Основные положения земельного права

Предмет, метод, система, принципы земельного права

Земельное право представляет собой отрасль права, регулирующую общественные отношения, связанные с предоставлением, использованием и охраной земельных участков.

Земельные участки в настоящее время имеют две основные характеристики:

• земельные участки как объекты недвижимого имущества, выступающие в качестве объектов гражданских прав и обязанностей, включенные в гражданский оборот;
• земельные участки как природные объекты, которые описаны человеком как объекты прав, но в то же время которым свойственны такие характеристики, как нерукотворность, неперемещаемость, неэластичность и др., которые выделяют земельные участки из стандартного перечня объектов недвижимого имущества.

Отношения, регулируемые земельным законодательством, подразделяются на три группы:

1. Отношения по предоставлению земельных участков.

2. Отношения по использованию земельных участков, в свою очередь, подразделяются на отношения по использованию земельных участков в качестве средства производства и отношения по использованию участков для строительства.

3. Охрана земельных участков предполагает защиту земельных участков от двух видов негативного воздействия.

В целом земельные отношения как предмет земельного права являются отношениями сложными, комплексными, при этом регулирование их осуществляется нормами как земельного, так и гражданского, административного, экологического и иных отраслей законодательства.

Метод земельного права имеет не менее важное значение, чем предмет регулирования. В земельном праве имеет место сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования.

Императивному методу регулирования свойственно проявление принципа «власть – подчинение». Участники таких отношений неравноправны, предписания одного являются обязательными для исполнения. Данным методом регулируется значительная часть земельных отношений, таких, например, как управление земельными ресурсами, правовая охрана земель и др.

Диспозитивным методом правового регулирования охватываются отношения вещных прав на земельные участки, отношения оборота земель и др. Участники этих отношений обладают определенной самостоятельностью, которая выражается в признании за субъектами отношений равноправного положения, в наличии между ними как участниками гражданского оборота отношений юридического равенства и отсутствии между ними отношений власти и подчинения.

Система земельного права

Земельное право, как отрасль, имеющая свою систему, состоит из Общей части, содержащей правовые нормы, относящиеся ко всей отрасли земельного права в целом, и Особенной части, включающей нормы, регулирующие особенности использования отдельных категорий земель.

К правовым институтам Общей части земельного права отнесены такие правовые институты, как:

• вещные права на землю;
• оборот земельных участков;
• государственное управление земельными ресурсами;
• правовая охрана земель;
• ответственность за земельные правонарушения.

К Особенной части относятся такие правовые институты, как:

• правовой режим земель сельскохозяйственного назначения;
• правовой режим земель населенных пунктов;
• правовой режим земель промышленности и иного специального назначения;
• правовой режим земель лесного фонда;
• правовой режим земель водного фонда;
• правовой режим земель особо охраняемых природных территорий;
• правовой режим земель запаса.

Принципы земельного права. Под правовыми принципами понимаются руководящие положения права, его основные начала.

Общеправовые принципы, действие которых в том числе распространяется и на земельные отношения, закреплены в Конституции РФ:

• конституционные основы правового режима земли как природного объекта и природного ресурса (ч. 1, 2 ст. 9 и ч. 2 ст. 8 Конституции РФ);
• конституционное право граждан на землю (ч. 1, 2 ст. 36, ч. 1, 3, 4 ст. 35 Конституции РФ);
• предметы ведения РФ и субъектов РФ в сфере регулирования земельных отношений (п. «д» ст. 71, пп. «в», «д», «к» ч. 1 ст. 72, ч. 2, 5 ст. 76, п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).

Межотраслевые принципы распространяют свое действие на две и более отрасли права, преимущественно смежные:

• принципы, определяющие основы землепользования;
• принципы, определяющие основы управления и охраны земель.

Отраслевые принципы являются базисом при регулировании исключительно земельных отношений. Статья 1 ЗК РФ формулирует следующие основные принципы:

1. Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека. Значение основы жизни и деятельности российского общества придает земле и другим природным ресурсам Конституция РФ (ст. 9). Поэтому ЗК РФ и иные нормативные акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земли, учитывают ее особенности как природного объекта, составной части природы, природного ресурса.

2. Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Каждый обладатель земли (собственник, землепользователь, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен прежде всего предусмотреть конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как они устанавливаются в соответствии с особенностями категорий земель и той или иной хозяйственной деятельности.

3. Приоритет охраны жизни и здоровья человека. Данный правовой принцип отражает в земельном законодательстве конституционные принципы охраны и защиты жизни и здоровья людей (ст. 7, 41, 42, 55, 74 Конституции РФ). Реализация данного принципа обеспечивается правовыми актами как земельного законодательства, так и других отраслей права. Помимо ст. 42, 43, 60– 63, 71–76 ЗК РФ к ним относятся ФЗ «Об охране окружающей среды», «О радиационной безопасности населения» и др.

4. Участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Согласно данному принципу граждане РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, которые могут в дальнейшем оказать воздействие на состояние земель. В свою очередь, публичные органы обязаны обеспечить возможность такого участия.

5. Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Рассматриваемый принцип повторяет общеизвестное положение: принадлежность следует судьбе главной вещи. В данном случае земельный участок рассматривается как главная вещь, а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т.д.), является его принадлежностью.

6. Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Реализация данного принципа заключается в том, что изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается.

7. Платность использования земли. Любое использование земли в России осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

8. Деление земель по целевому назначению на категории и дифференцированный подход к установлению правового режима земель. Правовой режим земель в России определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Принадлежность земель к той или иной категории предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования. При определении правового режима земель должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

9. Разграничение государственной собственности на землю на собственность РФ, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований. Несмотря на отмену с 1 июля 2006 г. Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ, который специально регулировал процедуру отнесения земельных участков к федеральной, региональной и муниципальной собственности, необходимость разграничения сохранилась.

10. Сочетание интересов общества и законных интересов граждан. Данный принцип предусматривает, что регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Рассматриваемый принцип является межотраслевым и обеспечивает баланс публичных и частных интересов, который реализуется в нормах земельного, экологического и иных отраслей права.

11. Разграничение действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель. В п. 3 ст. 3 ЗК РФ установлен приоритет земельного законодательства перед гражданским при регулировании имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. Таким образом, суть разграничения состоит в том, что гражданское законодательство содержит общие нормы регулирования имущественных земельных отношений, а земельное – специальные. Поэтому если конкретное земельное правоотношение урегулировано специальной нормой, содержащейся в ЗК РФ или другом земельном правовом акте, то общая норма гражданского законодательства РФ не применяется.

Земельные правоотношения

Под правоотношением понимается связь между субъектами урегулированного правом общественного отношения, в процессе которой у них возникают права и обязанности.

Субъекты – участники земельных отношений. Состав участников определен ст. 5 ЗК РФ. Ими могут быть граждане, юридические лица, РФ, субъекты РФ, муниципальные образования.

РФ, субъекты РФ, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в имущественных отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. От имени РФ и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности органы государственной власти, от имени муниципальных образований – органы местного самоуправления.

В качестве субъектов земельных отношений могут выступать и иностранные граждане, и юридические лица, а также лица без гражданства. Однако их права на приобретение земельных участков в собственность определяются в соответствии со специальными нормами ЗК РФ, иными федеральными законами и могут быть ограничены.

Иностранные государства не рассматриваются российским земельным законодательством в качестве субъектов земельных отношений.

По объему и содержанию прав и обязанностей участники земельных отношений делятся на:

• собственников земельных участков, т. е. лиц, имеющих земельные участки на праве собственности;
• вторичных землепользователей – лиц, владеющих и пользующихся земельными участками на праве аренды, безвозмездного пользования, не являясь их собственниками.

В зависимости от конкретной формы и специфических особенностей пользования землей в группе землепользователей выделяются:

• землепользователи – лица, имеющие земельные участки на праве безвозмездного пользования;
• арендаторы – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды или договору субаренды;
• обладатели сервитута – лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитутами).

Все перечисленные субъекты, кроме собственников, имеют земельные участки на праве пользования, не являясь их собственниками.

Объектом земельного правоотношения считается индивидуально определенный (т. е. сформированный) земельный участок, по поводу которого возникают земельные отношения. В сфере государственного управления земельным ресурсом объектами земельных отношений могут быть весь федеральный земельный фонд в целом, его составные части в пределах границ субъектов РФ, административно-территориальных образований, отдельные участки.

Статья 6 ЗК РФ содержит исчерпывающий перечень объектов земельных отношений:

• земля как природный объект и природный ресурс;
• земельные участки;
• части земельных участков.

Земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Таким образом, земельный участок становится таковым с момента установления его границ.

Описание местоположения границ земельного участка является уникальной характеристикой объекта недвижимости, включаемой в ГКН.

Земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым является такой участок, который может быть разделен на части, каждая из которых образует после раздела самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав другой категории.

Земельный участок, относясь к числу недвижимых вещей, является вещью сложной. В тех случаях, когда участок и строения, сооружения принадлежат на праве собственности одному лицу, земельный участок вместе с расположенными на нем и прочно связанными с ним строениями и сооружениями образует земельно-имущественный комплекс, являющийся единым объектом земельно-имущественных отношений. Земельный участок в этих случаях выступает в роли главной вещи, а строения и сооружения являются принадлежностью. Кроме зданий, строений и сооружений в качестве принадлежности земли в земельно-имущественных отношениях участвуют: почвенный покров, естественная растительность, защитные и мелиоративные насаждения и т. п., а также результаты работ по улучшению земли, полностью слившиеся с землей (планировка поверхности, террасирование склона и т. п.).

Правовое регулирование земельных правоотношений

1. Конституция РФ регулирует земельные правоотношения в трех статьях – ст. 9, 36, 72.

В соответствии с п. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Любые решения по использованию природных ресурсов должны приниматься с учетом интересов местного населения. Существует ряд механизмов учета мнения местного населения, таких как сход, публичные и общественные слушания и местный референдум.

Пункт 2 ст. 9 Конституции РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Современным законодательством не предусмотрено существование иных форм собственности. Данный открытый перечень был весьма актуален при подготовке текста Конституции в 1993 г., однако сейчас перечень форм собственности носит законченный характер.

Пункт 1 ст. 36 Конституции РФ устанавливает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. В настоящее время существует расширительное толкование данной нормы, согласно которому к объединениям граждан относятся юридические лица, в том числе коммерческие.

Пункт 2 ст. 36 Конституции РФ устанавливает две конституционные обязанности: «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».

Пункт 3 ст. 36 Конституции РФ относит условия и порядок пользования землей к предмету регулирования федерального закона.

Подпункт «в» п. 1 ст. 72 Конституции РФ относит к совместному ведению РФ и субъектов РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Данная норма реализуется по следующим правилам:

а) законодательство субъектов РФ не может противоречить федеральному законодательству;
б) в случае отсутствия федеральной нормы субъект РФ вправе закрыть данный пробел путем принятия регионального акта;
в) после принятия федерального закона региональное законодательство должно быть приведено в соответствие с федеральными нормами.

2. Федеральное земельное законодательство состоит из двух групп. К первой группе относятся нормативные акты земельного законодательства: ЗК РФ, ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», «О землеустройстве», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» и др. Ко второй группе относятся нормативные акты иных отраслей права. Поскольку земельное право – комплексная отрасль, большая группа правоотношений регулируется нормами других отраслей: ГК РФ, Градостроительный кодекс РФ, КоАП РФ, ЛК РФ, Водный кодекс РФ, ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ФЗ «О недрах» и др.

3. Федеральные подзаконные акты в настоящее время представлены постановлениями Правительства РФ, которыми регулируются такие процедуры, как мониторинг, государственный земельный контроль, порядок ведения ЕГРП и др. Указы Президента РФ играли большую роль в регулировании земельных отношений до принятия ЗК РФ.

4. Региональное законодательство до вступления в силу ЗК РФ заполняло пробелы федерального земельного законодательства крайне неоднородно. Складывалась разноплановая земельная политика субъектов РФ в весьма существенных земельных правовых вопросах – от форм собственности до участников земельных правоотношений. После принятия ЗК РФ была начата активная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральными нормами. Данная работа на сегодняшний день практически завершена.