверки непосредственно на проверяемом объекте либо при вызове в прокуратуру. Объяснения могут быть устные и письменные. Письменные объяснения целесообразны в тех случаях, когда в них могут содержаться сведения о нарушениях закона. Объяснения в письменной форме получают также от лиц, в отношении которых прокурором может быть поставлен вопрос о привлечении к дисциплинарной или административной ответственности.

7. Использование материалов судебно-следственной практики и дел об административных правонарушениях подростков. Прокурор применяет меры прокурорского реагирования по результатам расследования и рассмотрения отдельных дел и материалов.

Обобщенные данные используются для вынесения представлений, планирования дальнейших проверок и т.п.

8. Требование прокурора об устранении выявленных нарушений законов. Эта форма прокурорского реагирования применяется тогда, когда выявленное или ставшее известным правонарушение не является значительным, когда оно единично, а прокурор может полагать, что такое обращение (требование) повлечет за собой устранение нарушения. В практике прокурорского надзора подобные требования рассматриваются как средства оперативного реагирования.

9. Опротестование незаконных правовых актов, издаваемых органами, предприятиями, учреждениями и организациями, незаконных действий должностных лиц.

При осуществлении надзора за соблюдением законов о несовершеннолетних прокурор может опротестовывать как незаконные письменные акты (приказы, постановления, распоряжения и т.п.), так и незаконные действия должностных лиц (отказ в приеме несовершеннолетнего на работу, временное отстранение от занятий в школе, отчисление из учебного заведения).

Протест приносится тогда, когда восстановление нарушенной законности является реальным. Если фактически это сделать невозможно либо нецелесообразно из-за изменения обстановки, то опротестовывать незаконный акт не следует. В таких случаях следует искать иные формы восстановления нарушенной законности.

10. Возбуждение дел об административных правонарушениях.

11. Предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона. Предостережение применяется для профилактического воздействия на должных лиц, ответственных за воспитание и исправление несовершеннолетних, в необходимых случаях – на родителей и самих несовершеннолетних. Предостережение может быть сделано наряду с применением иных мер прокурорского реагирования.

12. Принятие мер к возмещению материального ущерба, причиненного нарушением закона.

Принять меры к возмещению ущерба прокурор может путем устного предложения о возмещении ущерба лицу, нарушившему закон, или предъявления гражданского иска в суд.

13. Внесение представлений об устранении нарушений закона, причин, их порождающих, и условий, им способствующих.

14. Направление информации в муниципальные, государственные и общественные органы и учреждения о состоянии преступности и правонарушений несовершеннолетними и об исполнении законов о несовершеннолетних.

15. Участие прокурора в работе местных и региональных органах и учреждениях, занимающихся вопросами обеспечения прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.

16. Участие в суде при рассмотрении дел в отношении несовершеннолетних, а также дел, затрагивающих права, свободы и законные интересы несовершеннолетних.

17. В случае обнаружения признаков преступления вынесение мотивированного постановления о направлении материалов по подследственности для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Правовой основой прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних служит приказ Генпрокурора РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи».