Обращения граждан как механизм государственного института внесудебной защиты прав человека и гражданина

Внесудебная защита прав человека и гражданина в современной России представляет собой целую систему, которая продолжает совершенствоваться и дополняться новыми механизмами и участниками. Ее можно представить в виде органов власти: законодательные (представительные) федерального, регионального и муниципального уровней, различные исполнительные органы (министерства, ведомства, комитеты, службы и др.), которые также подразделяются на три уровня. Отдельно можно выделить систему прокуратуры.

Кроме того, вопросами внесудебной защиты занимаются (они для этого и были придуманы и внедрены в общественную и правовую среду) уполномоченные по правам человека, как общей компетенции (уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации), так и специальной направленности или категории граждан (уполномоченные по правам ребенка, по правам предпринимателя, возможно, и другие).

Механизм защиты прав может быть реализован путем направления обращений или жалоб в адрес соответствующего органа власти или должностного лица.

Не рассматривая специально вопросы происхождения государства, им и без наших скромных возможностей уделено в истории человечества большое количество усилий, предложено вариантов и гипотез объяснения, при этом и сегодня однозначно никто не возьмется утверждать, что это было так или потому и возможно ли было по-другому и как это может развиваться в будущем. Имеются в виду способы нашего общежития или выживания, что влияет на их формы – это, в большей степени, психология, т.е. наши страхи, комплексы, инстинкты или рациональный, утилитаристский взгляд и подход, который определяет наши поступки и действия. Скорее всего – все вместе и в разное время, в разных местах – по-разному. Нас интересует один из элементов этого большого и сложного механизма – вопросы и способы взаимодействия общества, народа, точнее, каждого человека с государственным аппаратом (органами власти, должностными лицами). Мы рассмотрим варианты, когда человек вступает в диалог с государством: сообщает, обращается, жалуется, какой из подобных терминов и к какому содержанию более приемлем, какие могут и должны быть последствия такого диалога.

Вопросы коммуникации общества и государственного аппарата всегда имели большое, иногда жизненноважное значение, как для одних, так и для других. В наше время их переоценить очень сложно: изменились скорости, формы передачи информации, ее география, но и последствия.

Постулат «кто владеет информацией, тот владеет Миром» несколько изменяется прямо у нас на глазах, хочется надеяться, что временно, пока мы, люди, не адаптируемся к новым скоростям и возможностям, вновь не поймем, что законы физики, химии, математики не зависят от их оценки конкретным человеком или группой людей. Земля как крутилась, так и крутится, независимо от того, что мы об этом думаем или сообщаем друг другу (сегодня мы можем ее взорвать, но это совсем другая, хотя во много и связанная с нашей история).

Итак, обратимся к вопросам обмена информацией с точки зрения права и правовых последствий, т.е. влияния на общественные отношения.

В России, зародившись в форме челобитных, по оценке специалистов, в XV в. жалоба стала юридизироваться, институт жалобы получил поэтапное развитие, и многие элементы, претерпев эволюцию, присутствуют в современном законодательстве. К числу таких элементов можно отнести разграничение жалоб административных, судебных и прочих обращений, подведомственность рассмотрения в зависимости от содержания и повторности, самостоятельность судебного и административного рассмотрения, перечень обращений (жалоб), не подлежащих рассмотрению, всеобщий характер права жалобы, право подачи жалобы лично и опосредованно (по почте), устная и письменная форма жалобы, безвозмездность обращения с жалобой и т.д.

Особое внимание еще при подаче челобитных уделялось индивидуализации прошения: «всякая подача прошений или ходатайств за подписью многих, не от имени «общества», «собрания», вообще не от имени юридического лица, рассматривалась как «прошение, или доносом, или заговором, или скопом учиненное», и запрещалась Уставом о предупреждении и пресечении преступлений (Положение от 14 февраля 1861 г., ст. 51).

А несколько раньше Именным указом Императора Петра I от 5 ноября 1723 г. «О форме суда» был уточнен процесс подачи иска, который стал более формализованным (введена форма подачи прошений, к челобитной предъявляется требование краткости и четкости)122. При этом ярче проявились состязательные основы доказывания. Судебное следствие велось по каждому пункту челобитной.

Ответчику вменялось в обязанность дать ответ по каждому пункту отдельно. Ответ на челобитную запрещалось давать в письменной форме. После «очищения» одного пункта переходили ко второму, третьему и т.д. (ст. 3). Доказательства представлялись сторонами по каждому пункту жалобы сначала истцом, затем ответчиком. Челобитчик был обязан собрать все необходимые бумаги до начала судебного разбирательства. Ответчик в любой момент судебного следствия мог ходатайствовать о приобщении к делу судебных доказательств. В этом случае истцу предоставлялось время, необходимое для поиска документов.

Подобные челобитные не всегда достигали цели.

Вместе с тем они были продуктом той «закваски» подлинного права, которая бродила в общественном сознании славян и во многом определяла развитие обычаев, законодательства и практики его применения.

Заявления, жалобы и иные обращения - это важные источники информации о нарушениях законов, их характере, распространении, повторяемости и иных характеристиках. Они в сочетании с другими данными позволяют оперативно реагировать на нарушения прав и свобод человека и гражданина, законности издаваемых ведомствами и органами управления нормативных правовых актов, на иные нарушения. В изданном еще в 1802 г. Генерал-прокурором Министром юстиции России Г.Р. Державиным документе «Учреждение Департамента Министра юстиции, или Генерал-прокурора» отмечалась необходимость разделения Департамента Министра юстиции, или Генерал-прокурора, на 3 экспедиции, одна из которых должна была рассматривать «все жалобы на губернские и присутственные места, от Государя императора присылаемые и от просителей исходящие», а также принято решение об организации в Департаменте дежурства: «По сделанному расписанию учреждается в Департаменте дежурство из двух человек, которые непрерывно должны быть в оном и один из них ночевать».

Такие цели и важность оперативно на получаемые сигналы реагировать понятна. Например, характеризуя свободу собраний в Германии, А.В. Саленко, со ссылкой, в том числе на позицию Федерального Конституционного суда ФРГ, отмечает среди функций свободы мирных собраний стабилизирующую функцию, позволяющую сбрасывать излишнее напряжение в обществе из-за социальных и политических конфликтов. Эту же функцию можно отвести и институту жалоб и обращений в адрес органов власти и должностных лиц.

История предлагает нам много примеров и поводов для размышления, для возможностей прогнозирования человеческого поведения, в том числе для принятия неких управленческих решений.

Например, в 1646 году был введен высокий налог на соль. Все это вызвало недовольство народа. В начале июля 1648 г. Царю Алексею Михайловичу была подана челобитная от московского населения с просьбой о наказании наиболее корыстных представителей царской администрации. Просьба не была удовлетворена, и началось восстание. Московское восстание, получившее название «соляного бунта».

Хотя с высоты сегодняшнего дня можно предположить, что были все возможности попытаться избежать негативного развития общественных отношений.

Одним из основных средств коммуникации общества и государства, при этом наделенным и властными полномочиями, зачастую заменяющий или способный привлечь к вопросам установления (восстановления) правопорядка судебные органы, являлась и продолжает быть таковой прокуратура.

Так, в начале формирования Советского государства, в 1920-е годы, в отличие от ряда десятилетий дальнейшего развития страны, органы прокуратуры РСФСР ставили перед собой задачу быть «ближе к населению», используя для этого различные формы.

Свою деятельность на местах прокуроры, как правило, начинали с помещения объявлений в местных газетах.

В них указывались задачи прокуратуры, состав работников, служебный адрес, порядок подачи и приема жалоб и заявлений на незаконные действия органов власти и должностных лиц. Как отмечал «Еженедельник советской юстиции», показателем большой популярности прокуратуры у населения служат цифры, характеризующие работу по приему жалоб на действия административных органов.

Надо помнить, что это всего лишь инструмент или способ получения информации, и этим способом, как и любым другим, можно злоупотреблять, что история человечества продемонстрировала в полной мере.

Право на обращение - весьма действенное и важное средство защиты гражданами своих прав. Обращения граждан (заявления, жалобы и предложения) - это канал информирования властей, источник информации, необходимой для оперативного решения важных вопросов. Однако есть такая категория граждан, которые свято уверены в своей писательской одаренности и безнаказанности.

Современная российская конституционная норма о том, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33 Конституции Российской Федерации) стала возможной или является результатом осмысления, применения к себе, своим правовым, политическим, культурным реалиям в каждом государстве тех ориентиров, которые в свое время впервые появлялись в официальных документах. Например, во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года статья 15 определяет право общества запрашивать отчет у всех «публичных агентов своей администрации», т.е. должностных лиц, представителей органов власти. При этом надо иметь в виду, что текст французской Декларации (а она в то время была не одинока, достаточно вспомнить Декларацию независимости 1776 года, Билль о правах 1789 года США – это, как и многие мысли, идеи, открытия, появляющиеся в истории человечества одновременно в разных умах и географических точках, независимо друг от друга или заимствованно, являются продуктом эволюции, людского «созревания»), помимо того, что он является составной частью современной французской Конституции, он воспроизводится в той или иной степени официальными как международными, так и документами многих других государств. Например, российская Конституция воспроизводит в той или иной степени (некоторые дословно) все 17 статей Декларации.

Порядок права граждан на обращение, закрепленного в ст. 33 Конституции РФ, регулируется Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», которым предусмотрена возможность направления обращения в письменной, устной форме или в форме электронного документа. Обращение в форме электронного документа - все более востребованная, но еще недостаточно урегулированная действующим законодательством форма обращения, что приводит к проблемам в реализации права граждан на обращение.

Например, сложности связаны с вопросом об обязанности создания сайта соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления с необходимой информацией, в том числе и адресом электронной почты для направления обращений, Федеральный закон № 59-ФЗ не регулирует. Этот вопрос частично регулирует

Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», в котором указано, что в случае, если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет, эта информация может размещаться на официальном сайте соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением или субъекта Федерации, но не определяет причин, по которым создание собственного сайта и размещение на нем информации может быть признано невозможным. Федеральный закон № 8-ФЗ, так же как и Федеральный закон № 59-ФЗ, не дает ответа на вопрос, возможна ли подача обращения через сайт вышестоящего органа.

Несмотря на то что в некоторых регламентах не содержится однозначного указания на то, что обращения граждан могут направляться исключительно посредством так называемых интернетприемных или электронных сервисов, на сайте многих государственных органов не указан адрес электронной почты, по которому гражданин может направить свое обращение. Такой подход к подаче электронных обращений некоторые авторы оценивают как создающий заявителям проблемы. Так, некоторые сайты государственных органов ограничивают размеры сообщения до 2 000 - 4 000 знаков. Это около 1 - 1,5 страницы печатного текста. В рамках данного объема далеко не всегда можно изложить суть обращения, особенно если в обращении приводятся названия и положения, обжалуемых заявителем нормативных актов и вынесенных органами решений, а также если обращение коллективное и в нем перечисляются заявители с адресами134. Такое ограничение объясняется «техническими причинами», но оно же может ограничивать и возможности злоупотреблений со стороны заявителей, в противном случае неограниченность подачи жалоб и их объемов, а также легкость их подготовки и рассылки способно парализовать или существенно усложнить деятельность органов власти, обязанных их рассматривать и принимать управленческие решения.

Для ограничения возможностей злоупотребления правом в Федеральном законе № 59-ФЗ установлены нормы о том, что в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ (часть 1 статьи 11), текст письменного обращения не поддается прочтению (ч. 4 ст. 11), в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи (ч. 3 ст. 11), если текст письменного обращения не позволяет определить суть предложения, заявления или жалобы (ч. 4.1) ответ на обращение не дается или может не даваться. Если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение (ч. 5 ст.11).

Существуют особенности рассмотрения жалоб, обращений как отдельными органами власти (должностными лицами), так специальные процедуры их рассмотрения. Например, в современном российском законодательстве у депутата отсутствует обязанность работать с обращениями неизбирателей (жителями других территорий, иностранными гражданами, лицами без гражданства, гражданами, находящимися в местах лишения свободы по приговору суда), так как в соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 3-ФЗ депутат Государственной Думы, входивший в качестве кандидата в региональную группу кандидатов федерального списка кандидатов, поддерживает связь с избирателями на территории, которой соответствовала эта региональная группа кандидатов (то есть с избирателями в соответствующем субъекте Российской Федерации, в соответствующей группе субъектов Российской Федерации или на части территории субъекта Российской Федерации). Депутат Государственной Думы, избранный по одномандатному избирательному округу, поддерживает связь с избирателями своего округа. Отсутствие юридической ответственности у депутатов Государственной Думы до недавнего времени приводило к нерассмотрению обращений либо формальному их рассмотрению. Однако Федеральным законом «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» была введена гораздо более существенная ответственность депутата за нерассмотрение обращения в тридцатидневный срок - прекращение полномочий по инициативе фракции и в соответствии с решением (постановлением) Государственной Думы.

Некоторые исследователи рассматриваемых вопросов отмечают важность и полезность разбирательства административных споров с использованием предварительных, досудебных процедур136. Указывается, что процедура обращения к органу - автору акта предпочтительнее для администрации, ибо дает ей возможность оперативно исправить допущенные ошибки либо еще раз убедиться, что решение принято верно. Такая предварительная процедура позволяет избежать перегрузки судов, поскольку значительное число дел до суда не доходит: либо администрация удовлетворяет требование заявителя, пересматривая принятое решение, либо заявитель сам отказывается от иска в суд, осознав в процессе предварительной процедуры, что его позиция недостаточно сильна для судебного разбирательства.

При этом введение процедуры предварительного административного оспаривания нисколько не умаляет конституционного права граждан на судебную защиту.

Более того, по мнению многих авторов, она значительно упрощает процесс обжалования, способствует экономии времени и средств138. Тем не менее, на примере таможенного законодательства, российский нормотворец в Таможенном кодексе РФ 2004 года отказался от института предварительного административного обращения. Однако, очевидно, что прежде чем заявлять спор в суд, разумнее обратиться по поводу возникших разногласий в вышестоящий орган, который по сравнению с судом лучше разбирается в сути и специфике собственных полномочий и вопросов, отнесенных к их компетенции, в данном случае - таможенных дел. Очевидно, что не только в таможенном деле, но и в других сферах публичного управления у судей отсутствуют специальные знания для рассмотрения нередко весьма сложных управленческих споров. При их разрешении они вынуждены каждый раз вникать во все тонкости и особенности той или иной области публичного управления. Это влечет перегруженность судов и, как следствие, некачественные решения. В этом контексте и выдвигаются предложения об установлении правила, в соответствии с которым до обращения в суд необходимо в обязательном порядке пройти две инстанции, включая в качестве второй инстанции вышестоящий орган.

Реализовывать свои права граждане могут и через участие в законотворческом процессе. Так, одним из важных направлений совершенствования организации законотворчества является повышение внимания законодателя к общественному мнению, к активному участию граждан страны в создании законов. В идеале именно общественное мнение должно служить источником формирования конкретных норм принимаемых законов.

Участие общества в законотворческом процессе может реализовываться в различных формах: участие в референдумах, общественных обсуждениях, в том числе по вопросам принятия или изменения законов, а также участие в выборах органов власти или должностных лиц, тем самым делегируя им право создавать правовые нормы (правила поведения).

Практика всенародных обсуждений не одно десятилетие существовала в Советском Союзе и приносила свои плоды. Однако к концу 80-х гг. XX в. институт всенародных обсуждений становился все более формальным, а к 1990 г. превратился, по существу, в простое информирование граждан о намечавшихся к принятию проектах законов.

В законодательстве субъектов Российской Федерации нет четкости в трактовке коллективных обращений граждан, петиций, народной правотворческой инициативы. Порой эти институты переплетены. Но важно то, что все-таки народная правотворческая инициатива при этом тоже предусматривается.

Признано практически всеми, что в современной России главной причиной неэффективности государственного управления, основным фактором, препятствующим нормальному развитию общества, формированию правовой государственности, является коррупция. В связи с этим разработка эффективных мер противодействия коррупции является приоритетным направлением активной консолидированной деятельности научного сообщества, органов государственного управления и общественности.

Одним из механизмов, способствующих снижению возможностей проявления коррупционных проявлений у граждан, наделенных полномочиями по принятию тех или иных управленческих решений, является исключение из текстов нормативных правовых актов коррупциогенных положений, т.е. необходимо очищать тексты документов от формулировок, при помощи которых чиновник любого уровня мог бы принимать своевольные решения или не принимать их вовсе, устанавливать собственные сроки и т.д.

Для решения данной задачи предназначена антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, проводить которую могут органы прокуратуры, Минюста России и независимые (общественные) эксперты.

В соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», приказом Минюста России «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» Минюст России проводит аккредитацию таких экспертов, а его территориальные органы осуществляют выдачу свидетельств об аккредитации.

В научно-практической литературе ведутся дискуссии об эффективности проведения независимой экспертизы, о статусе ее экспертного заключения.

Например, Е.В. Скурко высказывает мнение, что статус экспертного заключения в правотворчестве и законотворчестве, в том числе не может носить императивный характер по самой своей природе: как уже было сказано, очевидно, что с точки зрения легализации государственной власти достаточно того, что нормативный правовой акт, в том числе закон, принимает законно уполномоченный на то орган.

Вместе с тем с точки зрения легитимации установление, согласно которому определяется принцип обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной экспертизы, самим своим существованием придает этим экспертным заключениям наивысший статус из всех возможных для подобного рода документов.

Напомним, что такой же статус (только обязательность рассмотрения) имеют и экспертные заключения территориальных органов Минюста России, однако это является, на сегодняшний день, наиболее эффективным способом обеспечения единства правового пространства в каждом из субъектов Российской Федерации и устранения из региональных нормативных правовых баз коррупциогенных положений.

Таковым же мог бы стать и описанный выше способ участия в нормотворческой деятельности представителей общественности, учитывая предъявляемые требования по наличию высшего образования, опыта работы по профессии, при наличии активной позиции обладателей подобных свидетельств об аккредитации в качестве независимых экспертов. На наш взгляд, в связи с тем, что данный институт в нашей стране уже создан, необходимо наработать собственный опыт, путем совершенствования методики проведения антикоррупционной экспертизы, организации и стимулов ее проведения, несмотря на то, что в ряде стран (Германия, Канада, Нидерланды, Франция и др.) многие государственные органы отказались от привлечения независимых экспертов. На этот счет предлагаются и конкретные механизмы усовершенствования данной работы. Так, И.Н. Барциц убежден, что недостаточная эффективность института независимых экспертов может быть преодолена только при преобладании в экспертной работе специализированных научных и экспертных учреждений, посредством формирования системы их взаимодействия можно будет выйти на новый качественный уровень.

В механизме общественной экспертизы и заложен, на наш взгляд, элемент социологического подхода нормотворческой деятельности, когда посредством экспертизы нормативных предписаний выясняется позиция представителей общественности.

Заинтересованные лица, осознавая свои интересы, следуя за динамикой политических баталий, анализируя тенденции реформирования законодательства в различных сферах, стараются внести и свою лепту в законотворческий и правоприменительный процессы. Поскольку подобных заинтересованных групп множество и налицо разнонаправленность отстаиваемых интересов (корпоративных, экономических, социальных, этнических и т.д.), то и процессы давления на власть находятся как бы в постоянном «броуновском движении», что при грамотной организации нормотворческой деятельности способно обеспечить положительный ее результат.

В этой связи, возможно, приобретает особую актуальность законодательная инициатива граждан, способная установить паритет интересов граждан и органов власти, поскольку в отличие от референдума народная законодательная инициатива не предполагает непосредственное решение вопросов самими гражданами.

За гражданами может быть закреплена постановка обозначенных проблем, а окончательное решение: быть или не быть закону, представленному в виде народной законодательной инициативы по перечисленным выше вопросам, остается за законодательным (представительным) органом государственной власти.