Основы конституционного строя в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации – Основной Закон российского общества и государства

Конституционное право занимает ведущее место в системе права и является правовым основанием для всех других отраслей права.

Предметом конституционного права являются:

• принципы государственного устройства (суверенитет, форма правления, форма государственного устройства и др.),
• основы правового статуса личности,
• основы федерализма (т.е. взаимоотношения между федерацией в целом и ее субъектами),
• основы построения государственного аппарата,
• основы политического режима.

Таким образом, конституционное право России можно определить как совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих основы конституционного строя, статус личности и гражданина, федеративное устройство, систему и порядок образования органов власти.

Основным источником конституционного права является Конституция РФ 1993 года. В истории России насчитывается пять основных законов:

• Конституция РСФСР 1918 года – первая Конституция, закрепившая в стране диктатуру пролетариата и Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов как основную форму власти;
• Конституция РСФСР 1924 года была введена в действие в связи с принятием Конституции СССР. Россия явилась учредителем Союза ССР;
• Конституция РСФСР 1937 года - объявившая Россию социалистическим государством рабочих и крестьян, политическую основу, которой составили Советы депутатов трудящихся;
• Конституция РСФСР 1978 года – провозгласившая построение «общенародного государства» и «развитого социализма». Последняя Конституция советской России, действовала вплоть до распада Советского Союза, и была основана на положениях «Брежневской» Конституции СССР 1977 г.

После распада СССР в Конституцию был внесён ряд изменений, связанных с политическими трансформациями в обществе и с провозглашением суверенитета России.

Распад СССР потребовал создания принципиально иного Основного закона, отражающего особенности нового государства — Российской Федерации. Однако «латание дыр» в Основном законе не смогло решить все возникшие проблемы, связанные с фундаментальным изменением политической и экономической системы в России.

Конституция РФ 1993 года – провозгласила Россию демократическим правовым государством. 12 декабря 1993 г. по результатам всенародного голосования была принята Конституция Российской Федерации. За неё проголосовало около 58 % участников референдума.

Конституция вступила в силу в день её опубликования в «Российской газете» — 25 декабря 1993 г.

1 июля 2020 года в Конституцию были внесены изменения, одобренными в ходе общероссийского голосования.

Содержание Конституции России. Действующая Конституция состоит из Преамбулы и двух разделов. В преамбуле Конституции называются основополагающие цели, реализация которых является главной задачей государства:

«Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».

Первый раздел Конституции включает 9 глав и состоит из 137 статей, закрепляющих основы политической, общественной, правовой, экономической, социальной систем государства, основные права и свободы личности, федеративное устройство страны, статус органов публичной власти, а также порядок пересмотра Конституции и внесения в неё поправок.

Второй раздел включает заключительные и переходные положения, определяющие порядок введения Конституции, степень распространения её норм на органы власти, сформированные в предшествующий период на основе других законодательных актов, а также фиксирует преемственность конституционно-правовых норм.

Оригинал российской Конституции 1993 г. хранится в библиотеке главы государства в Кремле.

День принятия Конституции Российской Федерации — 12 декабря 1993 г. — является официальным национальным праздником России.

Хочу особо подчеркнуть, что в Конституции впервые:

• права и свободы человека, а не интересы государства, объявлены высшей ценностью;
• провозглашается принцип разделения властей и закрепляется «сильная» власть Президента (это связано с необходимостью стабильного развития общества и государства);
• устанавливается юридическое равенство субъектов федерации (всего их 85, включая Республику Крым и Севастополь).

Следует отметить, что законодательно с целью стабилизации общества установлен достаточно сложный порядок изменения и пересмотра положений Конституции. Причем, нормы, касающиеся конституционного строя, прав и свобод граждан могут быть пересмотрены, только путем референдума (всенародного голосования) при поддержке 50% избирателей, принявших участие в голосовании.

И еще, наша Конституция — это документ долговременного действия, рассчитанного на перспективу, когда речь идет о правовом государстве. Мы все прекрасно понимаем, что пока только провозглашен принцип построения правового государства, то есть это путь, по которому должна двигаться наша страна.

Если кратко дать юридическую характеристику Конституции России как Основного закона страны, то я бы выделил следующие положения:

1. Конституция – это основной закон страны, обладающий верховенством, высшей юридической силой и прямым действием.

Конституция вступила в силу со дня официального опубликования 25 декабря 1993 года, упразднила Съезд народных депутатов России, Верховный Совет России и заменила их Федеральным собранием Российской Федерации, состоящим из Совета Федерации, в который входит по два представителя от каждого субъекта Федерации, и Государственной Думы, депутаты которой избираются народом.

2. Конституция – это ядро правовой системы. Принципы, заложенные в Конституции, являются основой для принятия всего отраслевого и текущего законодательства.

3. Конституция носит учредительный характер, т.е. является результатом волеизъявления народа, который сам вправе принимать тот или иной вариант Конституции.

4. И наконец, важнейший признак Конституции – это ее стабильность. Стабильность Конституции проявляется в установлении особого порядка ее изменения (по сравнению с законами и иными правовыми актами). Конституция РФ должна быть ограждена от частого и произвольного изменения в угоду различным политическим силам в стране.

И в этом плане она является «жесткой» в отличие от «мягких» конституций некоторых других государств – Индии, Новой Зеландии и др., где изменения в конституцию вносятся в том же порядке, что и в обычные законы.

Сущность понятия «Жесткость Конституции РФ» проявляется в том, что глава 1 «Основы конституционного строя», глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» и глава 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» могут быть изменены только путем принятия новой Конституции страны, т. е. законотворческая функция парламента в этом случае ограничена. Остальные главы Конституции (гл. 3–8) могут быть изменены Федеральным Собранием, однако по более сложной процедуре.

В связи с изложенным следует различать понятия «пересмотр Конституции» (если речь идет о внесении изменений в «защищенные» главы) и «внесение поправок к Конституции» (если имеются в виду изменения гл. 3–8).

В самой Конституции РФ устанавливается достаточно сложная процедура изменения Основного Закона (схема 1).

Правила здесь следующие. Во-первых, круг субъектов права законодательной инициативы сужен.

С инициативой о внесении изменений в Конституцию страны могут выступать только глава государства, Совет Федерации и Государственная Дума в целом или группы численностью не менее 1/5 состава каждой из палат, Правительство РФ и региональные парламенты (ст. 134 Конституции).

При этом правом конституционной законодательной инициативы обладает только всенародно избранный действующий Президент РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 92 Конституции РФ исполняющий обязанности Президента РФ (Председатель Правительства РФ) не вправе вносить предложения о поправках и пересмотре положений Основного Закона.

Схема 1. Алгоритм внесения изменений и пересмотра Конституции РФ.

Во-вторых, существенно различаются процедуры пересмотра Конституции РФ и внесения в нее поправок.

Для пересмотра положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ должен быть созван специальный орган – Конституционное Собрание.

Статус этого органа должен быть определен федеральным конституционным законом, однако такой закон пока не принят, и определенно говорить о составе, порядке формирования и созыва Конституционного Собрания, сроках его полномочий, процедурных моментах и пр. в настоящее время невозможно.

Конституционное Собрание должно определиться, соглашается оно в принципе с предложением о пересмотре Конституции РФ или нет. В последнем случае Конституционное Собрание должно специальным решением подтвердить неизменность действующей Конституции.

Если же Конституционное Собрание соглашается с предложением о пересмотре Конституции, то оно должно разработать проект нового Основного Закона.

Судьба разработанного проекта также может быть решена поразному.

Первый вариант – его принимает само Конституционное Собрание квалифицированным большинством голосов (2/3 от общего числа его членов).

Второй вариант – проект новой Конституции РФ выносится на всенародное голосование (в этом случае для того, чтобы референдум считать состоявшимся, установлен порог явки: в нем должно принять участие более половины избирателей, а для положительного решения требуется более половины голосов принявших участие в голосовании избирателей).

Что касается порядка изменения положений гл. 3–8 Конституции РФ определен в ст. 136 Основного Закона и в Федеральном законе от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

Такие изменения вносятся путем принятия специальных законов о поправках.

Обязательные процедурные требования, здесь следующие: одобрение большинством не менее 2/3 голосов от общего (т. е. конституционно установленного) числа депутатов Государственной Думы и 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации, а также органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ (принять решение об одобрении либо неодобрении поступившего из Совета Федерации закона о поправках региональные парламенты должны в течение года).

В отношении принятых законов о поправках Президент РФ не обладает правом вето: в течение 14 дней они должны быть подписаны им и обнародованы.

В месячный срок после вступления в силу закона о поправках Президент РФ должен официально опубликовать новый (измененный) текст Конституции РФ.

В случае, если закон о поправке (поправках) к Конституции РФ не получит одобрения законодательных (представительных) органов государственной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке (данных поправках) допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения закона региональными парламентами.

Результаты рассмотрения устанавливает и объявляет Совет Федерации, при этом постановление Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения в течение семи дней со дня его принятия может быть обжаловано в Верховном Суде РФ Президентом РФ или законодательным органом любого субъекта РФ.

Рассмотренный сложный порядок изменения российской Конституции призван обеспечить стабильность политической и правовой системы. В то же время следует иметь в виду, что сами по себе юридические нормы еще не гарантируют стабильности Конституции.

Огромную роль здесь играют факторы политического и исторического характера. Кардинальные изменения политической и социальной действительности в обязательном порядке должны влечь за собой изменения и Основного Закона государства, в противном случае возможна социальная нестабильность в обществе.

Конституционные положения постоянно и весьма активно развиваются через принимаемые федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты Конституционного Суда РФ.

Таким образом, Конституция – это нормативный документ, обладающий особыми юридическими свойствами, определяющий основные принципы устройства общества и государства, закрепляющий основные права и свободы человека и гражданина.

Конституционный строй в Российской Федерации

Конституция РФ закрепляет основные положения конституционного строя. В частности, в Конституции закреплено, что:

1. Россия – демократическое государство, т.е. источником государственной власти в России является ее многонациональный народ, который сам решает, кому передать государственную власть в процессе свободных выборов или на референдуме.

Демократия проявляется не только в формировании органов государственной власти, но и участии в работе органов местного самоуправления.

Демократическое государство базируется на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную власти. Кроме того, четко установлено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральной властью и субъектами федерации, а также местным самоуправлением.

Демократизация государства проявляется также в наличии идеологического и политического плюрализма, т.е. существуют различные идеологии, которые организационно оформлены в различные общественные объединения (партии, ассоциации, группы и т.д.).

Вместе с тем, никакая идеология не может быть установлена в качестве обязательной государственной. Конституция признает в России многопартийность.

Единственно, что запрещено – это создание партий, которые имеют своей целью изменение основ конституционного строя, нарушение целостности РФ, подрыв ее безопасности.

2. Россия – правовое государство. Такая цель – создание правового государства поставлена в Конституции. Однако эта цель пока еще не достигнута в силу различных причин. Говорить о построении правового государства можно будет тогда, когда восторжествует принцип верховенства права. На прошлой лекции мы уже говорили о понятии и принципах построения в России правового государства.

Хочу подчеркнуть, что верховенство права означает, что:

• издаваемые законы не будут противоречить Конституции РФ;
• законы будут опубликованы и доведены до населения;
• законы не будут ущемлять права граждан;
• должностные лица при принятии решений будут руководствоваться только законом;
• все граждане будут уважать законы и неукоснительно их соблюдать.

3. Россия федеративное государство, т.е. состоящее из субъектов (республик, краев, областей, автономных округов, городов федерального значения).

Федерация основывается на принципах:

• государственной целостности всей территории, которая обеспечивается неприкосновенностью ее территории, единством экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств внутри России; единым гражданством РФ; отсутствием у субъектов Федерации права выхода из состава Федерации на основе одностороннего волеизъявления;
• единство системы государственной власти, которая функционирует на всей территории государства;
• разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами власти субъектов Федерации;
• равноправие и самоопределение народов РФ, т.е. каждый народ России вправе определить свою форму государственности, но с согласия РФ;
• равноправие субъектов РФ в их взаимоотношениях означает, что каждый субъект имеет равные права во взаимоотношениях с федеральной властью.

4. Россия – государство с республиканской формой правления. Это означает, что управление государством осуществляется коллективно, высшие должностные лица избираются народом на определенный срок, государственная власть осуществляется по принципу разделения властей.

Вместе с тем, Россию можно охарактеризовать как республику с сильной президентской властью. Это оправдано в переходный период России к рыночным отношениям.

5. Россия – суверенное государство, т.е. она независимо от власти других государств и различных партий, групп, самостоятельно осуществляет свои функции на своей территории (внутренняя политика) и за ее пределами (внешняя политика).

Защита суверенитета России осуществляется с помощью Вооруженных Сил (военная форма), в дипломатической форме (политика Президента РФ, Правительства РФ, МИД РФ).

Важную роль в защите внутреннего суверенитета страны от организованной преступности играют правоохранительные органы (МВД, ФСБ и прокуратура).

6. Россия – социальное государство, т.е. государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь своих граждан.

Речь идет о достаточном прожиточном минимуме, возможности зарабатывать средства на содержание себя и членов своей семьи.

Нетрудоспособные граждане получают от государства пенсии, пособия для поддержания своей жизни.

7. Россия – светское государство, т.е. государство, в котором не существует официальной государственной религии. В России существуют различные религиозные объединения, которые отделены от государства, т.е. государство и церковь не вмешиваются в дела друг друга.

8. Экономической основой России является частная, государственная, муниципальная и другие формы собственности.

Государство в равной мере защищает различные формы собственности.

Никто не может быть лишен своего имущества, иначе как по решению суда.

9. И наконец, Конституция закрепляет норму, что человек, его права и свободы – высшая ценность, т.е. на передний план выдвинуты интересы человека, а не государства.

Россия – федеративное государство

В качестве одной из основ конституционного строя ст. 1 Конституции РФ закрепляет федеративное устройство России, что собственно отражает официальное название государства.

Россия является самой большой федерацией мира не только по территории и абсолютному количеству субъектов (85), но и по числу их разновидностей (республики, края, области и т.д.).

В широком смысле слова под федерацией (от лат. federare – объединять, укреплять союзом) понимается любая система, структура, состоящая из неодинаковых частей.

Федерация – это форма территориально-государственного устройства, при которой составными частями государства являются относительно самостоятельные государственные образования – субъекты федерации.

Кроме того, используется также термин федерализм – это межотраслевое понятие, содержащее не только юридические, но и политические, экономические и иные аспекты федеративных отношений, т.е. речь идет о взаимосвязи различных субъектов этих отношений.

Федеративные государства (например, ФРГ, Россия и др.) в обязательном порядке характеризуются наличием двух уровней государственной власти, причем в федеративных отношениях главными являются отношения по поводу распределения и осуществления государственной власти.

Особенность заключается в том, что если в унитарном государстве власть делится «сверху» и так же, «сверху», в любой момент предоставленные составным частям государства власть и автономия могут быть изменены, то в федеративном государстве исключается принятие подобных решений центральной власти в одностороннем порядке, обязательно участие в принятии таких решений субъектов федерации.

В современный период федерализм в России находится в стадии развития. Исторически Российская Федерация изначально носила не договорный (как федерация СССР), а конституционный характер: федерация в России была провозглашена, а не явилась следствием добровольного объединения различных территорий и народов.

В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов принимает Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, учредившую Россию как федерацию советских национальных республик.

Позднее федеративная форма территориального устройства закрепляется в Конституции 1918 г. и во всех последующих российских конституциях.

Субъектами федерации в советский период развития являлись только республики (в том числе автономные республики РСФСР, которые имели фиксированное представительство в палате Совета национальностей Верховного Совета СССР).

При этом представители краев и областей РСФСР от участия в решении общефедеральных вопросов были отстранены.

Начало 1990-х гг. в истории российского федерализма отмечено как так называемый «парад суверенитетов». В Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. подтверждена необходимость существенного расширения прав автономных республик.

В 1991 г. четыре из пяти автономных областей (Адыгейская, ГорноАлтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская), входившие в состав краев, провозгласили себя республиками.

После распада СССР в 1991 г. стал реальным и распад Российской Федерации. В значительной степени его предотвратил Федеративный договор 1992 г. Данный Договор представлял собой фактически синтез трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и группами субъектов федерации:

• во-первых, республиками;
• во-вторых, краями, областями, городами федерального значения;
• в-третьих, автономной областью и автономными округами.

Федеративный договор вошел как составная часть в Конституцию РФ, что предопределило его юридическую силу, значение и место в правовой системе государства.

Однако Федеративный договор не мог разрешить все негативные тенденции в российских внутри федеративных отношениях потому, что закреплял неравноправие различных субъектов федерации (республики и области).

Кроме того, Договор подписали не все регионы, в частности, Татарстан, Чечено-Ингушская республика, другие субъекты РФ подписали его с оговорками.

В настоящее время Федеративный договор юридически не отменен, однако большая часть его положений фактически не действует. Договор стал, пожалуй, не действующим правовым актом, а историческим документом.

Дальнейшее развитие федеративных отношений в России осуществляется на основе Конституции РФ 1993 г.

Конституционные принципы российского федерализма.

Основополагающие принципы федеративного устройства закреплены в ст. 4 и 5 гл. 1 «Основы конституционного строя», что предопределяет их значимость и неизменность при существовании действующей Конституции РФ. Большинство из закрепленных принципов лежат в основе конституционно-правового статуса Российской Федерации.

Конституция РФ закрепляет следующие принципы федеративного устройства России.

Схема 1. Принципы федеративного устройства России.

Государственная целостность. Данный принцип означает, в частности, единство территории РФ, распространение суверенитета РФ на всю территорию, единое экономическое пространство, единое правовое пространство и т. п.

Единство системы государственной власти. Это единство проявляется в единстве природы власти (источник, цели деятельности), однотипности в институциональной организации власти на федеральном и региональном уровнях, иерархии и взаимодействии различных органов государственной власти и т. д.

Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации и вытекающее отсюда равноправие субъектов РФ.

Употребляемый в ч. 3 ст.5 Конституции РФ термин «народы» может трактоваться в двух значениях:

во-первых, как представители определенной этнической группы, проживающие в различных составных частях России (чеченский народ, татарский народ, белорусская диаспора, азербайджанская диаспора, немцы и т. п.);

во-вторых, как все население, проживающее на определенной территории без этнической, национальной окраски (народ Дагестана, народ Самарской области, жители Москвы и т. п.).

В любом случае принцип самоопределения народов не может трактоваться как право выхода какой-либо территории из состава РФ:

Конституция прямо говорит о самоопределении народов в Российской Федерации. Это означает, что народы, реализуя этот принцип, могут, в частности, изменить статус субъекта РФ, на территории которого они проживают, объединиться с другим субъектом РФ или разъединиться на несколько территорий, создать национально-культурную автономию и т.п.

Причем сделать это можно, во-первых, в рамках существующих границ РФ и, во-вторых, не посягая на основы конституционного строя России (форму правления, экономический строй, идеологические, духовные основы и т. д.).

Принципиальной новеллой российского конституционализма является положение о том, что все субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа) являются равноправными, обладают одинаковым юридическим статусом.

Следующий принцип – это Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (между федеральными и региональными органами государственной власти).

Мера разделения власти между центром и составными частями государства, как отмечалось, является одним из основных признаков федеративного устройства. Именно этот вопрос оказался ключевым в становлении российского федерализма, и его необходимо рассмотреть более подробно.

Когда идет речь о разграничении властных полномочий между федеральным центром и составными частями государства, употребляются термины «разграничение предметов ведения» и «разграничение полномочий (компетенции)».

Под предметами ведения (Российской Федерации, ее субъектов, совместного ведения, муниципальных образований) понимаются сферы общественных отношений, по которым соответствующие органы государственной власти (органы местного самоуправления) осуществляют правовое регулирование, а под полномочиями – права и обязанности соответствующего органа публичной власти, которыми он наделен для реализации задач и функций по предметам соответствующего ведения.

Компетенция же – это совокупность всех властных полномочий органа государственной власти (органа местного самоуправления) по соответствующему предмету ведения.

Полномочия, как и компетенция, – это свойство, присущее только государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу.

Основополагающие принципы разграничения властных полномочий между федеральным центром и субъектами РФ закреплены в Конституции РФ (с изменениями 2020г.), а детализация содержится в Федеральном законе.

Конституция РФ, исходя из наиболее распространенного в практике федеративных государств принципа трех сфер полномочий, закрепляет:

1. предметы исключительного ведения Российской Федерации;
2. предметы совместного ведения (сфера так называемой совпадающей, конкурирующей компетенции);
3. предметы собственного ведения субъектов РФ.

Перечень предметов ведения Российской Федерации определен в ст. 71 Конституции РФ как закрытый и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию. Как и в большинстве федеративных государств – это закрепление за РФ прав, в совокупности обеспечивающих реализацию государственного суверенитета, единства прав и свобод человека и гражданина и единую государственную политику.

Если говорить более конкретно, то это:

• принятие и изменение Конституции РФ, федеральных законов и контроль за их соблюдением;
• федеративное устройство и территория Российской Федерации;
• регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
• гражданство в РФ, регулирование и защита прав национальных меньшинств;
• установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
• федеральная государственная собственность и управление этой собственностью;
• установление правовых основ единого рынка; валютно-кредитное регулирование;
• федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы;
• внешняя политика и международные отношения Российской Федерации;
• оборона и безопасность;
• определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
• судоустройство, прокуратура, законодательство по основным отраслям права;
• федеральная государственная служба и т.п.

Важно подчеркнуть, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.

Перечень предметов совместного ведения, так же, как и перечень предметов ведения Российской Федерации, является по Конституции РФ закрытым (ст. 72). Перечень предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения, как правило, воспроизводится в конституциях и уставах субъектов РФ.

Что означает совместное ведение? Под понятием совместного ведения подразумевается совместная деятельность и ответственность Российской Федерации и ее субъектов за состояние дел в определенных сферах государственной деятельности. В этих сферах ни Федерация, ни ее субъект не могут отдельно осуществлять свою деятельность.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся (ст.72):

• обеспечение соответствия Конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ, Конституции Российской Федерации и федеральным законом;
• защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств;
• обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности;
• режим пограничных зон;
• вопросы владения, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• разграничение государственной собственности;
• природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
• общие вопросы воспитания, образования, культуры, науки, физической культуры и спорта;
• координация вопросов здравоохранения; защита семьи; социальная защита и обеспечение;
• административное, административно-процессуальное, семейное, трудовое, земельное, жилищное, водное и лесное законодательство, законодательство о недрах и охране окружающей среды;
• другим предметам ведения. Например, дополнение части 1 статьи 72 пунктом "ж.1".

«ж.1) защита семьи, материнства, отцовства и детства; защита института брака как союза мужчины и женщины; создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях;»

По установленным в Конституции предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и в соответствии с ними, принимаются законы и другие нормативные акты субъектов Российской Федерации.

В нашей стране субъекты РФ поставлены в равные правовые условия.

Предметы ведения субъектов РФ в федеральной Конституции четко не определяются, Конституция РФ закрепляет лишь отдельные сферы правового регулирования субъектов РФ: установление системы органов государственной власти, принятие конституций, уставов, установление государственных языков республик и др. Поэтому по остаточному принципу сюда относятся все те вопросы, которые не вошли в первые две сферы (ст. 73 Конституции РФ), а это значит, что сфера правового регулирования субъектов РФ достаточно широка.

Особые требования, предъявляются к руководителю субъекта Российской Федерации, см. Дополнение статьи 77 частью 3.

«3. Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).»

Конституция РФ закрепляет и иерархию нормативных актов Российской Федерации и субъектов РФ: по предметам совместного ведения верховенство имеет федеральный закон, а по предметам ведения субъектов РФ приоритет перед федеральными законами имеют нормативно-правовые акты субъектов РФ.

Отдельно нужно рассматривать Договорный способ разграничения властных полномочий по вертикали в федеративном государстве.

В конце 1990-х гг. в России «парад суверенитетов» перерос в «парад заключения договоров». Договорный процесс в этот период справедливо вызывал неоднозначную оценку и тревогу, так как нормы заключаемых договоров вторгались в сферу федерального конституционного и законодательного регулирования. Стала фактически утверждаться договорная модель Российской Федерации («договорное право»).

К весне 1999 г. было заключено уже 42 договора с органами государственной власти 46 субъектов РФ и более 250 конкретных соглашений к ним.

Субъекты РФ, заключившие договоры, занимали большую часть территории страны, в них проживало более 50 % населения, было сосредоточено свыше 60 % экономического потенциала России.

При этом большинство из подписанных в это время договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ изменяли схему разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установленную в Конституции РФ.

Укрепление вертикали государственной власти в России способствовало тому, что к концу 1999 г. заключение новых договоров было приостановлено, а с 2002 г. начался процесс прекращения действия заключенных договоров по соглашению сторон (в настоящее время большая часть из заключенных договоров отменена).

Действующее законодательство изменило и порядок реализации договорного способа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.

Так, например, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»:

Во-первых, закрепляет предметный ограничитель, т. е. предмет договора могут составлять лишь конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, обусловленные исключительно экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ.

Во-вторых, Законом закрепляется временной ограничитель, т. е. договор (соглашение) не может быть бессрочным, предельный срок действия договора составляет десять лет.

В-третьих, Закон закрепляет более сложные процедуры заключения и вступления в силу договоров и соглашений. Договоры подлежат предварительному (до подписания договора Президентом РФ и главой региона) одобрению в законодательном органе субъекта РФ и утверждению подписанного договора федеральным законом.

Основы конституционно-правового статуса Российской Федерации

Российская Федерация состоит исключительно из субъектов федерации, в ее составе нет территорий, не являющихся субъектами федерации. Например, различные внутригосударственные образования (федеральные округа, межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, свободные экономические зоны, закрытые административно-территориальные образования, ассоциации и т. п.) субъектами федерации не являются.

Состав Российской Федерации конституционно закреплен в Основном Законе, в котором поименованы все 85 ее субъектов.

Однако конституционно установленный состав федерации в России может быть изменен, и Конституция РФ предусматривает возможность такого изменения (например, 2014 г. в Конституцию были внесены изменения в связи с добровольным вхождением в РФ Республики Крым и города Севастополя).

Изменение состава Российской Федерации в существующих границах возможно в силу двух обстоятельств:

1. в связи с образованием в составе России нового субъекта РФ (ч. 2 ст. 65);
2. в связи с изменением статуса каким-либо субъектом.

Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта РФ.

Разработан механизм принятия в Российскую Федерацию нового субъекта (см. схема 1).

Схема 1. Порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъекта РФ.

Принятие в состав России нового субъекта РФ возможно только на добровольной основе, при этом в состав Российской Федерации может быть принято как иностранное государство, так и его часть (пример, Крым и Севастополь).

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта.

Тенденция укрупнения российских регионов набирает обороты в соответствии с Федеральным конституционным законом от 25.03.2004 № 1- ФКЗ.

Например, в составе Российской Федерации образован новый субъект РФ (Пермский край) в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (новый субъект РФ считается образованным с 1 декабря 2005 г.).

Кроме того высказывались предложения об объединении нескольких субъектов РФ в один (Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Тюменской области и Ямало-Ненецкого и ХантыМансийского автономных округов, Алтайского края и Республики Алтай., Чеченской Республики и Республики Ингушетия, семи дальневосточных территорий – Амурской, Магаданской, Камчатской и Сахалинской областей, Хабаровского и Приморского краев и Еврейской автономной области – в одну Дальневосточную губернию), об образовании Уральской республики на основе Свердловской, Челябинской и Курганской областей, о возвращении в состав Хабаровского края Еврейской автономной области, вышедшей из его состава в начале 1990-х гг., и т.д.

В настоящее время закон закрепляет механизм образования нового субъекта РФ лишь в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. При этом образование нового субъекта РФ может повлечь за собой прекращение существования всех или отдельных объединяющихся субъектов РФ, т. е. возможны ситуации так называемого поглощения одним субъектом другого, присоединения одного к другому (схема 2).

Схема 2. Порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта РФ.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта возможно только на добровольной основе, по инициативе заинтересованных субъектов РФ (т. е. субъектов, на территории которых образуется новый субъект), проявляемой исключительно путем проведения региональных референдумов в этих субъектах РФ.

Соответствующее предложение направляется Президенту РФ, который уведомляет о нем палаты Федерального Собрания РФ и Правительство РФ и при необходимости проводит с ними консультации.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ оформляется принятием специального федерального конституционного закона, проект которого вносится в Государственную Думу Президентом РФ в случае положительных результатов референдумов во всех заинтересованных субъектах РФ.

В таком законе наряду с общими началами статуса нового субъекта РФ определяются и вопросы переходного характера: правопреемства, урегулирования имущественных отношений (включая изменения в закон о федеральном бюджете), функционирования различных органов государственной власти, действия принятых ранее правовых актов и т. д.

Во всех случаях изменения состава Российской Федерации должны быть внесены изменения в ст. 65 Конституции РФ на основании соответствующего федерального конституционного закона (ст. 137 Конституции). Но изменения в данную статью могут вноситься и при неизменности состава Российской Федерации – когда тот или иной субъект РФ изменит свое наименование. Подобные изменения в ст. 65 Конституции РФ уже вносились: с 1996 г. изменили свои наименования, в частности, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия – Алания, Чувашская Республика – Чувашия, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра.

Конституционно-правовой статус субъектов РФ

При характеристике российского федерализма важно выяснить статус субъектов федеративных отношений, которыми являются не только Российская Федерация как целое, но и субъектов РФ как составных частей целого.

Принципы российского федерализма предопределяют основы конституционно-правового статуса Российской Федерации, основными элементами которого являются:

• федеральная учредительная власть;
• государственный суверенитет;
• территориальное верховенство России (при этом территория РФ имеет не только внутреннее, государственно-правовое, но и международно-правовое значение, включает в себя не только территории всех субъектов РФ, но и такие пространства, как территориальное море, внутренние воды, воздушное пространство);
• единое федеральное гражданство;
• государственный язык;
• федеральный бюджет, федеральная государственная собственность, единые таможенная, денежная, кредитная и налоговая системы;
• единая правовая система;
• система федеральных органов государственной власти, единые судебная система и система органов прокуратуры;
• единая внешняя политика, членство в межгосударственных объединениях;
• единые Вооруженные Силы;
• конституционное закрепление предметов исключительного ведения Российской Федерации;
• наличие государственных символов России: герба, гимна, флага, столицы.

Таким образом, статус Российской Федерации включает важнейшие черты ее федеративной государственности. Он характеризуется прежде всего тем, что Российская Федерация является суверенным государством, полноправным субъектом международного сообщества, обладающим на всей своей территории полнотой государственной власти, за исключением тех полномочий, которые в соответствии с федеральной Конституцией находятся в ведении субъектов РФ.

Для любого федеративного государства чрезвычайно важно достижение гармонии в отношениях частей (субъектов федерации) и целого (самой федерации).

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции РФ субъектами РФ являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Конституционный текст содержит целый ряд положений о равноправии субъектов РФ.

Поскольку все субъекты РФ являются государственными образованиями, общие начала их конституционно-правового статуса созвучны основным элементам статуса Российской Федерации:

• собственная система государственной власти, в том числе учредительной (самостоятельность регионов в этой сфере не безгранична, органы государственной власти субъектов РФ являются составной частью единой системы государственной власти России);
• собственная правовая система (но являющаяся составной частью правовой системы РФ);
• собственные предметы ведения (наряду с возможностью участия в решении общефедеральных вопросов);
• собственная территория (но только суша; границы между субъектами РФ могут быть изменены по их взаимному согласию, но с утверждением этого решения Советом Федерации);
• свои собственность, бюджет, система региональных налогов и сборов (но в рамках федерального регулирования основ имущественных отношений);
• участие в международных и внешнеэкономических связях, право на сотрудничество друг с другом (но с участием или под контролем федерального центра, в частности отношения субъектов РФ с иностранными государствами или их составными частями регламентируются Федеральным законом от 04.01.99 № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»);
• собственная государственная символика (но используемая наряду с государственными символами РФ).

Давая характеристику общих элементов конституционноправового статуса субъектов РФ, необходимо иметь в виду следующее.

Во-первых, набор этих составляющих нормативно не закреплен, и в различных источниках возможны различные подходы;

во-вторых, все субъекты РФ являются неотъемлемой составной частью Российской Федерации, и поскольку суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, невозможно существование в рамках Российской Федерации каких-либо еще суверенных образований; государственный суверенитет неделим, и на одной территории не может быть двух суверенов);

в-третьих, в определении содержания своего статуса субъекты РФ не полностью свободны и самостоятельны и связаны они, прежде всего положениями основ конституционного строя России, которые являются едиными для всего государства и могут быть изменены только через принятие новой Конституции РФ.

Несмотря на бесспорное наличие общих черт в характеристике правового статуса субъектов РФ и равноправия субъектов РФ, существуют определенные различия отдельных групп субъектов РФ.

Так, ч. 2 ст. 5 Конституции РФ определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию в отличие от других субъектов РФ; Конституция РФ дает право республикам устанавливать свои государственные языки, хотя национальных языков в РФ намного больше, чем республик; основные законы республик (конституции) в отличие от уставов других субъектов РФ могут быть приняты путем проведения республиканских референдумов (ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ, подп. «а» п. 1 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); ч. 3 ст. 66 дает возможность автономной области и автономным округам иметь специальный именной федеральный закон о соответствующей автономии.

Кроме того, нужно иметь в виду, что субъекты РФ не равны по размеру территории, численности населения, национальному составу, экономическому потенциалу и т. д. (в частности, на Москву приходится 0,3 % территории, но почти 10 % населения Российской Федерации, более 1/3 доходов федерального бюджета).

Нужно отметить, что в литературе все субъекты РФ традиционно распределяются на три основные группы:

• республики (государства);
• края, области, города федерального значения (территориальные образования);
• национально-территориальные образования (автономная область и автономные округа).

Это также дает основание говорить о различиях в их правовом статусе.

Да и сама конституционная возможность изменения субъектом РФ своего статуса (ч. 5 ст. 66) предполагает различия в статусе отдельных регионов.

Таким образом, статус субъекта РФ включает не только традиционный набор прав, обязанностей, но и принадлежность к определенному виду субъектов. В то же время статус субъекта РФ включает все права, зафиксированные не только в Конституции РФ, но и в иных правовых актах.

Статус отдельных субъектов РФ может уточняться также в федеральных законах и иных правовых актах. В качестве примера можно привести Закон РФ от 15.04.1993 № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации», федеральные законы об особых экономических зонах (в Калининградской, Магаданской областях и др.), постановления Правительства РФ о федеральных целевых программах экономического, социального, культурного развития отдельных регионов и т. д.