Законность в деятельности органов государственной власти как средство обеспечения прав и свобод человека и гражданина

Законность как правовая категория: понятие, содержание, соотношение с иными правовыми категориями

Категории законности и правопорядка давно вошли в понятийный аппарат юридической науки. Роль законности в государственно-правовой жизни отражает общее значение закона как источника права в механизме правового регулирования. Советская юридическая наука исследовала законность сквозь призму ее идеологического значения, говоря о «социалистической законности». С формальной стороны, законность рассматривалась как требование неукоснительного соблюдения правовых предписаний, содержащихся в законе. При этом изначально данное требование было адресовано лишь должностным лицам, наделенным государственно-властными полномочиями. Однако очевидно, что такое ограничительно понимание законности не отвечает потребностям правового регулирования, поскольку создает ложное впечатление о том, что нарушить требования законности могут только должностные лица, а нарушения закона, допускаемые гражданами и организациями, квалифицироваться в качестве нарушения законности не могут.

В действительности, требования законности обращены ко всем без исключения физическим лицам (независимо от их гражданства и иных социально-правовых качеств), объединениям граждан, организациям, органам государственной власти и местного самоуправления. Но первостепенное значение законность приобретает именно в деятельности органов государственной власти и, в особенности, в деятельности ОВД, поскольку последняя неизбежно связана с ограничением прав и свобод человека и гражданина. Поэтому вопросы укрепления законности и служебной дисциплины обращают на себя внимание на самом высоком политическом уровне, обсуждаются на ежегодных коллегиях МВД России.

Говоря о значении законности в деятельности ОВД, необходимо иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, само назначение данных органов государственной власти, предопределяемое необходимостью противодействия правонарушениям, содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов, в конечном итоге обеспечивает законность в жизни общества. Безусловно, для реализации этой высокой цели, сама правоохранительная деятельность должна быть подчинена строгому и неукоснительному соблюдению закона.

Именно этим обстоятельством можно объяснить то, что в теории государства и права законность традиционно рассматривается в трех основных аспектах: как общеправовой принцип, как метод деятельности органов власти и как режим общественной жизни.

Как общеправовой принцип законность находит свое конституционное выражение в верховенстве Конституции РФ, обязательности соблюдения Конституции и законов РФ (ст. 15 Конституции РФ). При этом в содержание законности входит не только необходимость соблюдения положений законодательства, но и подзаконных нормативных правовых актов.

В юридической литературе отмечалось, что принцип законности не может трактоваться как выхолощенное формализованное требование соответствия правовых поступков законодательным предписаниям. Важным условием законности является соответствие самого закона правовым принципам, т. е. требованиям свободы, справедливости, юридического равенства. Именно в таком, непозитивистском, понимании о законности говорят Н. В. Витрук, В. С. Нерсесянц и многие другие авторитетные ученые-юристы.

В качестве альтернативы формальному понятию законности предлагается рассматривать категории «правозаконность», «конституционная законность», «правоконституционность». Законность в таком контексте тесно переплетается с концепцией правового государства, является проявлением реально действующего права и предполагает:

• правовой характер действующего в обществе законодательства, отражающего базовые конституционные и общечеловеческие принципы;
• непосредственное отражение в правоприменительной деятельности конституционных норм, иных законодательных положений (в этом случае принцип верховенства Конституции и законодательства приобретает не декларируемый, а реальный практический смысл);
• наличие эффективного правового механизма защиты действия Конституции и законодательства.

Все эти положения задают особое конституционное наполнение принципу законности и находят отражение в законодательстве, регулирующем деятельность государственных органов в целом и ОВД. В этой связи представляет интерес анализ ст. 6 Закона о полиции, закрепляющей принцип законности как основополагающее начало деятельности полиции. Знакомство с содержанием данной нормы позволяет выделить несколько аспектов изучаемого принципа.

1. Предполагается точное соответствие деятельности полиции закону. Реализация этого требования зависит от степени конкретности правового предписания, обращенного в адрес сотрудника полиции. Если правовая норма содержит конкретную модель поведения, то неукоснительное соблюдение закона предполагает совпадение этой модели и реального правоприменительного действия.

Именно поэтому само законодательство должно стремиться к максимально полному и точному регулированию правоохранительной деятельности. Однако, в любом случае, в законе невозможно избежать оценочных понятий, которые дают возможность правоприменителю определенную свободу усмотрения. В таких условиях требование законности предполагает соответствие правоприменительного действия не только «букве», но и «духу» закона, отражающему общеправовые принципы и цели правового регулирования общественных отношений.

2. Законность распространяется на действия сотрудников полиции по ограничению прав и свобод человека и гражданина, а также прав и законных интересов организаций. В данном случае ч. 2 ст. 6 Закона о полиции воспроизводит конституционную норму о том, что ограничение конституционных прав и свобод может осуществляться только на основании федерального закона, в целях, строго определенных Конституцией (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

3. Требование законности предполагает недопустимость подстрекательства, склонения к противоправным действиям со стороны сотрудников полиции. Однако здесь важно отграничить такие нарушения законности от правомерных действий сотрудников при осуществлении отдельных оперативных мероприятий. Так, ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» к числу оперативно-розыскных мероприятий относит проверочную закупку, контролируемую поставку, оперативный эксперимент. Границу между провокацией преступления и законными оперативными действиями не всегда легко обнаружить. Попытку разграничить эти понятия неоднократно предпринимал в своих решениях Европейский суд по правам человека (далее - ЕСПЧ).

В решении от 15 декабря 2005 г. «Ваньян против России» ЕСПЧ отметил, что о провокации может идти речь, если ничто не предполагало, что преступление было бы совершено без вмешательства тайных агентов (п. 47, 49). Таким образом, если гражданин всегда вел правомерный образ жизни, не обнаруживал умысла на совершение преступления и совершил его в результате оперативных мероприятий, налицо нарушение принципа законности в деятельности полиции.

4. Принцип законности предполагает недопустимость нарушения закона со ссылками на интересы службы, экономическую целесообразность, незаконные приказы и распоряжения вышестоящего руководства. Иными словами, законность не должна подменяться целесообразностью. В соответствии с п. 12 Дисциплинарного Устава органов внутренних дел Российской Федерации, при получении неправомерного приказа сотрудник ОВД должен руководствоваться законом, уведомив о неисполнении противоправного приказа руководителя, издавшего данный приказ или вышестоящего руководителя.

5. Законность распространяется на применение сотрудниками полиции мер государственного принуждения. Здесь важно отметить, что критерием правомерности использования таких мер является не только их законность, но также соразмерность. Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал в своих постановлениях необходимость обеспечения баланса интересов при применении тех или иных принудительных мер.

6. Осуществление контроля за законностью действий и решений сотрудников полиции, в соответствии с ч. 6 ст. 6 Закона о полиции, отнесено к компетенции МВД России. Однако это вовсе не отменяет полномочий прокуратуры по надзору за соблюдением законности и полномочий судов по осуществлению судебного правового контроля.

Закон является не только ориентиром в деятельности ОВД, но и единственным средством ее осуществления. В этом качестве законность рассматривается как метод государственной деятельности.

Законность как режим общественной жизни обычно в литературе определяется как такое состояние общественных отношений, которое обеспечивается неукоснительным соблюдением всеми гражданами, организациями, объединениями и должностными лицами требований закона. Безусловно, подобное состояние общественного развития в известной степени является идеалистичным, поскольку нарушения закона существуют всегда и являются не отъемлемым спутником развития государства и права. Однако рас смотрение законности как режима ставит на повестку дня разработку комплексных мер государственной политики по обеспечению соблюдения законов государства.

Понимание законности как режима приближает это понятие к категории правопорядка.

Правопорядок представляет собой состояние упорядоченности общественных отношений в результате действия правовых норм.

Обычно в юридической литературе постулируется, что между законностью и правопорядком имеется взаимосвязь по типу соотношения причины и следствия. В таком случае обеспечение законности влечет за собой достижение правопорядка. Однако необходимо отметить, что понятие правопорядка шире понятия законности.

В правопорядке отражается весь регулятивный потенциал права, который заложен не только в законах и подзаконных актах, но также и в иных источниках права. Правопорядок является результатом практического воплощения правовых норм, нашедших отражение во всех источниках права. Таким образом, законность хоть и является основным фактором обеспечения правопорядка, но этот фактор не единственный.

Применительно к деятельности ОВД, термин «законность» нередко употребляется вместе с термином «служебная дисциплина». Служебная дисциплина, в соответствии со ст. 47 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» (далее - Закон о службе в ОВД), представляет собой соблюдение сотрудниками ОВД установленных порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав.

В юридической литературе к отличительным чертам дисциплины относится то, что она распространяется, главным образом, на исполнение обязанностей. Однако формулировка ст. 47 Закона о службе в ОВД фактически нивелирует эту особенность, охватывая понятием дисциплины и осуществление прав. В таком случае грань между дисциплиной и законностью становится очень тонкой. Поскольку требования к дисциплине установлены законами, подзаконными нормативными правовыми актами и принимаемыми на их основе актами индивидуального правового характера, нарушение служебной дисциплины фактически ведет к нарушению законности.

Если применительно к любому обычному гражданину разграничение нарушения законности и служебной дисциплины можно провести путем определения, связан ли тот или иной противоправный проступок с исполнением трудовых обязанностей, то в отношении сотрудника ОВД этот критерий не является таким очевидным. Поскольку Закон о полиции и Закон о службе в ОВД предъявляют требования к поведению сотрудников как в служебное, так и во внеслужебное время, совершение проступка, порочащего честь сотрудника и репутацию органа внутренних дел, во внеслужебное время также влечет за собой такую дисциплинарную меру, как увольнение со службы. В то же время необходимо отметить, что нарушение служебной дисциплины не равно нарушению законности. Так, не будет подпадать под нарушение законности несоблюдение требований к ношению формы сотрудником полиции.

В содержании законности можно выделить три стороны: предметную, нормативную и субъектную. Предметную сторону образуют те общественные отношения, на которые распространяется требование законности. Если в советской юридической литературе законностью охватывалась только деятельность самого государственного аппарата, то сегодня законность пронизывает большую часть отношений. При этом с развитием общества и государства предметная область законности расширяется. Так, в законодательном опосредовании в настоящее время нуждаются различные отношения, связанные с применением информационных технологий (например, блокчейн, использование искусственного интеллекта, новейшие биомедицинские технологии).

Нормативную сторону образует весь массив нормативно-правовых актов (законов и подзаконных актов) на предмет соответствия которым и оценивается правовое поведение. Нормативная сторона законности имеет очерченные пространственно-временные пределы. Для реализации принципа законности необходимо определить действие нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц. При возникновении юридических коллизий требуется знание правил их разрешения (правила разрешения коллизий между актами различной юридической силы, между актами одинаковой юридической силы, изданными в различные промежутки времени, между актами общего и специального характера).

Юридической наукой выработаны следующие правила разрешения юридических коллизий, нашедшие отражение на конституционном уровне:

1) при коллизии между актами различной юридической силы приоритет отдается нормам акта, имеющего большую юридическую силу;

2) при коллизии между актами одинаковой юридической силы, приоритет имеет акт, изданный позднее;

3) при коллизии между федеральным нормативным правовым актом и актом субъекта РФ коллизия разрешается на основании разграничения предметов ведения и полномочий (по предметам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ приоритет имеют федеральные нормативные правовые акты);

4) при коллизии между общей и специальной правовой нормой, приоритет отдается специальной норме (сформулированный еще римской юриспруденцией принцип «lex specialis derogat generali» (лат.) - «специальный закон отменяет действие общего»).

Субъектная сторона законности, в силу универсальности данной категории, как было отмечено ранее, охватывает собой всех известных индивидуальных и коллективных субъектов права.

Законность как общеправовой принцип, в свою очередь, включает в себя ряд базовых правовых идей, которые в теории права получили название принципов законности.

К принципам законности относятся:

- верховенство закона - данный принцип раскрывается через идею господства закона (высшей юридической силы) на всей территории государства и подчинению закону всех лиц, находящихся на этой территории;

- единство законности - этот принцип предполагает единообразное применение нормативных правовых актов на всей территории государства. Еще В. И. Ленин отмечал, что законность не может быть «калужской» или «казанской», а должна быть единой - «всероссийской»;

- недопустимость противопоставления законности и целесообразности (ранее этот принцип уже рассматривался в рамках анализа ст. 6 Закона о полиции);

- неотвратимость наказания. Согласно известному афоризму М. Е. Салтыкова-Щедрина, суровость российских законов компенсируется необязательностью их исполнения. В таком случае ни о каком реальном достижении режима законности не может быть и речи. Задачей органов государственной власти является обеспечение воплощения правовых норм в жизнь, условием которого является создание мотивации к соблюдению закона. В литературе по юридической психологии неоднократно отмечалось, что именно неотвратимость наказания, а не сам его размер и вид, оказывают большое воспитательное воздействие на граждан;

- принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина - данный принцип определяется целеполагание всего процесса правового регулирования, в т. ч. и требований законности.

Факторы, влияющие на состояние законности

Обеспечение законности в деятельности органов государственной власти в целом и ОВД в частности требует комплексного подхода и задействования организационно-управленческих, правовых, финансовых, морально-психологических средств. Исходным моментом является определение факторов, оказывающих негативное воздействие как на состояние законности в целом в обществе и государстве, так и на состояние законности в системе МВД России. При этом соотношение между факторами и состоянием законности может определяться как прямыми, так и косвенными причинно-следственными связями.

Классификация факторов, оказывающих влияние на состояние законности, традиционно осуществляется по признаку сферы общественных отношений, в которой они возникают. В этой связи в литературе выделяются традиционные группы политических, экономических, социальных и идеологических факторов. К ним также можно добавить факторы психологического свойства и, учитывая специфику изучаемой категории, собственно юридически факторы.

Политические факторы определяют общую эффективность системы государственного управления, отсутствие должного механизма разделения властей, излишнюю бюрократизацию государственного аппарата, отсутствие эффективного общественного контроля над институтами государственной власти.

Экономические факторы оказывают определяющее воздействие не только в части роста экономических преступлений, но и предопределяют общий уровень преступности в государстве. Экономическая нестабильность, высокие темпы инфляции, сокращение производства и, как следствие, рост безработицы, снижение доходов населения повышает общую напряженность и конфликтогенность в обществе.

Бюджетный дефицит и недофинансирование ОВД отражается не только на кадровом дефиците системы МВД России (что неизбежно отражается на эффективности решения оперативно-служебных задач), но и ведет к утрате престижа правоохранительной деятельности, росту коррупциогенности как ответа на неудовлетворенность материальным благосостоянием, и лишает возможности ОВД эффективно противодействовать технически оснащенной организованной преступности.

К социальным факторам относится существенное имущественное расслоение населения, отсутствие должного уровня гарантированности социальных прав и свобод.

Среди идеологических факторов, негативно влияющих на состояние законности, в литературе отмечается не только недостаточный уровень развития правовой культуры и правосознания населения, но и существенное расхождение между декларируемыми целями государственно-правовой политики (вектор на построение правового государства и гражданского общества) и социально-правовой реальностью.

Необходимо обратить внимание и на деятельность СМИ, в которых культивируются ценности общества потребления и недостаточно внимания уделяется сохранению традиционных ценностей и морально-нравственных устоев 1. Кроме того, в работе СМИ деятельность полиции чаще освещается в негативном информационном ключе, а позитивным результатам работы ОВД уделяется явно недостаточно внимания.

Психологические факторы. Деятельность сотрудников полиции неизбежно связана с вовлечением их в поле юридического конфликта, необходимостью постоянного контакта с лицами, преступающими закон, что способствует морально-психологическим рискам и деформации профессионального правосознания. К проявлениям деформации правосознания сотрудников ОВД относят обвинительный характер правосознания, предпочтение целесообразности законности, пренебрежения материально-правовыми гарантиями и предпочтение формальных процедур. В морально-психологическом плане деформация может приводить к повышению агрессивности, жестокости личности, изменению мотивации, потере интереса к служебной деятельности и даже к возможному разочарованию в профессии.

Следует обратить внимание на то, что совокупность этих факторов рассматривается не только сквозь призму принципа законности, но также в контексте угроз собственной безопасности системы МВД России. Приказом МВД России от 2 января 2013 г. № 1 была утверждена Концепция обеспечения собственной безопасности в системе МВД России. Под собственной безопасностью данная Концепция определила состояние защищенности системы МВД от угроз деструктивного и дезорганизующего воздействия, которое обеспечивается с помощью механизма противодействия коррупционным и иным противоправным проявлениям, инженерно-технической укрепленности и антитеррористической защищенности объектов инфраструктуры, информационной защищенности, государственной защиты сотрудников, государственных служащих системы МВД и их близких, а также принятия оперативных и действенных мер по предотвращению негативных последствий и пресечению факторов угроз. В таком контексте укрепление служебной дисциплины и законности рассматривается как составная часть механизма обеспечения собственной безопасности.

Концепция определяет совокупность внутренних и внешних угроз безопасности системы МВД. Обратим внимание те из них, которые имеют тесную связь с проблемой законности.

Внешние угрозы сопряжены с четырьмя обстоятельствами:

• вовлечение сотрудников, работников и служащих системы МВД в противоправную деятельность, в разглашение сведений, составляющих служебную и иную охраняемую законом тайну;
• прямое воздействие на ОВД в целях воспрепятствования реализации возложенных на них задач и функций, ухудшение их финансового, материально-технического и иного обеспечения, а также попытки вовлечь их в осуществление антиконституционной деятельности;
• дискредитация деятельности ОВД, их компрометирование, распространение об ОВД недостоверных сведений в СМИ, в сети Интернет, на массовых мероприятиях;
• недостаточный уровень социально-правовой защищенности личного состава, порождающий высокие антикоррупционные риски при осуществлении служебных полномочий.

Внутренние угрозы включают в себя различные виды нарушений служебной дисциплины и законности (соучастие в преступной деятельности, совершение коррупционных, уголовно наказуемых деяний, неисполнение и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, разглашение охраняемых законом сведений и пр.), а также негативные проявления кадровой политики (высокая сменяемость личного состава, нарушение руководителями ОВД требований законности и социальной справедливости при решении кадровых вопросов).

Особое внимание при рассмотрении факторов законности необходимо обратить на собственно юридические факторы. Во многом реализация требований законности обеспечивается не только исполнением соответствующих требований правоприменителями, но и самими субъектами правотворческой деятельности. Эти требования касаются законности принимаемых ими актов, необходимостью вплетения их в уже существующую иерархию нормативных правовых актов, а также необходимостью совершенствования юридической техники, систематизации нормативного материала, адекватного отражения в содержании правовых норм потребностей общественного развития.

В Концепции правового регулирования и юридического сопровождения деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации на период с 2017 по 2021 гг., утвержденной приказом МВД России № 1 от 9 января 2017 г., обозначаются основные проблемные области юридического обеспечения законности в деятельности ОВД и направления совершенствования правового регулирования:

1. Наличие несистематизированного нормативного материала, регулирующего деятельность ОВД. Наличие в правовых нормах противоречий, затрудняющих процесс их правоприменения. Необходимость систематизации актов, вносящих изменения в действующие нормативные правовые акты МВД. Совершенствование правового регулирования деятельности МВД в целом и на региональном уровне.
2. Совершенствование правового регулирования взаимодействия МВД России с иными федеральными органами исполнительной власти, перераспределение функций между органами власти.
3. Совершенствование правового регулирования взаимоотношений территориальных ОВД с законодательными органами государственной власти субъектов РФ по вопросам нормотворчества.
4. Совершенствование претензионно-исковой работы, механизма предупреждения подачи против МВД исков в суд.
5. Разграничение компетенции между подразделениями, участвующими в договорно-правовых отношениях.
6. Повышение уровня юридического сопровождения деятельности территориальных ОВД, обеспечения доступа к актуальной правовой информации.
7. Совершенствования системы профессиональной правовой подготовки сотрудников ОВД.

Гарантии обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел

Практическое воплощение требований законности в жизнь и приближение общественной жизни к режиму законности может быть осуществлено только при соблюдении необходимых условий и применении необходимых инструментов, отражающих закономерности общественного и правового развития. Такие условия и инструменты составляют гарантии обеспечения законности.

Гарантии обеспечения законности находятся в тесной связи с теми факторами, которые оказывают негативное влияние на состояние законности. Можно в определенной степени говорить о том, что гарантии - это те же факторы, только позитивно воздействующие на состояние законности. Именно этим обстоятельством можно объяснить, что в юридической науке гарантии законности также подразделяются на две группы: общесоциальные и собственно юридические.

Среди общесоциальных гарантий в первую очередь необходимо выделить политические. Развитие демократических процедур формирования органов государственной власти, реализация принципа разделения властей, гарантия политических прав и свобод, развитие институтов общественного контроля за деятельностью государства - все эти факторы способствуют легитимации власти, стабильности политического режима, уважительному отношению к закону со стороны населения. Стабильность институтов государственной власти является необходимым условием обеспечения законности и правопорядка. В обществе всегда присутствует определенный процент маргинальных людей, соблюдающих правовые запреты только под угрозой наказания.

В период ослабления государственной власти, осуществления государственных переворотов и революций данная часть населения фактически освобождается от оков закона, творя беззаконие и произвол.

Не меньшее значение имеют экономические гарантии обеспечения законности. И здесь необходимо говорить не только о благосостоянии граждан и финансовом благополучии сотрудников полиции как о факторе противодействия коррупции, но и о материально-техническом оснащении ОВД для решения оперативно-служебных задач противодействия нарушению законности.

Социальные гарантии законности в деятельности ОВД связаны с обеспечением престижности правоохранительной службы, созданием условий для продвижения по службе, наличием системы социальных гарантий и льгот для сотрудников ОВД.

Не меньшее значение имеют духовные гарантии. Духовные аспекты необходимо рассматривать в двух ракурсах. С одной стороны - это формирование высокого уровня правосознания и правовой культуры самих сотрудников ОВД, с другой стороны - повышение доверия к полиции со стороны общества, укоренение в общественном сознании восприятия полиции как правовой ценности.

Повышение доверия населения к полиции относится к числу стратегических задач деятельности ОВД, поскольку именно по действиям полиции многие граждане в конечном итоге дают оценку всему государству и его правовой системе. В этом аспекте деятельность ОВД может приводить как к повышению уровня правосознания граждан и укреплению законности, так и к развитию правового нигилизма, и росту нарушений законности. Неслучайно ст. 9 Закона о полиции рассматривает принцип общественного доверия и поддержки граждан в качестве основополагающего начала деятельности полиции наряду с принципом законности, уважения прав и свобод и другими принципами. При этом общественная оценка является обязательной частью официальной оценки деятельности ОВД.

Следует отметить, что вопросы легитимности полицейской деятельности и повышения доверия к ней давно получили широкое обсуждение и разработку в зарубежной юридической науке.

В частности, в западных странах широкое распространение получила концепция процессуальной справедливости - «procedural justice».

Исходной предпосылкой данной концепции является то, что правоохранительные органы не могут эффективно решать вопросы противодействия преступности одними лишь средствами государственного принуждения. В зарубежной юридической литературе отмечается, что уровень преступности в целом определяется объективными факторами и не может в полной мере подвергаться контролю со стороны правоохранительных органов. С другой стороны, правоохранительные органы могут контролировать то, как они реализуют свои полномочия по отношению к гражданам.

Легитимность полиции связана с публичными суждениями о справедливости процедур, посредством которых полиция принимает решения и осуществляет свои полномочия. Если общественность считает, что полиция осуществляет их, используя справедливые процедуры, то это приводит к готовности общественности сотрудничать с полицией и признавать законность ее действий. Несправедливость при осуществлении полномочий приводит к отчуждению, неповиновению и отказу от сотрудничества.

Идеи процессуальной справедливости сводятся к следующим основным положениям:

• понятность и прозрачность правовых процедур, возможность граждан участвовать в принятии решения, высказывать свою позицию;
• объективность и беспристрастность субъекта правоприменения при принятии решений;
• внимательное отношение к гражданам, учет их законных прав и интересов;
• уважительное отношение к гражданам, к их достоинству, правам и свободам в процессе правоприменительной деятельности.

Положительным последствием реализации концепции процессуальной справедливости является вовлечение большего числа граждан к содействию правоохранительным органам, что, в конечном итоге, позитивно отражается на профилактике правонарушений.

Если проанализировать ст. 9 Закона о полиции, можно обнаружить, что многие постулаты концепции процессуальной справедливости нашли в нем свое отражение. Более того, социологические исследования последних лет фиксируют существенный рост доверия со стороны населения к российской полиции.

Однако поддержание доверия населения к деятельности органов государственной власти, в т. ч. и правоохранительных - процесс непрерывный, требующий активного, добросовестного поведения должностных лиц. Кроме того, как мы уже отмечали ранее, не меньшее значение имеет налаживание эффективного взаимодействия правоохранительных органов со СМИ, поскольку во многих случаях всплеск общественного негодования и отрицательных общественных оценок является следствием дефицита достоверной информации со стороны самих ОВД.

Ключевую роль в обеспечении законности имеют юридические гарантии. Юридические гарантии обеспечения законности многоплановые. Исходя из специфики механизма правового регулирования, можно выделить гарантии, относящие к области создания нормативные правовых актов и их применения.

К правотворческим гарантиям следует отнести гармонизацию законодательной базы деятельности государственных органов, устранение в ней внутренних противоречий, пробелов в нормативно-правовом регулировании, а также совершенствование юридической техники подготовки нормативно-правовых актов.

К правоприменительным гарантиям следует отнести совершенствование правового контроля (включая правовую и антикоррупционную экспертизы нормативно-правовых актов), механизма привлечения лиц, допустивших нарушения законности к ответственности, механизма юридического сопровождения деятельности ОВД и иных органов государственной власти.

На осуществление правового контроля необходимо обратить особое внимание. Именно от его эффективности во многом зависит как предотвращения нарушений законности, так и обеспечение неотвратимости наказания за допущенные нарушения.

В юридической литературе и законодательстве понятие «контроль» используется наряду со смежной категорией «надзор». Основное отличие между указанными понятиями состоит в следующем:

- надзор осуществляется в отношении лиц, органов и организаций, не находящихся в непосредственном подчинении надзирающего органа, тогда как контроль осуществляется в отношении подведомственных лиц и организаций;

- при осуществления надзора к лицу, допустившему нарушение закона, могут применяться соответствующие меры прокурорского реагирования, либо если осуществляется административный надзор - меры административно-правовой ответственности.

Результатом правового контроля может являться наложение дисциплинарных взысканий и, в зависимости от тяжести допущенного нарушения, инициироваться уголовное преследование;

- надзор ограничивается проверкой соблюдения требований законодательства, тогда как контроль носит более всеобъемлющий характер.

В зависимости от субъектов осуществления, можно выделить следующие виды контроля: общественный контроль, государственный контроль. Государственный контроль, в зависимости от принципа разделения властей, может выражаться в контроле со стороны законодательной, исполнительной и судебной власти.

Особое значение в системе контроля за деятельностью ОВД имеет внутриведомственный контроль, формы и виды которого регулируются приказом МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации» (приказ утверждает инструкции о проведении зонального, особого контроля, контроля за подразделениями центрального аппарата МВД России, инспекторских, контрольных и целевых проверок за деятельностью ОВД).

Правовой контроль в системе МВД России регулируется Наставлением по организации правовой работы в системе МВД России, утвержденным приказом МВД России от 5 января 2007 г. № 6. В соответствии с данным Наставлением, правовой контроль осуществляется в целях обеспечения законности принимаемых правовых актов и соблюдения законодательства Российской Федерации при правоприменительной деятельности. Исходя из этого, определяются следующие задачи правового контроля:

• предупреждение нарушения законности в подготавливаемых в системе МВД России нормативных и индивидуальных правовых актах, заключаемых международных документах; в гражданско-правовых договорах;
• выявление нарушений законности в действующих правовых актах;
• приведение изданных правовых актов в соответствие с законодательством.

В соответствии с задачами правового контроля, можно выделить три вида правового контроля:

• предварительный - контроль за соответствием разрабатываемых проектов правовых актов действующему законодательству;
• последующий - контроль за соответствием действующему законодательству уже изданных правовых актов;
• контроль за точным соблюдением законодательства в деятельности органов и подразделений, их должностных лиц.

Субъектами правового контроля выступают вышестоящие органы, подразделения и должностные лица - в отношении подчиненных органов, подразделений и сотрудников.

В правовом контроле участвуют штабные и обеспечивающие аппараты органа (подразделения).

Специализированными субъектами правового контроля являются правовые подразделения. Они выполняют значительный объем полномочий в сфере предварительного и последующего правового контроля, а также в обеспечении принципа законности в практической деятельности ОВД.

Завершая анализ гарантий обеспечения законности, необходимо отметить, что они не могут быть реализованы автономно друг от друга, а только при условии их комплексного осуществления.

Оценка состояния законности в деятельности органов внутренних дел

Состояние законности определяется совокупностью количественных и качественных показателей, отражающих реальное воплощение требований законности в определенный промежуток времени.

Фактически единственным показателем оценки состояния законности в деятельности ОВД является критерий правонарушаемости - количество правонарушений, совершаемых сотрудниками ОВД. Этот критерий может выражаться в абсолютных и в относительных величинах. Относительной величиной является коэффициент «пораженности» - количество правонарушений, приходящихся на 1 тыс. ед. личного состава. Далее оценка нарушения законности может уточняться в зависимости от видов правонарушений (дисциплинарные правонарушения, правонарушения коррупционной направленности, тяжкие и особо тяжкие правонарушения и пр.).

Любая оценка состояния законности носит относительный характер и обладает достаточно условной степенью репрезентативности. Это обусловлено рядом факторов объективного и субъективного характера. Во-первых, необходимо иметь в виду латентность правонарушений, которая по различным оценкам варьируется от 50 до 500 % по отношению к выявляемым нарушениям.

Во-вторых, необходимо учитывать недостатки в работе по учету правонарушений. Здесь могут наблюдаться примеры как сокрытия определенных нарушений от регистрации, так и обратная ситуация - искусственное завышение показателей, неправомерный учет многоэпизодных преступлений, неправильная квалификация единого продолжаемого преступления как совокупности преступлений.

Необходимо учитывать и то, что в отчетные формы о законности вносятся сведения только о первичной правовой оценке поступков, совершенных сотрудниками. Вместе с тем правоприменительный акт, в котором содержится соответствующая оценка, может быть в последующем отменен или пересмотрен.

Таким образом, один лишь критерий правонарушаемости не может быть единственным критерием оценки законности деятельности ОВД. Комплексная оценка требует учета совокупности показателей, отраженных в Концепции обеспечении собственной безопасности в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 2 января 2013 г. № 1.