Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в условиях введения особых правовых режимов

Понятие, сущность и виды особых правовых режимов

Законодательство практически всех стран мира содержит правовые нормы, обеспечивающие безопасность государства и его граждан. Это связано с тем, что любое государство на каком-то этапе своего развития может столкнуться с чрезвычайной ситуацией, требующей принятия специальных мер для локализации негативных последствий, вызванных либо действиями человека, либо действиями стихийных сил природы, либо агрессивными действиями других государств. В данных случаях обычные нормы обеспечения общественного правопорядка практически перестают действовать.

Для пресечения противоправных действий, стабилизации общественно-политической обстановки и защиты основных прав и свобод человека и гражданина в подобных случаях требуются принципиально другие меры, предполагающие введение особых правовых режимов, в зависимости от вида чрезвычайной ситуации. От обычных мер поддержания правопорядка они отличаются тем, что действуют не только в отношении лиц, допускающих правонарушения или преступления, а непосредственно затрагивают интересы всего населения, проживающего в регионе, ограничивая предоставленные ему права и накладывая дополнительные обязанности.

В юридической литературе категория «правовой режим» используется достаточно широко. В толковом словаре под термином «режим» понимается государственный строй; образ правления; точно установленный порядок жизни; система правил, мероприятий, необходимых для достижения той или иной цели; условия деятельности, работы, существования чего-либо.

Институт правовых режимов достаточно широко используется в юридической теории и практике. Его существование и развитие связано с решением, урегулированием и обеспечением практической реализации ряда важнейших комплексных проблем, относящихся преимущественно к сфере международной и внутригосударственной безопасности.

Природа особых или специальных правовых режимов исходит из общей характеристики правового режима, под которым понимается «способ управления, совокупность административных мероприятий» или «совокупность правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели». В контексте рассматриваемой темы одно из определений термина «режим» означает «установленный порядок жизни».

Существуют разные подходы к определению правового режима. А. В. Мелёхин под правовым режимом понимает определяемую законодательством совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей.

В. Б. Рушайло считает, что правовой режим - это основанная на единых правовых принципах и установленная законодательством система правового воздействия, использующая специфические юридические формы и метод правового воздействия на общественные отношения.

В. В. Ласточкин определяет правовой режим как совокупность правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих порядок реализации отдельными гражданами своих соответствующих прав и обязанностей, а также такой порядок деятельности государственных органов и общественных объединений, который наиболее адекватно отвечает интересам обеспечения безопасности и охраны общественного порядка на данном строго ограниченном участке государственного управления.

И. Л. Дьяченко под особым или специальным правовым режимом понимает особый порядок деятельности публичных структур, общественных институтов, жизни граждан, при котором перераспределяются полномочия органов власти и управления, ограничиваются права и свободы граждан, возлагаются дополнительные обязанности на юридических и физических лиц.

Таким образом, под особыми правовыми режимами понимаются режимы, вводимые на всей территории Российской Федерации или ее части, в случае возникновения угроз внешнего и внутреннего характера суверенитету и территориальной целостности страны, правам и свободам ее граждан, предусматривающие специальный режим деятельности не только органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и других субъектов правоотношений: предприятий, учреждений, организаций, физических и юридических лиц.

При всех различиях в подходах к понятию особого правового режима у них есть общее: особый правовой режим всегда предполагает расширение полномочий соответствующих органов государственной власти, обеспечение данного правового режима и необходимых правоограничений других субъектов в зоне его действия, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Любое государство мира может столкнуться с ситуацией, когда в силу причин объективного и субъективного характера нормальное функционирование общества и государства становится невозможным вследствие возникновения различного рода чрезвычайных ситуаций. В свое время Ш. Л. Монтескье сказал: «Опыт народов, самых свободных, какие когда-либо существовали на Земле, заставляет меня признать, что бывали случаи, когда нужно на некоторое время набросить на свободу покрывало, как некогда покрывали статуи богов». Справедливость этого высказывания подтверждается исторической практикой развития большинства стран мира.

Как отмечает С. В. Пчелинцев, правовой институт особых правовых (исключительных) режимов, наиболее распространенными из которых являются режимы чрезвычайного и военного положения, имеет глубокие исторические корни в отечественном праве и законодательстве большинства зарубежных государств.

Сравнительно-правовой анализ конституций и законодательных актов зарубежных стран свидетельствует о наличии регламентации различных особых государственно-правовых режимов. Так, чрезвычайное положение регламентируется в законодательстве Великобритании, США, Ирландии, Португалии, Испании, Дании, Швеции, Индии, Франции, Венгрии, Канады; осадное положение - в нормативных актах Франции, Греции, Испании, Португалии; состояние войны - Италии, Франции; состояние напряженности и состояние обороны - ФРГ; состояние угрозы и исключительное положение - Испании; военное положение - Великобритании; состояние опасности войны - Швеции; состояние федерального вмешательства или федеральной интервенции - в законодательстве США, Аргентины, Бразилии, Мексики, Венесуэлы; прямое президентское правление - Индии.

В различных странах особые правовые режимы называются по-разному, но всегда в их основе лежит введение особого режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений, организаций, предприятий, а также установленные законом определенные ограничения некоторых прав и свобод граждан.

Исследования показывают, что использование государством особых правовых способов регулирования общественных отношений насчитывает многовековую историю. Еще римские юристы отмечали, что «особое право - это то, которое введено властью, установившей его в отклонение от точного содержания (общих норм) для удовлетворения какой-нибудь потребности».

Вообще институт возникновения специальных правовых режимов (например, чрезвычайного положения) в истории человечества не имеет точной даты. Профессор Е. А. Скрипилёв считает, что одной из первых форм специального правового режима был институт диктатуры. Он является «очень древним и восходит еще к царскому периоду» древнеримского государства с республиканской формой правления (VI-I вв. до н. э.). В первоначальном, истинном значении этого слова диктатором называлось должностное лицо, стоящее во главе ополчения общины римского народа. К его назначению прибегали лишь при чрезвычайных обстоятельствах (состояние войны или волнения внутри государства) и на срок не более 6 мес. На закате Римской республики сенат уполномочивал высших магистров прибегать к любым средствам, в т. ч. и неконституционным, чтобы овладеть ситуацией и сохранить действующий политический режим.

В последующем изначальный смысл предназначения диктатора постепенно видоизменился. Диктатором стал называться глава государства, действующий на постоянной основе и обладающий фактически неограниченными полномочиями во всех сферах жизнедеятельности общества.

Первый французский Закон об осадном положении был принят 8 июля 1791 г., который предусматривал введение военного и осадного положения, но исключительно в случае военных действий.

Позднее, Законами 10-го и 19-го фруктидора 2 V года Республики, наряду с понятием действительного осадного положения, объявляемого в условиях войны, вводилось понятие «фиктивного осадного положения», которое объявлялось не только на территории военных действий, но и во «внутренних общинах», не только в местности, осажденной неприятелем, но и в местности, осажденной мятежниками. Однако первые парламентские акты, регламентирующие этот правовой режим, в большинстве европейских государств были приняты только во второй половине XIX в.

Опыт Франции успешно был распространен на всю Европу: 4 июня 1851 г. в Пруссии был принят закон, регламентирующий правовой режим осадного (военного положения) и предусматривающий применение этой исключительной меры как «в случае внешней военной опасности, так и в мирное время, на случай восстания при крайней опасности, угрожающей общественному спокойствию» с обязательным оповещением населения. В 1869 г. аналогичный закон был принят в Австро-Венгрии, в 1870 г. - в Испании.

При этом общей чертой всех особых правовых режимов того времени являлось установление повышенной ответственности (в т. ч. по законам военного времени) за неподчинение приказам и распоряжениям властей, а также введение комплекса ограничений прав и свобод граждан и установление дополнительных обязанностей различного характера.

В XIX в. введение особых правовых режимов предусматривало:

1) переход полномочий гражданской власти по охране безопасности и порядка всецело в руки военной власти. Гражданская власть продолжала, однако, осуществлять те функции, которые не отнимала у нее военная власть;

2) наделение военной власти чрезвычайными полномочиями полицейского характера, ограничение различных гражданских прав и свобод;

3) передачу преступлений и проступков против безопасности республики, против конституции, против порядка и общественного мира, каково бы ни было звание главных виновников и соучастников, на рассмотрение военных судов.

В России нормативно возможность использования особых мер охраны общественного порядка была установлена 14 августа 1881 г., когда после убийства Александра II было издано Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. В этом Положении говорилось: «Незыблемость основных начал великих преобразований минувшего царствования, а равно правильное и спокойное действие учреждений, на твердом основании общих законов установленных, составляют наиболее прочный залог благоденствия и преуспевания нашего Отечества.

Мы не можем, однако ж, не признать, что прискорбные события и смута в государстве вызывают печальную необходимость допустить на время чрезвычайные меры преходящего свойства для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы».

Это Положение предусматривало различные виды чрезвычайного положения для борьбы с революционным движением, среди которых такие как: 1) положение усиленной или чрезвычайной охраны; 2) исключительные меры по охране общественной безопасности, вводимые в местностях, необъявленных на исключительном положении; 3) военное и осадное положение, вводимое по усмотрению Верховной Власти не только в случаях внешней войны, но и в случаях внутренних волнений; 4) исключительные положения, предоставленные административным властям особыми (как общими, так и сепаратными) законами.

Хотя это Положение вводилось как «чрезвычайная мера преходящего свойства» и являлось временным законом, рассчитанным на три года, но фактически просуществовало вплоть до революции, периодически продлеваемое Кабинетом Министров, а в последующем - Государственной Думой. Причиной продления действия Положения послужило все более разрастающееся революционное движение. Соответственно, меры, применяемые государственными органами по обеспечению режима чрезвычайного положения в том или ином регионе, носили откровенно карательный характер.

В. М. Гессен охарактеризовал существовавшую в то время практику применения государством чрезвычайных мер охраны общественного порядка как «...систему принципиального беззакония».

Кроме того, в дореволюционной России предусматривалось и введение правового режима военного положения в приграничных областях при военной опасности или в каких-либо иных местностях государства в случае внутренней опасности, когда обычные полномочия органов управления оказывались недостаточными для обеспечения государственного порядка и общественного спокойствия. Под военным положением понималась «совокупность исключительных мер, применяемых в какой-либо части государства при чрезвычайных условиях внешней или внутренней опасности, как то нашествия неприятеля или народные волнения, когда обычные полномочия органов управления оказываются недостаточными для обеспечения государственного порядка и общественного спокойствия».

После Октябрьской революции 1917 г. основные положения законодательства об особых правовых режимах принципиально не изменились, приобретя еще более жесткий характер, присущий для права тоталитарного государства в целом. Во время гражданской войны институт военного положения использовался не только в целях военной защиты РСФСР, но и был самым теснейшим образом связан с практическим осуществлением функции военного подавления сопротивления свергнутых классов внутри страны.

В первые годы существования Советского государства, когда постоянно вспыхивали социальные конфликты, объяснявшиеся классовым противоборством, именно использование особых правовых режимов сыграло решающую роль для утверждения позиций советской власти, т. к. это позволяло мобилизовать все средства и ресурсы, в т. ч. и людские, для победы над классовым врагом.

Обстоятельства, при наступлении которых предусматривалось введение каких-либо чрезвычайных мер (а именно, исключительного положения; военного положения не на театре военных действий; военного положения на театре военных действий), перечислялись в Положении о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка, утвержденном ЦИК и СНК СССР 3 апреля 1925 г. Указанное Положение явилось первым нормативно-правовым актом, в целом регулирующим порядок введения и обеспечения особого правового режима в СССР. Конституция СССР 1924 г. не содержала норм о чрезвычайных мерах охраны общественного порядка.

Не вошли положения о них и в первоначальную редакцию Конституции СССР 1936 г. Лишь в 1938 г. на первой сессии Верховного Совета СССР было принято предложение дополнить ст. 49 Конституции СССР пунктом, предоставляющим Президиуму Верховного Совета СССР право объявлять в отдельных местностях или по всему СССР военное положение в интересах обороны или общественного порядка и государственной безопасности. 22 июня 1941 г. в связи с началом Великой Отечественной войны Президиум Верховного Совета СССР издал Указ «О военном положении», согласно которому в Советском Союзе вводился данный правовой режим.

В Конституции СССР 1977 г. понятие «чрезвычайное положение» не предусматривалось. В ст. 121 Конституции СССР говорилось, что «Президиум Верховного Совета СССР объявляет в интересах защиты СССР военное положение в отдельных местностях или по всей стране». Однако данная мера, как и меры, предусмотренные ранее, прежде всего предназначались для защиты СССР от внешнего нападения, т. е. в случае международного вооруженного конфликта. По-видимому, считалось, что чрезвычайные меры, направленные на решение внутренних проблем, государству больше не потребуются. Крутой поворот в развитии страны, курс на демократизацию общественной и политической жизни привели в движение те глубинные процессы, которые в условиях тоталитарной системы просто не могли появиться. Особенно ярко это проявилось в национальной политике. В ряде регионов бывшего Советского Союза начались социальные конфликты на межнациональной почве, сопровождавшиеся многочисленными жертвами среди мирного населения.

В связи с этим Верховный Совет СССР 11 декабря 1988 г. принял Закон СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР», в соответствии с которым, наряду с военным положением, была предусмотрена еще одна мера - объявление чрезвычайного положения (ст. 119 п. 14 Конституции СССР). В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения», а 17 мая 1991 г. - аналогичный Закон РСФСР «О чрезвычайном положении». В настоящее время данный правовой режим в Российской Федерации регулируется Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении». 30 января 2002 г. был принят Федеральный конституционный закон «О военном положении».

В современных условиях возможность введения особых правовых режимов является важным элементом государственно-правовых систем большинства государств мира. В. Д. Подуфалов справедливо отмечает, что подобная практика считается вполне приемлемой в любом демократическом государстве. Свидетельством тому служат некоторые международные документы о правах человека, регулирующие определенные общепризнанные стандарты поведения государства в ситуациях чрезвычайного положения. В общей форме этот вопрос решен и в Международном Пакте о гражданских и политических правах, принятом ООН в 1966 г. и ратифицированном Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г.

Напомним, что Российская Федерация является одним из участников этого Международного Пакта как правопреемница СССР.

Ст. 4 Пакта констатирует, что главным обстоятельством, лежащим в основе введения особого правого режима в любом государстве, является возникновение такой ситуации, при которой «жизнь нации находится под угрозой». Поэтому любое государство вправе использовать данный правовой институт для решения каких-то внутренних проблем.

Анализ конституций иностранных государств позволяет выделить два режима осуществления государственной власти - нормальный и чрезвычайный. Существует два правовых института, регламентирующие чрезвычайный режим, - это институты «чрезвычайного положения» и «военного положения». Как представляется, исходя из терминологии, первый из них направлен на защиту общества и государства от возникшей внутренней угрозы, второй - от внешней.

В то же время в разных странах понимание и употребление терминологии может существенно различаться. Например, в Индии, где нет специального института военного положения, согласно Конституции, существует три вида чрезвычайного положения, требующего отхода от обычного конституционного механизма управления: чрезвычайное положение, вводимое на всей территории федерации в связи с войной, внешней агрессией или вооруженным восстанием; вводимое в отдельных штатах в связи с несостоятельностью конституционного механизма в них; чрезвычайное положение в области финансов.

Конституция ФРГ, например, наряду с несколькими видами института чрезвычайного положения, устанавливает следующие виды института военного положения: военное положение, вводимое в связи с защитой от военного нападения; вводимое в связи с состоянием внешней напряженности; вводимое в связи с выполнением союзнических обязательств.

Законодательство Франции в кризисных ситуациях допускает введение чрезвычайного положения, осадного положения и состояния войны.

При всем многообразии правовых режимов, вводимых в зависимости от вида чрезвычайной ситуации, характера и степени угрозы, в их содержании можно выделить определенные общие элементы и основные черты, характерные именно для особых правовых режимов, которые и отличают особые правовые режимы от многочисленных иных правовых режимов и позволяют выделить данный правовой институт в государственно-правовом механизме государства.

1. Особые правовые режимы вводятся при возникновении на территории государства или его части определенной ситуации экстраординарного характера, угрожающей поступательному развитию общества и государства и несущей угрозу правам и свободам граждан. Основаниями их установления являются два обязательных условия: фактическое (чрезвычайная ситуация определенного вида); юридическое (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона). Введение особых правовых режимов рассматривается законодательством как крайняя мера, применяемая государством в целях предотвращения, пресечения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

2. Введение особого правового режима прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции РФ и конкретизируется специальным федеральным законодательством, а порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Федеральным Собранием РФ), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций).

3. Продолжительность действия особых правовых режимов носит временный характер - фиксированный (чрезвычайное положение) или неопределенный, но с обязательным указанием на необходимость устранения условий, послуживших основанием их введения, и достижения восстановления конституционного строя, подписания акта о капитуляции, ликвидации непосредственной угрозы, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (военного положения, правового режима контртеррористической операции) и т. д.

4. Особые правовые режимы устанавливаются в целях обеспечения взаимодействия в данных ситуациях органов государственной власти, общественных организаций, физических и юридических лиц на основе права. Это необходимо, поскольку в условиях введения такого режима происходит расширение полномочий органов государственной власти и, соответственно, ограничение определенных прав и свобод граждан, других субъектов правоотношений и возложение на них дополнительных обязанностей. Объем вводимых ограничений должен носить последовательно постепенный и исчерпывающий характер и должен соответствовать характеру лежащих в основе этого реальных угроз.

5. В основе введения особого правого режима лежит необходимость повышения в чрезвычайных ситуациях различного характера эффективности управленческой деятельности соответствующих органов государственной власти, требуемой для скорейшей ликвидации негативных последствий, вызванных этими ситуациями, путем урегулирования отношений внутри аппарата управления, рационального использования его правовых, людских, информационных и технических ресурсов.

В целом можно сделать вывод, что введение особого правового режима на территории государства или его части является крайней мерой обеспечения безопасности государства, защиты прав и свобод его граждан. Применение особого правового режима происходит в тех случаях, когда обычных мер для устранения последствий возникшей чрезвычайной ситуации криминогенного или природно-техногенного и экологического характера, либо для отражения непосредственной угрозы суверенитету, территориальной целостности государства оказывается недостаточно.

Введение особого правового режима, с одной стороны, предоставляет возможность органам государственной власти эффективно действовать в различных социальных ситуациях, обеспечивая реальное выполнение возложенных на них в этих непростых условиях функций, а с другой - является важнейшим правовым средством обеспечения правосубъектности иных участников данных общественных отношений: граждан, предприятий, учреждений, организаций.

Именно введение особого правового режима делает «прозрачными» применяемые органами государственной власти необходимые для ликвидации негативных последствий различных экстраординарных ситуаций меры, в т. ч. связанные с определенными ограничениями некоторых прав и свобод. Все это в совокупности служит важнейшей гарантией обеспечения прав и свобод граждан, проживающих или находящихся в зоне действия особого правового режима, будь это режим чрезвычайного или военного положения.

Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в условиях введения чрезвычайного и военного положения

Действующее конституционное законодательство Российской Федерации предусматривает возможность введения двух особых правовых режимов обеспечения безопасности личности, общества и государства. Ст. 56 Конституции РФ предусматривает возможность введения режима чрезвычайного положения, а ч. 2 ст. 87 Конституции РФ предусматривает возможность введения режима военного положения в случае агрессии против Российской Федерации.

Детально основания и порядок введения данных правовых режимов регламентируется соответствующими федеральными конституционными законами.

Чрезвычайное положение определяется как «особое правовое положение, вводимое на определенный период в силу исключительных обстоятельств и допускающее применение особых мер для поддержания порядка». В России определение чрезвычайного положения впервые было дано видным отечественным правоведом В. М. Гессеном, которому принадлежит первая в России фундаментальная работа, посвященная институту чрезвычайного положения, изданная в Санкт-Петербурге в 1908 г. В. М. Гессен под «исключительным положением» понимал «совокупность исключительных полномочий, в чем бы они ни состояли, предоставленных правительственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства».

В действующем Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее - Закон о чрезвычайном положении) под чрезвычайным положением понимается вводимый в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей (ст. 1).

Международное право предусматривает возможность ограничения определенных прав и свобод граждан. Так, Пакт о гражданских и политических правах (п. 1 ст. 4) подтверждает, что «во время чрезвычайного положения в государстве, когда и жизнь нации находится под угрозой, ... могут применяться меры в отступлении от своих обязательств по настоящему Пакту...» 4. Но так как эти отступления могут привести к нарушению прав человека в условиях чрезвычайного положения, этот же Пакт жестко регламентирует границы таких отступлений. Во-первых, они должны соответствовать «остроте положения», во-вторых, «не могут быть несовместимыми с другими обязательствами страны по международному праву», и в-третьих, не должны влечь за собой дискриминации «на основании расы, цвета кожи, пола, языка, религии и социального положения».

В п. 2 ст. 4 Пакта специально оговаривается, что введение чрезвычайного положения не может служить основанием для каких-либо отступлений от норм Пакта, гарантирующих «право на жизнь, запрет пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство человека, обращения и наказания, запрета рабства, лишения человека свободы» (ст. 6).

При отступлении от своих обязательств, государство, ратифицировавшее Пакт о гражданских и политических правах, должно немедленно информировать мировое сообщество (через посредство Генерального секретаря ООН) о положениях, из-за которых оно отступило; о причинах, побудивших его к такому решению; и о сроке, когда оно прекращает такое отступление (п. 3 ст. 4).

Сам характер международного гуманитарного права в целом и обязательства государства, принятые им на себя при заключении международно-правовых документов, в частности, предполагают, что отступления от нормального состояния должны быть сведены к абсолютному минимуму, и критерии, которые оправдывают введение чрезвычайного положения, должны интерпретироваться строго ограничительно. Во Всеобщей декларации прав человека говорится, что «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе» (п. 2 ст. 29).

Соответственно, в законодательстве практически всех стран мира содержатся специальные положения, ограничивающие определенные права и свободы человека. Но, тем не менее, как уже говорилось, речь идет о возможности временного ограничения прав и свобод граждан на основаниях и в пределах, установленных законом, которое может быть применено в целях защиты конституционного строя, обеспечения и защиты прав и свобод граждан, восстановления правопорядка, в т. ч. и в условиях применения такого способа федерального вмешательства как введение режима чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации.

Кроме того, данные правоограничения возможны только в конкретных, строго определенных случаях. Так, Конституция США предусматривает возможность ограничения прав и свобод граждан в случае, «если этого потребует общественная безопасность в случае мятежа или вторжения» (п. 2 разд. 9) 1. Конституция ФРГ допускает «вмешательство в эти права только на основании закона» и только в случаях, «когда такие ограничения необходимы для предотвращения грозящей опасности основам свободного демократического строя федерации или земли, или их существованию» (ст. 12, 18), либо «в случае наступления состояния внутренней напряженности» (ст. 87).

Характер международного права в целом и обязательства государств, принятые ими на себя при заключении соответствующих международно-правовых актов, предполагают, что ограничения правового статуса граждан в случае введения чрезвычайного положения должны быть сведены к абсолютному минимуму, и что основания введения чрезвычайного положения должны интерпретироваться строго ограничительно.

В докладе «Исследование последствий для прав человека происшедших в последнее время событий, касающихся ситуаций, известных под названием осадного или чрезвычайного положения», представленном в июле 1982 г. на 35-й сессии Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, перечисляются семь таких принципов:

1. официальное заявление (объявление) о введении чрезвычайного положения;
2. немедленно или сделанное в кратчайшие сроки уведомление мирового сообщества о введении чрезвычайного положения, его причинах и характере принимаемых мер;
3. требуется, чтобы указываемые обстоятельства представляли собой чрезвычайную и неизбежную опасность для государств, угрожающую существованию нации;
4. чрезвычайные меры, предпринимаемые государством, должны быть соразмерны с требованиями момента. Они должны соответствовать степени опасности кризисной ситуации и не могут выходить за те строгие пределы, которых требует создавшееся положение;
5. меры, предпринимаемые в период действия чрезвычайного положения, не должны сопровождаться дискриминацией исключительно на основе расы, цвета кожи, национальной принадлежности и т. д.;
6. чрезвычайные меры не могут противоречить основным правам и свободам граждан или ограничивать их;
7. любые чрезвычайные меры должны носить исключительно временный характер.

Российское законодательство также предусматривает возможность ограничения определенных прав и свобод граждан.

В Конституции РФ в ч. 3 ст. 55 предполагается возможность ограничения, прав и свобод человека и гражданина. Причем специально оговаривается, что данные ограничения могут быть осуществлены только в соответствии с федеральным законом и только «в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Необходимость ограничения некоторых прав и свобод в условиях чрезвычайного положения объясняется тем, что введение данного правового режима на какой-либо территории приводит к тому, что на ней, в рамках этой конфликтной ситуации, новые общественные отношения, которые возникают среди субъектов, приобретают качественно иное состояние, что особенно ярко отражается на их правовом положении. Происходит своеобразное перераспределение взаимных прав и обязанностей между гражданами и государством в лице его органов и должностных лиц. Суть заключается в следующем:

1. Режим чрезвычайного положения заключается в расширении круга полномочий существующих органов государственной власти, в т. ч. органов исполнительной власти, по охране общественного порядка и нормализации обстановки, либо в возложении таких обязанностей с представлением прав на специально создаваемые для этого органы, а также в усилении ответственности должностных лиц за неисполнение обязанностей, которые возлагаются на них с введением чрезвычайного положения.

2. Социальная ситуация может складываться таким образом, что граждане, проживающие на данной территории, фактически не смогут реализовать многие права и свободы, а также выполнять возложенные на них законом обязанности. Это особенно характерно для чрезвычайных ситуаций природно-техногенного характера, но не исключено и в ситуациях, связанных с социальными конфликтами. С другой стороны, в условиях любых чрезвычайных ситуаций реализация многих прав гражданами может не только не способствовать стабилизации сложившейся конфликтной ситуации, но и наоборот, привести к дальнейшему увеличению социальной напряженности в зоне конфликта.

Чтобы подвести под поведение участников данных общественных отношений юридическую основу, введение чрезвычайного положения нормативно закрепляет временное ограничение основных прав и свобод граждан и возложение на них дополнительных обязанностей. Правомерное ограничение в данном случае выступает и как элемент юридического механизма управления чрезвычайной ситуацией 1. Его цель - устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации (ст. 2 Закон о чрезвычайном положении 2).

При этом ограничение правового статуса граждан при введении режима чрезвычайного положения допускается лишь в определенных рамках, не противоречащих как внутреннему законодательству, так и соответствующим международно-правовым актам, а также вытекающих из сущности и назначения режима чрезвычайного положения.

В качестве государственно-правового института режим чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных правовых норм, определяющих: 1) основание для введения режима; 2) государственный орган (или органы), уполномоченный вводить чрезвычайное положение; 3) порядок его введения; 4) временные и пространственные границы действия; 5) ограничение прав и свобод граждан и прав юридических лиц, и возложение на них дополнительных обязанностей, связанных с особым режимом деятельности органов государственной власти и управления, предприятий и учреждений; 6) временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации.

Содержание режима чрезвычайного положения определяется целью его введения. Ст. 2 Закона о чрезвычайном положении гласит, что «целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защита конституционного строя Российской Федерации».

Чрезвычайное положение вводится для защиты государственного и общественного строя от угрожающих его существованию каких-либо посягательств внутреннего характера. Цель введения режима чрезвычайного положения - устранение возможности возникновения или повторения какой-либо чрезвычайной ситуации, особенно криминогенного характера. Для непосредственной стабилизации складывающейся обстановки такой режим предоставляет государственным органам особые полномочия, необходимые в конечном итоге для обеспечения и защиты прав и свобод граждан.

Действующий Закон о чрезвычайном положении в ст. 3 предусматривает две группы оснований для введения режима чрезвычайного положения: а) социальные конфликты криминогенного характера: попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований и т. д.; б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, повлекшие (способные повлечь) человеческие жертвы, значительные материальные потери и др.

Согласно ст. 88 Конституции РФ, «Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе». В соответствии с Законом о чрезвычайном положении, утверждение Указа Президента о введении чрезвычайного положения относится к компетенции Совета Федерации, который обязан это сделать в течение 72 ч.

Содержание чрезвычайных ситуаций широко и многообразно, а проявляться они могут в различных сферах государственной и общественной жизни, получая в каждой свое конкретное выражение. На основе обобщения обстоятельств введения чрезвычайного положения, в различных регионах Российской Федерации и других государствах можно выделить следующие проявления чрезвычайных ситуаций:

1. В сфере государственной власти: органы государственной власти субъектов РФ не обеспечивают надлежащее осуществление своих функций; блокируется выполнение решений федеральных органов государственной власти, предпринимаются попытки насильственного изменения установленного конституционного строя.

2. В сфере хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения региона: организация забастовок, прекращение работы предприятий, в т. ч. связанных с жизнеобеспечением населения, перебои в снабжении продуктами, водой, электричеством, газом; прекращение работы транспорта.

3. В общественно-политической сфере: значительная активизация деятельности различного толка националистических и сепаратистских объединений, подрывных групп; разжигание национальной розни и вражды, втягивание в противоборство широких слоев населения; эскалация напряженности в обществе.

4. В сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью: массовые погромы, поджоги, убийства и другие беспорядки, охватывающие весь регион в целом; блокирование работы правоохранительных органов; захват заложников из числа сотрудников правоохранительных органов; постоянная угроза жизни, здоровью населения и сотрудников ОВД.

Для нейтрализации вышеуказанных экстремальных ситуаций необходимы чрезвычайные меры, к числу которых и относится введение режима чрезвычайного положения.

Одним из элементов правового института чрезвычайного положения является ограничение или приостановление осуществления определенных прав и свобод граждан, в случае его введения, и возложение на них дополнительных обязанностей. Обычно это означает временный, в рамках закона, отказ от гарантий личной неприкосновенности граждан и неприкосновенности жилищ, усиление административной и уголовной ответственности, ограничение части политических и социально-экономических прав. Современное международное право и, в частности, международные конвенции в области прав человека признают возможность временных ограничений гражданских прав и свобод в случае возникновения каких-либо исключительных обстоятельств.

Введение режима чрезвычайного положения на какой-либо территории приводит к тому, что на данной территории возникающие общественные отношения между субъектами приобретают качественно иное состояние, что особенно ярко отражается на правовом положении этих субъектов. Происходит своеобразное перераспределение взаимных прав и обязанностей между гражданами и государством в лице его органов и должностных лиц.

Вопросы определения, правовой регламентации и реального обеспечения правового статуса населения в условиях чрезвычайного положения очень важны и необходимы. Причем речь идет не только об обеспечении и охране прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения (хотя этот вопрос самый главный), но и о том, что от него должна строиться вся деятельность государственных органов по обеспечению этого режима. Речь идет: 1) о соблюдении Конституции и международных обязательств Российской Федерации; 2) о поддержании легитимности режима чрезвычайного положения; 3) о выполнении обязательств власти перед гражданами; 4) о создании необходимого политического и психологического климата согласия на территории введения режима чрезвычайного положения, а также необходимых условий жизнедеятельности населения.

Четкая регламентация правового статуса населения в условиях чрезвычайного положения позволяет повысить определенность и предсказуемость социального поведения людей в условиях экстремальных ситуаций, его стабильность, определить основание и содержание юридической ответственности всех субъектов чрезвычайного положения. Это особенно необходимо в современных условиях, когда пробелы и неясности в правовом регулировании режима чрезвычайного положения могут превратить его в орудие политической борьбы, оправдание произвола и насилия по отношению к населению, проживающему в зоне чрезвычайного положения.

Ограничение правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения может происходить двумя способами: 1) посредством приостановления действия отдельных статей Конституции, гарантирующих права и свободы, т. е. фактического ограничения правоспособности граждан, способности иметь субъективные права и юридические обязанности, предоставленные им законом; 2) путем установления в рамках чрезвычайного положения тех или иных ограничений, запретов, затрагивающих правовой статус личности, с возложением на граждан ответственности за то или иное совершенное правонарушение.

Современное российское законодательство использует второй способ регулирования правового режима чрезвычайного положения и правового статуса граждан, проживающих в зоне введения этого режима. Конституция РФ предусматривает, что ограничения прав и свобод граждан возможны в строго установленных случаях. Они вводятся, прежде всего, «для защиты конституционного строя страны в установленном законом порядке». В перечень таких случаев входит и введение режима чрезвычайного положения на территории страны или ее части.

Особенностью правового регулирования в условиях чрезвычайного положения является издание органами государственной власти нормативных актов, действие которых распространяется не на конкретных лиц, а на граждан вообще. Их действие распространяется только на население, проживающее или временно находящееся на территории действия режима чрезвычайного положения. В то же время существуют права, которые не подлежат ограничению даже в условиях введения такого режима.

Международный пакт о гражданских и политических правах, положения которого имеют обязательную силу для стран, его ратифицировавших, в т. ч. и для Российской Федерации, в п. 1 ст. 4 подтверждает, что «во время чрезвычайного положе - ния в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой ... государства могут применять меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту...». Пункт 2 этой же статьи содержит перечень прав, подлежащих обязательному соблюдению. К их числу относятся: «право на жизнь, право на признание правосубъектности индивида, право на свободу мысли, совести и религии».

Согласно действующему в России законодательству, в условиях чрезвычайного положения могут применяться следующие меры, влияющие на реализацию гражданами своих прав и свобод и выполнение возложенных на них обязанностей:

1. установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, в т. ч. установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
2. установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
3. установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
4. запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
5. запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
6. ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра (ст. 11 Закона о чрезвычайном положении).

В случае введения чрезвычайного положения по обстоятельствам криминогенного характера, указанным в п. «а» ст. 3 данного Закона, дополнительно могут вводиться следующие меры:

1) введение комендантского часа, т. е. запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;

2) ограничение свободы печати и других СМИ путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники; установление особого порядка аккредитации журналистов;

3) приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;

4) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

5) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, - временное изъятие также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ, наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами;

6) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;

7) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца (ст. 12 Закона о чрезвычайном положении).

Прогрессивный характер Конституции РФ подтверждается тем, что она в ч. 3 ст. 56 также выделяет перечень тех прав и свобод граждан, которые не подлежат никакому ограничению, а именно: право на жизнь; право на обеспечение достоинства личности; право на неприкосновенность частной жизни; личную и семейную тайну; право на защиту своей чести и доброго имени; свобода совести, свобода вероисповедания; право на свободу использования своих способностей и имущества для предпринимательской и иной деятельности; право на жилище. Кроме того, не допускается сбор, хранение, использование и раскрытие информации о частной жизни лица без его согласия. В соответствии с Конституцией РФ, в условиях чрезвычайного положения, каждому гарантируется весь комплекс прав человека и гражданина, предусмотренных ст. 46-54 Конституции.

Особое значение в этой части имеют соответствующие нормы Закона о чрезвычайном положении, устанавливающие гарантии прав граждан и ответственность должностных лиц в условиях чрезвычайного положения. В Законе говорится, что меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которые требует острота создавшегося положения.

Данные меры должны соответствовать международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из международных договоров Российской Федерации в области прав человека, и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.

В Законе о чрезвычайном положении специально предусматриваются гарантии имущественных и социальных прав граждан и организаций в период действия чрезвычайного положения.

В соответствии со ст. 29, лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, в соответствии с п. «е» ст. 13 данного Закона, гарантируется оплата труда в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде.

Лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств, или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством РФ.

Организации, имущество и ресурсы которых использовались в соответствии с п. «в» ст. 13 этого Закона, имеют право на возмещение причиненного ущерба в порядке и размерах, установленных Правительством РФ.

В настоящее время законодательство практически всех стран мира содержит специальные нормы, охраняющие конституционный строй государства от различного рода посягательств, в т. ч. и агрессивных действий со стороны других государств.

Российская Федерация в этом плане не исключение. В соответствии со ст. 87 Конституции РФ, «в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии, Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение».

В соответствии со ст. 3 Федерального Конституционного закона «О военном положении», актами агрессии против Российской Федерации, независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации, признаются:

1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;

2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;

3) блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

4) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы РФ или другие войска, независимо от места их дислокации;

5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;

6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

Актами агрессии против Российской Федерации могут признаваться также другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, - равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый Президентом РФ на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, в соответствии с Конституцией РФ, в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации (ст. 1 Федерального конституционного закона «О военном положении»).

Правовой институт военного положения имеет глубокие исторические корни, как в российском законодательстве, так и в законодательстве большинства зарубежных государств. Специальные законы, приостанавливающие в периоды военной опасности на определенной территории действие текущих законов и наделяющие чрезвычайными полномочиями конкретный орган исполнительной власти, занимали значительное место уже в древнем Риме.

В средневековой Европе отдельными видами особых режимов являлось первоначально осадное положение, а затем и военное положение, которые длительное время не регламентировались специальными нормативными актами. Первый закон по данному вопросу был принят во Франции только в 1791 г. Характерным примером европейского законодательства об осадном (военном) положении середины XIX в. являлся Прусский закон от 4 июня 1851 г., предусматривавший применение этой меры не только в период войны, но и в мирное время «на случай восстания при крайней опасности, угрожающей общественному спокойствию» с обязательным оповещением населения.

Военный энциклопедический словарь определяет военное положение как «особый правовой режим в стране или отдельной ее части, устанавливаемый обычно решением высшего органа власти при исключительных обстоятельствах». В административном праве под режимом военного положения понимается установление на основании законов военного времени повышенной ответственности за неподчинение приказам и распоряжениям военных властей, а также введение комплекса мер, связанных с ограничением прав граждан и установлением дополнительных обязанностей.

Наряду с определением оснований и порядка введения военного положения в Российской Федерации, мер, применяемых на территории, на которой введено военное положение, полномочий органов государственной власти в области обеспечения режима военного положения, особенностей их функционирования в период действия военного положения, данный Федеральный конституционный закон «О военном положении» предусматривает определенные ограничения некоторых прав и свобод граждан.

Изучение зарубежной практики применения режима военного положения имеет большое значение и для понимания объективной необходимости ограничения прав и свобод граждан в условиях осуществления режима военного положения. Как свидетельствует исторический опыт, кризисные моменты в истории большинства государств вызывали необходимость временного ограничения отдельных прав и свобод граждан при тех или иных чрезвычайных обстоятельствах.

Как справедливо отмечают В. В. Маклаков и Б. А. Страшун, «конституции часто предусматривают возможность ограничения тех или иных прав и свобод при чрезвычайных обстоятельствах (война, стихийное бедствие и т. п.)». Действительно, законодательством большинства государств Европы (ФРГ, Греции, Испании, Франции и др.) в интересах обороны и национальной безопасности допускаются некоторые ограничения прав и свобод граждан в период военного (особого, осадного) положения. Так, в Германии в период состояния обороны могут быть ограничены права граждан на работу по профессии или выбор рабочего места, на свободу передвижения, неприкосновенность жилища, а также налагаться дополнительные гражданские повинности трудового характера. Во Франции на граждан также могут налагаться повинности в интересах национальной обороны. Согласно ст. 55 Конституции Королевства Испании от 27 декабря 1978 г., действие отдельных прав и свобод могут быть приостановлены в случае объявления чрезвычайного или осадного положения в соответствии с условиями, предусмотренными Конституцией.

В Португалии введение военного положения должно сопровождаться опубликованием списка прав и свобод, осуществление которых приостанавливается.

В целом результаты анализа зарубежного законодательства свидетельствуют, что подобные ограничения в зарубежных странах, как правило, характеризуются следующими факторами:

1. не распространяются на основные права граждан;
2. носят исчерпывающий характер;
3. применяются только на основании соответствующего законодательного акта.

Поэтому даже при введении военного положения основные неотъемлемые права человека (на жизнь, достоинство личности, равноправие и отсутствие дискриминации, неприкосновенность частной жизни, защиту своей чести и доброго имени, свободу совести, вероисповедания, судебную защиту прав и свобод) непременно соблюдаются.

Анализ зарубежных конституций объективно свидетельствует о том, что в цивилизованных государствах защита прав и свобод человека все более становится целью законодательства и правовой политики, что соответствует положениям основных международно-правовых документов в области прав человека, участником которых является и Россия.

Международная практика применения института военного положения свидетельствует о том, что законодательство большинства зарубежных государств рассматривает военное положение в качестве правового института, регламентирующего чрезвычайный режим осуществления государственной власти в ситуациях, когда нормальное функционирование общества и государства становится невозможным. При этом поддержание режима военного положения практически неизбежно связано с ограничениями прав и свобод граждан, приобретающими зачастую неоправданно жесткий характер. В этой связи представляется крайне важным объективное сочетание целесообразности и разумной достаточности мер государственного ограничения прав и свобод граждан. При этом данные меры не должны противоречить установленным в обществе основам правопорядка и конституционным нормам.

В среде ученых-государствоведов существуют различные мнения о пределах ограничения и вообще ограничениях прав человека при введении правового режима военного положения. В частности, С. Н. Бабурин обращает внимание на то, что «в отличие от подхода к чрезвычайному положению, Конституция не содержит для территорий военного положения каких-либо изъятий в ограничении прав и свобод». Действительно, в ст. 87 Конституции РФ, устанавливающей основания объявления Президентом РФ военного положения, не содержится прямого упоминания о возможности ограничения при этом прав и свобод граждан, как это, например, непосредственно предусматривает редакция ст. 88 Конституции РФ о чрезвычайном положении.

Однако это вовсе не означает, что при военном положении права и свободы граждан вообще не подлежат какому-либо ограничению. Подобные суждения, на наш взгляд, представляются ошибочными, поскольку не учитывают предоставленной ч. 3 ст. 55 Конституции РФ возможности ограничения на основании федерального закона прав и свобод граждан в пределах, которые необходимы для обеспечения безопасности страны и обо роны.

Справедливой представляется позиция Г. В. Васильевой, которая считает, что, по аналогии с нормами о режиме чрезвычайного положения, в условиях военного положения не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции РФ (о праве на жизнь, достоинстве личности, неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, о свободе совести и вероисповедания, о праве на свободное использование способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности, о праве на жилище, о праве на судебную защиту прав и свобод и т. д.), поскольку именно эти права не могут быть ограничены в силу ч. 3 ст. 56 Конституции РФ даже в условиях введения чрезвычайного положения. Аналогичной точки зрения придерживаются также В. В. Лазарев, С. В. Пчелинцев и некоторые другие авторы.

В частности, В. Е. Чиркин считает, что в условиях военного положения отдельные конституционные права и свободы (свобода собраний, демонстраций, печати и др.) могут быть ограничены, но только в той мере и на такой период времени, в каких это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

При этом важно, что, согласно Международному пакту о гражданских и политических правах, некоторые права и свободы не могут быть ограничены и в условиях чрезвычайного положения. Как справедливо полагает В. Е. Чиркин, эту норму, по аналогии, можно распространить в определенном объеме и на военное положение.

В ст. 87 Конституции РФ не содержится прямого упоминания о возможности ограничения прав и свобод граждан во время военного положения, как это непосредственно предусматривает редакция ч. 1 ст. 56 Конституции РФ (о чрезвычайном положении). Однако это вовсе не означает, что при военном положении права и свободы граждан вообще не подлежат какому-либо ограничению либо могут вообще не иметь пределов ограничений. Подобные суждения представляются ошибочными, поскольку не учитывают нормы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, закрепляющей, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Это не только совпадает по смыслу с содержанием ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, но и прямо основано на положениях ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 31 мая 1996 г. (в ред. от 27 декабря 2019 г.) № 61-ФЗ «Об обороне», дающей понятие военного положения как особого правового режима деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающей ограничения прав и свобод граждан. Тезис о том, что государство связано правом, означает, что «государство не вправе издавать законов, противоречащих праву». Поэтому возможные ограничения прав и свобод граждан в условиях военного положения и нашли свое отражение в действующем Федеральном конституционном законе от 30 января 2001 г. (в ред. от 1 июля 2017 г.) № 1-ФКЗ «О военном положении», основанном на положениях основного закона государства - Конституции РФ.

В соответствии со ст. 7-11 данного Федерального конституционного закона, на граждан Российской Федерации в условиях введения правового режима военного положения могут накладываться следующие ограничения, которые С. В. Пчелинцев условно классифицирует по трем основным группам.

К первой группе таких ограничений, по аналогии с соответствующими положениями Закона о чрезвычайном положении (ст. 11-12), отнесены следующие меры:

• введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;
• запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
• запрещение забастовок и иных форм приостановления или прекращения деятельности организаций;
• ограничение движения транспорта и осуществление их досмотра;
• установление запретов на нахождение граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток (введение комендантского часа);
• предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, а также органам военного управления права осуществлять при необходимости проверку документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств (с предоставлением дополнительного права, но только по основаниям, установленным федеральным законом, осуществлять задержание граждан и транспортных средств на срок до 30 суток);
• запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и медицинских препаратов, содержащих наркотические и иные сильно действующие вещества, спиртных напитков;
• изъятие у граждан в случаях, предусмотренных федеральными зако нами, оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ.

Ко второй группе временных запретов и ограничений, применяемых в условиях военного положения, с учетом особых целей военного положе ния по созданию условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации, отнесены такие меры, как:

• запрещение работы приемопередающих станций индивидуального пользования;
• введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами;
• интернирование (изоляция), в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией;
• запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации;
• изъятие, в соответствии с федеральными законами, необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества;
• установление запретов и ограничений на выбор места пребывания либо места жительства.

Третью группу временных мер, применяемых на территории, на которой введено военное положение, составляют меры, предусмотренные Федеральными законами: «Об обороне», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» и «О гражданской обороне».

Таким образом, можно констатировать, что действующий Федеральный конституционный закон «О военном положении» и другие федеральные законы, предназначенные для регулирования отношений, возникающих в условиях военного времени, содержат достаточно обширный список ограничений определенных прав и свобод граждан. Однако это объективно необходимо и служит, прежде всего, целям достижения победы над соответствующим противником, посягающим на суверенитет и территориальную целостность Российской Федерации. Но временные ограничения отдельных прав граждан в этих условиях должны соответствовать международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из международных договоров Российской Федерации в области прав человека, и допускаться только в той мере, в какой это необходимо для нужд обороны государства и обеспечения его безопасности, не затрагивать основополагающих прав и свобод граждан, и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.

Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции

Общепризнано, что правительство каждого суверенного государства, в т. ч. и Российской Федерации, не только имеет право, но и несет обязанности по защите единства и территориальной целостности страны. Поэтому применение государством в установленных пределах и в соответствующей форме силы на своей территории для защиты и сохранения существующего конституционного строя является правомерным.

В настоящее время многие страны мира напрямую столкнулись с ситуациями резкого увеличения числа преступлений террористического характера, что стало серьезной проблемой для безопасности и даже для выживания человечества. Совершаемые террористами взрывы домов, вагонов метро, террористические акты на улицах, рынках, стадионах, в торговых центрах, захваты самолетов, автобусов, школ, театров, больниц, сопровождаемые массовой гибелью граждан, - все это приводит к росту политической, межнациональной, национально-религиозной напряженности как внутри страны, так и на международной арене.

Международный и внутригосударственный терроризм является на сегодняшний день одним из существенных факторов, подрывающих национальную безопасность государств. Причем новейшей тенденцией развития современного терроризма становится его структурное объединение и глобализация целей; «местный» терроризм постепенно становится составным элементом, ячейкой международного, что существенно повышает опасность данного явления для современного цивилизационного уровня развития. В целом, это потенциальная опасность новых мировых войн, истребления и деградации человечества 1. В последнее время это явление переросло из преступной деятельности локального характера в хорошо организованную глобальную сеть. Яркие примеры международного терроризма в мире - организация «Аль-Каида» и образовавшаяся после ее распада радикальная исламистская группировка ИГИЛ (Исламское государство). В ее рядах числится до 40-50 тыс. боевиков различных национальностей и религий.

Терроризм - сложное, системное явление в общественно-политической жизни государства. Он имеет идеологическую, организационную, финансовую, политическую, агитационно-пропагандистскую, уголовную составляющие, свою питательную среду, своих бойцов и лидеров борьбы. Терроризм реализуется посредством осуществления террористической деятельности, включающей в себя:

1. организацию, планирование, подготовку, финансирование и реализацию террористического акта;
2. подстрекательство к террористическому акту;
3. организацию незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации), организованной группы для реализации террористического акта, а равно участие в такой структуре;
4. вербовку, вооружение, обучение и использование террористов;
5. информационное или иное пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического акта;
6. пропаганду идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих, или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности.

Терроризм в наши дни стал общественно-политической проблемой номер один, поскольку его масштабы приобрели поистине глобальное значение. В полной мере с проблемами терроризма столкнулась и Российская Федерация.

Важнейшую роль в реализации антитеррористической деятельности государства играет законодательное обеспечение этой деятельности. Юридическое определение терроризму и террористической акции в Российской Федерации дано в Федеральном законе от 6 марта 2006 г. (в ред. от 31 декабря 2014 г.) № 35-ФЗ «О противодействию терроризму» (далее - Закон о противодействию терроризму). В этом законе определяются правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации, порядок координации деятельности осуществляющих борьбу с терроризмом федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, общественных объединений и организаций, независимо от форм собственности, должностных лиц и отдельных граждан, а также права, обязанности и гарантии граждан.

В соответствии с этим Федеральным законом, под терроризмом понимается идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий.

Закон о противодействию терроризму формулирует понятие террористического акта, определяемого как совершение взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях.

Указанный закон устанавливает основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил РФ в борьбе с терроризмом.

В целях защиты прав и свобод граждан, проживающих или находящихся на территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, на период ее проведения, ч. 3 ст. 12 Закона о противодействию терроризму допускается применение следующих мер и временных ограничений:

1) проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов - доставление указанных лиц в ОВД Российской Федерации (иные компетентные органы) для установления личности;

2) удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств;

3) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, а также объектов, имеющих особую материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность;

4) ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов;

5) использование транспортных средств, принадлежащих организациям, независимо от форм собственности (за исключением транспортных средств дипломатических представительств, консульских и иных учреждений иностранных государств и международных организаций), а в неотложных случаях - и транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебные учреждения, а также для преследования лиц, подозреваемых в совершении террористического акта, если промедление может создать реальную угрозу жизни или здоровью людей. Порядок возмещения расходов, связанных с таким использованием транспортных средств, определяется Правительством РФ;

6) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества;

7) приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи;

8) временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на которой введен правовой режим контртеррористической операции, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким лицам стационарных или временных жилых помещений;

9) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий;

10) ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах;

11) беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения, и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций, независимо от форм собственности, для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом;

12) проведение при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, и при выходе (выезде) с указанной территории досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей, в т. ч. с применением технических средств;

13) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Необходимо отметить, что в Законе о противодействии терроризму впервые в отечественном законодательстве закрепляется не только возможность использования Вооруженных Сил РФ в борьбе с терроризмом, но и в ст. 6 регламентируется порядок их применения. В борьбе с терроризмом Вооруженные Силы РФ могут применяться:

1) для пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами;

2) для пресечения террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также для обеспечения безопасности национального морского судоходства;

3) для участия в проведении контртеррористической операции в порядке, предусмотренном Законом о противодействии терроризму;

4) для пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.

Решение о применении Вооруженными Силами РФ военного снаряжения с территории Российской Федерации против находящихся за ее пределами террористов и (или) их баз принимается Президентом РФ.

Права человека в условиях проведения контртеррористической организации защищаются не только национальным, но и международным законодательством, путем наложения ограничений на соответствующие органы, осуществляющие проведение данной операции. В связи с тем, что в настоящее время общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, правовое обеспечение деятельности данных органов государственной власти предполагает использование этих принципов и норм, в частности международных стандартов, касающихся непосредственной деятельности по обеспечению прав и свобод граждан.

Такие стандарты содержатся во многих международных договорах Российской Федерации и в ряде международных документов, носящих рекомендательный характер, но официально поддержанных и принятых Россией к исполнению. Применительно к ОВД, необходимо выделить: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (ООН, 1979 г.), Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка (ООН, 1990 г.) и некоторые другие.

Эти документы содержат принципы, которые должны лежать в основе деятельности ОВД и других государственных органов:

• недопущение пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающее человеческое достоинство видов обращения и наказания лиц, а также проведение их ссылками на распоряжение вышестоящих лиц или исключительные обстоятельства, любое чрезвычайное положение (ст. 5 Кодекса);
• неизменное уважение и защита достоинства и прав каждого человека (ст. 2 Кодекса);
• использование должностными лицами по поддержанию правопорядка при осуществлении своих функций, насколько это возможно, ненасильственных средств до вынужденного применения силы или огнестрельного оружия (ст. 4 Основных принципов);
• неприменение огнестрельного оружия против людей, за исключением случаев самообороны или защиты других лиц от неминуемой угрозы смерти или серьезного ранения (ст. 4 Основных принципов);
• применение огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка при разгоне собраний насильственным образом - лишь в том случае, когда нельзя применять менее опасные средства, и лишь в той мере, в какой это минимально необходимо (ст. 14 Основных принципов) и др.

Кодекс предусматривает жесткий контроль соблюдения законности при применении силы: «…Произвольное или злонамеренное применение силы или огнестрельного оружия рассматривается как уголовное преступление». Более того, «приказ не может рассматриваться как оправдание незаконного применения оружия подчиненным. Отказ от таких действий не должен повлечь за собой никаких уголовных или дисциплинарных мер». Изменения в Кодексе возможны только в сторону ужесточения правил поведения должностных лиц. Хотя обязанность исполнения этих принципов нормативно не закреплена, она следует из Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, где в ст. 3 говорится, что МВД России руководствуется в своей деятельности не только внутригосударственным законодательством, но и «общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации».

Кроме того, необходимость законодательного урегулирования подобного рода ситуаций объясняется еще и тем, что реализация особых правовых режимов предполагает формирование специальных прав у субъектов их осуществления. Таковыми субъектами являются население, сотрудники и должностные лица органов государственной власти, сотрудники ОВД и военнослужащие Вооруженных Сил РФ.

Наделение сотрудников ОВД и военнослужащих Вооруженных Сил РФ специальным правовым статусом обусловлено спецификой и сложностью задач, решаемых ими с риском для жизни в условиях особых правовых режимов, и предполагает право на льготы, компенсации, различные виды помощи. В этой связи Закон о противодействии терроризму в ст. 20 содержит гарантии прав лиц, участвующих в противодействии терроризму. В соответствии с данной статьей, названные лица находятся под защитой государства и подлежат правовой и социальной защите. К указанным лицам также относятся:

1. военнослужащие, сотрудники и специалисты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих борьбу с терроризмом;
2. лица, содействующие на постоянной или временной основе федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим борьбу с терроризмом, в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании террористических актов и минимизации их последствий;
3. члены семей лиц, обозначенных в п. 1 и 2 настоящей части, если необходимость в обеспечении их защиты вызвана участием указанных лиц в борьбе с терроризмом.

Социальная защита лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, осуществляется с учетом правового статуса таких лиц, устанавливаемого федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в порядке, определенном Правительством РФ. Возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу лиц, указанных в ст. 20 Закона о противодействии терроризму, в связи с их участием в борьбе с терроризмом, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ.