Место и роль органов внутренних дел в государственном механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина

Задачи и функции органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Органы внутренних дел (далее - ОВД), включающие в себя полицию, являются составной частью единой централизованной системы МВД России. В состав ОВД входят: центральный аппарат МВД России, территориальные органы МВД России, образовательные организации, научно-исследовательские, медикосанитарные и санаторно-курортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, представительства МВД России за рубежом, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на ОВД.

Считается, что основное предназначение ведомства с традиционным названием «министерство внутренних дел» сводится к полицейским функциям - поддержанию правопорядка и борьбе с преступностью. Российское законодательство не дает какоголибо определения термину «внутренние дела». Принято считать, что в России понятие «внутренние дела» охватывает мероприятия по защите всех и каждого от угроз, создаваемых преступными и иными противоправными посягательствами, и распространяется на сферы обеспечения личной, физической, имущественной безопасности граждан, общественной, дорожной, отчасти государственной и экологической, а также некоторых иных видов безопасности личности, общества и государства.

Возглавляет систему ОВД Министерство внутренних дел Российской Федерации. В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ, МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

В числе основных задач МВД России является следующее: разработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел; нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел; обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности; управление органами внутренних дел Российской Федерации; обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников ОВД, федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России, а также социально-правовое обеспечение сотрудников системы МВД России, граждан, уволенных со службы в ОВД, членов их семей, иных лиц, соответствующее обеспечение которых на основании законодательства Российской Федерации возложено на МВД России.

МВД России в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ и Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через ОВД и органы управления внутренними войсками. Руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент РФ.

В систему ОВД входят: 1) на окружном уровне - главные управления МВД России по федеральным округам, управления на транспорте МВД России по федеральным округам; 2) на межрегиональном уровне - оперативные бюро МВД России, центры специального назначения МВД России, линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте; 3) на региональном уровне - министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам РФ; 4) на районном уровне - управления, отделы, отделения МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в т. ч. по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы, отделения МВД России по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы, отделения МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление МВД России на комплексе «Байконур».

Основными задачами ОВД являются следующие:

- защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности;

- оказание помощи каждому, кто нуждается в защите от преступных и иных противоправных посягательств;

- оказание содействия федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав, установленных Законом о полиции.

МВД России вправе издавать на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации обязательные для исполнения в системе Министерства приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные акты и проверять их исполнение.

ОВД реализуют свою компетенцию по обеспечению прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в следующих основных направлениях или видах деятельности: административной, оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной.

Административная деятельность - это наиболее объемная составная часть деятельности ОВД, осуществляемая подразделениями, службами и сотрудниками с помощью различных административно-правовых методов и средств. Эта деятельность в большей степени регламентируется нормами административного законодательства, что влечет вступление ОВД в административно-правовые отношения с различными субъектами, в т. ч. с гражданами, по поводу реализации и обеспечения их прав и свобод.

Административная деятельность - целенаправленная организующая исполнительная и распорядительная деятельность, состоящая в непосредственном, практическом осуществлении задач и функций государства в сфере внутренних дел. Она включает: охрану общественного порядка, обеспечение безопасности дорожного движения, производство по делам об административных правонарушениях, охрану и конвоирование подозреваемых и обвиняемых, осуществление лицензионно-разрешительной работы, профилактику административных правонарушений, охрану жилища и имущества граждан по договорам и др.

Из этого определения следует, что административная деятельность носит государственно-властный характер, выражающийся в отправлении двуединой исполнительно-распорядительной функции. При этом исполнительная функция направлена на повседневное исполнение требований Конституции РФ и законов РФ, актов Президента РФ и Правительства РФ и т. д., а распорядительная проявляется в том, что должностные лица ОВД вправе предъявлять обязательные к исполнению требования и применять меры административного воздействия за неисполнение этих указаний.

В целом же административная деятельность полиции может рассматриваться как создание благоприятных условий для реализации прав и свобод человека и гражданина, защиты этих прав от неправомерных действий других лиц и источников повышенной опасности, включая проведение профилактических мероприятий.

Так, охраняя общественный порядок на улицах, площадях, транспортных магистралях, в парках, местах проведения крупных культурно-зрелищных мероприятий, зонах массового отдыха людей, ОВД создают необходимые условия для нормальной жизнедеятельности граждан, способствуют реализации ими права на отдых, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, пользование достижениями культуры и т. д. ОВД обеспечивают порядок и безопасность в ходе проведения шествий, митингов и демонстраций, религиозных обрядов и церемоний, народных гуляний. Цель достигается путем предупреждения правонарушений, устранения препятствий, мешающих реализации гражданами своих личных, политических и культурных прав и свобод, или устранения прямых нарушений названных прав и свобод.

Оперативно-розыскная деятельность является не менее важным направлением работы ОВД по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Эта деятельность, выступая в качестве одного из основных направлений работы ОВД, как и некоторых других государственных органов обеспечения безопасности, представляет собой вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» 1, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Оперативно-розыскная деятельность основывается на конституционных принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также на принципах конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств.

К задачам оперативно-розыскной деятельности относится следующее: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

Поскольку оперативно-розыскная деятельность полиции затрагивает права и свободы человека и гражданина, в частности, при проведении оперативно-розыскных мероприятий (опрос, наведение справок, сбор образцов для сравнительного исследования, проверочная закупка, наблюдение, отождествление личности и ряда других), большая часть которых относится к сфере частной жизни, использование ее результатов возможно лишь в случаях и пределах, строго регламентированных законом.

Уголовно-процессуальная деятельность ОВД занимает одно из центральных мест в сфере обеспечения прав и свобод граждан.

Данная деятельность полиции подразумевает осуществление предварительного расследования в двух формах - предварительного следствия и дознания. Методы исполнения процессуальных действий у них одинаковы и отличаются лишь объемом, кругом субъектов и подследственностью (ст. 150-151 УПК РФ).

Характерная особенность этого вида деятельности в том, что она возникает лишь в связи с событием преступления и в дальнейшем становится неотъемлемым этапом судебного разбирательства.

Сама суть расследования состоит в том, что оно обусловлено необходимостью собирания для суда доказательств, которые невозможно получить в ходе судебного разбирательства. И следствие, и дознание, и суд выполняют одну задачу - объективное исследование обстоятельств дела, но каждый по-своему и с неодинаковыми последствиями.

Наибольший объем уголовно-процессуальной деятельности возлагается на дознание, которое производится дознавателями ОВД (п. 1 ч. 3 ст. 151 УПК РФ). Самым универсальным органом дознания является полиция.

Уголовно-процессуальная деятельность преследует две цели: во-первых, - это раскрытие преступлений и привлечение ви новных к уголовной ответственности (т. е. создание предпосылок для осуществления правосудия), во-вторых, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, вовлеченных в сферу уголовного процесса.

В связи с этим основными задачами предварительного следствия являются: быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных; всестороннее, полное и объективное исследование всех обстоятельств дела; обнаружение и процессуальное закрепление доказательств для последующего их использования в процессе судебного разбирательства; обеспечение законности и обоснованности привлечения в качестве обвиняемого; обеспечение участия обвиняемого и других участников процесса в производстве по уголовному делу; установление наличия или отсутствия ущерба, причиненного преступлением, определение его размера, принятие мер к обеспечению его возмещения; выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений, и принятие мер по их устранению.

Соответственно, основными задачами дознания являются: рассмотрение и разрешение заявлений и сообщений о преступлениях; дознание; оказание помощи следователю в проведении отдельных следственных действий; производство следственных и розыскных действий по поручению и указанию следователя.

Решение этих задач возможно только путем строгого соблюдения нормативных правовых актов в деятельности самих органов, осуществляющих предварительное расследование посредством обеспечения прав и свобод всех участвующих в деле лиц, выявления причин и условий, способствующих совершению преступления, изобличения виновных, охраны и защиты невиновных лиц и т. д.

Функции органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Деятельность ОВД по обеспечению прав и свобод граждан разделяется на ряд функций, под которыми понимаются определенные ее направления. Каждая функция характеризуется обособленностью и однородностью, направленностью действия. Функции обусловлены, в конечном счете, объективными факторами, потребностями практики. Содержание каждой функции диктуется спецификой объекта деятельности. Вместе с тем количество и характер функций зависят и от субъективных факторов, т. е. от целей и задач, которые ставятся перед органами внутренних дел государством. Наряду с этим содержание (структура) многих функций при любых условиях остается постоянной. В связи с этим функции деятельности ОВД подразделяются на общие, специальные (основные) и обеспечивающие.

К общим функциям деятельности ОВД относятся: прогнозирование и планирование; организация; регулирование; учет; контроль.

Функция прогнозирования и планирования. Прогнозирование - научное предвидение изменений в развитии каких-либо процессов на основе полученных данных и их анализа, а также достижений науки. Прогнозирование в деятельности ОВД состоит в определении направлений и целей развития тех или иных процессов, происходящих в сфере общественного порядка, общественной безопасности, прав и свобод граждан и иных сферах, являющихся объектом деятельности ОВД, а также в выработке программы, с помощью которой должна быть достигнута цель.

Функция организации заключается в формировании управляющей и управляемой систем деятельности ОВД, в обеспечении упорядоченности этих систем посредством создания соответствующей структуры и регулирования происходящих в ней процессов. Организация означает: образование, реорганизацию, упразднение служб, органов, подразделений, групп и других субъектов, осуществляющих деятельность ОВД, определение их обязанностей и прав, порядка взаимоотношений, подбор и расстановку кадров и др.

В тесной связи с организацией находится функция регулирования, призванная сохранять необходимую для эффективного осуществления субъектами деятельности ОВД упорядоченность.

Через регулирование осуществляются непосредственное руководство, направление деятельности служб, подразделений, поведение сотрудников ОВД, осуществляющих административную, уголовнопроцессуальную и оперативно-розыскную деятельность по охране и защите прав и свобод человека и гражданина. Без регулирования немыслимо целенаправленное осуществление этой деятельности согласно заданной программе.

Функция учета заключается в обеспечении сбора, передачи, хранения и переработки данных, т. е. в количественном измерении, регистрации и группировке сведений о функционировании субъектов деятельности, о выполнении возложенных на них задач, о наличии и расходе ресурсов, о состоянии технических средств, а также о состоянии объекта, на который воздействует деятельность.

Учет составляет важную предпосылку контроля, суть которого как общей функции деятельности ОВД состоит в установлении соответствия или несоответствия реального состояния объекта деятельности заданной программе. Контроль позволяет обнаружить, насколько сделанное в сфере обеспечения прав и свобод граждан соответствует выдвинутым целям и задачам.

Специальные (основные) функции деятельности органов внутренних дел. Цели и задачи административной деятельности направлены на поддержание условий и порядка, благоприятных для реализации гражданами и другими субъектами права их прав, свобод и выполнения обязанностей, разрешения многочисленных вопросов, возникающих в жизненных ситуациях, как при правомерном поведении, так и при совершении правонарушений. Содержание деятельности ОВД, связанной с внешней по отношению к ОВД сферой, составляют специальные (основные) функции, к которым относятся следующие:

• обеспечение безопасности граждан и общественной безопасности, защита жизни, чести и достоинства личности, ее прав, свобод и законных интересов, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств;
• предупреждение преступлений и других правонарушений;
• выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений и других правонарушений, принятие мер к их устранению; осуществление индивидуальной профилактической работы с правонарушителями, участие в правовом воспитании граждан;
• охрана общественного порядка на улицах, площадях, в парках, на транспорте и других общественных местах, в т. ч. при проведении общественно-политических, культурных, спортивных и иных мероприятий;
• обеспечение контроля соблюдения правил пребывания в России иностранных граждан и лиц без гражданства и правил транзитного проезда через территорию РФ, иммиграционных правил, правил регистрации документов, удостоверяющих личность, правил передвижения граждан и др.;
• обеспечение безопасности дорожного движения;
• оказание социальной помощи населению: принятие мер к оказанию неотложной помощи лицам, пострадавшим от правонарушений и несчастных случаев, находящимся в беспомощном состоянии; принятие неотложных мер по ликвидации последствий аварий, пожаров, катастроф, стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, спасению людей и оказанию им помощи, по охране имущества, оставшегося без присмотра; обеспечение сохранности найденных и сданных в полицию документов, вещей, ценностей и другого имущества, принятие мер к возврату их законным владельцам;
• осуществление контроля и надзора в пределах своей компетенции за исполнением гражданами и должностными лицами актов компетентных органов государственной власти по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности;
• осуществление производства по делам об административных правонарушениях;
• исполнение в пределах своей компетенции административных взысканий и др.

Обеспечивающие функции. К ним относятся кадровое, финансовое, материально-техническое и иное обеспечение деятельности ОВД.

Общие, специальные (основные) и обеспечивающие функции находятся во взаимосвязи и взаимозависимости. В совокупности они составляют сферу (объем, содержание) деятельности ОВД. Для любых видов деятельности ОВД характерно то, что они, преимущественно, связаны с внешней по отношению к ОВД сферой.

Особенности нормативного регулирования деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Структура нормативного регулирования деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Правовое регулирование деятельности ОВД по обеспечению прав и свобод человека и гражданина осуществляется на федеральном уровне (федеральное законодательство), региональном уровне (законодательство субъектов РФ), местном уровне (акты органов местного управления и самоуправления), международно-правовом уровне (международные соглашения), ведомственном уровне (ведомственное нормотворчество).

Элементы нормативного регулирования деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. В настоящее время в Российской Федерации действует более 700 федеральных законодательных актов, нормативных указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, устанавливающих основы организации и деятельности ОВД и внутренних войск. Важнейшие из них Федеральные законы: «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ, «О социальных гарантиях сотрудникам ОВД Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ, «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ, «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ, «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ, «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ, «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ, «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ, «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ и др.

Значимым является закрепление в нормах действующего законодательства социальной миссии в деятельности полиции. Более того, закон закрепляет партнерскую модель взаимоотношений полиции и населения. То есть функции общественной безопасности и защиты возлагаются на органы правопорядка, а сотрудники полиции в своей работе руководствуются общественными интересами.

Одним из главных критериев оценки работы подразделения полиции и его руководителя называется общественное мнение граждан, проживающих на территории обслуживания. Негативная оценка жителей может явиться поводом для увольнения сотрудника полиции.

В нормативно-правовую основу регулирования деятельности ОВД по обеспечению прав и свобод человека и гражданина включаются и международно-правовые акты, которые, в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ, входят в национальную правовую систему России. Так, за последние годы существенно расширилось правовое регулирование международного сотрудничества. Заключено несколько десятков международных соглашений межведомственного характера, которые, как правило, содержат положения, регламентирующие традиционные формы полицейского сотрудничества. Речь идет, прежде всего, о таких форматах, как обмен информацией и опытом работы, исполнение запросов о производстве оперативно-розыскных мероприятий, оказание содействия в подготовке и повышении квалификации кадров, обмен нормативными правовыми актами и т. д.

Российской Федерацией ратифицированы: Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (4 августа 1994 г. № 16-ФЗ); Соглашение стран СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 г. (22 ноября 1994 г. № 40-ФЗ); Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. (4 ноября 1995 г. № 163-ФЗ); Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (и Протоколы к ней) от 26 ноября 1987 г. (28 марта 1998 г. № 44-ФЗ); Конвенция о защите прав человека и основных свобод (и Протоколы к ней) от 4 ноября 1950 г. (30 марта 1998 г. № 54-ФЗ); Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 г. (10 июля 2002 г. № 88-ФЗ); Конвенция против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. (26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ); Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. (28 мая 2001 г. № 62-ФЗ); Европейская конвенция о пресечении терроризма от 27 января 1977 г. (7 августа 2000 г. № 121-ФЗ); Европейская конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных от 28 января 1981 г. (19 декабря 2005 г. № 160-ФЗ) и др.

Федеральные законодательные акты об организации деятельности ОВД могут быть реализованы с помощью законодательства субъектов РФ на основании положений ст. 72 Конституции РФ о совместных предметах ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Основным направлением нормотворческой деятельности органов законодательной власти субъектов РФ в сфере организации и деятельности ОВД является принятие следующих законов и иных нормативно-правовых актов:

• устанавливающих административную ответственность за те или иные правонарушения (в т. ч. и находящиеся в сфере юрисдикции ОВД - полиции);
• направленных на усиление борьбы с преступностью (дополнительные меры по предупреждению и пресечению преступных проявлений);
• дополняющих организационно-правовые основы деятельности ОВД;
• регламентирующих социальную защищенность сотрудников ОВД.

В настоящее время законодательными органами субъектов РФ принят ряд нормативно-правовых актов, направленных на дополнительную защиту прав и свобод человека и гражданина; защиту национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; обеспечение экономической безопасности.

Организацию и деятельность ОВД по охране и защите прав и свобод граждан обеспечивают и акты муниципальных органов, органов местного самоуправления. В своей совокупности эти акты образуют местный уровень нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

К ним относятся: уставы муниципальных образований (районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административнотерриториальных образований), акты представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, акты глав муниципальных образований и другие акты этого уровня, касающиеся обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Существенной особенностью организации деятельности ОВД по обеспечению прав и свобод граждан является наличие ведомственного нормотворчества.

ОВД являются одним из субъектов нормотворчества, под которым принято понимать специальную мыслительную и практическую деятельность, направленную на создание и изменение или отмену правовых норм путем принятия нормативных правовых актов. Эта их деятельность носит подзаконный, ведомственный характер и служит конкретизации, детализации и организационному обеспечению действия законов, регулирующих организацию и функционирование ОВД.

Подзаконные правовые акты, в т. ч., естественно, ведомственные, выполняют (или должны выполнять) функцию достаточно эффективного механизма обеспечения действия закона, т. е. они относятся к правовым средствам (гарантиям) реализации права. Считается, что одним из признаков качества закона является его прямое действие, но на практике и законы прямого действия, например, Конституция, в силу комплекса причин (экономических, духовно-культурных, организационных и др.), могут бездействовать или действовать неэффективно.

МВД России и все другие органы, входящие в его систему, принимают следующие виды нормативных правовых актов: приказы, инструкции и указания (последние - совместно с руководителями других правоохранительных органов), а также такие виды систематизированных или комплексных нормативных правовых актов, как правила, положения, уставы и наставления. Правом издания нормативных правовых актов в МВД России обладает Министр внутренних дел Российской Федерации или лицо, исполняющее его обязанности. Министр внутренних дел РФ издает следующие нормативные акты: приказы, положения, уставы, инструкции, правила, наставления и иные нормативные правовые акты. Издаваемые Министерством положения, уставы, инструкции, наставления, правила и иные нормативные правовые акты утверждаются приказами МВД России.

Основаниями для издания ведомственных нормативных правовых актов являются:

• положения Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, обязательства Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации, нормы федеральных конституционных законов, федеральных законов;
• указы и распоряжения Президента РФ;
• постановления и распоряжения Правительства РФ;
• план законопроектной деятельности Правительства РФ;
• поручения Президента РФ и Правительства РФ;
• решения коллегии МВД России, оперативных совещаний при Министре и заместителях Министра;
• распоряжения и поручения Министра и его заместителей;
• планы работы МВД России или подразделений МВД России;
• инициатива подразделений МВД России.

Все проекты планирующих документов, содержащие положения о нормотворческой деятельности (либо инициативные решения по подготовке тех или иных нормативных правовых актов), до представления на подпись Министру (другим руководителям Министерства) подлежат согласованию с Договорно-правовым департаментом МВД России.

Формы и методы деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Компетенция органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. ОВД выполняют весьма большой объем работы в государственном механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Это обусловлено, прежде всего, широтой их полномочий, позволяющей им активно, посредством разнообразных методов, в самых различных формах участвовать в обеспечении прав и свобод человека и гражданина. В то же время участие других правоохранительных органов в этой деятельности носит менее распространенный характер, что связано с особенностями реализуемых ими задач. Так, судебная форма защиты прав и свобод является главной, наиболее значимой формой юрисдикционной деятельности и, естественно, не может быть распространена на все случаи, связанные с нарушением прав и свобод.

Закрепление Конституцией РФ и принятым на ее основе Законом РФ права граждан на обжалование в судебном порядке действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права человека, не должно означать ограничение административной юрисдикции. Анализ деятельности ОВД показывает, что большинство обращений, связанных с защитой и восстановлением (в случае нарушения) прав и свобод граждан, рассматривается во внесудебном порядке, к которому граждане предпочитают обращаться, т. к. он, как правило, обеспечивает более быстрое решение вопросов, чем процедура судопроизводства.

ОВД обладают также значительными силами и средствами, позволяющими им целеустремленно и эффективно проводить мероприятия правового, социального, экономического характера, направленные на обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Они наиболее приближены к населению и, реализуя свои многочисленные функции, имеют достаточно возможностей для своевременного выявления и оперативного устранения негативных моментов, ограничивающих права и свободы граждан и препятствующих их осуществлению.

Вместе с тем ОВД наделены и правами, позволяющими им в строго определенных законом случаях и порядке ограничивать права и свободы человека и гражданина, что налагает на них особую ответственность за четкое и неукоснительное соблюдение требований режима законности. Тем не менее, деятельность ОВД в сфере обеспечения прав и свобод не ограничивается лишь рамками участия в их реализации. Практически нет такого субъективного права гражданина, полная, всеобъемлющая реализация которого была бы возможна без участия этих органов.

Но если в осуществлении социально-экономических и политических прав и свобод их роль не так четко вы ражена и в большинстве случаев сводится либо к обеспечению прав и свобод определенных групп граждан (например, сотрудников ОВД и членов их семей, вольнонаемного персонала и др.), либо к выполнению функций вспомогательного характера по отношению к собственно реализации этих прав и свобод (обспечению охраны общественного порядка во время проведения шествий, демонстраций, митингов, предоставлению страниц своих периодических изданий гражданам для осуществления принадлежащей им свободы слова и др.), то реализация многих личных конституционных прав и свобод сопряжена с правомерной, обеспечивающей деятельностью ОВД.

Роль ОВД в обеспечении прав и свобод человека и гражданина определяется главным образом объемом и содержанием компетенции, которая носит сложный собирательный характер. Она складывается из компетенции, имеющейся у структурных подразделений, поскольку разделение труда предполагает и разделение компетенции. Вследствие этого ни один территориальный или функциональный орган внутренних дел не может обладать всем объемом полномочий, которым характеризуется система этих органов.

Для компетенции ОВД по охране и защите прав и свобод человека характерно то, что значительная часть составляющих ее полномочий связана с охраной не какого-либо одного отдельно взятого права, а распространяется на всю систему указанных прав и свобод или на большую ее часть.

Содержание предмета ведения ОВД составляют общественные отношения в сфере укрепления законности, охраны правопорядка, охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, государственных интересов и др.

Права и обязанности ОВД проявляются как допустимые пределы воздействия на предмет ведения. Их права носят одновременно характер обязанностей, в отличие от прав и обязанностей граждан, поскольку не составляют каких-то их привилегий, а возникают в связи с необходимостью выполнять обязанности, возложенные на эти органы государством.

Орган внутренних дел не может отказаться от реализации своего права по пресечению преступного поведения и задержанию правонарушителя.

Такой отказ явился бы одновременно и невыполнением их обязанностей перед государством в целом или, в конечном счете, перед народом, возложившим на государство задачу по обеспечению законности и правопорядка в обществе.

Особенностью полномочий ОВД в данной сфере является также и то, что преимущественно охрана прав и свобод не предполагает направленных действий, связанных с вмешательством в личную жизнь человека или гражданина. Основное назначение этих полномочий состоит в устранении негативных факторов, затрудняющих свободное использование гражданами своих прав и свобод.

Формы и методы деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Роль ОВД в обеспечении прав и свобод человека и гражданина раскрывается в различных формах и методах их деятельности по осуществлению данных им полномочий. Но эти формы и методы избираются органами внутренних дел не произвольно, а всегда обусловлены содержанием конкретной деятельности.

Под формами управленческой деятельности понимают внешнее организационно-правовое выражение конкретных, однородных действий, совершаемых с целью практического осуществления поставленных задач. В силу этого содержанием каждой из форм деятельности ОВД по обеспечению прав и свобод человека и гражданина является совокупность однородных, конкретных действий их сотрудников, связанных с созданием оптимальных условий для использования человеком и гражданином своих прав и свобод, устранением негативных факторов, затруднявших реализацию последних, а также с обеспечением условий для осуществления прав и свобод граждан, привлеченных к ответственности за совершение правонарушений, с учетом соответствующих индивидуальных правовых ограничений. В основе же действий ОВД лежит исполнение полномочий, которыми они располагают. Именно осуществление государственно-властных полномочий определяет содержание форм их деятельности в рассматриваемой сфере, хотя, естественно, специ фика прав и свобод обусловливает необходимость широкого применения и неправовых средств.

Каждая форма является неотъемлемой частью всей деятельности ОВД, и в этой связи соотношение между деятельностью этих органов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина и отдельной ее формой проявляется как соотношение между общим и отдельным. Так как общее всегда является свойством отдельного, каждая форма служит выражением существа всего процесса деятельности ОВД в данной сфере.

Деятельность ОВД по обеспечению прав и свобод человека и гражданина осуществляется в общем русле исполнения поставленных задач, но не растворяется в массе иных задач, решаемых этими органами, а, наоборот, обусловливает, конкретизирует их. В конечном счете все иные задачи выступают в качестве производных от главной - обеспечения прав и свобод человека и гражданина, естественно, в комплексе с обеспечением интересов общества и государства. Соответственно, формы и методы деятельности ОВД по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, с одной стороны, в значительной степени определяют формы и методы всей их деятельности, а с другой - проявляются в них.

Необходимым условием правильного определения формы деятельности ОВД в рассматриваемой сфере является их соответствие содержанию этой деятельности. Такими формами являются следующие: правоприменительная, организационная, воспитательная, правоохранительная.

Правоприменительная форма выражается в деятельности ОВД по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, по реализации своей компетенции в создании оптимальных условий для пользования ими.

Она характеризуется изданием правоприменительных актов с целью конкретизации содержания прав и свобод человека и гражданина, установления порядка, пределов и оснований их реализации, а также индивидуализации других юридических фактов, с которыми связано дальнейшее существование прав и свобод человека и гражданина. Осуществление правоприменительной деятельности связано с правомерными и неправомерными действиями управляемых субъектов (граждан, организаций, должностных лиц), событиями, а также является результатом самостоятельного волеизъявления ОВД. Но во всех случаях правоприменительная форма отражает целенаправленное воздействие этих органов на поведение субъектов в сфере обеспечения прав и свобод и направлена на создание благоприятной обстановки для их реализации.

Организационная форма характеризуется созданием условий для исполнения правовых актов, регламентирующих деятельность ОВД в сфере правоохраны, правообеспечения прав и свобод, совершенствованием с этой целью организационных структур, широким применением передового опыта других государственных органов, организацией взаимодействия с органами правосудия, прокуратурой, другими государственными структурами, наблюдением за исполнением должностными лицами и гражданами правовых документов, регулирующих вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина и др.

Организационная форма позволяет, с одной стороны, создать наиболее целесообразный порядок обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а с другой - поддерживать его, совершенствовать, приводить в соответствие с изменившимися условиями. Она предполагает организацию работы должностных лиц ОВД, позволяющую эффективно использовать методы и средства с целью своевременного устранения негативных факторов, затрудняющих пользование такими ценностями, как права и свободы.

Действия, составляющие содержание организационной формы, могут носить как правовой, так и неправовой характер. Правовыми нормами опосредованы исполнительно-распорядительные действия по организации и практическому решению задач, возложенных на ОВД, создающие новое юридическое положение, изменяющие существующие правовые отношения или являющиеся необходимыми факторами для наступления позитивных правовых последствий. Неправовые организационные действия складываются из организационных мероприятий и материально-технических операций. Организационные мероприятия включают в себя как внутриаппаратную работу, так и работу с общественностью, с широкими слоями населения и выражаются в виде докладов, совещаний, лекций, бесед, инспекторских проверок и т. д. Материально-технические операции носят, как правило, вспомогательный, технический характер и обращены, главным образом, к материальным объектам: документам, техническим средствам, служебным материалам и др.

Правовые и неправовые организационные действия осуществляются на основе закона и в пределах предоставленных полномочий. Гармонично дополняя друг друга, они обеспечивают решение всех задач, поставленных перед органами внутренних дел, в т. ч. и непосредственно связанных с созданием условий, необходимых каждому человеку для реализации его прав и свобод.

Воспитательная форма определяется необходимостью повышения уровня правосознания не только граждан, но и сотрудников ОВД.

Причем особое место в этой деятельности должны занимать воспитание правовой культуры граждан и формирование у них активной гуманистической жизненной позиции.

Воспитательная форма присуща всем видам деятельности ОВД.

Постоянно находясь по роду своей работы среди населения, реализуя свои многочисленные полномочия, сотрудники этих органов систематически заняты воспитанием у граждан уважения к нормам, установленным в нашем обществе, непримиримости к нарушениям общественных интересов, прав и свобод человека и гражданина.

Большое значение в системе форм деятельности ОВД по обеспечению прав и свобод человека и гражданина имеет правоохранительная форма. Это обусловлено тем, что ОВД по характеру своей работы принадлежат к числу специализированных правоохранительных органов, вследствие чего их деятельность с позиций функционирования всего государственного механизма может быть представлена как целиком правоохранительная, складывающаяся не только из защиты прав и свобод человека и гражданина от возможных их нарушений, но также из создания наиболее благоприятных условий для реализации этих прав и свобод, что ведет к поглощению иных форм деятельности названной.

В то же время содержание данной формы охватывает не всю деятельность ОВД, а лишь ту ее часть, которая выражается в действиях по пресчению поведения, запрещенного правовыми нормами, применению санкций, мер принуждения в случае совершения правонарушений. Охранительная деятельность ОВД предполагает их вмешательство в поведение субъектов, если оно не соответствует требованиям режима реализации прав и свобод человека и гражданина.

Формы деятельности ОВД по обеспечению прав и свобод человека и гражданина тесно сочетаются между собой, взаимно проникают и обусловливают друг друга, что само по себе является необходимым условием обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Большое значение в обеспечении органами внутренних дел прав и свобод человека и гражданина имеют и применяемые ими в данной сфере деятельности методы. В отличие от форм, под методами понимается форма практического и теоретического освоения действительности, исходящего из закономерности движения изучаемого объекта. Методы деятельности в обобщенной форме понимаются в основном как способы воздействия на управляемые объекты с целью практического выполнения задач, поставленных перед органом.

Всю систему методов, используемых в деятельности ОВД, можно условно разделить на две группы: общие и частные. Для общих методов характерна их всеобщность и универсальность. Они распространяются на деятельность всех структурных подразделений ОВД, выступая важнейшими, необходимыми инструментами решения всех задач, поставленных перед ними. К общим методам относятся убеждение и принуждение. Для оптимального применения этих методов в деятельности органов государства принципиальное значение имеет то, что соотношение убеждения и принуждения определяется объективными условиями социального развития. Изменение этих условий оказывает влияние не только на соотношение характера использования общих методов, но и на содержание тех форм и средств, с помощью которых эти методы проводятся в жизнь. Но характерной чертой применения методов убеждения и принуждения является тот факт, что первому всегда должен отдаваться приоритет.

В деятельности ОВД убеждение выступает как способ воздействия на сознание и поведение людей, представляющий собой комплекс воспитательных, разъяснительных и поощрительных мероприятий, осуществляемых в целях повышения сознательности, организованности и дисциплинированности, добросовестного соблюдения всеми гражданами правовых норм.

Но пока нарушения закона имеют место, сохраняется необходимость в применении принудительных мер в отношении правонарушителей. Их применение носит вынужденный характер и становится необходимым, как правило, только тогда, когда широкий круг воспитательно-предупредительных мероприятий не дает должного результата. Принуждение в отношении личности гражданина вызывается не инициативой государства в лице его правоохранительных органов, а является следствием противоправного, волевого поведения самого правонарушителя. Человек же, не нарушивший требований правовых предписаний, должен быть уверен, что его интересы, права и свободы находятся под надежной защитой государства.

Принуждение ни в какой мере не может выражаться в применении грубой силы, насильственном навязывании каких-либо требований.

Порядок и условия применения принудительных мер четко определены законами.

В деятельности ОВД по обеспечению прав и свобод человека и гражданина принуждение используется в следующих случаях:

• для предупреждения и пресечения посягательств на личность, жизнь, здоровье, честь и достоинство человека и гражданина, их имущество;
• для непосредственного принудительного осуществления прав и обязанностей граждан (взыскание штрафов, изъятие запрещенных предметов, привод и др.);
• в связи с реализацией административной и уголовной ответственности.

Методы убеждения и принуждения тесно взаимосвязаны, являются основными методами решения всех задач, возложенных на ОВД. В силу своей универсальности, масштабности и стабильности методы убеждения и принуждения нуждаются в детализации применительно к отдельным областям их использования.

Конкретизация методов убеждения и принуждения в деятельности ОВД по обеспечению прав и свобод человека и гражданина осуществляется посредством частных методов: поощрения, профилактики правонарушений, наказания, индивидуальной работы, реагирования на жалобы, письма, предложения, оказания помощи в трудной жизненной ситуации.

В практике ОВД используются и другие частные методы (оперативно-розыскные, методы производства предварительного следствия и дознания, обеспечения безопасности дорожного движения, исправления, перевоспитания и др.), также связанные с обеспечением прав и свобод человека и гражданина. Но их применение носит локальный характер и распространяется на деятельность отдельных подразделений и служб системы МВД России.

Как общие, так и частные методы деятельности ОВД не являются взаимозаменяемыми. Убеждение нельзя заменить принуждением, а наказание - поощрением.

При всех условиях предпочтение, отдаваемое тем или иным методам, степень их сочетания, их роль должны проверяться влиянием на эффективность деятельности (в данном случае в сфере обеспечения прав и свобод граждан), которая и является главным критерием рациональности применяемых методов.

Формы и методы деятельности ОВД по обеспечению прав и свобод человека и гражданина не противопоставлены друг другу, а находятся в тесном диалектическом единстве. Если форма дает представление о структуре деятельности, тех путях, которыми сотрудники органа внутренних дел воздействуют на объект, то метод показывает, какими приемами или средствами эти сотрудники реализуют свои полномочия. Поэтому система методов всегда находится в прямой зависимости от содержания полномочий органа внутренних дел.

Наличие метода обусловлено существованием конкретной формы деятельности. Каждый метод в отдельности - это лишь возможность воздействия на объект, а чтобы данная возможность превратилась в действительность, необходимы конкретные формы ее реализации. В то же время форма деятельности является носителем содержания одного или нескольких методов и не может существовать как абстракция.