Механизм правового регулирования

Правовое воздействие

взятый в единстве и многообразии процесс влияния права на общественную жизнь, сознание и поведение людей.

Правовое регулирование

воздействие права на общественные отношения через систему юридических средств.

Механизм правового регулирования

совокупность юридических средств (нормы права, юридические факты, акты применения права, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей), с помощью которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений.

1 марта 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции". Принятию данного Закона предшествовала продолжительная общественная дискуссия, а после его принятия развернулась реформа органов внутренних дел. 24-27 февраля 2012 г. центром изучения общественного мнения "Левада-Центр" по репрезентативной всероссийской выборке был проведен опрос городского и сельского населения среди 1,6 тыс. человек в возрасте 18 лет и старше в 130 населенных пунктах 45 регионов страны. Результаты ответов приводятся в процентах от общего числа опрошенных вместе с данными предыдущих опросов. Статистическая погрешность данных этих исследований не превышает 3,4% (табл. 9.1 и 9.2).

Таблица 9.1 Как вы считаете, дала ли какой-либо положительный эффект прошедшая в прошлом году реформа полиции (преобразование милиции в полицию)?

Таблица 9.2

Общий вывод однозначен: по довольно единодушной оценке населения (72%) реформа органов внутренних дел не привела к позитивным результатам. Почему так получилось? Почему принятый федеральный закон, в котором, казалось бы, все хорошо и правильно прописано, не оказал должного воздействия? Для того чтобы в этом разобраться, надо понять, какой смысл вкладывается в понятия "правовое воздействие" и "правовое регулирование", какие элементы содержит механизм правового регулирования и по каким причинам в его работе подчас случаются сбои.

Любое общество нуждается в социальном управлении. Как было отмечено в одной из предыдущих тем, социальное управление осуществляется с помощью норм различных типов - экономических, политических, норм морали, норм права, обычаев, технических норм и т.д. В настоящей теме будет показано, каким образом действуют и оказывают влияние на общество нормы права.

Понятие правового воздействия и правового регулирования. Влияние права на общество чрезвычайно многообразно. Ведь право - это не только инструмент государственного руководства обществом, но и моральный авторитет, образец для подражания, образ литературы и искусства, мощный психологический фактор, средство воспитания человека и т.д. Поэтому на первом этапе важно разграничить несколько каналов влияния права на общество, жизнь, социальные отношения: юридический (его называют правовым регулированием) и неюридические - механизм социальных интересов, информационный, идеологический, психологический и др.

Механизм правового регулирования мы рассмотрим ниже, а сейчас скажем несколько слов об иных, неюридических механизмах воздействия права.

Механизм социальных интересов. Он складывается в результате взаимодействия людей, их включения в экономическую, политическую, образовательную, семейную и иную практику. В этой практике человек занимает определенную позицию и у него появляются интересы (не всегда, впрочем, правильно осознаваемые), на их основе формируются мотивы и цели поведения, которыми он руководствуется в своих поступках. С одними интересами (например, антиобщественными, противоправными, криминальными) право жестко конфликтует. Другие интересы (повышение культурного и образовательного уровня, укрепление здоровья, забота о детях и др.) - поддерживает и поощряет. Но в любом случае право должно учитывать объективно сложившийся в обществе механизм социальных интересов, в противном случае оно не сможет эффективно влиять на поведение людей.

В истории законодательства России и других стран можно найти немало примеров, когда государство пыталось с помощью законов необоснованно ограничивать нормальные, социально оправданные интересы людей. Например, пыталось ограничивать свободу слова, свободу вероисповедания, свободу выезда из страны, право граждан заниматься художественным и научным творчеством; в интересах ложно понятой социальной справедливости ограничивало право заниматься предпринимательской деятельностью, иметь от этой деятельности доходы и т.д.

Законодатель в данном случае вступил в конфликт с естественными, жизненно оправданными интересами людей. Чем закончился этот конфликт? Увы, не в пользу государства и права: необоснованно введенные запреты в конце концов рухнули под напором требующих выхода социальных интересов.

Информационный механизм. Нормы права, законодательство - разновидность социальной информации и в этом смысле подчиняются общим закономерностям распространения информации.

К правовой информации предъявляются те же требования, что и к информации вообще: объективность, актуальность, достоверность, полнота. Для того чтобы право могло воздействовать на людей, каждый гражданин в любой момент деятельности должен располагать всем необходимым объемом правовой информации. Информационный механизм есть тот "транспорт", который доводит правовую информацию до любого заинтересованного лица.

Современный информационный механизм воздействия права чрезвычайно многообразен. Он включает не только традиционные СМИ (печать, радио, телевидение), но и Интернет, справочные правовые базы данных, разнообразные информационные сервисы (поиск юридических норм, комментарии законодательства и судебной практики, советы юристов, образцы юридических документов и т.д.). В 2011 г. открыт государственный официальный интернет-портал правовой информации (URL: http://www.pravo.gov.ru), на котором каждый может получить круглосуточно и бесплатно исчерпывающие сведения о действующем законодательстве.

Идеологический механизм. Идеология - это особая форма общественного сознания, смысл которой - дать оценку окружающей действительности (в том числе обществу, государству и праву), помочь человеку сориентироваться в ней, правильно выстроить свои личные цели. Право и идеология тесно связаны между собой. Право влияет на поведение людей не только угрозой государственного принуждения, но и (может быть, даже в первую очередь) убеждением в правильности, справедливости, обоснованности юридических норм.

В качестве конкретного примера идеологического влияния права на сознание и поведение людей приведем преамбулу Конституции РФ:

"Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к

Отечеству, веру в добро и справедливость, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем Конституцию Российской Федерации".

Вряд ли можно сомневаться, что основное содержание этой части Конституции - идеологическое. Преамбула нацелена на то, чтобы убедить в обоснованности и справедливости положений Конституции, подчеркнуть необходимость ее добровольного исполнения. В этом смысле она действует не столько как юридический, сколько как идеологический документ.

Вместе с тем взаимодействие права и идеологии имеет разумные рамки. Попытки "нагрузить" юридические нормы идеологией или, что еще хуже, оформить в виде законов чисто идеологические постулаты (примеры такого рода встречались как в советской, так и в современной российской законодательной практике) ни к чему хорошему не привели. Прежде всего потому, что механизм правового регулирования и механизм идеологического воздействия права принципиально различны, каждый выполняет в обществе свои особые функции.

Механизм воспитания. Побывав в детском саду, вы можете увидеть, что его дорожки расчерчены разделительными полосами, кое-где нарисована "зебра" и установлены дорожные знаки.

Отправляясь на прогулку, дети знакомятся с правилами дорожного движения.

Общепризнано, что право регулирует отношения не только посредством прав и обязанностей, но и через механизмы воспитания личности. Это воспитание начинается с малых лет и заканчивается в глубокой старости.

Психологический механизм. Почему брак заключается в торжественной обстановке?

Почему дипломы и аттестаты об образовании вручаются публично? Почему воинская присяга приносится перед строем и скрепляется подписью? Почему судья выносит решение в мантии, а все присутствующие слушают его стоя? Эти и многие другие примеры говорят о том, что право опирается на психологию людей, старается воздействовать не только содержанием юридических предписаний, но и созданием соответствующей обстановки, особой униформой участников, ритуалом, эмоциональным фоном юридически значимого действия. Психологический механизм - один из важных каналов влияния права на сознание и поведение людей.

Вся совокупность правовых и иных средств воздействия на общественные отношения называется правовым воздействием. В отличие от него правовое регулирование - это воздействие права на общество через систему юридических средств. К рассмотрению этой системы мы и переходим.

Механизм правового регулирования, его элементы. Правовое регулирование, как было показано выше, лишь один из каналов воздействия права на общественную жизнь, однако он наиболее формализованный и организованный. Как же он организован? Из каких элементов складывается механизм правового регулирования?

Механизм правового регулирования включает нормы права, юридические факты, акты применения права, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей, правосознание. Каждый элемент механизма правового регулирования выполняет в нем свои задачи и функции. Рассмотрим их более детально.

Нормы права - начальное звено механизма правового регулирования. Их задача заключается в том, чтобы установить от имени государства общее правило (модель, образец), которому должны следовать субъекты. Нормы права, как было показано в предыдущих темах, сами по себе большая и сложная система. Они различаются по месту в иерархии норм, по степени абстрактности, способам изложения, функциональному назначению, отраслевой принадлежности и т.д. Но в одном все нормы сходны: они закрепляют общие, рассчитанные на неограниченный круг лиц и неоднократное применение, правила поведения. В этом качестве нормы права выступают отправным элементом механизма правового регулирования.

Юридические факты - это конкретные жизненные обстоятельства, которые как бы включают нормы права, приводят "спящие" нормы в действие. Юридическими фактами могут быть поступки человека (правомерные, противоправные), действия государственных органов и должностных лиц, наконец, юридическое значение могут иметь и не зависящие от воли человека природные обстоятельства (наводнение, землетрясение, тайфун, ливень, засуха, заморозки). Некоторые юридические факты имеют сложную природу, включают как объективные, так и субъективные признаки (например, участие человека в чрезвычайных ситуациях и военных действиях).

Акты применения норм права требуются для того, чтобы "включить" норму права, когда действий самих субъектов недостаточно - требуется властно-волевое решение государственного органа или должностного лица. Например, для возникновения юридической ответственности самого факта совершения правонарушения недостаточно: нужно, чтобы компетентный государственный орган (например, суд) возложил эту ответственность; для поступления на государственную службу также в отношении гражданина следует издать соответствующий приказ; для возникновения права на пенсию необходимо, чтобы эту пенсию назначили, и т.д. Во всех перечисленных случаях акт применения права завершает состав юридических фактов и служит обязательным условием для возникновения следующего элемента механизма правового регулирования - правоотношения.

Правоотношения - это своеобразные общественные отношения, возникающие на основе норм права и юридических фактов. Своеобразие их заключается в том, что стороны - участники правоотношения наделены юридическими правами и обязанностями.

По сравнению с нормой права правоотношение на шаг ближе к жизни, к практике, к реальному поведению субъектов. Если нормы права образно можно сравнить с костюмами, выставленными в витрине магазина, то правоотношения - это "костюмы", купленные и надетые на участников отношений, причем "костюмы" активные, побуждающие субъектов действовать определенным образом.

Акты реализации прав и обязанностей - завершающее звено механизма правового регулирования. В случае, когда участники правоотношения используют свои права, а противостоящие им субъекты исполняют свои обязанности, правовое регулирование доходит до логического конца, поскольку достигается цель, ради которой принималась юридическая норма и работал весь механизм правового регулирования. Акты реализации прав и обязанностей с точки зрения своего социального содержания есть сами общественные отношения: механизм правового регулирования лишь помог этим общественным отношениям проявиться, сформироваться в направлении, желательном для общества и государства.

Если субъективные права по каким-то причинам не могут быть использованы, обязанности не исполняются, а запреты не соблюдаются, может еще раз потребоваться акт применения права, чтобы привести их в действие.

Правосознание дает оценку работе механизма правового регулирования и выполняет в нем функцию обратной связи: если цели правового регулирования не достигнуты, норма права не реализована, правосознание сигнализирует, что в правовом регулировании допущен сбой, а механизм правового регулирования работает в целом неэффективно.

Рассмотрим действие механизма правового регулирования на нескольких конкретных примерах.

Допустим, гражданин принял решение о покупке автомобиля. В автомобильном салоне он выбрал подходящую модель и убедился, что она отвечает всем его требованиям. После этого он уплатил в кассу стоимость автомобиля, а салон, в свою очередь, оформил гражданину документы о праве собственности на автомобиль.

Схема регулирования: нормы права юридические факты (договор купли продажи) правоотношения (права и обязанности покупателя и продавца) акты реализации.

Автомобиль - дорогое имущество, к тому же источник повышенной опасности, поэтому законодательством предусмотрена государственная регистрация автомобилей. С документами на право собственности гражданин отправляется в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения (ГИБДД), платит соответствующие сборы и, отстояв длинную очередь (здесь механизм правового регулирования допускает явный сбой), получает свидетельство о регистрации автомобиля и государственный номер.

Схема регулирования: нормы права юридические факты (право собственности на автомобиль, заявление о регистрации) акты применения норм права (решение уполномоченного должностного лица) правоотношения акты реализации прав и обязанностей (выдача регистрационных документов и государственного номера).

Обрадованный владелец автомобиля по дороге домой несколько превысил скорость и был остановлен инспектором ГИБДД, который наложил на него штраф. Будучи законопослушным гражданином, владелец автомобиля отправился в банк и немедленно оплатил сумму штрафа.

Схема регулирования: норма права юридический факт (правонарушение) акт применения права (наложение штрафа) правоотношение акт исполнения обязанности (уплата штрафа).

Мы рассмотрели три разных случая: покупку автомобиля (гражданско-правовое отношение), его регистрацию (административное правоотношение), ответственность за нарушение (правоотношение юридической ответственности). Обратите внимание: все случаи различны по содержанию, но механизм правового регулирования во всех трех ситуациях оказался одинаков (исключая акт применения права, которого в первом случае нет).

Ценность категории "механизм правового регулирования" заключается в том, что она выявляет основные, типичные звенья процесса правового регулирования. Это позволяет, в частности, научно подойти к вопросу совершенствования механизма правового регулирования, поиску путей повышения его эффективности.

Пути повышения эффективности механизмов правового регулирования. Люди, прямо не связанные с правом и юридической практикой, иногда полагают, что правовое регулирование сводится к принятию законов, установлению нужных юридических норм, а дальше "получается все само собой". Это глубокое заблуждение. В праве, как и в жизни, ничего само собой не происходит.

Для того чтобы правовое регулирование осуществилось, необходимо, чтобы четко сработал весь механизм правового регулирования, все его взаимосвязанные элементы.

В случаях, когда правовое регулирование не достигает цели (граждане не могут реализовать свои права, чиновники - не исполняют свои обязанности, правонарушители - уходят от ответственности), шквал общественной критики обрушивается чаще всего на законодателя: он "не предусмотрел", "не урегулировал", "не принял необходимые нормы". Зачастую такая критика справедлива, но далеко не всегда. Рассмотренная выше схема механизма правового регулирования позволяет взглянуть на проблему шире: сбой может наступить не только в первом звене - норме права, но и в других звеньях механизма правового регулирования - юридическом факте, акте применения права, правоотношении, акте реализации прав и обязанностей. На практике такое случается довольно часто. Вот конкретный пример на эту тему.

24 декабря 1993 г. Президентом РФ был подписан Указ N 2297 "О единовременных компенсациях вкладчикам Сберегательного банка Российской Федерации, имевшим вклады на 1 января 1992 года". Данным Указом решалась важная социальная задача - частичная компенсация гражданам вкладов, "сгоревших" в ходе экономической реформы. На данную задачу государство выделило значительную сумму - около 400 млрд. руб., еще 200 млрд. руб. предполагалось добавить из прибыли Сберегательного банка РФ. Указ широко комментировался в СМИ как мера, направленная на снижение социальной напряженности в обществе и на поддержку слабозащищенных слоев населения. Однако после подписания Указ в печати не появился. Он был опубликован всего за три дня до окончания срока, предоставленного гражданам для открытия беспроцентных депозитных счетов, на которые должна была перечисляться компенсация, причем один из двух оставшихся дней был субботой, другой - воскресеньем. В результате льготой, предоставленной гражданам государством, практически никто не сумел воспользоваться. История с данным Указом - типичный пример того, как замечательная по содержанию юридическая норма может быть заблокирована на исполнительском уровне. Хотя скандальная история с задержкой опубликования президентского Указа была опубликована на страницах печати, никто из участников этой возмутительной акции, насколько нам известно, так и не был наказан.

Приведенный пример позволяет понять, что пути совершенствования правового регулирования, повышения его эффективности не сводятся к принятию новых юридических норм и изменению действующих. Самую замечательную норму можно свести на нет действиями чиновников: необоснованными требованиями к юридическим фактам, бюрократической практикой реализации нормы, бесконтрольностью в процессе реализации прав и обязанностей, отсутствием или неприменением мер ответственности. Неэффективность юридической нормы может иметь также организационные или материально-технические причины: непринятие необходимого пакета подзаконных актов, отсутствие взаимодействия между участниками процесса реализации нормы, невыделение необходимого объема финансирования и т.п.

Пути совершенствования механизмов правового регулирования чрезвычайно разнообразны и зависят от состояния общества, государства, экономики, политики, общественного сознания. В одном случае ключевое значение может иметь выделение государством на эти цели необходимых бюджетно-финансовых средств; в другом случае (например, в административных отношениях) - образование, воспитание, создание продуманной системы льгот и стимулов; в третьем (например, в таможенной службе) - повышение дисциплины и ответственности, создание надежной системы контроля и ответственности и т.д.