Российский федерализм
Понятие федерализма
Федерализм (от лат. Foedus — союз) — принцип территориальной организации государства, предполагающий его устройство в форме федерации, то есть объединения государственных образований. По своей сути федерализм содержит равновеликие и равнозначимые возможности как децентрализовать, так и распределять власть по вертикали. Все это создает возможности сохранить государство от распада, интегрировать территориальные сообщества субъектов федерации в единое целое. Можно также сказать, что на практике часто принцип политико-территориального устройства государства (страны) реализуется путем объединения ранее обособленных единиц или же разделения ранее единого, унитарного государства (организации) на составные части — субъекты федеративного государства (образования).
Федерализм — система правления, в которой власть осуществляется одновременно общенациональным правительством и автономными органами правления. Центральным пунктом такого определения федерализма является двухуровневая структура правления. При федерализме суверенность разделяется между национальным (федеральным) и региональным руководством, то есть с одной стороны центральное правительство, с другой — штаты, провинции, республики, кантоны, земли, области, края и другие составляющие региональной власти.
Французский ученый-юрист Шарль Монтескье, в те времена, когда федерализма как принципа построения государства еще не существовало, считал наилучшим способом защиты от этих опасностей создание конфедеративной республики. Похожая идея была использована «отцами-основателями» Соединенных Штатов Америки, но с рядом поправок, которые сформулировал Александр Гамильтон. Он предложил новую конструкцию, которая по сути и представляла собой федеративную систему правления. Им был выдвинут принцип, согласно которому индивиды, конкретные граждане являются главными единицами правления в государстве. Таким образом, появился и был взят на вооружение фундаментальный принцип либерализма и правового государства, который в своем развитии существует до сих пор.
Федеративная республика, провозглашенная конституцией США в 1787 году, как и конфедеративная республика Монтескье, были изначально направлены на конституирование «сложносоставных республик», а не унитарных государственных образований. Ограниченное общенациональное правительство осуществляет свои возможности правления одновременно с ограниченными правительствами штатов (субъектов федерации), которые в свою очередь выполняют свои властные функции с непременным учетом единицы правления на местах (в конечном счете — это граждане США) и т. д.
Как записано в конституции США первоначально автономные штаты (тогда их было 13) объединились для «создания гарантии каждому штату республиканской формы правления и защиты каждого из них от вторжения и от внутреннего насилия». Федерализм предполагает, таким образом, децентрализацию, то есть территориальную самостоятельность поселений, городов, крупных административных единиц и т. д.
В конечном счете, право решать вопросы, связанные с местной муниципальной общностью, должно принадлежать именно тем, кто с ней связан непосредственно, и кто обеспечивает необходимые средства для их решения. Федерализм признает необходимость широкого развития местного самоуправления — основы гражданского общества. Ведь именно в рамках местного самоуправления эффективно используется непосредственная, прямая демократия для решения вопросов, затрагивающих жизнь каждого гражданина.
Государственно-территориальное устройство сегодняшней России также основывается на принципе федерализма. За счет него обеспечиваются единство страны, децентрализация государственной власти, равноправие и самоопределение народов в составе федерации и защита прав и свобод каждого гражданина России.
Таким образом, главная задача федерализма — обеспечение эффективности управления единым государством, имеющим большую территорию и численность населения, при помощи рассредоточения государственной власти, а также специфическую для России задачу — обеспечение права многонациональных этносов на самоопределение.
Сущность российского федерализма
Федеративное устройство России было установлено 5 января 1918 года Всероссийским учредительным собранием, вскоре после провозглашения Александром Керенским 1 сентября 1917 года республиканской формы правления в России. Оно сменило собой унитарное государственное устройство Российской империи.
В сегодняшнем российском государстве, федеративное устройство закреплено в ст. 5 федеральной Конституции, согласно которой оно состоит из равноправных субъектов Российской Федерации. Такими субъектами называются входящие в ее состав в качестве неотъемлемых составных частей на принципах равноправия национально-государственные и территориально-государственные образования.
Согласно Конституции Российской Федерации, Россия является федеративным государством и состоит из равноправных субъектов.
Каждый субъект федерации, помимо федеральных органов, имеет свою исполнительную (возглавляемую, как правило, губернатором или главой субъекта), законодательную (региональные парламенты) и судебную (конституционный или уставный суд субъекта, мировые судьи) ветви власти. Субъекты имеют свою собственную конституцию либо устав, а также собственное законодательство, принимаемое региональными парламентами.
Следует отметить, что, несмотря на вполне определенные особенности, у субъектов Российской Федерации имеется и общее, что дает основание говорить о возможности единого конституционно-правового статуса для них всех. Прежде всего, каждый субъект Российской Федерации имеет свою территорию, положения о которой закрепляются в конституциях и уставах субъектов федерации. Территория субъекта Российской Федерации целостна, неделима, неприкосновенна и не может быть изменена без его согласия. Помимо своей собственной территории каждый субъект имеет свою правовую систему. Вне предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов, все субъекты самостоятельно осуществляют правовое регулирование, включая принятие основных законов — конституций или уставов, обычного (текущего) законодательства и принятие иных нормативных актов.
Республики принимают конституции, порядок принятия и изменения которых в них и закрепляют. Иные субъекты Российской Федерации принимают равнозначные конституциям акты — уставы. Конституции (уставы) субъектов могут приниматься как референдумом (всенародным голосованием), так и законодательным (представительным) органом. Это следует из положений федерального законодательства, которое гласит, что на референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о персональном составе органов государственной власти субъекта федерации, органов местного самоуправления;
в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта федерации, муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме вышеуказанных, не допускается.
Системы права субъектов федерации представляют собой составную часть системы права всей Российской Федерации. Отсюда следует, что их системы права должны строиться на конституционных принципах России, а основные законы субъектов, текущие законы и другие нормативные акты, принимаемые в субъектах федерации, не должны противоречить общефедеральной конституции и федеральным законам.
Субъекты федерации устанавливают самостоятельно свою систему органов государственной власти, которая должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законодательством.
Все субъекты федерации имеют свои индивидуальные наименования, в основе которых лежит традиция или политическая воля. Однако в целом они согласно Конституции Российской Федерации (ст. 5 и 65) группируются в республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Можно отметить, что такая «разнопорядковость» или «пестрота» встречается лишь в России.
По размерам территории, общему количеству населения, плотности его расселения субъекты Российской Федерации сильно отличаются друг от друга. Так, по признаку величины территории самым маленьким субъектом является город Санкт-Петербург (1,4 тыс. кв. км), а самым крупным Саха (Якутия) (3 млн 83,5 тыс. кв. км, что составляет 18,7 % всей территории России). По признаку же количества населения самым маленьким субъектом федерации является Ненецкий автономный округ, с населением 42 тыс. чел., а самым крупным Москва (более 12,5 млн чел.). Наименьшая плотность населения в Чукотском автономном округе (0,07 чел. на 1 кв. км), а наибольшая — в Москве (4770 чел. на 1 кв. км).
Разнятся субъекты Российской Федерации и по уровню социально-экономического развития. Одни из них — «доноры», а другие — находятся на дотации федерального бюджета.
В одних сильно развита не только промышленность, но и другие отрасли народного хозяйства. А другие являются преимущественно аграрными или промышленными.
Субъекты Российской Федерации также группируются в:
- 8 федеральных округов (до 2010 года — 7, в 2014 — 2016 годах — 9);
- 12 экономических районов;
- 10 географических районов;
- 8 природных районов;
- 4 военных округа (до 2010 года — 6);
- 11 часовых поясов (в 2010–2014 годах — 9);
- 10 арбитражных судебных округов.
Федерализм закреплен в одном из наименований нашего государства — Российская Федерация. Первая статья Конституции (Основного Закона) Российской Федерации с 1992 года относит его к незыблемым основам государственного строя.
Федерализм позволяет на деле осуществить самоопределение различных этнических и территориальных общностей, полнее учитывать их культурно-исторические и региональноэкономические особенности, эффективнее и последовательнее осуществлять местное самоуправление. Федерализм предполагает добровольное согласие составных частей страны с государственным единством федерации.
Мы исходим из того, что населяет Российскую Федерацию единый многонациональный народ России. Составляют же его различные этнические общности; последний термин означает не что иное, как принадлежность к определенному этносу.
Система государственной власти в России основана на разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, а также местным самоуправлением.
Полномочия государственной власти поделены между целым и частями. Суверенитет последних (субъектов федерации) ограничен федеральной конституцией: самостоятельность присуща им во всем, кроме того, что отнесено к федеральному и общему ведениям. Подобная договоренность в Российской Федерации была оформлена в 1992 году в виде Федеративного договора, содержанием своим вошедшего в конституцию (аналогично в США — 10-й поправкой к конституции, а в Швейцарии — преамбулой и ст. 3 Основного Закона).
Государственные полномочия, не отнесенные Конституцией к ведению Российской Федерации либо к совместному ведению федерации и ее субъектов, принадлежат субъектам федерации и осуществляются ими самостоятельно в соответствии с Конституцией России и их конституциями (уставами).
В сфере своих предметов ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Органы государственной власти субъектов федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией России и федеральным законодательством.
Субъектам Российской Федерации гарантируется в соответствии федеральным законодательством представительство при федеральных органах государственной власти. Верхняя палата федерального парламента учреждается именно для равного представительства регионов.
Конституция призвана гармонизировать всю сложную систему отношений между федерацией и ее частями, создать условия для предотвращения столкновения их юрисдикций.
Федеральные органы государственной власти по соглашению с органами власти субъектов могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий и наоборот. Субъекты федерации в пределах их предметов ведения и полномочий могут заключать между собой соглашения, не противоречащие конституции федерации и федеральным законам.
Вместе с тем, суверенитет российского государства неделим, им в полном смысле обладает только России в целом.
Особенностью такого исторически имперского государства, как Россия является то, что нынешняя Российская Федерация создавалась не снизу, через объединение суверенных частей (как, например, США, Австралийский Союз, Швейцария); она «разукрупнялась» как бы сверху, отдавая часть своих полномочий на места. Один из последних примеров этого — 9-й параграф Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической республики (РСФСР), когда высший орган федеральной власти — Съезд — провозгласил расширение прав субъектов федерации.
Наше государство сохраняется на нескольких «китах»: верховенстве российской Конституции; общеобязательных федеральных налогах, единой денежной единице, федеральном бюджете; на единой российской армии; федеральном коллизионном праве и верховенстве решений Конституционного Суда Российской Федерации. Государственное единство обеспечивается за счет соответствия конституций (уставов) субъектов российскому высшему закону — Конституции Российской Федерации. Республики, края, области, автономии являются неотчуждаемой частью целостной территории страны. Гражданство России является единым и равным независимо от оснований его приобретения.
Целесообразно, чтобы каждый субъект федерации имел сходную систему органов власти. Высшее должностное лицо субъекта возглавляет его исполнительную власть, входящую в систему исполнительной власти Российской Федерации; исполнительная власть субъекта действует на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, актов Президента и Правительства России, изданных по вопросам их компетенции, а также конституции (устава) и законов субъекта федерации. Органы государственной власти субъекта (наименование которых определяется регионом самостоятельно) осуществляют полномочия субъекта федерации, за исключением тех, которые отнесены к полномочиям органов местного самоуправления.
Проблема субъектного состава России по-прежнему вызывает споры. Нынешняя Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов как формально равноправных субъектов федерации. Основы, а также особенности правового статуса субъектов Российской Федерации устанавливаются и гарантируются федеральной конституцией.
Делая шаг к уравнению прав и возможностей, Конституция 1993 года наделяет их одинаковым конституционно-правовым статусом. Но, следует отметить, что в ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации российские республики названы государствами, следовательно, им могут быть присущи и отличительные признаки государств.
Право народов на самоопределение является одним из главных условий осуществления прав человека. Однако не следует забывать, что в многонациональном государстве самоопределиться этническая общность может не только создав отдельное государственное образование в составе единого государства, но и в рамках территориальной, а также национально-культурной автономии. Права и свободы этнических общностей должны гарантироваться в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России.
Поэтому, на основании экономико-географического, исторического и социокультурного анализа возник проект — создать в России (путем объединения краев, областей, возможно республик, вхождения в состав России новых регионов) чуть более двух десятков «земель» со средней численностью населения в них от 3,5 до 8,5 млн чел. и примерно равным экономическим потенциалом. Предполагалось, что такая группировка осуществима на основе естественных связей с образованием мощных территориальных общностей.
Их прообразом можно считать складывающиеся региональные ассоциации краев и областей, которые стали возникать ввиду необходимой координации интересов во внутриэкономических отношениях. Перспективность их предопределена выстраиваемой снизу рыночной инфраструктурой, которая позволила бы таким российским «землям» быть дееспособными территориями с собственным профилем и специализацией во внутрироссийском и внешнем разделении труда.
В исключительных случаях статус «земли» может быть предоставлен одному краю или одной области (например, анклавной Калининградской области, которая находится в Центральной Европе, не имеет российских соседей, а окружена территориями европейских государств, входящих в Европейский Союз).
Это предложение до настоящего времени не нашло на практике своего осуществления, хотя предпосылки такой реорганизации сохраняются до сих пор.
Государство подчиняется Основному Закону (Конституции). Федеративный договор по значимости является по отношению к нему вторичным. То есть, Конституция является актом высшей юридической силы по отношению ко всем другим правовым актам, в том числе и по отношению к Федеративному договору, который первоначально по-новому разграничил властные полномочия, но никак не подменил собою Конституцию. Утвержденный шестым Съездом, он закрепил договоренность субъектов федерации и представителей федеральной власти о новом разграничении предметов ведения и полномочий между ними. Эта договоренность была включена своим содержанием в Конституцию (Основной Закон) России.
Следует отметить, что с возникновением федеративных договоров Россия вовсе не стала международно-правовым образованием (конфедерацией), а приобрела новые для нее черты конституционно-договорного государства.
Серьезной проблемой является вопрос о соотношении Конституции России и конституций (уставов) ее субъектов.
Публичная власть опирается на политическую волю всего народа, и нарушения положений Конституции не должны получать ни политической, ни экономической поддержки.
Смысл федерализма заключается не только в разумной децентрализации полномочий, но и в равной ответственности за дееспособность единого государственного «тела», а также финансово-экономическом равноправии всех его частей.
Особым рычагом для сохранения единства может быть федеральный закон о механизме исполнения решений Конституционного Суда и ответственности государственных органов, должностных лиц и граждан за их невыполнение.