Президент Российской Федерации

Статус Президента Российской Федерации и его функции

Президент — должностное лицо, олицетворяющее государство, которое персонифицирует государственную власть. В то же время, он — постоянно действующий орган государственной власти и является единоличным главой государства. Попытка присвоить президентские полномочия, расширить или сузить их антиконституционными методами расценивается как государственный переворот, то есть уголовное преступление. Положение главы государства, его конституционно-правовой статус, объем полномочий и фактическая, реальная роль в политической жизни страны в каждом государстве предопределены конституцией, политическим режимом, историческими традициями и личными качествами самого президента.

Слово «президент» в буквальном переводе с латинского (praesidens) — «сидящий впереди». В современном значении принято под президентом понимать единоличного главу государства, получающего свои полномочия путем выборов. Впервые в мире институт президентства был учрежден в 1787 году в США. Ныне около 150 стран учредили институт президентства.

В России институт президентской власти учрежден сравнительно недавно: в бывшем СССР — в 1990 году. Вслед за его распадом аналогичный институт власти был установлен в ряде республик бывшего Советского Союза.

Изначально, введение должности Президента РСФСР было поставлено под сомнение решением Съезда народных депутатов — высшего представительного и законодательного органа государственной власти, высказавшегося против введения этого поста, так как среди депутатов превалировало мнение о сохранении советской республики. Но следуя демократическим принципам, по инициативе депутатов Съезда этот вопрос был вынесен на референдум. На референдуме большинство граждан России высказалось за учреждение поста Президента. Поэтому в Конституцию РСФСР было включено положение о президентстве, а 24 апреля 1991 года Верховным Советом РСФСР принят закон «О Президенте РСФСР». 12 июня 1991 года, через год после провозглашения Декларации о государственном суверенитете РСФСР, путем прямых выборов был избран первый Президент РСФСР — Борис Николаевич Ельцин.

Ныне действующая Конституция России существенно изменила правовое положение президента, его место в системе органов государственной власти, функции, круг полномочий, порядок избрания, взаимоотношения с различными ветвями власти, процедуру отрешения от должности и др. Более того, наряду с Конституцией правовое положение Президента закреплено в федеральных законах, в частности в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации».

Президент в России, в отличие от многих других федеративных государств, занимает своеобразное положение среди ветвей государственной власти. Он не только действует независимо от других ветвей власти, но и выполняет некоторые их функции: законодательствует, обладает значительными исполнительными полномочиями и реально может оказывать влияние на судебную власть. В соответствии со ст. 103 Конституции принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Президент в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию. Если Президент в течение указанного срока обратится в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности федерального закона, срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения запроса Конституционным Судом. Если Конституционный Суд подтвердит конституционность федерального закона, Президент подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом соответствующего решения. Если Конституционный Суд не подтвердит конституционности федерального закона, Президент возвращает его в Государственную Думу без подписания.

Президент Российской Федерации является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Положения об обязанности Президента защищать Конституцию федерации, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, верно служить народу содержатся в тексте присяги Президента, которую он приносит при вступлении в должность (ч. 1 ст. 82 Конституции). Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии сенаторов Российской Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда.

В соответствии с Конституцией России права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех органов государственной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). В этой сфере Конституция отводит Президенту особую роль. Выступая гарантом прав и свобод человека и гражданина, он должен реализовать данное конституционное полномочие в процессе осуществления законодательной инициативы, а также при издании указов, направленных на защиту правового положения личности в целом и отдельных групп населения, обеспечении граждан всей полнотой политических и социально-экономических прав.

Президент в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета России. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83–89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10) и требованием ч. 3 ст. 90, согласно которой указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам России.

Охрана суверенитета России, ее независимости и государственной целостности связана с деятельностью всех ветвей власти. Но Президент наделяется Конституцией в этой сфере особыми полномочиями. Он принимает оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами, вправе вводить военное или чрезвычайное положение на территории России или в отдельных ее местностях.

Полномочия президента по охране государственного единства связаны с выполнением им конституционных требований об обеспечении целостности России и неприкосновенности ее территории. Государственная целостность как одна из основ конституционного строя России является важным условием обеспечения равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод.

Представляются очень важными полномочия президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Для этого он может использовать установленные рычаги воздействия на Государственную Думу и Правительство России, в ряде случаев — обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. Президент вправе инициировать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и субъектов федерации. Президент и Правительство России обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России.

Президент России, реализуя свои полномочия, обеспечивает должное исполнение конституционных обязанностей всеми органами государства лично.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» он вправе приостановить действия акта высшего должностного лица или актов органов исполнительной власти субъекта федерации; вынести предупреждение, отрешить высшее должностное лицо субъекта федерации от должности; временно отстранить его от исполнения обязанностей в установленном законодательством порядке.

Достигнуть согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Президент может как путем непосредственного обращения к органам и лицам, действия которых не отвечают требованиям Конституции, так и через посредство компетентных в этой сфере органов, а также путем создания специальных органов, представляющих Президента и содействующих реализации его полномочий. Так, например, Указом Президента «О Государственном совете Российской Федерации» создан не имеющий аналогов в российской практике совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства.

Действующая Конституция наделяет Президента России правом определять основные направления как внутренней, так и внешней политики государства. В ч. 3 ст. 80 не указано, в каких формах Президент определяет основные направления политики, поэтому они могут осуществляться в разнообразных формах, например, ежегодные послания Президента, содержащие оценку положения дел, задачи государства на будущее, бюджетные послания Президента Правительству России и т. д. Президент, определяя основные направления внутренней и внешней политики страны, может их донести до сведения и в своих публичных выступлениях, и в тематических концептуальных документах. В соответствии с п. 4 ст. 80 Конституции Президент как глава государства осуществляет представительство России в двух аспектах: как внутри страны, так и в международных отношениях.

Внутренний аспект представительства российского государства в лице Президента реализуется при осуществлении им полномочий, непосредственно исходящих от государства.

Проявление представительства внутри страны происходит в отношениях с субъектами Российской Федерации и с различными структурами гражданского общества; при решении вопросов, связанных с принятием в гражданство и с прекращением гражданства; учреждением государственных наград и почетных званий; предоставлением политического убежища и др. Осуществляя такое представительство, Президент неизбежно контактирует с гражданским обществом.

Следует отметить, что гражданское общество — это совокупность человеческих индивидов, объединенных осознанием себя свободными и равноправными членами общества, готовыми взять на себя всю полноту хозяйственной и политической ответственности за свои поступки. При Президенте действуют общественные советы, комиссии, структуры, им оказывается поддержка общественным объединениям.

Выступая от имени России в международных отношениях, Президент представляет Россию как субъекта этих отношений, и только он вправе подписывать международные договоры России, участвовать в переговорах от имени России или поручать это уполномоченным им должностным лицам.

Президент Федерации при осуществлении своих полномочий издает два вида правовых актов — указы и распоряжения.

Указы могут быть по содержанию нормативного и ненормативного характера.

Указы нормативного характера принимаются по общим вопросам, затрагивающим наиболее важные общественные отношения. Например, указы, которыми утверждены стратегия в области развития гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на период до 2030 года, о развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации.

Нормативные указы Президента являются источниками права и рассчитаны на многократное применение.

Из конституционного статуса главы государства вытекает право Президента в рамках компетенции Российской Федерации принимать не противоречащие Конституции и федеральным законам индивидуальные правовые акты по вопросам, не урегулированным законодательством, при отсутствии прямо закрепленных законодательством конкретных президентских полномочий. Конституционный Суд Российской Федерации пояснил, что Президент России может восполнять пробелы в законодательстве своими нормативными указами при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

Указы ненормативного характера являются актами индивидуального применения права (например, указы о назначении на должность министра, судьи федерального суда, награждении конкретного лица государственными наградами, присвоении почетных званий, предоставлении гражданства, помиловании осужденных, и др.).

Распоряжения Президента Российской Федерации представляют собой акты индивидуального оперативного характера.

Указы и распоряжения Президента размещаются (опубликовываются) на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru). Акты Президента обязательны для исполнения на всей территории России, но они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В противном случае они юридически ничтожны.

Президент во время пребывания у власти, в процессе выполнения своих полномочий обладает неприкосновенностью.

В то же время он как высшее должностное лицо и как представитель государства за свои действия несет вполне конкретную ответственность, так как общественная опасность последствий нарушений, допущенных президентом, вытекает из того высокого положения, которое он занимает как глава государства, как высшее должностное лицо страны, наделенное очень широкими и важными полномочиями, от действий или бездействия которого зависит во многом жизнь всей страны, всего народа и каждого отдельного человека, их настоящее и будущее.

Его положение среди органов и должностных лиц отличается отсутствием подчиненности при осуществлении государственных обязанностей — своего рода должностная независимость, неприкосновенность, особый занимаемый им государственный статус. Президент одновременно выступает как субъект конституционной ответственности (ответственный за нарушение конституционных норм) и как лицо, полномочное применять санкции конституционной ответственности к иным структурам и должностным лицам. Вместе с тем, действующее законодательство России предусматривает лишь один вид конституционно-правовой ответственности Президента — в Конституции Российской Федерации эта процедура именуется как «отрешение».

Президент — это избираемый всеми гражданами России единоличный глава государства. Согласно ст. 81 Конституции Президент избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 25 лет, не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства. Требование к кандидату на должность Президента Российской Федерации об отсутствии у него гражданства иностранного государства не распространяется на граждан России, ранее имевших гражданство государства, которое было принято или часть которого была принята в Российскую Федерацию в соответствии с федеральным конституционным законом, и постоянно проживавших на территории принятого в Российскую Федерацию государства или территории принятой в Российскую Федерацию части государства. Президенту в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории России. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков. Отсчет этого срока начинается с момента принесения присяги и прекращается с принесением присяги вновь избранным президентом.

Положение ч. 3 ст. 81 Конституции, ограничивающее число сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать должность Президента, применяется к лицу, занимавшему и (или) занимающему должность Президента, без учета числа сроков, в течение которых оно занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления в силу поправки к Конституции, вносящей соответствующее ограничение, и не исключает для него возможность занимать должность Президента в течение сроков, допустимых указанным положением.

Таким образом, обычный порядок прекращения полномочий главы государства связан с истечением срока его конституционных полномочий. При этом вопрос о продлении полномочий президента в России не может быть предметом ни всенародного референдума, ни парламентского решения.

Досрочная отставка президента возможна, и Конституция Российской Федерации устанавливает несколько оснований для этого:

1) добровольная отставка президента. Отставка — это добровольный уход главы государства с поста, уход по собственному желанию. В России признается свобода труда, что предполагает право каждого, в том числе и президента, на увольнение. Именно так прекратил свои полномочия бывший президент России Борис Ельцин;

2) стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия, установленная на основании медицинского диагноза;

3) отрешение президента, допустившие серьезные нарушения, по мнению парламента, от должности (импичмент). Это основание досрочного прекращения полномочий Президента в отсутствие его желания, связано с конституционной ответственностью главы государства перед народом.

В отличие от первых двух оснований досрочного прекращения полномочий Президента порядок отрешения его от должности детально урегулирован Конституцией Российской Федерации.

Президент может быть отрешен от должности, а Президент, прекративший исполнение своих полномочий, лишен неприкосновенности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента, как действующего, так и прекратившего исполнение своих полномочий, признаков преступления. Это определяется на основании состава деяний президента и их оценки с позиции существующего законодательства. Далее должно быть получено заключение Конституционного Суда Российской Федерации, который исследовав обвинение, подтверждает, что при рассмотрении вопроса об отрешении Президента от должности (импичменте) соблюдены все предусмотренные законом юридические процедуры и соблюден установленный порядок выдвижения обвинения.

Конституция содержит исчерпывающий перечень оснований конституционной ответственности Президента.

Ими могут быть:

• совершение Президентом государственной измены;
• другого тяжкого преступления.

Обвинение выдвигается Государственной Думой Федерального Собрания России, которая является органом представительной власти, так как избирается всем народом России.

Таким образом, Парламент при возбуждении импичмента (процедуры досрочной отставки Президента) должен объективно и всесторонне решить вопрос о нарушении главой государства оказанного ему общественного доверия в связи с исполнением должностных обязанностей, например, защита положений конституции и конституционного строя.

Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности, о лишении неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа соответственно сенаторов и депутатов Федерального Собрания по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности, о лишении неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента.

Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента, Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, считается отклоненным.

Сразу после признания должности Президента вакантной устанавливается период временного исполнения обязанностей президента. Это промежуток времени с момента прекращения срока полномочий Президента до избрания нового главы государства.

Во всех случаях досрочного прекращения полномочий президента России его функции до избрания нового президента, возлагаются на председателя Правительства Российской Федерации. Временно исполняющий обязанности Президента не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также инициировать пересмотр конституции или внесение в нее поправок.

Должность исполняющего обязанности Президента является временной, и поэтому нет необходимости, чтобы исполняющий обязанности Президента соответствовал требованиям, предъявляемым к кандидату на должность Президента (в частности, приносил присягу). В случае совершения тяжких деяний и нарушения положений Конституции временно исполняющий обязанности Президента может быть отстранен от должности парламентом.

Таким образом, можно сделать вывод, что форма правления в Российской Федерации все более приближается к президентской республике.

Это подтвердили и последние изменения в Конституции Российской Федерации. Но в отличие от такой классической модели «президентской республики», как Соединенные Штаты Америки в Российской Федерации нет должности вице-президента.

Вместе с тем наличествует должность премьер-министра, которая в ряде присущих ей функций заменяет должность вице — президента, который в некоторых случаях исполняет обязанности Президента США. В частности, в случае невозможности Президенту России исполнять его должностные обязанности, эти обязанности возлагаются на Председателя Правительства Российской Федерации.

Администрация Президента России

Администрация Президента выполняет функции аппарата главы государства и отвечает за организационное и материально-техническое обеспечение деятельности Президента, осуществляет его связь со всеми федеральными и региональными органами государственной власти, главами иностранных государств.

Ее структура и функции определяются Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации.

Администрация содействует Президенту в реализации его полномочий, контролирует исполнение его указов, готовит предложения Президенту о мерах по национальной безопасности. С ее помощью Президент обеспечивается согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Администрация Президента при реализации возложенных на нее задач взаимодействует с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания, федеральным Правительством, Конституционным Судом, Верховным судом, Генеральной прокуратурой Российской Федерации,

Следственным комитетом, Счетной палатой, Уполномоченным по правам человека в России, Уполномоченным по правам ребенка в России, Общественной палатой, Государственным советом при Президенте, Советом Безопасности России, федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их аппаратами, органами муниципальной власти, а также с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими, иностранными и международными общественными и религиозными организациями.

В состав Администрации входят:

• руководитель Администрации Президента Российской Федерации, его заместители, помощники, начальники управлений, референты, советники, пресс-секретарь Президента, руководитель управления протокола Президента;
• полномочные представители Президента в федеральных округах, а также в палатах парламента — Совета Федерации и Государственной Думе, Конституционном суде Российской Федерации;
• секретарь Совета Безопасности Российской Федерации;
• Уполномоченный по правам человека в России;
• Уполномоченный по правам ребенка в России.

Самостоятельными подразделениями Администрации Президента являются:

• государственно-правовое управление Президента;
• контрольное управление Президента;
• управление Президента по внешней политике;
• управление Президента по внутренней политике;
• управление Президента по вопросам государственной службы и наградам;
• управление Президента по обеспечению конституционных прав граждан;
• управление информационного и документационного обеспечения Президента;
• управление Президента по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами;
• управление Президента по работе с обращениями граждан и организаций;
• управление пресс-службы и информации Президента;
• управление протокола Президента;
• экспертное управление Президента;
• главное управление специальных программ Президента.

Каждое подразделение Администрации имеет четко определенные обязанности. Управление по вопросам внутренней политики информирует Президента об основных процессах общественно-политической жизни страны, деятельности политических партий, иных общественных и религиозных объединений, работе Совета Федерации, Государственной Думы, а также парламентской ситуации в целом. Это управление анализирует и прогнозирует развитие политических процессов в России; проводит на основе полученных данных консультации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и региональными общественными организациями.

Полномочные представители Президента в Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания России обеспечивают представительство его интересов в палатах парламента.

Они взаимодействуют с подразделениями Администрации Президента, участвуют в заседаниях палат, работе согласительных комиссий при рассмотрении отклоненных президентом законов.

Их функции определены Положением о полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания России, утвержденным Указом Президента.

От имени Президента Российской Федерации его полномочные представители в палатах парламента:

1) представляют на заседаниях соответствующей палаты внесенные Президентом проекты федеральных конституционных законов, законов о пересмотре положений Конституции Российской Федерации и включении в ее текст поправок, другие законопроекты и поправки к рассматриваемым законопроектам, а также обращения Президента к Федеральному Собранию и его палатам;

2) представляют на заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания обоснования для отклонения Президентом принятых федеральных законов;

3) привлекают по согласованию с соответствующей палатой Федерального Собрания должностных лиц Администрации Президента, Правительства, а также разработчиков законопроектов, ученых и экспертов для представления в палате законопроектов, внесенных Президентом;

4) участвуют в планировании работ по законопроектам, а также повесток заседаний соответствующей палаты.

Полномочные представители Президента в палатах Федерального Собрания осуществляют:

а) согласование проектов нормативных актов, предлагаемых к внесению для обсуждения от имени Президента в соответствующую палату Федерального Собрания;

б) участие в подготовке оценочных предложений Президенту о подписании или отклонении принятых федеральных законов;

в) получение необходимых им материалов и информации в подразделениях Администрации Президента и федеральных органах исполнительной власти;

г) создание экспертных и рабочих групп по отдельным направлениям деятельности, а также привлечение ученых и экспертов, в том числе на договорной основе, для содействия в осуществлении этих функций;

д) использование в установленном порядке информационных банков данных Администрации Президента, аппарата Правительства, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов федерации.

Полномочные представители Президента Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению его Администрации. Они являются по должности заместителями руководителя

Администрации Президента Российской Федерации. Деятельность полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания обеспечивает управление внутренней политики Администрации Президента России.