Публично-правовые основы земельного права

Правовой режим земельных участков

Под земельными ресурсами понимается вся земля в пределах определенных границ. Земельные ресурсы РФ – это вся ее территория, т. е. вся земля (включая водопокрытую) в пределах государственных границ страны. Хотя отдельные части земельных ресурсов в каждый конкретный момент могут быть объектами собственности и пользования различных субъектов, в целом они являются единым природным объектом. И как таковые они обладают различными природными качествами и свойствами, представляющими народнохозяйственный интерес (почвенным плодородием, лесопокрытостью, водопокрытостью, содержанием полезных ископаемых и т. п.), которые в связи с этим целесообразно использовать определенным образом.

С этой точки зрения земельные ресурсы подразделяются на семь целевых категорий, закрепленные в ст. 7 ЗК РФ, а именно:

1. Земли сельскохозяйственного назначения.
2. Земли населенных пунктов.
3. Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и иного специального назначения.
4. Земли особо охраняемых территорий и объектов (природоохранного, рекреационного, оздоровительного и историко-культурного назначения).
5. Земли лесного фонда.
6. Земли водного фонда.
7. Земли запаса.

В соответствии с основным целевым назначением упомянутых частей земельных ресурсов земельным законодательством установлен и правовой режим их использования в народном хозяйстве.

К землям сельскохозяйственного назначения отнесены земельные участки, используемые или по своим природным качествам пригодные для использования в сельском хозяйстве, т. е. для производства сельскохозяйственной продукции.

Землями населенных пунктов считаются земли, расположенные в пределах административных границ различных поселений (городов, поселков, сельских населенных пунктов). Основное целевое назначение этих земель – удовлетворение градостроительных потребностей этих населенных пунктов.

Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и иного специального назначения представляют собой участки земельного фонда, предоставленные юридическим или физическим лицам для осуществления специальных задач в промышленности, на транспорте, в энергетике и других отраслях народного хозяйства. Основное целевое назначение земли в этих сферах народного хозяйства – служить операционным базисом для размещения и функционирования промышленных и иных предприятий и объектов.

Землями лесного фонда признаются земли, покрытые лесом, а также не покрытые им, но предоставленные или предназначенные для ведения лесного хозяйства. Лес представляет собой очень ценное природное сырье для промышленности, является энергетическим источником, местом отдыха граждан, играет роль «легких» для населенных пунктов и т.п. и нуждается в связи с этим в установлении особого правового режима его использования.

К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, водоохранными зонами, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли по берегам водоемов (прибрежные полосы), необходимые для их обслуживания. Их основное целевое назначение – удовлетворение питьевых, бытовых, оздоровительных и других нужд населения, а также водохозяйственных, природоохранных, промышленных, энергетических, транспортных, рыбохозяйственных и иных потребностей.

К категории особо охраняемых территорий относятся земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, имеющие статус особо охраняемых территорий, в силу их специфической роли и особого значения в жизни общества. Они служат удовлетворению духовных, биологических, эстетических и иных потребностей граждан.

Землями запаса считаются все участки, не предоставленные в собственность или пользование физическим или юридическим лицам или изъятые у них по основаниям, предусмотренным законодательством, за исключением специально формируемого фонда перераспределения земель.

Целевая категория определяет лишь основное, общее целевое назначение отнесенных к ней земель. Конкретное использование земельных участков в пределах целевых категорий может существенно различаться в соответствии с практической целесообразностью.

Указанный признак разграничения земель целевых категорий конкретизируется в виде их разрешенного использования, под которым понимаются характер, виды и способы использования земель.

Статьей 7 ЗК РФ установлено, что правовой режим земель определяется их принадлежностью к той или иной целевой категории и разрешенным использованием в соответствии с территориальным зонированием. Территориальное зонирование – это установление границ территорий (зон), в пределах которых земли обладают свойствами и качествами, необходимыми и достаточными для определенной хозяйственной деятельности. Для оценки земель, участвующих в гражданском обороте, существует другой критерий – кадастровая стоимость земельных участков, представляющая собой их денежную оценку. Изменение целевого назначения земельных участков осуществляется путем перевода земель и земельных участков из одной категории в другую. Данные отношения регулируются Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г.

Для перевода земель или земельных участков из одной категории в другую заинтересованным лицом подается в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на рассмотрение этого ходатайства.

В пределах населенных пунктов изменение разрешенного вида использования земельных участков напрямую связано с разработкой и применением материалов территориального планирования. В частности, собственник земельного участка вправе изменить разрешенный вид использования принадлежащего ему земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами при условии соблюдения требований технических регламентов.

Вне черты населенных пунктов разрешенный вид использования изменяется решением органа местного самоуправления на основании ходатайства собственника земельного участка. При этом необходимо проведение публичных слушаний, которые позволяют выявить отношение местного населения к предполагаемому изменению разрешенного вида использования земельного участка. Результатом публичных слушаний является протокол, который имеет рекомендательный характер для органа местного самоуправления, управомоченного на изменение разрешенного вида использования.

Землеустройство, государственный кадастровый учет земельных участков, государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними

1. Землеустройство представляет собой комплекс мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

Землеустроительные мероприятия осуществляются по ходатайству заинтересованных лиц либо по согласованию с ними. Однако в ряде предусмотренных законом случаев проведение землеустройства носит обязательный характер, например изменение границ земельных участков; выявление нарушенных или подверженных эрозии земель; рекультивация и консервация нарушенных земель и др.

Землеустроительные действия включают в себя следующие виды работ:

• изучение состояния земель;
• планирование и организацию рационального использования земель;
• описание и установление границ объектов землеустройства;
• внутрихозяйственное землеустройство.

В рамках проведения землеустройства осуществляются мероприятия по описанию местоположения и (или) установлению на местности границ:

• субъектов РФ;
• муниципальных образований;
• населенных пунктов;
• территориальных зон;
• зон с особыми условиями использования территорий.

2. Государственный кадастровый учет недвижимости как систематизированный свод сведений об учтенном в установленном порядке недвижимом имуществе представляет собой интеграцию раздельно существовавших двух кадастровых систем: государственного земельного кадастра и государственного кадастра иных объектов недвижимости. Раздельное существование этих систем являлось следствием того, что земля в дореформенный период, находясь вне рамок рыночных отношений, естественно, не входила в перечень объектов недвижимого имущества. С включением земли в перечень объектов недвижимого имущества возникла объективная необходимость унификации учетных характеристик земельных участков и иных объектов недвижимости как объектов общественных отношений.

Принятый 24 июля 2007 г. Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» является актом, объединяющим эти две системы в единый ГКН, одним из объектов которого является земельный участок. ГКН является федеральным государственным информационным ресурсом.

Основной содержательной частью ГКН является ГКУ недвижимого имущества, под которым понимаются действия уполномоченного органа по внесению в ГКН сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества.

В соответствии с ФЗ «О ГКН» осуществляется кадастровый учет земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства и других объектов недвижимости. Положения данного Закона не применяются в отношении участков недр, предприятий как имущественных комплексов, а также объектов недвижимости в юридическом смысле (воздушных, космических, морских судов, судов внутреннего плавания).

В ГКН вносятся следующие основные сведения об уникальных характеристиках объекта недвижимости: вид объекта недвижимости (земельный участок, здание, сооружение и др.); кадастровый номер и дата его внесения в государственный кадастр недвижимости; описание местоположения границ объекта недвижимости, если таковым является земельный участок; описание местоположения объектов недвижимости на земельном участке; сведения о зданиях или сооружениях и помещениях, расположенных в этих зданиях и сооружениях; площадь объекта.

Помимо указанных выше основных сведений об объекте недвижимости могут быть внесены также дополнительные сведения, характеризующие индивидуальность объекта недвижимости.

ГКН состоит из следующих разделов:

• реестр объектов недвижимости;
• кадастровые дела;
• кадастровые карты.

В реестре объектов недвижимости осуществляются записи об объектах недвижимости в текстовой форме.

Кадастровые дела представляют собой совокупность скомплектованных и систематизированных документов – носителей сведений об объектах недвижимости.

Кадастровые карты – это тематические карты, на которых в графической и текстовой формах воспроизводятся сведения о земельных участках и других объектах недвижимого имущества.

Постановка на учет и снятие с учета объекта недвижимости осуществляются на основании представленных в орган кадастрового учета заявления заинтересованного лица и необходимых документов. Постановка на учет объекта недвижимости осуществляется в срок не более 30 дней со дня поступления заявления.

Осуществление ГКУ может быть приостановлено в следующих случаях:

• если имеются противоречивые сведения об объекте недвижимости в представленных для кадастрового учета сведениях;
• если имеет место взаимное пересечение границ учитываемого участка с другим (другими) участком (участками);
• в случае частичного или полного совпадения местоположения учитываемого помещения с другим помещением;
• если заявителем не представлены необходимые для ГКУ документы.

Осуществление ГКУ приостанавливается на срок до установления обстоятельств, послуживших основанием для приостановления учета, но не более чем на три месяца.

Решение об отказе в кадастровом учете земельного участка может быть принято в случаях, если:

• имущество, о кадастровом учете которого представлено заявление, не является объектом недвижимости, подлежащим кадастровому учету;
• заявление о кадастровом учете или необходимые для кадастрового учета документы по форме либо содержанию не соответствуют требованиям ФЗ «О ГКН»;
• объект недвижимости образуется из объекта недвижимости или объектов недвижимости и раздел или выдел доли в натуре либо иное совершаемое при таком образовании действие с преобразуемым объектом недвижимости или преобразуемыми объектами недвижимости не допускаются и др.

При выполнении кадастровых работ в целях кадастрового учета уточнения местоположения границ земельного участка местоположение границ подлежит обязательному согласованию с заинтересованными лицами.

Под заинтересованными лицами в данном случае понимаются:

• лица – собственники смежных земельных участков;
• землевладельцы и землепользователи, обладающие земельными участками на праве аренды на срок более пяти лет (если собственником земли является публичное образование).

Предметом согласования с заинтересованным лицом является определение местоположения границы земельного участка, одновременно являющейся границей другого принадлежащего этому заинтересованному лицу земельного участка.

Согласование местоположения границ проводится по выбору заказчика кадастровых работ либо с установлением границ земельных участков на местности, либо без установления границ земельных участков на местности.

Закон «О ГКН» выделяет две формы согласования местоположения границ: коллективная форма (путем проведения собрания со всеми заинтересованными лицами) и индивидуальная форма согласования с каждым заинтересованным лицом. Право выбора конкретной формы принадлежит кадастровому инженеру.

Результат согласования местоположения границ оформляется кадастровым инженером в форме акта согласования местоположения границ на обороте листа графической части межевого плана.

Местоположение границ земельного участка считается согласованным при наличии в акте согласования местоположения границ личных подписей всех заинтересованных лиц или их представителей.

Формы осуществления кадастровой деятельности. Кадастровую деятельность вправе осуществлять физическое лицо, которое имеет действующий квалификационный аттестат кадастрового инженера. Кадастровый инженер может выбрать следующие формы своей кадастровой деятельности в качестве:

• индивидуального предпринимателя;
• работника юридического лица на основании трудового договора.

Кадастровые работы выполняются на основании заключаемого в соответствии с требованиями гражданского законодательства и Закона «О ГКН» договора подряда на выполнение кадастровых работ. Кадастровые работы могут выполняться также на основании судебного определения.

3. Государственная регистрация прав на землю и сделок с ней. Государственная регистрация прав (далее – ГРП) на землю и сделок с ней представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на земельные участки. Она является единственным доказательством существования зарегистрированного права на земельный участок, которое может быть оспорено только в судебном порядке.

Правовой основой ГРП на землю являются: ГК РФ (ст. 130–132, 164) и ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Наряду с ГРП на земельный участок подлежат государственной регистрации также ограничения прав на него, в том числе: сервитуты, ипотека, доверительное управление и др.

ГРП на земельный участок удостоверяется специальным свидетельством о ГРП. Государственная регистрация договоров и иных сделок с землей удостоверяется посредством совершения специальной регистрационной надписи на договоре или ином документе, выражающем сделку. ГРП на землю осуществляется путем внесения соответствующих записей в ЕГРП.

Основаниями для ГРП на земельный участок являются правоустанавливающий документ и кадастровый паспорт, которые прикладываются к заявлению правообладателя.

Права на земельные участки, которые возникли до вступления в силу ФЗ «О ГРП», признаны юридически действительными и перерегистрации не требуют до изменения земельных правоотношений.

Экономические основы земельного права

1. Платность использования земли. Одним из принципов земельного законодательства, установленных ст. 1 ЗК РФ, является платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Формами платы за использование земли согласно ст. 65 ЗК РФ являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством РФ о налогах и сборах. Основным нормативным правовым актом в данной сфере является НК РФ (гл. 31 «Земельный налог»).

Установление и порядок платежей за землю регулируются следующими нормативными правовыми актами: НК РФ (гл. 31 «Земельный налог»), ГК РФ (гл. 34 «Аренда»), Закон РФ «О плате за землю» в части, не противоречащей НК РФ.

2. Земельный налог. Плательщиками земельного налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности. Поскольку данный налог является местным, средства от уплаты налога за все земельные участки, расположенные в границах муниципальных образований, в полном объеме должны зачисляться в соответствующий местный бюджет независимо от формы собственности на земельные участки.

Сумма налога исчисляется путем умножения налоговой базы на налоговую ставку.

Налоговая база определяется в отношении каждого земельного участка как его кадастровая стоимость по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом.

Налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и не могут превышать:

а) 0,3 % в отношении земельных участков:

• отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства;
• занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса или приобретенных (предоставленных) для жилищного строительства;
• приобретенных (предоставленных) для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства, а также дачного хозяйства;

б) 1,5 % в отношении прочих земельных участков.

Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка.

Момент возникновения обязанности по уплате земельного налога зависит от момента государственной регистрации права на земельный участок. Однако, если землепользователь необоснованно уклоняется от государственной регистрации своего права на землю, это является основанием для применения к нему санкций за умышленное уклонение от уплаты налога.

Кадастровая стоимость земельных участков подлежит доведению до сведения налогоплательщиков по результатам проведения государственной кадастровой оценки земель по состоянию на 1 января календарного года не позднее 1 марта этого года.

Налогоплательщики – физические лица уплачивают налог на основании налогового уведомления, направленного налоговым органом.

Налогоплательщики – организации или физические лица, являющиеся индивидуальными предпринимателями и использующие участки в предпринимательской деятельности, по истечении налогового периода представляют в налоговый орган по месту нахождения земельного участка налоговую декларацию по налогу. Они представляются налогоплательщиками не позднее 1 февраля года, следующего за истекшим налоговым периодом.

В соответствии с НК РФ освобождаются от уплаты земельного налога следующие лица:

• организации и учреждения уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ – в отношении земельных участков, предоставленных для непосредственного выполнения возложенных на эти организации и учреждения функций;
• религиозные организации – в отношении принадлежащих им земельных участков, на которых расположены здания, строения и сооружения религиозного и благотворительного назначения;
• общероссийские общественные организации инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 %, – в отношении земельных участков, используемых ими для осуществления уставной деятельности и др.

НК РФ в виде налоговой льготы также предусматривает уменьшение налоговой базы на не облагаемую налогом сумму.

Налоговая база по земельному налогу уменьшается на не облагаемую налогом сумму в размере 10 000 р. на одного налогоплательщика на территории одного муниципального образования в отношении земельного участка, принадлежащего следующим категориям налогоплательщиков:

• Героям Советского Союза, Героев РФ, полных кавалеров ордена Славы;
• инвалидам, имеющим III степень ограничения способности к трудовой деятельности, а также лицам, которые имеют I и II группы инвалидности, установленные до 1 января 2004 г.;
• инвалидам с детства;
• ветеранам и инвалидам Великой Отечественной войны, а также ветеранам и инвалидам боевых действий и др.

Нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут также устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения.

Налогоплательщики, имеющие право на налоговые льготы, должны представить документы, подтверждающие такое право, в налоговые органы по месту нахождения земельного участка.

3. Арендная плата за землю. В соответствии с ГК РФ по договору аренды обязанность арендодателя по отношению к арендатору состоит в предоставлении последнему имущества в пользование, а обязанность арендатора – во внесении платежей за пользование этим имуществом.

ЗК РФ относит арендную плату к существенным условиям договора аренды земельного участка.

В отношении земельных участков, находящихся в частной собственности, определение размера арендной платы осуществляется по соглашению сторон в договоре аренды земельного участка. В отношении же земель, находящихся в публичной собственности порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Арендная плата от разграниченных по уровням собственности земель, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды таких земельных участков в полном объеме поступают в доходы соответствующих бюджетов в зависимости от права собственности на земельные участки.

4. Кадастровая и рыночная стоимость земельных участков. Для установления кадастровой стоимости земельных участков различного целевого назначения проводится государственная кадастровая оценка земель. Государственная кадастровая оценка земель проводится не реже одного раза в 5 лет и не чаще одного раза в 3 года.

Результаты государственной кадастровой оценки земель утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов, осуществляющих ведение государственного кадастра недвижимости.

В случае отсутствия кадастровой стоимости земельных участков для целей налогообложения в отношении этих земельных участков авансовые платежи и земельный налог не уплачиваются до их утверждения.

Проведение государственной кадастровой оценки земель установлено Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316.

В процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории. Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, ввиду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков. В зависимости от территориальной величины оценочных зон их границы совмещаются с границами земельных участков с учетом сложившейся застройки и землепользования, размещения линейных объектов (улиц, дорог, рек, водотоков, путепроводов, железных дорог и др.), а также границами кадастровых районов или кадастровых кварталов.

По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон.

Сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости, в том числе дата утверждения результатов определения такой стоимости, вносятся в ГКН. Указанные сведения предоставляются органом кадастрового учета по запросам любых лиц. Сведения о кадастровой стоимости земельных участков для целей налогообложения также размещаются на официальном сайте органа кадастрового учета в сети Интернет.

От кадастровой стоимости необходимо отличать рыночную стоимость земельного участка, которая устанавливается в соответствии с ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ». Распоряжением Минимущества России от 6 марта 2002 г. № 568-р утверждены Методические рекомендации по определению рыночной стоимости земельных участков, содержащие принципы оценки рыночной стоимости земельных участков.

Землеустройство – система мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства, и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства.

Земельный участок – это недвижимая вещь, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Кадастровый учет – описание и индивидуализация земельного участка, в результате чего он получает характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других объектов недвижимого имущества.

Кадастровая стоимость – показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения, исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости и вводится она для обеспечения экономического регулирования земельных отношений, а именно, для целей налогообложения, а также определения арендной платы за предоставляемый из публичной собственности земельный участок.

Межевание объектов землеустройства – работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и описанием их местоположения.

Сервитут – это постоянное или временное, публичное или частное, право ограниченного пользования чужим земельным участком. В некоторых случаях сервитутами могут обременяться здания, сооружения и другое недвижимое имущество, ограниченное пользование которым необходимо вне связи с пользованием земельным участком.