Правовые основы современной российской государственности. Характерные признаки Конституции России

Формирование государственного управления в России

С позиции классики, государственное управление — это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей государства. Можно сказать, что государственное управление — это искусство знать точно, что предстоит сделать и как сделать это самым выгодным способом. С позиции правоведения, государственное управление — это правовое регулирование общественных отношений с помощью законов.

Система государственного управления складывается из институциональной, нормативно-правовой, функциональноструктурной, кадровой, коммуникативной и профессионально-культурной подсистем. Она построена в соответствии с конституционно закрепленными принципами:

• демократии и гуманизма;
• разделения властей;
• верховенства Конституции федерации и федерального законодательства на всей территории России;
• федерализма, включающего государственную целостность России;
• единства системы государственной власти;
• разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов федерации;
• открытости в деятельности органов власти.

Система государственного управления включает федеральные органы государственной власти, формирование которых находятся в ведении Российской Федерации, и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Основу институциональной системы государственного управления составляет государственный орган — это учрежденное в установленном порядке образование, выполняющее от имени государства одну или несколько функций, обладающее организационным единством, собственной компетенцией и полномочиями. Нельзя забывать, что в правовом государстве у каждой сферы общественных правоотношений есть своя правовая база. Ни одно деяние, совершаемое сегодня человеком, обществом или государством, не обходится без юридического регулирования.

Разрушение в декабре 1991 года Советского Союза, прекращение его существования как единого союзного государства, поставило проблему обеспечения самостоятельного государственного существования и становления новой российской государственности, четкого конституционного определения и закрепления формы правления — республики и демократической формы политического режима в стране.

В условиях крушения административно-командной системы и всеобъемлющего кризиса власти и общества, продолжающиеся во многом по инерции центробежные процессы, ставили под вопрос само существование российского государства как единого целого. В связи с этим остро встала задача поиска новой системы государственного устройства России в условиях современных преобразований — перехода к социально ориентированной рыночной экономике и демократическим методам руководства, создания правовой основы российской государственности.

Правовая основа российской государственности в конце 1991 — начале 1992 годов была довольно противоречивой.

Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как его составной части. Законодательное оформление новой российской государственности вначале шло постепенно, путем принятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, подзаконных актов.

Важным достижением в этом отношении была принятая в 1990 году Декларация о защите прав и свобод граждан — основополагающего документа для дальнейшей работы над законодательством, обеспечивающим права человека и гражданина. В декларации указано, что высшая ценность нашего общества — свобода человека, его честь и достоинство. Каждому обеспечивается реализация его способности к труду и творческого потенциала, активное участие в общественной и государственной жизни. Никакие групповые, партийные или государственные интересы не могут быть поставлены выше интересов человека. Все это нашло отражение и в статьях декларации.

В связи с реформированием социально-экономических отношений, стремлением создать социально ориентированную рыночную экономику были приняты законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности, земельные отношения, предпринимательскую деятельность, приватизацию, банковскую сферу, гарантировавшие свободу средствам массовой информации. Для правового оформления новой российской государственности началась судебная реформа.

Значительными вехами ее изначально были учреждение Конституционного Суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьезное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, гарантирующего реальность презумпции невиновности.

В 1991 году республики в России перестали быть автономными, некоторые автономные области также приобрели статус республик. В течение 1992 года происходило переименование многих регионов, а также обновление самой федеральной структуры России. Главы регионов готовы были подписать Федеративный договор, кроме Татарстана. С этой республикой были начаты длительные переговоры, в результате которых в 1994 году был заключен Договор «О разграничении предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан и взаимном делегировании полномочий».

31 марта 1992 года республики Российской Федерации, за исключением Татарстана и Чечено-Ингушетии («Ичкерия»), руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете РСФСР, подписали «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации».

Это было необходимо для урегулирования назревающего конфликта между общероссийским законодательством и декларациями о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации. В тот же день были подписаны «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» и «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации».

Все три договора вместе именовались как один «Федеративный договор». Он был утвержден Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 10 апреля 1992 года «О Федеративном договоре». Именно этот договор изначально придал регионам России статус субъектов федерации — государственных образований. Этот статус был подтвержден в ст. 73 Конституции Российской Федерации, где указано о «всей полноте государственной власти», которой обладают субъекты федерации по своим предметам ведения. Законом Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» 23 положения Федеративного договора были включены в федеральную конституцию. Данные положения ввели основные принципы федерализма в России, но в то же время закрепили его асимметричность (неравноправие субъектов федерации), смягченную впоследствии принятием новой Конституции в 1993 году.

Федеративный договор регулирует взаимоотношения федерации с ее субъектами, а также отношениями между самими субъектами. Конституция в п. 1 раздела второго объявила о верховенстве своих норм над нормами Федеративного договора, но одновременно подтвердила (в п. 3 ст. 1) его действие в сфере регулирования федеративных отношений.

Несмотря на наличие Федеративного договора, Россия, по сути, является конституционной, а не договорной федерацией, поскольку ее Конституция имеет верховенство и высшую юридическую силу, а Федеративный договор не является государствообразующим — его сущность и содержание — это разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов.

Возникшие противоречия не находили своего мирного разрешения. Не помог и апрельский референдум 1993 года о доверии Президенту и поддержке народом курса реформ.

Хотя большинство участников референдума высказались в поддержку Бориса Ельцина, конфронтация политических сил в стране росла, выливаясь в массовые манифестации.

21 сентября 1993 года Президент Российской Федерации Борис Ельцин издал указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в России». В нем он объявил о роспуске законно выбранных Верховного Совета, Съезда народных депутатов России и проведении выборов в двухпалатное Федеральное Собрание, а также выборов Президента России в июне 1994 года. Указ противоречил ряду статей действующей конституции, поэтому срочно собравшийся в этот же день Конституционный суд федерации посчитал его достаточным основанием для импичмента Президента Российской Федерации.

В ночь на 23 сентября 1993 года чрезвычайный X съезд народных депутатов, принял постановление, объявившее действия Ельцина «государственным переворотом». Большинство депутатов Съезда и Верховный Совет под председательством профессора Руслана Хасбулатова, отказались подчиниться указу Президента. Они заявили об отстранении Ельцина от должности Президента, избрали исполняющим обязанности Президента вице-президента генерала Александра Руцкого и сформировали свое правительство.

Ельцин со своими сторонниками блокировали Белый дом в Москве (в нем находились сторонники Хасбулатова и Руцкого). Противостояние ветвей государственной власти достигло апогея 3–4 октября 1993 года. По призыву генералов Руцкого и Макашева, лидера коммунистической организации «Трудовая Россия» Анпилова и других сторонники парламента пошли на прорыв блокады Белого дома, организованного воинскими частями по приказу Ельцина, на штурм здания мэрии Москвы, пытались захватить телецентр «Останкино».

По приказу Б. Ельцина в Москву были введены воинские части. В ночь на 4 октября они из танков расстреляли Белый дом, разогнали парламент и его защитников. По официальным данным, во время этих событий погибли около 150 человек.

«Черный Октябрь» окончательно разрушил систему Советов и Советской власти в России — вслед за Верховным Советом были ликвидированы Советы народных депутатов нижестоящих уровней в большинстве субъектов Российской Федерации. Вместе с тем эта система обеспечивала народовластие в государстве и именно на нее возлагались народом надежды на возрождение демократии в России.

В соответствии с решением Президента России 12 декабря 1993 года состоялись выборы в двухпалатное Федеральное Собрание — в Совет Федерации и Государственную Думу. Одновременно с ними проводился референдум по проекту новой Конституции России, подготовка которого была начата еще летом 1993 года специально созданным Конституционным совещанием. Работа в нем шла в пяти группах, представлявших федеральные и республиканские органы государственной власти, местное самоуправление, политические партии, профсоюзные, молодежные, членские и другие общественные организации, массовые движения и религиозные конфессии, а также товаропроизводителей и предпринимателей.

Во всенародном голосовании по проекту новой конституции приняли участие только 58 млн 187 тыс. 755 зарегистрированных избирателей, или 54,8 % от их общего числа. За принятие новой конституции проголосовало 32 млн 937 тыс. 630 избирателей, или 58,4 % избирателей, принявших участие в голосовании. Но все-таки были выполнены условия проведения референдума, принятые ранее, что означало, что конституция принята.

Одновременно были избраны почти все депутаты Государственной Думы и Совета Федерации. О желании выдвинуть кандидатов в депутаты Государственной Думы по общефедеральному округу первоначально объявили 35 общественных объединений, на регистрацию были представлены списки 21 избирательного объединения, а зарегистрировано — 13.

Остальные не смогли набрать необходимого количества подписей избирателей и не были в соответствии с Положением о выборах включены в бюллетень для голосования.

В соответствии с результатами голосования по общефедеральному избирательному округу и по одномандатным избирательным округам, места в Государственной Думе получили кандидаты от восьми крупнейших партий и объединений — «Выбор России», Либерально-демократическая партия России (ЛДПР), Аграрная партия России, блок «Яблоко»,

Демократическая партия России, Партия российского единства и согласия, Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ), политическое движение «Женщины России».

Впоследствии на их базе в Думе было создано еще четыре фракции. 171 депутат от 86 двухмандатных избирательных округов был избран в Совет Федерации.

Таким образом, для строительства новой российской государственности, новой системы государственного управления кроме Конституции России важное значение имеют Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года, Договор об общественном согласии 1994 года, подписание договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, принятие и реализация гражданского кодекса, а также другие федеральные законы и нормативно-правовые акты, принятые в последующие годы.

Основные характеристики Конституции России

Основной чертой, характеризующей любую конституцию, является особый предмет конституционного регулирования, то есть специфика того слоя важнейших общественных отношений, которые она регулирует и закрепляет. Конституционное воздействие отличается всеохватывающим характером, чего не имеет никакой другой нормативный правовой акт.

Конституция затрагивает все сферы жизни общества — политическую, экономическую, социальную, духовную и другие, регулируя в этих сферах базовые, фундаментальные основы общественных отношений.

Конституцию отличают и особые юридические свойства.

Они выражаются:

• в верховенстве конституции;
• в ее высшей юридической силе;
• в ее роли как ядра правовой системы государства и системы права;
• в особой охране конституции;
• в особом порядке ее принятия и пересмотра, внесения в нее поправок.

Эти юридические свойства последовательно отражены в Конституции Российской Федерации 1993 года:

1. В ней впервые в истории страны получил закрепление принцип верховенства федеральной конституции. Ни в одной из прежних конституций России такого положения не содержалось. Не закреплялось верховенство и Конституции СССР.

Установление в ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации принципа ее верховенства на всей территории России означает, прежде всего, утверждение в нашей стране конституционного строя, стремление к созданию правового государства. В признании верховенства федеральной Конституции заложена не свойственная прежним, советским конституциям идея подчинения государства конституции, праву. Верховенство этой конституции означает также, что с ее принципами, нормами, заложенными в ней концепциями должна сообразовываться деятельность всех государственных, общественных структур, граждан во всех сферах жизни. В принципе верховенства Конституции России отражается и федеративный характер нашего государства. Верховенство федеральной конституции утверждается на всей территории России, в том числе в республиках, которые тоже имеют свои конституции, в других субъектах федерации, имеющих приравненные к конституциям — уставы.

2. В ст. 15 Конституции Российской Федерации закрепляется, что она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Это юридическое свойство Конституции уже имеет иное содержание, чем принцип ее верховенства. Высшая юридическая сила Конституции означает не только то, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить федеральной конституции, но и то, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны без изъятий соблюдать Конституцию России.

Таким образом, высшая юридическая сила Конституции характеризует ее главенствующее место в иерархии нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации.

3. Конституция 1993 года является ядром правовой системы России. Принципы и положения Конституции играют направляющую роль для всей системы права и системы законодательства. Именно Конституция определяет сам процесс правотворчества — устанавливает, какие основные акты принимают различные органы, их наименования, юридическую силу, порядок и процедуру принятия законов. В самой Конституции названы федеральные конституционные законы (принятие которых считается обязательным и первоочередным) и некоторые федеральные законы, которые должны быть приняты в соответствии с ней. Принятие новой Конституции или поправок и дополнений к ней вызывает обычно значительное изменение и обновление всего текущего законодательства.

4. К юридическим свойствам Конституции относится ее особая охрана, в которой задействована система органов государственной власти, осуществляющих эту охрану в различных формах. Ст. 80 Конституции закрепляет, что Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, поддерживает гражданский мир и согласие в стране, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти.

В своей присяге он обязуется «при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу» (ст. 82).

Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия их федеральной конституции. Президент, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального собрания могут инициировать процедуру разрешения дел в Конституционном Суде России о соответствии Конституции нормативных актов, указанных в ст. 125 Конституции.

Важную роль в охране Конституции играет Конституционный Суд. Он рассматривает дела о соответствии Конституции законов и иных нормативных актов, как федеральных органов государственной власти, так и субъектов федерации.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, а не соответствующий Конституции международный договор не подлежит введению в действие и применению.

5. Конституцию Российской Федерации отличает и особый, усложненный порядок ее пересмотра и внесения в нее поправок.

Таким образом, конституция представляет собой единый, обладающий особыми юридическими свойствами нормативный правовой акт, посредством которого народ учреждает основные принципы устройства общества и государства, определяет субъекты государственной власти, механизм ее осуществления, закрепляет охраняемые государством права, свободы и обязанности человека и гражданина. Этим признакам общего понятия конституции отвечает и действующая Конституция Российской Федерации.