Нормотворчество

Правообразование

взятый во всем многообразии процесс формирования в обществе правовых норм.

Нормотворчество

деятельность компетентных органов государства по принятию, изменению и отмене юридических норм.

Принципы нормотворчества

идеи, лежащие в основе деятельности по созданию юридических норм.

Законодательный процесс

система правовых действий по внесению, рассмотрению, принятию и опубликованию актов высшей юридической силы - законов.

Юридическая техника

совокупность способов, средств и приемов разработки, оформления, публикации и систематизации нормативных и индивидуальных правовых актов.

Коллизия

противоречие между юридическими нормами, регулирующими одни и те же отношения.

Систематизация законодательства

деятельность по упорядочению действующего законодательства.

Кодификация

форма систематизации, предполагающая создание единого, логически стройного нормативного акта, объединяющего значительный нормативный материал.

В 2014 г. Государственная Дума Федерального Собрания РФ отметила 20-летие со дня начала своей работы. За этот период субъектами права законодательной инициативы на рассмотрение

Государственной Думы было внесено около 21 тыс. законопроектов. Из их числа примерно 4,9 тыс. (23,3%) проектов законов прошли рассмотрение Государственной Думой, одобрены Советом

Федерации, подписаны Президентом РФ, опубликованы и вступили в законную силу. Более 14 тыс. законопроектов были отклонены, отозваны инициаторами или возвращены авторам.

Таблица 7.1

В среднем на рассмотрение Государственной Думы субъектами права законодательной инициативы в год вносится более 1 тыс. проектов законов. Динамика их рассмотрения в рамках созыва, в котором они были инициированы, различна. Так, во II созыве Государственной Думы только по 1971 закону и законопроекту работа была завершена, что составляет 49% числа внесенных за созыв, соответственно 51% внесенных законопроектов перешел на рассмотрение в последующие созывы Государственной Думы. Перешли на рассмотрение Государственной Думы последующих созывов более 30% проектов законов, внесенных в III и IV созывах, и 24% - в V созыве. Таким образом, в портфеле Государственной Думы действующего созыва присутствуют законодательные инициативы, поступившие в Государственную Думу из всех предыдущих созывов.

Наибольшее число (35%) законопроектов за пять созывов внесено в Государственную Думу по тематическому блоку "Государственное строительство и конституционные права граждан". Доля принятых и опубликованных законов в данной сфере составляет более четверти от общего числа (29%).

Второй показатель по числу (19%) внесенных законодательных инициатив - у тематического блока "Экономическая политика".

На отрасли "Бюджетное, налоговое и финансовое законодательство" и "Социальная политика" приходится по 17% вносимых проектов законов. Законодательные акты в сфере обороны и безопасности составляют 7% от общего числа внесенных инициатив. Наконец, 5% законопроектов связаны с ратификацией международных договоров Российской Федерации.

Как среди внесенных проектов, так и среди принятых законов численно доминирует сфера государственного строительства.

На вторую позицию по доле среди принятых законов выходят решения о ратификации международных договоров.

По 15% от общего числа принятых законов приходится на сферы экономической политики и бюджетного законодательства. Доля законов, регулирующих социальную политику, на четыре процентных пункта меньше по сравнению с объемом внесенных законодательных инициатив.

Законы в сфере обороны и безопасности составляют 9% от общего числа принятых.

Наиболее заметным является рост числа законопроектов, принятых в сфере государственного строительства. Для Государственной Думы VI созыва прогнозируется сохранение данного тренда.

При этом видно, что доля принятых законов в данной области также возрастает и в V-VI созывах составляет около 30% числа внесенных по этому тематическому блоку.

В III-V созывах возрос показатель принятых актов в области ратификации международных договоров. Однако доля принятых законов в данной сфере от числа внесенных (90%) не характерна для других сфер.

Наиболее динамичный рост доли принятых законов по созывам наблюдается в сфере обороны и безопасности. Среди остальных тематических блоков эта сфера является единственной, где отмечается превышение доли принятых законов над долей оставшихся в архиве созыва.

Возрастает внимание к отрасли права, регулирующей экономическую политику. За 12 лет число принятых законодательных инициатив в этой сфере возросло более чем в три раза - с 69 законов в III созыве до 240 - в V. Рост доли принятых законов соответствует данному тренду и составляет до 25% в V созыве.

В сфере социальной политики доля принятых законов возросла в V созыве на 13% по сравнению с предыдущим созывом. В целом по данному тематическому блоку также прогнозируется сохранение положительного тренда.

Доля принятых законов в области законодательства о бюджете и налогах в V созыве превысила 40%, что характеризует количественные изменения: во II созыве были приняты 23 закона по данной тематике, а в V созыве - 234 закона.

В целом из представленных данных видно, что российское законодательство находится в процессе стабильного динамичного развития, при этом все отрасли права развиваются относительно равномерно.

Понятие нормотворчества. Нормы права, закрепляющие правила поведения, определяющие субъективные права и закрепляющие юридические обязанности, устанавливающие запреты, правовые режимы, стимулы и ограничения в праве, а также раскрывающие содержание юридических терминов, создаются в процессе нормотворчества.

Нормотворчество можно рассматривать как составную часть механизма правового регулирования (см. ниже, тема 9 "Механизм правового регулирования"), без которой не появятся на свет нормы права, направленные на регулирование различных общественных отношений. С этой точки зрения нормотворчество является первичным элементом механизма правового регулирования, так как способствует воплощению правовых замыслов в современную реальность посредством принятия нормативных документов. Для реализации данной цели разрабатываются и принимаются законы и подзаконные нормативные правовые акты. Законодательствование выступает ведущим, а создание подзаконных нормативных правовых актов - подчиненным элементом нормотворческого процесса.

Но нормотворчество может сыграть и негативную роль в работе механизма правового регулирования, когда не нуждающиеся в правовом регулировании отношения в социуме оказываются урегулированными нормами права. Чрезмерная регламентация общественных отношений посредством норм права является одним из признаков полицейского государства.

Результаты нормотворчества (нормативные правовые акты и нормативные договоры) могут в реальной ситуации не усилить, а ослабить правовое воздействие на общественные отношения, когда министерства и ведомства без делегирования полномочий принимают нормы, подменяющие нормы законов и актов высших органов государственной власти.

Ослабление действия механизма правового регулирования влечет также несоблюдение правил нормотворческой юридической техники, которое происходит либо по незнанию, либо из-за пренебрежительного отношения к этим правилам.

Нормотворчество - один из основных признаков государства, поскольку среди множества политических организаций только государство в лице своих компетентных органов и должностных лиц принимает веления, имеющие обязательную силу для всего населения страны. Кроме того, нормотворчество можно рассматривать как одну из важнейших функций государства, которая способствует реализации других его функций (экономической, социальной, экологической и т.д.).

Нормотворчество включает разные способы создания правовых норм: принятие нормативных правовых актов уполномоченными государственными органами или должностными лицами, а также принятие их путем всенародного голосования (референдума). Особым способом правотворчества является заключение нормативных соглашений (договоров), причем такие соглашения могут быть заключены между различными субъектами права (государствами, субъектами федерации, правоохранительными органами стран СНГ и др.).

Наконец, нормотворчество можно рассматривать как последнюю стадию в процессе формирования права в обществе (правообразования).

Отличительные признаки нормотворчества показаны на интеллектуальной карте 07-01.

Принципы нормотворчества. Под таковыми понимаются основополагающие начала, главные идеи, на которые опирается нормотворческая деятельность. Результатом последней является создание правовых норм, выраженных, как правило, в нормативных правовых актах. К принципам относятся начала, идеи, которые отражают ведущие, объективные стороны и проявления правотворчества и характеризуют устойчивые, закономерно существующие отношения и связи в процессе правотворчества.

К основным принципам нормотворчества относятся: законность, демократизм, научность, профессионализм, техническое совершенство, гуманизм, гласность (см. интеллектуальную карту 07-02).

Одним из главных принципов нормотворчества является законность. Она выражается прежде всего в том, что нормативные правовые акты должны приниматься только в пределах компетенции, предоставленной субъектам нормотворчества. При этом нормативные правовые акты должны соответствовать международно-правовым стандартам в области прав и свобод человека и гражданина, Конституции РФ, законам и нормативным указам Президента РФ.

Законы как юридические документы, нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой, должны конкретизировать положения, записанные в конституционных законах, а нормы подзаконных актов - детализировать законы, помогая тем самым созданию условий для реализации предписаний законов.

Принцип законности означает также, что при подготовке любого нормативного правового акта (федерального закона, постановления правительства, инструкции федерального министерства и т.п.) следует убедиться, что решаемый с помощью нормативного правового акта вопрос относится к компетенции субъекта нормотворчества.

Из принципа законности следует, что в законе должна быть предусмотрена система контроля и надзора за соблюдением законности принимаемых нормативных правовых актов. Ряд контрольных полномочий за соблюдением законности нормативных правовых актов осуществляют судебные органы.

Следующий принцип нормотворчества - демократизм. Слово "демократия" в переводе с греческого означает "власть народа". Русский философ и юрист И.А. Ильин, как бы предчувствуя хаос надвигающихся революций 1917 г., писал, что каждый правовой строй должен непременно открывать людям возможность совершенствовать законы по закону, т.е. улучшать правовой порядок, не нарушая правовой порядок; правовой строй, который закрывает эту возможность для всех или для широких кругов народа, лишая их доступа к законодательству, готовит себе неизбежную революцию.

Строительство правового государства и гражданского общества предполагает, что в подготовке и обсуждении проектов нормативных правовых актов должны участвовать различные слои общества. Принцип демократизма в нормотворческой деятельности выражается в следующем.

Проекты актов публикуются в печатных изданиях, обсуждаются на научных конференциях, коллегиях, на заседаниях экспертных комиссий и советов по вопросам нормотворческой работы, за круглыми столами, в научно-исследовательских, высших учебных заведениях. В последнее время наметилась тенденция активного обсуждения проектов нормативных документов не только научно-педагогическими кадрами и специалистами-практиками, которые в своей деятельности будут исполнять данные акты, но и общественностью, что является признаком становления в России гражданского общества.

Одним из основных принципов нормотворчества является научность. Принцип научности нормотворчества имеет огромное значение в период модернизации российского законодательства.

Субъекты нормотворчества и субъекты, участвующие в нормотворческом процессе (сотрудники правовых управлений и департаментов, аналитики, эксперты и т.п.), руководствуясь этим принципом, обязаны учитывать разные научные взгляды и теории, которые, несомненно, могут оказать существенную помощь в правовом регулировании общественных отношений. Здесь и теория естественного права, идеи которой вошли в Конституцию РФ 1993 г.; и социологическая юриспруденция (не секрет, что право в нашей стране иной раз рождается из реальных общественных отношений); и нормативизм, давший понятие юридической силы и разделивший нормативные правовые акты на законы и подзаконные акты; и историческая школа права (нормодатель должен учитывать настроения народных масс); и психологическая теория права (свойства человеческой психики оказывают серьезное влияние на поведение и деятельность людей, в том числе нормодателей); и теологическая теория права (в нашей стране много верующих, которые исповедуют различные религии).

Принцип научности заключается также в том, что субъекты нормотворчества и субъекты, участвующие в нормотворческом процессе, должны умело использовать практику применения права, делая на ее основе правильные выводы, обобщения и рекомендации. В связи с этим перед подготовкой нормативных правовых актов необходимо осуществить наблюдение за объектом предстоящего регулирования, а также сбор и изучение информации, относящейся к регулируемому вопросу, т.е. провести правовой мониторинг правоприменительной деятельности и действующего законодательства. Интересующая информация может содержаться в данных криминологических и социологических исследований, статистических и иных сведениях, материалах коллегий и различных совещаний руководителей органов власти, справках о результатах выездов в служебные командировки и т.д.

Другим немаловажным принципом нормотворчества является принцип профессионализма.

Он означает, что созданием норм права должны заниматься компетентные люди. В нормотворческом процессе необходимо использовать знания не только опытных юристов, но и политологов, социологов, экономистов, философов, психологов, т.е. ученых различных специальностей. Нормодатель должен знать, как воспримут ту или иную норму разные слои населения, поэтому, кроме ученых-юристов, к нормотворческому процессу необходимо привлекать юристов-практиков, которые в рамках правоприменительной деятельности будут работать с этими нормами, обеспечивая конституционные права, свободы и законные интересы граждан.

На первый взгляд может показаться, что различий между принципом научности и принципом технического совершенства не существует. Действительно, все принципы нормотворческого процесса тесно взаимосвязаны, а принцип технического совершенства принимаемых нормативных правовых актов прямо вытекает из принципа научности. Но его можно выделить и как самостоятельное начало. О важности принципа технического совершенства писал еще в 1906 г. Р.Иеринг. Он отмечал, что техническое несовершенство в праве представляет собой несовершенство всего права, недостаток, тормозящий право и вредящий ему во всех его целях.

Особое внимание принципу технического совершенства необходимо уделять для того, чтобы избежать таких характерных недостатков, как неполнота, неточность, неясность, противоречивость нормативных правовых актов.

Актуальным вопросом в современных условиях является сосредоточение в рамках отдельной науки системы научно обоснованных знаний не только о правилах, средствах и приемах нормотворческой юридической техники, но и о подготовке и принятии нормативных правовых актов, методах и принципах нормотворчества, которые составляют предмет самостоятельной науки нормографии (буквальный перевод - "пишу норму").

Важное значение в нормотворчестве играет принцип гуманизма, иными словами, человеколюбия. Гуманизм нормотворчества виден в том, что нормы законов и подзаконных актов должны основываться на принципах свободы и справедливости. В общей теории прав человека традиционно считается, что нормы права должны не только декларировать права и свободы человека и гражданина, но и содержать условия их реализации. Современный этап развития общества не умаляет проблему регулирования процессов обеспечения и охраны прав, свобод и обязанностей человека и гражданина с помощью нормативных документов. Если в нормотворческом процессе не будет соблюдаться данный принцип, то иные принципы нормотворчества потеряют значение.

Следующий принцип нормотворчества - гласность. Это один из признаков правового государства и гражданского общества. И если названные ценности становятся целью государственного строительства, то все нормативные правовые акты, особенно нормативные правовые акты силовых ведомств, не должны оставаться за семью печатями. Исключением являются нормативные правовые акты или отдельные их положения, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Остальные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию. Так, законы, указы Президента и постановления Правительства публикуются в "Российской газете" и официальном сборнике нормативных правовых актов "Собрание законодательства Российской Федерации". Акты парламента, Федерального Собрания РФ, публикуются в "Российской газете", "Парламентской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти публикуются в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". При этом в законодательстве установлены конкретные сроки, в течение которых нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию. Например, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней после их государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Выполнение принципа гласности, который является неотъемлемым признаком правового, демократического государства, способствует реализации права человека и гражданина, записанного в ст. 29 Конституции РФ, получать информацию законным путем.

Все перечисленные выше принципы нормотворчества взаимосвязаны, потому что работать они могут только во взаимодействии. Их можно назвать общими, так как они действительны для всех без исключения способов нормотворчества, в том числе для разработки и принятия нормативных правовых актов.

Подводя итоги анализа принципов нормотворчества, следует отметить, что в различные периоды истории по разным причинам они нарушались и это неотвратимо приводило к существенным негативным последствиям, в том числе к установлению авторитарных, тоталитарных и фашистских режимов. Соблюдение общих принципов нормотворчества имеет огромное теоретическое и практическое значение, поскольку способствует установлению надлежащего правового порядка в обществе.

Стадии нормотворческого процесса. Законность нормотворчества заключается также в соблюдении стадий нормотворческого процесса.

Нормотворческий процесс внешне выступает как процедура создания норм права, т.е. упорядоченная система стадий (этапов) деятельности по установлению, принятию, изменению и отмене правовых норм. Стадия нормотворческого процесса является самостоятельным этапом формирования государственной воли, организационно обособленным комплексом тесно связанных между собой действий, направленных на создание нормативных документов.

В обобщенном виде применительно для всех видов нормотворческого процесса можно выделить следующие стадии.

Первая стадия - принятие решения о разработке проекта нормативного правового акта.

Решение о необходимости принятия нормативного правового акта может быть принято высшими органами государственной власти (Президентом РФ, Правительством РФ). В ведомственном нормотворческом процессе такое решение принимает федеральный министр, директор федеральной службы, их первые заместители, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами.

Вторая стадия - подготовка проекта. Организация работы над проектом нормативного правового акта предусматривает определение органа, ответственного за подготовку проекта, и круга лиц, привлекаемых к участию в работе над ним. Например, проекты федеральных законов разрабатывают комитеты палат Федерального Собрания РФ, депутаты и их группы, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти. Широкое распространение имеет создание рабочих комиссий и рабочих групп по подготовке законопроектов по поручению палат Федерального Собрания РФ. Нередко представители научной общественности готовят инициативные законопроекты.

В демократических государствах отдельным самостоятельным элементом подготовки проекта нормативного правового акта может быть обсуждение проекта. Проекты нормативных правовых актов первоначально обсуждаются в рабочих комиссиях и рабочих группах, затем на экспертных советах в палатах парламента, на круглых столах и т.п. Такие обсуждения нужны для выявления как всех положительных моментов, связанных со вступлением в юридическую силу акта, так и его недостатков - нормотворческих ошибок (ущемление прав отдельных граждан, коллизии, пробелы, несоответствие правилам нормотворческой юридической техники и т.п.).

Проекты ведомственных нормативных правовых актов заблаговременно публикуются для обсуждения на едином портале информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения (http://www.regulation.gov.ru).

Третья стадия - нормотворческая инициатива. Она заключается в официальном внесении проекта нормативного правового акта на рассмотрение органа, полномочного его принять. Так, согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ по вопросам их ведения. Право законодательной инициативы должно быть выражено в форме готового законопроекта.

На муниципальном уровне право на нормотворческую инициативу может быть реализовано в форме предложений о необходимости принятия каких-либо нормативных документов, выдвижения предложений о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты, об отмене нормативных правовых актов.

Четвертая стадия - принятие нормативного правового акта. Принятие может осуществляться различными способами:

• путем депутатского голосования;
• всенародного голосования на референдуме;
• подписания (указы Президента РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
• утверждения нормативного правового акта вышестоящим органом;
• подписания сторонами нормативного договора.

Пятая стадия - опубликование нормативного правового акта. Данная стадия завершает процесс нормотворчества. Ее содержание заключается в том, что информация о принятом нормативном правовом акте доводится до сведения органов и должностных лиц, к которым имеет отношение, либо до всеобщего сведения.

На наших глазах рождается еще одна (шестая) стадия нормотворческого процесса - правовой мониторинг, под которым следует понимать научно и методологически обоснованную систему комплексной оценки правовых актов и правоприменительной практики, осуществляемую посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза в целях создания эффективных правовых документов. Сегодня без проведения правового мониторинга невозможна подготовка ни одного законопроекта. Это объясняется тем, что подготовка законопроектов должна основываться на достоверной статистической, социологической, криминологической и иной информации.

Систематизация законодательства. Как уже отмечалось выше, количество нормативных правовых актов непрерывно увеличивается. Они принимаются разными государственными органами, в разных обстоятельствах и по разным поводам. Нет ничего удивительного в том, что со временем между этими актами накапливаются противоречия. Все это требует проведения периодической систематизации законодательства.

Под систематизацией законодательства понимается деятельность компетентных органов и организаций по выявлению и устранению противоречий в законодательстве, обобщению и укрупнению нормативных правовых актов, повышению уровня системности действующего законодательства.

Существует несколько форм систематизации.

Наиболее простая и очевидная - расчистка законодательства от устаревших, потерявших значение юридических норм и нормативных правовых актов (ее иногда называют ревизией).

Периодическое проведение ревизий позволяет освободить действующее законодательство от загромождающих его устаревших норм.

Более высокая форма систематизации - инкорпорация (или консолидация). Она заключается в объединении нормативных актов, распыленных по разным источникам, в одной книге.

Инкорпорация делает корпус законодательных актов обозримым, позволяет увидеть системную взаимосвязь действующих нормативных актов, что, в свою очередь, обеспечивает их правильное применение. Инкорпорация может быть официальной, когда ее проводят уполномоченные государственные органы, и неофициальной, когда ее осуществляют в инициативном порядке организации и даже отдельные лица для научных или учебных целей. В последнее время получила распространение электронная инкорпорация - выпуск сборников нормативных правовых актов на электронных носителях.

Следующая форма систематизации, еще более высокая, называется кодификацией. В отличие от инкорпорации в ней происходит "переплавка" нормативного материала, создаются новые нормы и нормативные правовые акты. В ходе кодификации совершенствуется терминология законодательства, удаляются устаревшие термины, более четко определяются ключевые понятия.

Итогом кодификации могут быть уменьшение общего количества действующих нормативных правовых актов и появление новых обобщающих законов - кодексов.

Высшей формой систематизации законодательства принято считать создание сводов законодательства. Формирование свода законодательства предполагает одновременное использование всех трех форм систематизации - расчистки, инкорпорации и кодификации, а также реализацию масштабной программы разработки и принятия нового законодательства. Попытки создания сводов законодательства - наиболее глубинного и дорогого вида систематизации - сопряжены обычно с политическими процессами в социуме, со стремлением власти к обновлению общественной и государственной жизни.

Систематизация законодательства предполагает наличие системы учета и регистрации нормативных правовых актов, а также ведение учета всех изменений и дополнений действующего законодательства. Осуществление этой деятельности в бумажной форме - огромный и кропотливый труд, включающий внесение вклеек, дописывание и вычеркивание, ведение картотек, контрольных экземпляров нормативных правовых актов и др. Службы кодификации в федеральных органах государственной власти - это настоящие крупные юридические библиотеки. Использование компьютерной техники существенно облегчило труд систематизаторов законодательства.

Современные правовые базы данных - это, по существу, высокотехнологичные электронные своды законодательства, включающие миллионы правовых документов.

Юридическая техника. Под юридической техникой понимается совокупность способов, средств и приемов разработки, оформления, публикации и систематизации нормативных и индивидуальных правовых актов. Другими словами, юридическая техника - это технический аспект законотворческой и правоприменительной деятельности.

К средствам разработки нормативных правовых актов можно отнести шаблоны, образцы и прототипы юридических документов, словари законодательной лексики, в последнее время - разнообразные поисковые, справочные, экспертные и моделирующие компьютерные системы.

Чрезвычайно разнообразны средства оформления нормативных актов. В их составе можно назвать юридическую терминологию, юридические конструкции, реквизиты и стандартные формы юридических документов и др. Учитывая, что правовые документы оформляются не только на бумаге, но и в электронной форме, к средствам оформления следует отнести специализированные компьютерные программы, средства хранения и передачи информации. Опубликованы

Методические рекомендации по технико-юридическому оформлению нормативных правовых актов, которые должны соблюдаться при внесении законопроектов в Государственную Думу, а также при окончательном оформлении принятых Думой законов.

Технические средства публикации нормативных правовых актов включают средства опубликования нормативных правовых актов на бумаге ("Собрание законодательства Российской

Федерации", газеты, отдельные официальные издания), источники обнародования актов в СМИ (радио, телевидение), средства опубликования в электронном виде. К числу последних можно отнести официальный интернет-портал правовой информации, а также межведомственную систему электронного документооборота, используемую для официальной рассылки правовых документов в электронном виде.

Технические средства систематизации нормативных правовых актов упоминались выше - это правовые архивы, библиотеки, картотеки, контрольные тексты нормативных правовых актов, электронные правовые базы данных и др.

Юридическая техника, как и другие области техники, находится в постоянном развитии. По мере движения общества и технологий, в ней появляются новые технические формы, способы, приемы и элементы.