Органы государственной власти Российской Федерации в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина

Федеральные органы государственной власти в организационно-правовом механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина занимают существенное место в деятельности всех государственных органов, поскольку это их важная конституционная обязанность. В то же время, решение данных вопросов не является основным содержанием деятельности большинства из них, а подчинено выполнению главных задач, которые поставлены перед конкретным государственным органом, и выступает в качестве одного из условий, способствующих его нормальному функционированию и достижению поставленных целей.

Обязанности государства, соответствующие правам и свободам человека и гражданина, находят выражение в совокупности различных зафиксированных в законе гарантий, т. е. тех условий и возможностей, которые оно обязуется создать и предоставить лицам для практического осуществления ими своих прав и свобод. Следовательно, говоря об обеспечении прав и свобод человека и гражданина, можно вести речь о создании государством и его органами условий и предоставлении возможностей для их реализации. Иными словами, государство осуществляет охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина и таким образом их обеспечивает.

Действие организационно-правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина определяется многочисленными организационно-правовыми средствами, в т. ч. деятельностью большого числа субъектов.

Внутригосударственное обеспечение прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти осуществляется в Российской Федерации на двух уровнях: федеральном и региональном (межрегиональном).

Федеральный уровень обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина включает в себя:

1. Судебную охрану и защиту, которая обеспечивается деятельностью:

- федеральных судов, к которым относятся: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ; федеральные суды общей юрисдикции; арбитражные суды.

2. Внесудебную охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина, включающую в себя:

- Президента РФ, который, в соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 80), является гарантом прав и свобод человека и гражданина;

- Администрацию Президента РФ в сфере их функций по организации рассмотрения обращений граждан, охраны и защиты их конституционных прав и законных интересов;

- Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, другие совещательные органы при Президенте РФ, созданные в целях оказания помощи в реализации его полномочий как гаранта Конституции РФ, прав и основных свобод человека и гражданина (Комиссия по вопросам гражданства, Комиссия по реабилитации жертв политических репрессий, Комиссия по делам ветеранов, Комиссия по делам инвалидов и т. д.);

- Федеральное Собрание РФ, которое принимает участие в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, определяя законодательное регулирование данной сферы;

- Правительство РФ, федеральные органы исполнительной и законодательной ветвей власти в сфере их функций по организации рассмотрения обращений граждан, охраны и защиты их конституционных прав и законных интересов;

- прокуратуру Российской Федерации, осуществляющую надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- Счетную палату Российской Федерации, призванную обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля);

- Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка; Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей;

- Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, обеспечивающую реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

- Общественную палату РФ, общественные советы при федеральных органах государственной власти;

- и т. д.

В правовом государстве права и свободы человека и гражданина, их признание, защита и гарантирование утверждаются как основной и определяющий критерий правового характера законодательства и практики его применения. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, закрепленный в Конституции РФ, адресован всем ветвям государственной власти, связывает и обязывает их. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ).

Чрезвычайно важным представляется и введение прямого запрета антиправового закона: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или ущемляющие права и свободы человека и гражданина» (ч. 2 ст. 55). Очень важно, чтобы права и свободы не просто провозглашались и воплощались в жизнь, но и обеспечивалось их полное и гарантированное соблюдение. Так, Л. С. Явич писал, что «право ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях, и что нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества».

Специфика российской действительности обуславливает необходимость функционирования именно многоуровневого организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, позволяющего им иметь выбор способов и средств защиты своих нарушенных прав и свобод.

Важное место в этом механизме отведено Президенту РФ.

Именно на него как главу государства возложена обязанность гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). При вступлении в должность Президент приносит народу России присягу, согласно которой он клянется при осуществлении своих полномочий «уважать и охранять права и свободы человека и гражданина» (ч. 1 ст. 82 Конституции РФ).

Полномочия Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина выражаются в различных формах. Он издает указы и распоряжения, которые заполняют правовой вакуум в самых различных областях, обладает правом законодательной инициативы и вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы, обладает правом отлагательного вето, предоставляет политическое убежище и т. д. Эти и другие полномочия Президента РФ, предусмотренные Конституцией РФ, в той или иной мере связаны с осуществлением его функций гаранта прав и свобод человека и гражданина.

Целесообразно отметить, что как юридически, так и практически нет ни одного субъективного права человека и гражданина, в реализации которого Президент РФ не имел бы реальной возможности принять участие. Его полномочия в этой области не могут конкурировать с каким-либо другим органом общей компетенции.

Так, только в 2019 г. в адрес Президента РФ поступило 718 657 обращений (в 2018 г. количество обращений составило 935 926), 320 703 запроса информации (в 2018 г. - 379 587 запросов) и 262 865 сообщений (в 2018 г. - 331 585 сообщений), из них количество обращений от иностранных государств составляет 2,4 % от общего числа, 8,5 % запросов информации и 23,4 % сообщений.

Несмотря на то что для федеральных органов исполнительной и законодательной ветвей власти, а также законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ осуществление охраны и защиты прав и свобод граждан не является основной функцией, они, тем не менее, не исключены полностью из правоохранительного и правозащитного процесса, а их деятельность в сфере прав и свобод человека и гражданина можно определить как «правоохрана», т. е. создание условий, направленных на наиболее полную реализацию прав и свобод человеком и гражданином, соответственно путем принятия законов и организации их исполнения.

Конституция РФ 1993 г. учредила Федеральное Собрание РФ как представительный орган, осуществляющий законодательную власть в Российской Федерации.

Предназначение этого органа государственной власти, как следует из наименования, двойственно. Во-первых, Федеральное Собрание РФ призвано выражать интересы и волю народа Российской Федерации (представительный характер). Народное представительство реализуется путем проведения периодических и свободных выборов. Последние направлены на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративных отношений, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателей. Во-вторых, это законодательствование, которое означает, что Государственная Дума Федерального Собрания РФ реализует права и свободы, провозглашенные Конституцией РФ, посредством принятия законов, т. е. нормативных правовых актов высшей юридической силы. Однако она связана в этом процессе решением Совета Федерации Федерального Собрания РФ и согласием Президента РФ. Таким образом, реализация прав и свобод человека и гражданина посредством принятия федеральных законов требует непременного участия Государственной Думы, Совета Федерации и Президента РФ.

В период заседаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации формой работы депутатов с избирателями является, прежде всего, рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, по которым депутаты обязаны принимать меры, предусмотренные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ».

Так, за 2019 г. Управлением по работе с обращениями граждан Государственной Думы рассмотрено 204,3 тыс. обращений граждан, трудовых коллективов предприятий, профсоюзных организаций, советов ветеранов войны и труда, других общественных объединений (на 17,5 тыс. обращений меньше по сравнению с 2018 г.); из них - 35,1 тыс. доставлены в Приемную Государственной Думы гражданами лично; 21,9 тыс. - поступили по почте; 147,3 тыс. - поступили через интернет-приемную Государственной Думы.

Активно работает с обращениями граждан и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, куда в 2019 г. поступило 44 тыс. обращений граждан и организаций; из них - 29 тыс. электронных обращений, направленных гражданами через виртуальную приемную на официальном сайте Совета Федерации РФ в сети Интернет. На личном приеме в Приемной Совета Федерации РФ было принято более 2 тыс. граждан; в справочную службу по телефону обратилось более 6 тыс. граждан.

Немаловажное значение в организационно-правовом механизме имеет исполнительная власть. Об этом свидетельствуют нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность Правительства РФ, федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств. Так, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 28 декабря 2016 г.) «О Правительстве Российской Федерации» указывает на основные направления деятельности высшего органа исполнительной власти в сфере охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Правительство РФ обеспечивает реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, принимает меры по реализации трудовых прав граждан, а также их прав на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду; осуществляет меры по обеспечению безопасности личности, законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Значительное влияние Правительство РФ уделяет формированию федеральных целевых программ и обеспечению их реализации.

Отношения гражданина с органами исполнительной власти можно рассматривать с различных позиций. Большой интерес представляют те связи между гражданином и администрацией, которые выходят за рамки позитивных и возникают тогда, когда человек считает, что его права нарушены и обращается за их защитой, используя различные правовые возможности.

Физические лица весьма активно реализуют это право и направляют свои обращения в отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ. Свидетельством того являются статистические данные. Так, только в июне 2020 г. в адрес Правительства РФ поступило 20 714 обращений, в т. ч. 153 - коллективных, под которыми поставили подписи 5 902 чел. В форме электронного документа поступило 18 566 обращений.

Граждане вправе обращаться также в федеральные министерства и другие органы исполнительной власти, которые имеют свои локальные акты по работе с обращениями граждан.

Практика большинства стран мира свидетельствует о том, что наиболее эффективно защита прав и свобод человека и гражданина осуществляется судебной властью. В цивилизованном обществе суду принадлежит центральное место во всей правовой системе.

Именно суд олицетворяет подлинное право, истинную справедливость. Чем выше роль, авторитет суда и правосудия в целом, чем большей самостоятельностью и независимостью обладает суд во взаимоотношениях с представительными органами и органами управления, тем выше в стране уровень законности и демократии, тем надежнее защищены граждане от возможных посягательств на права и свободы человека и гражданина. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и законами государства. Судьи независимы, они подчиняются только закону.

Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту всех прав и свобод, включая те, которые закреплены ею же (ч. 1 ст. 46).

Согласно Конституции РФ, решения и действия (или бездействия) любых государственных органов, общественных объединений и должностных лиц, ущемляющие права и свободы человека и гражданина, могут быть обжалованы в судебном порядке (ч. 2 ст. 46). К сожалению, одной этой декларации недостаточно. Нужна всесторонняя судебная защита. Слабая защита лишь сеет иллюзии, рождает недоумение и озлобленность, дискредитирует самую идею обращения в суд за помощью.

Право беспрепятственно обращаться в суд за защитой от любых действий и решений исполнительной власти - важнейшее условие обеспечения прав и свобод российских граждан. Это право не только формально провозглашено в Конституции РФ, но и нашло развернутую регламентацию в принятом Кодексе административного судопроизводства, введенном в действие Федеральным законом от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ 1. Каждый российский гражданин имеет возможность выбора, куда обращаться с жалобой. Он может обратиться в суд либо в вышестоящий, в порядке подчиненности, государственный орган, в орган местного самоуправления, в учреждение, на предприятие или в объединение, к должностному лицу.

За последние годы наши граждане стали чаще обращаться в суд за защитой своих прав и свобод. Это, несомненно, свидетельствует о росте доверия граждан к судебной защите. Однако система судебных органов, существующая в настоящее время в России, еще далека от совершенства. Она полностью еще не освободилась от традиций тоталитарного прошлого, когда судебная система фактически являлась одним из элементов репрессивного аппарата и многие вопросы решались судебными органами на основании указаний партийных и государственных чиновников.

Обобщая вышесказанное, необходимо отметить, что место федеральных органов государственной власти в организационно-правовом механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина трудно переоценить, поскольку именно права и свободы человека и гражданина определяют деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Поэтому и осуществление этими органами своих полномочий, в рассматриваемом механизме, осуществляется во взаимодействии, основы которого заложены в принципе разделения властей, в целях достижения баланса между ними, который, в свою очередь, служит катализатором функционирования организационно-правового механизма.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовом механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина

В субъектах РФ, аналогично федеральному уровню, действие организационно-правового механизма обеспечивается посредством двух форм: судебной и внесудебной охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Судебная форма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина представляет собой гарантированный каждому индивиду механизм охраны и защиты его прав и свобод, который выражается в деятельности органов судебной власти по предотвращению нарушений прав и свобод, устранению препятствий их реализации (охрана) либо восстановлению нарушенного права посредством установленных законом форм судопроизводства (защита).

Судебная охрана и защита прав и свобод человека и гражданина обеспечивается деятельностью судов субъектов РФ, к которым, в соответствии с ч. 4 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 30 октября 2018 г.) «О судебной системе Российской Федерации», относятся:

1. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ.
2. Мировые судьи, являющиеся судами общей юрисдикции субъектов РФ.

Их компетенция определена Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ (в ред. от 28 ноября 2018 г.) «О мировых судьях в Российской Федерации» 2. Они рассматривают малозначительные уголовные дела, имущественные споры при небольшой цене иска, дела об административных правонарушениях, защищая, таким образом, права граждан от их нарушений со стороны других граждан. К ведению мировых судей не относится рассмотрение жалоб на решения и действия органов и должностных лиц публичной власти, нарушающие права и свободы граждан.

Внесудебная форма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина включает в себя:

1. Органы исполнительной и законодательной (представительной) ветвей власти субъектов РФ в сфере их функций по организации рассмотрения обращений граждан, охраны и защиты их конституционных прав, свобод и законных интересов.

Для законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ осуществление охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина не является основной функцией. Их деятельность в указанной сфере имеет потенциал правоохраны, т. е. направлена она на создание условий, обеспечивающих наиболее полную реализацию прав и свобод человека и гражданина, соответственно путем принятия законов и организации их исполнения.

Если определение системы государственных органов, охраняющих права и свободы человека и гражданина, их компетенции, порядка деятельности, содержания принимаемых ими решений и ответственности за исполнение своих обязанностей - одно из важнейших направлений законодательного регулирования, то основная функция исполнительной власти «состоит в осуществлении управленческой, организующей деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых непосредственно народом или его представительным органом». Эта функция определяет содержание и характер полномочий органов исполнительной власти по принятию нормативных актов. Модель действия на основе и во исполнение закона должна стать доминирующей на любом уровне исполнительной власти.

2. Институты уполномоченных по правам человека в субъектах РФ; уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ; уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах РФ.

3. Комиссии по правам человека в субъектах РФ, действующие в целях оказания помощи гражданам в реализации их прав и основных свобод.

4. Избирательные комиссии субъектов РФ, обеспечивающие реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

5. Правозащитные организации и т. д.

На уровне субъектов РФ (региональном уровне) особое место в организационно-правовом механизме занимают органы государственной власти субъектов РФ, которые, аналогично федеральным органам государственной власти, имеют свою специфику. Во-первых, обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ проявляется, в большей части, в принятии ими соответствующих законов. Например, законом субъекта РФ утверждаются программы социально-экономического развития субъекта РФ, устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, устанавливаются порядок проведения выборов на территории субъекта Российской Федерации и т. д. Кроме того, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ней (нему) 2. Во-вторых, исполнительная власть, представленная системой органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, призвана осуществлять в пределах своих полномочий меры по обеспечению реализации прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью 1. В-третьих, следуя принципу разделения властей, характерному и для регионального уровня, правосудие на территории субъектов РФ осуществляют конституционные (уставные) суды и мировые судьи.

Субъекты РФ в процессе регламентации правозащитной деятельности, осуществляемой на региональном уровне, должны разрешить важную проблему, с тем чтобы обеспечить, с одной стороны, невмешательство в исключительную компетенцию федеральных государственных органов, а с другой - эффективность собственной правозащитной деятельности.

Конституция РФ определила структуру федеративного устройства и статус субъекта РФ, разграничила предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Эти новые принципы построения российской государственности позволили субъектам РФ начать формирование собственных, относительно обособленных, законодательных систем. Формирование законодательства субъектов РФ стало логичным продолжением строительства правовой системы Российской Федерации, которое рассматривается Конституцией РФ как атрибут их государственности (ч. 2 ст. 5).

При этом правовые нормы субъектов РФ являются неотъемлемой частью российской правовой системы.

Вместе с тем в Конституции РФ не решены еще многие вопросы правового статуса субъекта РФ, что может повлечь за собой, по мнению Н. С. Соколовой, споры о порядке регулирования тех или иных общественных отношений и затормозить формирование и нормальное функционирование системы законодательства 2. В настоящее время прослеживается тенденция увеличения нормотворчества субъектов РФ, однако это не должно создавать проблем для правоприменения. Система законодательства субъектов РФ должна строиться на основе приоритетов Конституции РФ и других законодательных актов Российской Федерации.

Предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ разграничиваются, согласно ст. 11 Конституции РФ, иными положениями Конституции РФ, Федеративным договором и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Согласно ст. 73 Конституции РФ, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти по предметам совместного ведения вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации. Предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов прописаны достаточно подробно в ст. 71 и 72 Конституции РФ.

Предметы ведения субъекта РФ можно представить как остаточную часть правового пространства. Поэтому многие субъекты РФ, стараясь более четко определить свои полномочия, выстраивали собственные модели взаимоотношений с федеральным центром, закрепляя их двусторонними договорами.

Применительно к нормотворчеству по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и в соответствии с правилами применения действующего законодательства, в случае наличия противоречия между федеральным законодательством и законом субъекта РФ, предпочтение отдается федеральному закону (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). При осуществлении регулирования на уровне субъекта Федерации недопустимо ограничение перечня и объема прав и свобод, а также снижение их гарантированной охраны и защиты по сравнению с федеральным уровнем. Это позволяет сохранить единый стандарт перечня и системы охраны и защиты прав и свобод граждан на всей территории России.

Правовое регулирование субъектами Федерации осуществляется по предметам совместного ведения в соответствии с федеральными правовыми актами: субъект Федерации может принять опережающее правовое регулирование, но после принятия федерального законодательства по данному вопросу должен привести свое законодательство в соответствие с ним. Как отметил Конституционный Суд РФ в своем решении, «если субъект Российской Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий по предметам совместного ведения, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере» 1. Совместное ведение предполагает разделение полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. Самостоятельно субъект Федерации может осуществлять правовое регулирование в пределах совместного или исключительного ведения. В последнем случае нормативные акты субъекта Федерации имеют приоритет перед актами Федерации (ч. 6 ст. 76).

Федерация должна обеспечить соблюдение региональным законодателем при правовой регламентации сфер, непосредственно затрагивающих права и свободы человека и гражданина, следующего конституционного положения: на уровне субъекта Федерации никоим образом не может быть ограничен объем предоставленных гражданину прав и свобод по сравнению с федеральным или международным законодательством, поскольку, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, ограничение прав и свобод человека и гражданина может вводиться только федеральным законом. Вместе с тем субъект Федерации может расширить и дополнить, по сравнению с федеральным уровнем, объем гарантированных государством прав и свобод, например, установить дополнительные социальные льготы пенсионерам, инвалидам, предусмотреть более высокий стандарт бесплатного образования, предоставляемого гражданину, дополнить механизмы, призванные охранять и защищать права и свободы человека и гражданина. Последнее может проиллюстрировать учреждение в ряде субъектов РФ института Уполномоченного по правам человека.

Возможно, более четкое распределение полномочий между центром и субъектами Федерации - одна из важнейших задач законодателя. Для законодательного органа субъекта Федерации необходимо более четко «определить, во-первых, объем законодательного регулирования по предметам совместного ведения, не допуская превышения или дублирования норм федеральных законов; во-вторых, обеспечить самостоятельное правовое регулирование "области" по предметам ее исключительного ведения».

В действующем законодательстве четко не определены предмет и пределы осуществления правового регулирования субъектом Федерации в области охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Это приводит к тому, что часто принимается закон либо по вопросу, относящемуся к ведению Федерации, например, устанавливающий какие-либо ограничения прав граждан, либо определенные отношения остаются неурегулированными ни на одном уровне. В связи с этим важен мотив, отмеченный Конституционным Судом РФ в его решении: пределы усмотрения органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам своего ведения или совместного ведения могут быть «ограничены федеральным законодателем, исходя из интересов обеспечения прав граждан». Сложившаяся ситуация создает определенные трудности и перед судебными органами общей юрисдикции. При принятии решения по конкретному делу судья, оценивая нормативные акты, не может решать вопрос о том, принят ли нормативный акт в соответствии с разделением предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектом Федерации, поскольку этот вопрос отнесен к ведению Конституционного Суда РФ. И, в то же время, судья должен в максимально короткие сроки вынести решение в соответствии с законом, но будет ли это федеральный закон или акт субъекта Федерации - неясно.

Важно сказать здесь и еще об одной проблеме. Непосредственное действие Конституции РФ, регулирование прав и свобод человека и гражданина федеральными законами зачастую не снимают необходимость детализации и конкретизации конституционных норм в нормативных актах органов исполнительной власти, поскольку именно в них определяется компетенция тех или иных органов, их взаимоотношения с гражданами. Хотя законодательная власть сохраняет за собой решающее влияние на выполнение государством своих обязанностей, происходит сближение и взаимодействие процессов нормотворчества и правоприменения.

Часто применение нормы, принятой парламентом на уровне закона, становится возможным только после принятия конкретизирующего нормативного акта исполнительной власти, а также требует дальнейшей интерпретации вплоть до индивидуальных административных или судебных процедур. Отсюда необходимо включение других ветвей власти в процесс формирования правового поля в данной области.

Далее необходимо заметить, что, согласно Конституции РФ (п. «в» ч. 1 ст. 71), регулирование прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации. Это, прежде всего, означает, что в государстве обеспечивается высший уровень их регулирования, а именно, непосредственно Конституцией РФ - в гл. 2 (Права и свободы человека и гражданина).

Конституционным принципом является также регулирование прав и свобод в форме закона. В гл. 2 Конституции РФ, определяющей перечень признанных прав и свобод человека и гражданина, ссылки на соответствующие законы, которые должны быть приняты и применяться в процессе их реализации, имеются более чем в 20-ти статьях. При этом отсутствие указанных законов не ограничивает прав и свобод, поскольку они являются непосредственно действующими. Субъекты Федерации и муниципальные образования не вправе ограничивать круг прав и свобод человека и гражданина и их непосредственное действие. Конституция РФ запрещает применение любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы для всеобщего сведения.

Конституция РФ не содержит четкого разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере. В ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств (п. «в» ст. 71 Конституции РФ).

Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. «б» ч. 1 ст. 72). Практически это означает, что, с одной стороны, федеральный уровень регулирования и защиты прав и свобод не может быть ни в какой форме умален субъектами Федерации, а с другой, - что те же субъекты Федерации несут конституционную обязанность защищать права и свободы любого человека и гражданина на своей территории, вправе расширять федеральные гарантии их защиты. В то же время Конституцией РФ определено, что защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства в целом, а также федеральных органов государственной власти - Президента РФ (ч. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 82, ч. 2 ст. 85), палат Федерального Собрания (ст. 102, 103, 106), Правительства РФ (ст. 114), органов государственной власти субъектов Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 72, ст. 73, ч. 2 ст. 85), органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 132). Исходя из этого, здесь требуется наиболее четкое разграничение полномочий Федерации и ее субъектов, которое должно найти свое отражение в действующем законодательстве.

Таким образом, можно сделать следующие выводы и обобщения.

Во-первых, систему субъектов организационно-правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина на региональном уровне следует определить как упорядоченную определенным образом совокупность органов государственной власти субъектов РФ, должностных лиц, негосударственных организаций, деятельность которых направлена на предупреждение нарушения прав и свобод человека и гражданина, а в случае нарушения - на их восстановление.

Во-вторых, роль органов государственной власти субъектов РФ в организационно-правовом механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина определяется их деятельностью правоохранительного и правозащитного характера, основной целью которой является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

В-третьих, обоснование концепции организационно-правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и конституционной системы разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами в части определения правового положения человека и гражданина показывает, что для законодательного регулирования положения человека и гражданина собственно в субъекте Федерации остается незначительное пространство. Формально объем законодательства субъектов Федерации в этой сфере должен определяться такими правилами, как недопустимость двойного федерального и регионального правового регулирования схожих общественных отношений, возможность установления субъектом Федерации дополнительных прав и свобод человека и гражданина за счет собственных ресурсов, в т. ч. прав и свобод человека и гражданина, обусловленных региональными особенностями климатического, техногенного, национально-этнического и социального характера.