Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя Российской Федерации

Статус органов местного самоуправления в Российской Федерации

Следует отметить, что наряду с органами государственной власти, Конституция Российской Федерации закрепляет создание и функционирование органов местного самоуправления и выделяет их из системы органов государственной власти.

Переход от феодализма к капитализму ознаменовался развитием либерализма, который стал основой развития демократии в государственном устройстве. Становление местного самоуправления связано с переходом от феодальной системы общества к капиталистической.

С середины XIX столетия самостоятельное управление общественными делами на уровне местного сообщества определяется как местное самоуправление. Часто в этих же случаях используют и термин «муниципалитет». Основной проблемой при формировании института местного самоуправления была проблема разграничения тех функций, которые были осуществлены государством и местным сообществом.

Местное управление — это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего уровня управления. Оно характеризуется:

• реальностью назначения должностных лиц вышестоящим государственным органом;
• включение органов местного управления в систему государственного управления;
• общегосударственным характером решаемых местным управлением вопросов.

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Оно характеризуется:

• относительной самостоятельностью местного самоуправления, по отношению, прежде всего, к органам государственной власти. Обладая собственной компетенцией местное самоуправление, его органы являются самостоятельными и независимыми в этих пределах;
• избираемостью органов и должностных лиц местного самоуправления как проявлением самостоятельности в решении местных вопросов;
• органы и должностные лица местного самоуправления выступают от имени населения соответствующего муниципального территориального образования;
• отсутствием соподчиненности между муниципалитетами, но в то же самое время и между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Таким образом, следует отметить, что именно местное самоуправление, а не местное управление представляет собой один из моментов децентрализации государственного управления и является одним из основных элементов реформирования публичной власти.

Вместе с тем, само понятие местное самоуправление несет на себе смысловой отпечаток, связанный со становлением таких государств, где самоуправляющиеся общины были первичными. В частности, — это США и Швейцария. Здесь понятие самоуправления в определенной форме было связано с наличием институтов прямой и представительной демократии, когда исполнительная составляющая управления полностью подчинялась представительной.

Однако, в основной своей массе институты местного самоуправления (и это особенно характерно для России) формировались на основе уже существующих административных единиц, исходящих из административно-территориального государственного деления. В этом случае речь идет не о постепенной эволюции институтов местного самоуправления к реализации государственных полномочий, а о передаче государственных полномочий на местный уровень. При этом самоорганизация населения как бы инициируется сверху, поскольку определяется территориальными и функциональными приоритетами государственного управления.

Органы местного самоуправления обладают особым правовым статусом, хотя для них характерны также основные признаки и органа государственной власти — установленный законом порядок создания, структуры и функционирования этих органов, их властные полномочия.

В демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления.

Этот принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в России, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Конституция Российской Федерации установила гарантии местного самоуправления, а также закрепила, что права и свободы человека и гражданина, в том числе в области осуществления местного самоуправления, должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти и обеспечиваться правосудием.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов федерации, не осуществляя непосредственного руководства органами местного самоуправления, обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на самоуправление, обеспечивать гарантии реализации предусмотренных конституцией и законами федерации обязанностей государства в этой области, контролировать соблюдение действующего законодательства в области местного самоуправления.

Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Конституция России не содержит прямого определения местного самоуправления. Это определение дает последующее федеральное законодательство. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя России, признается, гарантируется и осуществляется на всей российской территории. В законе сказано, что местное самоуправление — это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией России, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (ч. 2 ст. 1).

Между принципами, составляющими предмет теории, и принципами, содержащимися в Конституции и дальнейшем законодательстве, существует разница.

Научные принципы предопределяют единые основы построения и деятельности местного самоуправления и важнейшие элементы этого конституционно-правового института — муниципальной власти. Кроме того, они выступают в качестве критерия оценки действующей системы самоуправления, позволяют оценить, насколько практика местного самоуправления отвечает идеям, выраженным в принципах.

Указанные принципы можно разделить на две группы.

К первой группе относятся принципы, устанавливающие положение муниципальной власти в общей системе публичной власти.

Во-первых, это компетенционная обособленность органов местного самоуправления. Законодательство устанавливает перечень вопросов местного значения, конкретизируемых в правах и обязанностях органов местного самоуправления. Они отделены от компетенции государственных органов, хотя на началах партнерства возможны контакты и совместные решения разных уровней публичной власти при решении общих задач в рамках, установленных законом.

Во-вторых, отсутствие в отношениях органов местного самоуправления с органами государственной власти и органов разных уровней местного самоуправления между собой признаков субординации и подчиненности. При этом при выполнении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий они обязаны выполнять в установленных законом случаях нормативные акты государственных органов, наделивших муниципалитеты государственными полномочиями.

В-третьих, взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти при решении общих задач.

В-четвертых, организационная самостоятельность органов местного самоуправления. Они свободны в выборе форм и методов решения вопросов местного значения и выполнения соответствующих полномочий, а также в реализации переданных им государственных полномочий. Они самостоятельны в определении своих внутренних организационных структур, в установлении регламентов их деятельности.

В-пятых, соразмерность финансовых и материальных ресурсов органов местного самоуправления и их компетенции.

Этот принцип определяет важнейшее условие, без соблюдения которого местное самоуправление не может быть реальным.

В-шестых, право органов государственной власти наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обеспеченными материальными и финансовыми ресурсами. Органы государственной власти могут и не наделять муниципальные органы государственными полномочиями. Тогда местное самоуправление становится более самостоятельным и автономным институтом. Однако на практике в большинстве демократических государств муниципальная власть исполняет некоторые полномочия государственной власти, осуществление которых подконтрольно органам, передавшим свои права и обязанности.

В-седьмых, право органов местного самоуправления на судебную защиту. Это одна из важнейших государственных гарантий статуса местного самоуправления как такового.

Ко второй группе принципов относятся те, с которыми связано демократическое устройство и функционирование муниципальной власти.

Во-первых, это выборность и сменяемость депутатов и должностных лиц. Выборность — это основной способ формирования важнейших органов местного самоуправления и одновременно одна из главных «первичных» форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Сменяемость обеспечивает постоянно возобновляемую связь с избирателями депутатов и должностных лиц, гарантирует членам местного территориального сообщества возможность занять в системе местного самоуправления положение, существенно влияющее на ведение муниципальных дел.

Во-вторых, обязательное наличие представительных органов местного самоуправления и их право создавать ответственные перед ними исполнительные органы. Без представительных органов (кроме тех случаев, когда решения принимаются непосредственно самим населением) невозможно аккумулировать мнения, нужды и потребности различных групп населения. Право создавать подведомственные исполнительные органы обеспечивает организационные гарантии эффективности усилий представительных органов.

В-третьих, гласность деятельности органов местного самоуправления. Гласность, открытость работы органов местного самоуправления позволяют населению следить за тем, что и как решают муниципальные власти и вовремя воздействовать на них, если они поступают вопреки воле граждан.

В-четвертых, законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Действия в русле законности гарантируют оптимальное положение муниципалитетов в общей структуре публичной власти, т. к. действия вопреки закону исключают это положение. Кроме того, нарушение законности может повлечь нарушение прав и свобод граждан, установленных нормами права интересов, что также не соответствует назначению и роли местного самоуправления.

В-пятых, участие населения в подготовке, обсуждении, принятии, исполнении и контроле за исполнением решений органов местного самоуправления. Это участие является неотъемлемым правом граждан и ближайшим образом выражает сущность организации местного самоуправления как демократического института власти.

В-шестых, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления населению. Это средство постоянной связи населения с органами местного самоуправления, предопределяющее возможность активного влияния населения на деятельность органов местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 131 Конституции). Оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, к которым непосредственно Конституцией Российской Федерации отнесены:

• управление муниципальной собственностью;
• формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
• установление местных налогов и сборов;
• в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи и иные вопросы (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132).

Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14–16) конкретизирует эти вопросы применительно к видам муниципальных образований. Иные тематические федеральные законы на основе установленных вопросов местного значения предусматривают конкретные полномочия органов местного самоуправления.

Формы осуществления местного самоуправления

Формы осуществления местного самоуправления — это упорядоченная по своим внешним свойствам деятельность органов местного самоуправления, через которые реализуются функции местного самоуправления.

Их можно разделить на две группы.

К первой группе относят местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования и сход граждан.

Ко второй — правотворческую инициативу граждан, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и другие формы.

Местный референдум является прямым голосованием граждан, местожительство которых расположено в границах муниципального образования и которые обладают правом участия в местном референдуме, по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений по этим вопросам. Он проводится в соответствии с Конституцией России, федеральными законами, законами субъекта федерации и уставом муниципального образования. Граждане России участвуют в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Гражданин голосует на референдуме только «за» или «против» вынесенного на референдум вопроса непосредственно. Участие гражданина в референдуме является добровольным и свободным. Никто не вправе оказывать на него воздействие с целью принудить к участию или неучастию в референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

Принципиальное значение имеет определение круга вопросов, выносимых на голосование. По смыслу ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и п. 3 ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на референдум могли быть вынесены только вопросы местного значения.

Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

Вместе с тем, практика осуществления такого волеизъявления народа объективно создала ограничения для такого круга вопросов. Поэтому в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о персональном составе органов местного самоуправления;
в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
г) о принятии соответствующего бюджета или об его изменении, об исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на местный референдум, кроме указанных, не допускается.

Принятое на местном референдуме решение вступает в силу со дня его официального опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на местном референдуме. Решение, принятое на местном референдуме, является общеобязательным, не нуждается в дополнительном утверждении какими-либо органами государственной власти или органами местного самоуправления либо их должностными лицами и обязательно для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Это решение действует на всей территории соответствующего муниципального образования. Оно регистрируется в уполномоченном органе местного самоуправления в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Муниципальные выборы. Выборы для населения, участвующего в избирательном процессе, являются не только средством выражения своего мнения по поводу программ и планов решения вопросов местной жизни действующих органов и должностных лиц, но и способом комплектования органов муниципальной власти. Решающий характер волеизъявления избирателей на выборах связан только с институализацией местного самоуправления. В России наказы избирателей кандидатам не носят правового характера, поэтому формально не влияют на деятельность избранных депутатов и должностных лиц местного самоуправления. Поэтому, к процессу самоуправления выборы, в сущности, не относятся.

Они создают только необходимые условия для этого, определяют организационные средства местного самоуправления.

Голосование избирателей осуществляется и в иных случаях. Так, ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» трактует вопрос о голосовании по поводу изменения границ и преобразования муниципального образования следующим образом. Такое голосование не идентично местному референдуму. Процедура отличается от порядка проведения местного референдума, во-первых, тем, что голосование может проводиться не только на всей территории муниципального образования, как при референдуме, но и на части этой территории; во-вторых, с инициативой проведения голосования выступает не только население и органы местного самоуправления, но и органы государственной власти субъекта федерации и федеральные органы государственной власти; втретьих, разрешается агитация органами государственной власти, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные должности; в-четвертых, и это, пожалуй, главное — положения законов, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, то есть обязательность его исполнения, не применяются.

Голосование в соответствии со ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проводится не во всех случаях изменения границ или преобразования муниципальных образований, а только в тех, которые указаны в данном законе. Изменение границ происходит с согласия населения, полученного непосредственно, но с учетом мнения представительных органов соответственно муниципальных районов или поселений.

Таким образом, в данном случае согласие (или несогласие) населения может быть скорректировано мнением органа местного самоуправления, причем не исключается ситуация, при которой мнение муниципального органа может быть превалирующим при окончательном решении.

Только в случае изменения статуса городского поселения мнение населения является определяющим, закон прямо указывает, что такое изменение не допускается при отсутствии согласия населения городского поселения или населения муниципального района. Во всех случаях, если нет согласия населения, территории существующих муниципальных образований должны быть сохранены в прежних границах.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования или преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или его части, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ или преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение и преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или его часть.

Отзыв депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления. Это наиболее действенная форма ответственности выборных лиц перед избирателями, суть которой в досрочном лишении выборного лица полномочий по решению избирателей на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отзыв депутата и других выборных лиц определяется как обязательный институт прямой муниципальной демократии. Будучи субъектом муниципальной власти, население вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах, на выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе путем их отзыва.

Отозванным считается лицо, за отзыв которого проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). В соответствии с ч. 1 ст. 24 данного закона голосование по отзыву проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта федерации для проведения местного референдума с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом.

Отзыв депутата предполагается возможным, если депутат избран по мажоритарной системе117 (в одномандатном или многомандатном округе). Отзыв депутата, избранного по пропорциональной системе 118, состоящего в общем списке избирательного объединения (партии), нереализуем, поскольку ответственность перед избирателями несет не персонально данный депутат, а все депутаты, состоящие в списке. В личном качестве депутат-«списочник» отвечает перед партией или другим избирательным объединением, включившим его в число баллотировавшихся кандидатов.

В этом смысле ответственность «мажоритарного» депутата гораздо выше, чем избранного по списку партии. К особенностям порядка отзыва, предусматриваемым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относится указание на то, что этот порядок должен обеспечивать возможность депутату, другому выборному лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС).

Оно сочетает прямое волеизъявление граждан через собрания и конференции, решающие вопросы, входящие в компетенцию ТОС, и самоуправление через органы ТОС.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Таким образом, ТОС объединяет жителей не всего поселения — городского или сельского, а только его части. Это может быть подъезд многоквартирного жилого дома; целый многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Поскольку в городах, кроме городов федерального значения, не предусмотрено создание внутригородских муниципальных образований, роль ТОС как формы участия населения в решении вопросов местного значения имеет большое значение.

Роль органов ТОС велика и в малых населенных пунктах, входящих в состав сельских поселений, т. к. здесь нет никаких других формирований, заботящихся о нуждах селян, кроме органов ТОС.

Органы ТОС учреждаются большинством граждан, проживающих на данной территории. Общественное территориальное самоуправление, не имея свойств публичной власти, служит как бы общественно-властным «продолжением» местного самоуправления, входит в этом качестве в его систему.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» непосредственно закрепляет основы статуса территориального местного самоуправления и устанавливает порядок организации и осуществления ТОС. Условия и порядок выделения для ТОС необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В соответствии с указанным федеральным законом границы территории, на которой осуществляется общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Органы ТОС избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок этой регистрации определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан относятся:

• установление структуры органов ТОС;
• принятие устава ТОС и внесение в него изменений и дополнений;
• избрание органов ТОС;
• определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;
• утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении;
• рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности территориального общественного самоуправления.

Демократические основы в деятельности местного самоуправления не ограничиваются максимально приближенными к народу его формами. Большое значение имеют и формы участия населения в деятельности муниципальных органов.

Сход граждан и их правотворческая инициатива.

Сход — это давняя организационная форма коллективного решения гражданами местных дел. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятия собраний и сходов граждан разделены. Сходы в отличие от собраний определены в качестве института публичной власти. Сход осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа.

Сходы выполняют властные функции в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Причем в этих поселениях сход должен действовать обязательно. Альтернатива ему законом не предусмотрена.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет все основные параметры организации и проведения сходов, не делая отсылок к законам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Согласно этому федеральному закону сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.

Проведение схода обеспечивается главой местной администрации. Сход правомочен принимать решения при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Устанавливается обязательность участия в сходе выборных лиц местного самоуправления, но если эти лица не присутствуют на сходе, то правомочность его не может ставиться под сомнение.

Решение схода считается принятым, если за него проголосовало более половины его участников. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Правотворческая инициатива граждан — этот демократический институт реализует одну из главных задач — приближение населения к созданию нормативных правовых актов по вопросам местного значения. Субъектом правотворческой инициативы являются непосредственно жители муниципальных образований — они могут вносить на рассмотрение органов местного самоуправления свои проекты указанных актов. С правотворческой инициативой вправе выступать группы граждан, минимальная численность которых — 3 % от общего числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации нормотворческой инициативы граждан, должен быть обязательно рассмотрен органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие данного акта, в течение 3 месяцев со дня его внесения. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении внесенного ею проекта.

В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы.

По результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта возможны четыре варианта решения органа или должностного лица местного самоуправления:

• принять муниципальный правовой акт в предложенной редакции;
• принять этот акт с учетом необходимых изменений и дополнений;
• доработать проект;
• отклонить проект.

Если проект принимается, одновременно может приниматься решение о принятии, изменении, дополнении либо отмене (признании утратившими силу) иных муниципальных правовых актов, регулирующих связанные с рассмотренным и принятым проектом общественные отношения. Гарантией осуществления права граждан на правотворческую инициативу является правило, закрепленное в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», о том, что в случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, эти вопросы регулируются настоящим федеральным законом.

Публичные слушания, собрания и конференции граждан. Это обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием жителей муниципальных образований с целью выяснения и учета их мнения при принятии решений органов местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил перечень вопросов, проекты решений по которым должны обязательно выноситься на публичные слушания. Это: проект устава муниципального образования и проекты правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав, проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования; вопросы о преобразовании муниципального образования; проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территории и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Порядок организации и проведения, срок и место проведения публичных слушаний определяется уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должны предусматривать меры, обеспечивающие участие в слушаниях жителей и опубликование (обнародование) результатов слушаний. Опубликование заключения о результатах публичных слушаний не может быть менее одного и более трех месяцев.

Собрания и конференции граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Они проводятся не на всей территории муниципального образования, а на ее части. В этом отношении собрания и конференции отличаются от сходов, собираемых на территории всего поселенческого муниципального образования.

Собрания и конференции вправе принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления.

Обращения подлежат рассмотрению, но это не значит, что они должны обязательно получать положительный отклик.

Собрания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом общественного территориального самоуправления.

Конференции, то есть собрания делегатов, устраиваются тогда, когда собрать все население в одном месте трудно из-за больших размеров территории и значительного числа жителей.

В уставе или нормативном правовом акте муниципального образования прописываются процедура инициирования собраний и конференций, порядок избрания делегатов на конференцию, процедура их проведения, порядок голосования и принятия решений на них, формы информирования населения о решениях, принятых на собраниях и конференциях, и др.

Собрания не обладают никакими властными возможностями. Это организационная форма, дающая людям возможность высказаться, обменяться мнениями по насущным вопросам местной жизни. Разрешительный порядок ее использования ограничивал бы свободу собраний и свободу слова, закрепленные Конституцией Российской Федерации. Поэтому уставом муниципального образования должен быть определен уведомительный порядок проведения собраний.

Опрос граждан. Обращения граждан в органы местного самоуправления

Крайне важным для организации деятельности органов местного самоуправления представляется своевременное и регулярное получение информации о мнении населения по различным вопросам жизни муниципального образования.

Опрос — это форма получения информации о мнении населения всего или части муниципального образования, без какого-либо попутного воздействия на формирование этого мнения, например путем агитации опрашиваемых. Такой зондаж общественного мнения дает объективную картину сложившихся на данный момент позиций людей по поводу тех или иных обстоятельств.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет наиболее общие правила опроса граждан, а конкретный порядок его назначения и проведения поручает определить уставу и нормативным актам представительного органа муниципального образования. Результаты опроса носят рекомендательный характер. Мнение населения, выявленное в результате опроса, учитывается при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Население в состав субъектов инициативы опросов не входит, что подчеркивает «рабочее», подсобное значение опросов, их роль как специфической формы обратной связи органов местного самоуправления и населения. Опрос может проводиться с помощью электронных средств информации, а также по социологическим правилам, предусматривающим обоснованную «выборку», число респондентов, особенности формулирования вопросов и т. д.

Обращения граждан в органы местного самоуправления. Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления находится в ряду основных конституционных прав и свобод человека и гражданина (ст. 33 Конституции России) и в то же время служит одной из гарантий других конституционных прав и свобод. Сами обращения граждан в органы местного самоуправления служат важным каналом обратной связи органов местного самоуправления с населением.

Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления установлены Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Субъекты федерации также могут участвовать в законодательном регулировании порядка рассмотрения обращений граждан, но сферы этого регулирования ограничены установлением положений, направленных на защиту права граждан на обращение, в том числе установлением гарантий права граждан на обращение, дополняющих гарантии, установленные федеральным законодательством.

Согласно указанному закону обращение гражданина — это направленное в орган или должностному лицу местного самоуправления письменное предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в орган местного самоуправления.

Обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Письменное обращение рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации. Значение Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» для укрепления связей органов местного самоуправления с населением заключается еще и в том, что он устанавливает обязанность личного приема граждан руководителями органов местного самоуправления и уполномоченными на то лицами.

Органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Другие формы муниципальной демократии. Расширив перечень форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил открытый их перечень. Он установил, что наряду с предусмотренными формами непосредственного осуществления поселением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в реализации местного самоуправления и в иных формах. Единственное условие такого участия — это непротиворечие его Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам и законам субъектов федерации.

Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в его осуществлении основываются на принципах законности и добровольности.

Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил, что органы государственной власти федерации осуществляют правовое регулирование по предметам ведения федерации и в пределах ее полномочий по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, прав, обязанностей и ответственности не только федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, но и органов государственной власти субъектов федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления.

Иными словами, федеральные органы государственной власти вправе определять, что могут и должны делать органы государственной власти разных уровней в сфере местного самоуправления, в том числе в законодательном регулировании этой сферы.

Федеральный законодатель закрепляет за федеральными органами государственной власти многое из того, что связано с нормативным регулированием местного самоуправления, но, отдавая дань конституционной формуле о предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления, предусматривает возможность допуска к нормативному регулированию местного самоуправления региональных властей.

К полномочиям органов государственной власти субъектов федерации относятся:

• правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления на их территории;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц по предметам ведения субъектов федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов федерации.

Таким образом, участие органов государственной власти субъектов федерации в регулировании вопросов местного самоуправления не исключается. Но рамки этого участия достаточно узкие.

Также следует отметить, что в пределах предметов совместного ведения субъектов федерации и их полномочий по предметам совместного ведения с федерацией регионы далеко не самостоятельны. Ныне у субъектов Российской Федерации практически не осталось каких-либо более или менее значимых предметов исключительного ведения, хотя Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит немало отсылок к законодательству субъектов федерации.

Так, регулируя вопросы организации местного самоуправления, субъекты федерации могут:

• определять порядок подготовки и проведения местного референдума (ч. 10 ст. 22);
• устанавливать в соответствии с федеральным законом гарантии избирательных прав граждан, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов (ч. 3 ст. 23);
• устанавливать порядок голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ч. 1 ст. 24);
• устанавливать наименование представительного органа, главы местной администрации муниципального образования (ч. 3 ст. 34);
• регулировать в соответствии с федеральным законом муниципальную службу (ст. 42) и др.

Также, из сопоставления текста статей 5 и 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно сделать вывод о том, что регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан по решению вопросов местного самоуправления — прерогатива только федеральных органов управления.

Вместе с тем в других статьях федерального закона правовое регулирование конкретных прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления закрепляется за органами государственной власти субъектов федерации. В ст. 33 данного закона говорится, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных (кроме тех, которые определены в данном федеральном законе) формах, не противоречащих федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации.

Таким образом, признается принципиальная возможность участия субъектов федерации в законодательном регулировании права граждан на осуществление местного самоуправления, ибо использование этого права напрямую связано с реализацией форм местного самоуправления.

Местное самоуправление — это не государственная власть, но оно тоже не может функционировать без соответствующих органов, наделенных своей компетенцией, объемом ответственности, правом прибегать к принуждению для обеспечения реализации своих властных полномочий и т. д. Особенностью органов местного самоуправления является то, что они формируются населением определенной территории, прямо не подчинены органам государственной власти федерации или ее субъектов и занимаются, в основном, делами, имеющими местное значение.

Так, местное самоуправление в Калининградской области осуществляется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законом. Оно осуществляется на всей территории Калининградской области в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах. Структура и порядок формирования органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования также в соответствии с федеральным законом.

Органы местного самоуправления обеспечивают соответствие уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов положениям Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, Уставу Калининградской области, уставным законам и иным законам области, а также ее прочим нормативным правовым актам. Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти области в случаях и порядке, установленных федеральным законом.

Кроме вышеизложенного, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит много отсылок к законам и иным нормативным правовым актам субъектов федерации по бюджетно-финансовым вопросам. Так, законами субъектов федерации в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются:

• требования по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ч. 3 ст. 52);
• порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами субъектов федерации (абз. 1 ч. 5 ст. 53);
• исключительные случаи расходования средств местных бюджетов на финансирование полномочий органов государственной власти субъектов федерации (ч. 6 ст. 53);
• налоговые ставки зачисления в местные бюджеты доходов от региональных налогов и сборов (ч. 1 ст. 58);
• определение единых для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта федерации нормативов отчислений, в соответствии с которыми в местные бюджеты могут зачисляться доходы от определенных видов региональных налогов и сборов (абз. 1 ч. 2 ст. 58) и т. д.

Субъекты федерации не вправе теперь устанавливать порядок образования и преобразования муниципальных единиц.

Они только определяют границы муниципальных образований в соответствии с требованиями, предусмотренными федеральным законом, поэтому законы субъекта федерации об установлении границ муниципальных образований являются правоприменительными актами по отношению к федеральному закону.

По некоторым вопросам, регулирование которых полностью или частично относилось к полномочиям субъектов федерации, теперь предусмотрено только федеральное законодательное регулирование. Это касается определения перечня вопросов местного значения, установления порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований.

Более того, если раньше некоторые нормативные акты органов местного самоуправления принимались в соответствии с законами субъектов федерации, теперь этого не предусматривается.

Например, ранее порядок вступления в силу правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления определялся уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта федерации, а теперь на основании ч. 1 ст. 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок вступления в силу муниципальных правовых актов устанавливается самостоятельно уставом муниципального образования.