Государственный механизм обеспечения прав человека

Понятие, признаки и структура организационно-правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина занимают существенное место в деятельности всех государственных органов, поскольку это их важная конституционная обязанность. В тоже время решение данных вопросов не является основным содержанием деятельности большинства из них, а подчинено выполнению главных задач, которые поставлены перед конкретным государственным органом, и выступает в качестве одного из условий, способствующих его нормальному функционированию и достижению поставленных целей. Обязанности государства, соответствующие правам и свободам человека и гражданина, находят выражение в совокупности различных зафиксированных в законе гарантий, т.е. тех условий и возможностей, которые оно обязуется создать и предоставить лицам для практического осуществления ими своих прав и свобод. Следовательно, говоря об обеспечении прав и свобод человека и гражданина, можно вести речь о создании государством и его органами условий и предоставлении возможностей для их реализации. Иными словами, государство осуществляет охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина и таким образом их обеспечивает.

Вышеизложенное дает нам основание сделать вывод, что под организационно-правовым механизмом обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации следует понимать сложную, целостную, многостороннюю и многоуровневую систему статических и динамических элементов (организационно-правовых средств), каждый из которых имеет свое функциональное предназначение, с помощью которых осуществляется целенаправленное, результативное воздействие на общественные отношения в сфере реализации (охраны и защиты) прав и свобод человека и гражданина посредством взаимообусловленного, сбалансированного их функционирования (в т. ч. взаимодействия), с целью создания оптимальных политических, экономических, социальных, духовных, правовых и иных условий для наиболее полного пользования человеком и гражданином социальными благами (эффективного обеспечения прав и свобод).

Многообразие различных точек зрения позволяет сделать вывод о том, что рассматриваемый механизм наряду с материальными и процессуальными компонентами имеет статическую и динамическую стороны. При этом статическая (инструментальная) сторона показывает внутреннее строение этого целостного механизма, его отдельные элементы, взятые в единстве. Динамическая (функциональная) сторона определяет взаимообусловленное функционирование (в т.ч. взаимодействие) всех структурных элементов (организационно-правовых средств), каждый их которых имеет свое функциональное предназначение, с целью создания оптимальных политических, экономических, социальных, духовных, правовых и иных условий для наиболее полного пользования человеком и гражданином социальными благами (эффективного обеспечения прав и свобод).

Статическую сторону этого механизма составляют: социальные нормы (нормативная основа); субъекты, объекты и характер связей между ними (правоотношения); гарантии; механизм реализации, включающий механизм охраны и механизм защиты прав и свобод; механизм юридической ответственности; механизм це-леполагания, вне анализа и оценки которого нельзя ничего понять в управлении организационно-правовым механизмом обеспечения прав и свобод человека и гражданина; специфические организационно-правовые средства (правовая культура, правовое сознание, законность, правопорядок).

Статическая сторона является основой (фундаментом) для динамической стороны организационно-правового механизма, ее предпосылкой. В структуре его динамической стороны лежит движение, т. е. обеспечительный процесс (процедура) функционирования, который и определяет взаимодействие статических элементов. Более того, действенность этого механизма (динамическая сторона) зависит от степени социально-правовой активности личности при решении экономических, политических, культурных и других задач, ее отношения к своим правам и свободам.

Без этого гражданское общество не способно к качественному развитию, а правовое государство, как показала практика, остается за гранью своего предназначения.

Сказанное позволяет заключить, что, во-первых, в основе определения механизма лежат организационно-правовые средства, являющиеся центральной частью (звеном) всех юридических (правовых) механизмов, свидетельствующие о целенаправленном, инструментальном характере организационно-правового механизма, рассчитанного на достижение конкретных результатов; во-вторых, структура организационно-правового механизма представлена элементами различного порядка (рода). В основном это элементы, имеющие юридический характер, вместе с тем в ряде случаев нельзя игнорировать наличие элементов (явлений) идеологического, психологического, социально-экономического и т.п. характера, которые с точки зрения инструментальной роли в рамках данного механизма имеют немаловажное значение.

Кроме всего прочего, достаточно очевиден тот факт, что элементы организационно-правового механизма расположены во времени асинхронно, т.е. задействуются в определенной очередности, а сам механизм проходит в своем развитии ряд стадий: от начальной, на которой происходит определение институциональных (содержательных) основ действия механизма, до конечной, т.е. достижения ожидаемого результата.

Помимо выделения статической и динамической сторон механизма, представляется целесообразным подразделить все его элементы на первичные и вторичные.

Первичные - это многочисленные субъекты организационно-правового механизма (государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, негосударственные образования и др.).

Вторичные - это те элементы, которые носят вспомогательный характер и «обслуживают» первичные. Это не говорит о том, что эти элементы являются незначимыми или малозначимыми. В данном случае имеется в виду то, что именно первичные элементы либо создают вторичные (например, социальные нормы), либо влияют на их качественное состояние (механизм реализации, включающий механизм охраны и механизм защиты прав и свобод; механизм юридической ответственности; механизм целеполагания; обеспечительный процесс; специфические организационно-правовые средства (правовая культура, правовое сознание, законность, правопорядок)), т.е. от качества первичных элементов зависит качество вторичных, но не наоборот.

Конструктивное отношение к различным взглядам на организационно-правовой механизм, как представляется, должно исходить из того, что составляющие его механизмы (механизм реализации, включающий механизм охраны и механизм защиты прав и свобод; механизм юридической ответственности; механизм целе-полагания), находясь в диалектической взаимосвязи между собой, не столько исключают друг друга, сколько дополняют, отражают его некоторые специфические свойства и особенности. При таком подходе важным аспектом анализа является соотношение общих признаков и элементов, присущих любому механизму, с теми из них, которые позволяют отличать различные механизмы по их качественным особенностям и чертам. И находятся эти механизмы между собой в соотношении общего и частного. А между общим и частным проявлением одного и того же явления, как показывают закономерности диалектики, очень много схожего. Они самым тесным образом связаны между собой. В тоже время нельзя отрицать и тот факт, что организационно-правовой механизм имеет свои, только ему присущие признаки (черты), которые позволят отличить, где речь идет о реально функционирующем механизме, а где о его имитации.

По причине многозначности изучаемого понятия есть смысл выделить его методологические признаки и признаки функционирования и развития. Если первые характеризуют сущностную характеристику и специфику структуры механизма, то последние связаны с его функционированием и развитием, а потому являются одновременно критериями эффективности механизма.

I. Методологические признаки сущности и структуры механизма:

• признак системности - организационно-правовой механизм - представляет собой сложное системное образование, множество элементов которого находятся в отношениях и связях друг с другом, образуя определенную целостность, единство. В рамках данного механизма формируются и функционируют субъекты правоохранительной и правозащитной деятельности, осуществляется, в целом, обеспечительный процесс. Именно системность позволяет увидеть свойственные каждому структурному элементу системы особенности и «сосредоточить внимание на выявлении интегративных качеств, возникающих в результате их соединения в единое целое»;
• признак интегративности характеризует целостность организационно-правового механизма, гармонизацию его элементов с учетом их сочетаемости и совместимости. Сущность организационно-правового механизма как раз и заключается в том, что в нем интегрируется необходимая и достаточная совокупность элементов в целостное системное образование;
• признак сложности структуры определяет всю совокупность элементов и связей организационно-правового механизма;
• признак многосторонности характеризуется наличием статической и динамической сторон организационно-правового механизма;
• признак многоуровневости определяет количество уровней (федеральный, региональный (межрегиональный) и местный); изменения которые влияют на всю уровневую систему; степень самостоятельности и взаимосвязи уровней организационно-правового механизма;
• признак иерархичности показывает наличие в организационно-правовом механизме первичных и вторичных элементов;
• признак целенаправленности характеризует и обусловливает необходимость наличия и достижения определенных целей организационно-правового механизма - создания оптимальных политических, экономических, социальных, духовных, правовых и иных условий для наиболее полного пользования человеком и гражданином социальными благами (эффективного обеспечения прав и свобод). Не зря в качестве самостоятельного элемента организационно-правового механизма выделяется механизм целеполагания, ибо цель, являясь предметом стремления (то, что надо, желательно осуществить), выступает как единство мотивов, средств и результатов, а определение целей является необходимой предпосылкой эффективности функционирования рассматриваемого механизма. Об эффективной движущей силе целей (соотношением между достигнутыми результатами и затраченными ресурсами) можно говорить только при одновременном наличии трех непременных их свойств - взаимообусловленности, когда решения и действия, необходимые для достижения одной цели, способствуют реализации другой, адекватности - соответствие потребностям и интересам личности, общества и государства и результативности - оценки степени достижение желаемого и необходимого результата с учетом качественных и количественных показателей («цель - результат - расходы»). Цели организационно-правового механизма не возникают сами по себе и не являются исключительно результатом целеполагания только лишь субъектов данного механизма - они проистекают, в первую очередь, из потребностей общества. В этой связи представляется оправданным выделить два вида общеорганизационных целей рассматриваемого механизма: 1) цели-задания, ориентации (тактические, оперативные), к которым относятся поручения, планы, общие интересы, реализуемые субъектами организационно-правового механизма с учетом потребностей общества; 2) цели системы (главные - стратегические - комплексные) - достижение стабильности, упорядоченности ее функционирования;
• признак неаддитивности определяет совместное функционирование разнородных, но взаимосвязанных и взаимодействующих элементов организационно-правового механизма, что создает качественно новые свойства целого (механизма), не сводящиеся к сумме свойств его элементов. Механизм не может быть познан и объяснен на основе одного лишь знания о его элементах. Неспособность понять взаимозависимость между элементами механизма отрицательно сказывается на его работоспособности;
• признак зависимости от факторов внешней и внутренней среды показывает проявление свойств организационно-правового механизма в процессе функционирования в условиях внутренней и внешней среды.

II. Признаки эффективности функционирования и развития (критерии эффективности организационно-правового механизма):

• признак (критерий) инерционности обусловливает как характеристики устойчивости функционирования организационно-правового механизма, так и его изменчивости через определение состояния входных и выходных параметров;
• признак (критерий) инновационности показывает способность организационно-правового механизма к обновлению (новаторскому совершенствованию, эволюционированию), обладающему высокой эффективностью;
• признак (критерий) синергичности определяет способность достижения эффективности функционирования организационно-правового механизма за счет объединенного действия его элементного состава, которое превосходит эффект каждого отдельно взятого элемента или их простой суммы («целое больше суммы его частей»: 2+2=4х, где х>1);
• признак (критерий) перманентности характеризует способность организационно-правового механизма непрерывно (постоянно) функционировать с заранее заданными параметрами;
• признак (критерий) адаптивности характеризует способность организационно-правового механизма сохранять свою значимость в условиях приспосабливания (адаптации) к изменениям внутренней и внешней среды.
• признак (критерий) управляемости (критерий системы управления организационно-правовым механизмом) характеризует возможность перевести организационно-правовой механизм из одного состояния в другое. Качество управления, безусловно, зависит от качества субъектного состава. Несомненно, управлять организационно-правовым механизмом могут исключительно профессионалы, компетентные, подготовленные люди, обладающие соответствующими знаниями, умениями и навыками, занимающиеся юридической наукой, знающие особенности современной правозащитной и правоохранительной практики, имеющие определенный опыт политической и юридической деятельности. Иными словами, это люди с должным доктринальным, профессиональным правовым и политическим сознанием.

Организационно-правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина предполагает установленную и внутренне согласованную последовательность применения организационно-правовых средств. Его задача - обеспечить достижение поставленной цели, т.е. добиться состояния организованности. С организационной точки зрения решение задачи независимо от ее конкретного содержания, будь то право, политика, экономика и т.п., сводится, прежде всего, к построению разного сочетания элементов, которое соответствовало бы наилучшему способу достижения поставленной цели.

Таким образом, в заключение необходимо отметить, что степень защищенности прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и ее субъектах зависит от совершенства правовых механизмов их обеспечения, от экономического потенциала нашего общества. На современном этапе все это может быть осуществлено путем обеспечения первоочередности решения проблем законодательного регулирования конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, средств и условий их обеспечения; совершенствования состава действующих конституционных прав и свобод человека и гражданина; развития системы конституционного надзора за созданием и реализацией государственными органами, должностными лицами и гражданами условий и средств обеспечения действия прав и свобод человека и гражданина в государстве. Реализация усилий и мер государственно-правового характера с учетом этих направлений деятельности позволит сформировать надежный и эффективный многоуровневый организационно-правовой механизм обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина как в Российской Федерации, так и в ее субъектах.

Федеральные органы государственной власти в организационно-правовом механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Действие организационно-правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина определяется многочисленными организационно-правовыми средствами, в т.ч. деятельностью большого числа субъектов.

Внутригосударственное обеспечение прав и свобод человека и гражданина осуществляется в Российской Федерации на трех уровнях: федеральном, региональном (межрегиональном) и местном.

Федеральный уровень обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина включает в себя:

• Судебную охрану и защиту, которая обеспечивается деятельностью:
  • федеральных судов, к ним относятся: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации; верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации и специализированные арбитражные суды, составляющие систему федеральных арбитражных судов.
• Внесудебную охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина, включающую в себя:
  • Президента Российской Федерации, который, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 80), является гарантом прав и свобод человека и гражданина;
  • Администрацию Президента Российской Федерации в сфере их функций по организации рассмотрения обращений граждан, охраны и защиты их конституционных прав и законных интересов;
  • Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, другие совещательные органы при Президенте Российской Федерации, созданные в целях оказания помощи в реализации его полномочий как гаранта Конституции РФ, прав и основных свобод человека и гражданина (Комиссия по вопросам гражданства, Комиссия по реабилитации жертв политических репрессий, Комиссия по делам ветеранов, Комиссия по делам инвалидов и т.д.);
  • Федеральное Собрание Российской Федерации, которое принимает участие в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, определяя законодательное регулирование данной сферы;
  • Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной и законодательной ветвей власти в сфере их функций по организации рассмотрения обращений граждан, охраны и защиты их конституционных прав и законных интересов;
  • прокуратуру Российской Федерации, осуществляющую надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
  • Счетную палату Российской Федерации, призванную обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля);
  • Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка; Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей;
  • Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, обеспечивающую реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
  • Общественную палату Российской Федерации, общественные советы при федеральных органах государственной власти и т.д.

В правовом государстве права и свободы человека и гражданина, их признание, защита и гарантирование утверждаются как основной и определяющий критерий правового характера законодательства и практики его применения. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, закрепленный в Конституции РФ, адресован всем ветвям государственной власти, связывает и обязывает их. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ). Чрезвычайно важным представляется и введение прямого запрета антиправового закона: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или ущемляющие права и свободы человека и гражданина» (ч. 2 ст. 55). Очень важно, чтобы права и свободы не просто провозглашались и воплощались в жизнь, но и обеспечивалось их полное и гарантированное соблюдение. Так, Л.С. Явич писал, что «право ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях, и что нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества».

Специфика российской действительности обусловливает необходимость функционирования именно многоуровневого организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, позволяющего им иметь выбор способов и средств защиты своих нарушенных прав и свобод.

Важное место в этом механизме отведено Президенту РФ. Именно на него как главу государства возложена обязанность гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). При вступлении в должность Президент приносит народу России присягу, согласно которой он клянется при осуществлении своих полномочий «уважать и охранять права и свободы человека и гражданина» (ч. 1 ст. 82 Конституции РФ).

Полномочия Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина выражаются в различных формах. Он издает указы и распоряжения, которые заполняют правовой вакуум в самых различных областях, обладает правом законодательной инициативы и вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы, обладает правом отлагательного вето, предоставляет политическое убежище и т. д. Эти и другие полномочия Президента РФ, предусмотренные Конституцией РФ, в той или иной мере связаны с осуществлением его функций гаранта прав и свобод человека и гражданина.

Целесообразно отметить, что как юридически, так и практически нет ни одного субъективного права человека и гражданина, в реализации которого Президент РФ не имел бы реальной возможности принять участие. Его полномочия в этой области не могут конкурировать с каким-либо другим органом общей компетенции.

Так, только в 2014 г. в адрес Президента Российской Федерации поступило 987775 обращений, 110046 запросов информации и 114433 сообщения, из них из иностранных государств - 92989 обращений, 26449 запросов информации и 50266 сообщений.

Несмотря на то, что для федеральных органов исполнительной и законодательной ветвей власти, а также законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление охраны и защиты прав и свобод граждан не является основной функцией, они, тем не менее, не исключены полностью из правоохранительного и правозащитного процесса, а их деятельность в сфере прав и свобод человека и гражданина можно определить как «правоохра-на», т.е. создание условий, направленных на наиболее полную реализацию прав и свобод человеком и гражданином, соответственно, путем принятия законов и организации их исполнения.

Конституция Российской Федерации 1993 г. учредила Федеральное Собрание РФ как представительный орган, осуществляющий законодательную власть в Российской Федерации.

Предназначение этого органа государственной власти, как следует из наименования, двойственно. Во-первых, Федеральное Собрание РФ призвано выражать интересы и волю народа Российской Федерации (представительный характер). Народное представительство реализуется путем проведения периодических и свободных выборов. Последние направлены на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративных отношений, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателей. Во-вторых, это законодательствование, которое означает, что Государственная Дума Федерального Собрания РФ реализует права и свободы, провозглашенные Конституцией РФ, посредством принятия законов, т.е. нормативных правовых актов высшей юридической силы. Однако она связана в этом процессе решением Совета Федерации Федерального Собрания РФ и согласием Президента РФ. Таким образом, реализация прав и свобод человека и гражданина посредством принятия федеральных законов требует непременного участия Государственной Думы, Совета Федерации и Президента РФ.

В период заседаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации формой работы депутатов с избирателями является, прежде всего, рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, по которым депутаты обязаны принимать меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Так, в течение весенней сессии 2015 г. отделом по обеспечению деятельности Приемной Государственной Думы Управления информационно-технологического и документационного обеспечения рассмотрено 48,1 тыс. обращений граждан, трудовых коллективов предприятий, профсоюзных организаций, советов ветеранов войны и труда, других общественных объединений, из них 6,3 тыс. доставлены в Приемную Государственной Думы гражданами лично, 17,1 тыс. поступили по электронной почте.

Активно работает с обращениями граждан и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, куда в 2014 г. поступило 21845 обращений граждан, в том числе 20105 в письменной форме. На личном приеме в Приемной Совета Федерации было принято 1639 человек.

Немаловажное значение в организационно-правовом механизме имеет исполнительная власть. Об этом свидетельствуют нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств. Так, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 23 мая 2015 г.) «О Правительстве Российской Федерации» указывает на основные направления деятельности высшего органа исполнительной власти в сфере охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Правительство РФ обеспечивает реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, принимает меры по реализации трудовых прав граждан, прав граждан на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, осуществляет меры по обеспечению безопасности личности, законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Значительное влияние Правительство РФ уделяет формированию федеральных целевых программ и обеспечению их реализации.

Отношения гражданина с органами исполнительной власти можно рассматривать с различных позиций. Большой интерес представляют те связи между гражданином и администрацией, которые выходят за рамки позитивных и возникают тогда, когда человек считает, что его права нарушены и обращается за их защитой, используя различные правовые возможности.

Физические лица весьма активно реализуют это право и направляют свои обращения в отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства Российской Федерации. Свидетельством того являются статистические данные. Так, только в сентябре 2015 г. в адрес Правительства Российской Федерации поступило 9915 обращений, в том числе 182 коллективных, под которыми поставили подписи 65471 человек.

Граждане вправе обращаться также в федеральные министерства и другие органы исполнительной власти, которые имеют свои локальные акты по работе с обращениями граждан.

Практика большинства стран мира свидетельствует о том, что наиболее эффективно защита прав и свобод человека и гражданина осуществляется судебной властью. В цивилизованном обществе суду принадлежит центральное место во всей правовой системе. Именно суд олицетворяет подлинное право, истинную справедливость. Чем выше роль, авторитет суда и правосудия в целом, чем большей самостоятельностью и независимостью обладает суд во взаимоотношениях с представительными органами и органами управления, тем выше в стране уровень законности и демократии, тем надежнее защищены от возможных посягательств права и свободы человека и гражданина. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и законами государства. Судьи независимы, подчиняются только закону.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту всех прав и свобод, включая те, которые закреплены ею же (ч. 1 ст. 46). Согласно Конституции РФ, решения и действия (или бездействие) любых государственных органов, общественных объединений и должностных лиц, ущемляющие права и свободы человека и гражданина, могут быть обжалованы в судебном порядке (ч. 2 ст. 46). К сожалению, одной этой декларации недостаточно. Нужна всесторонняя судебная защита. Слабая защита лишь сеет иллюзии, рождает недоумение и озлобленность, дискредитирует самую идею обращения в суд за помощью.

Право беспрепятственно обращаться в суд за защитой от любых действий и решений исполнительной власти - важнейшее условие обеспечения прав и свобод российских граждан. Это право не только формально провозглашено в Конституции РФ, но и нашло развернутую регламентацию в принятом 27 апреля 1993 г. Законе Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Каждый российский гражданин имеет возможность выбора, куда обращаться с жалобой. Он может обратиться в суд либо в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган, в орган местного самоуправления, в учреждение, на предприятие или в объединение, к должностному лицу.

За последние годы наши граждане стали чаще обращаться в суд за защитой своих прав и свобод. Это, несомненно, свидетельствует о росте доверия граждан к судебной защите. Однако система судебных органов, существующая в настоящее время в России, еще далека от совершенства. Она полностью еще не освободилась от традиций тоталитарного прошлого, когда судебная система фактически являлась одним из элементов репрессивного аппарата и многие вопросы решались судебными органами на основании указаний партийных и государственных чиновников.

Обобщая вышесказанное необходимо отметить, что место федеральных органов государственной власти в организационно-правовом механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина трудно переоценить, поскольку именно права и свободы человека и гражданина определяют деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Поэтому и осуществление этими органами своих полномочий в рассматриваемом механизме, осуществляется во взаимодействии, основы которого заложены в принципе разделения властей, в целях достижения баланса между ними, который, в свою очередь, служит катализатором функционирования организационно-правового механизма.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина

В субъектах Российской Федерации, аналогично федеральному уровню, действие организационно-правового механизма обеспечивается посредством двух форм: судебной и внесудебной охраны и защиты.

Судебная форма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина представляет собой гарантированный каждому индивиду механизм охраны и защиты его прав и свобод, который выражается в деятельности органов судебной власти по предотвращению нарушений прав и свобод, устранению препятствий их реализации (охрана) либо восстановлению нарушенного права посредством установленных законом форм судопроизводства (защита).

Судебная охрана и защита прав и свобод человека и гражданина обеспечивается деятельностью судов субъектов Российской Федерации, к которым в соответствии с ч. 4 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 5 февраля 2014 г.) «О судебной системе Российской Федера-ции» относятся:

• конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации;
• мировые судьи, являющиеся судами общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Их компетенция определена Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.) «О мировых судьях в Российской Федерации». Они рассматривают малозначительные уголовные дела, имущественные споры при небольшой цене иска, дела об административных правонарушениях, защищая, таким образом, права граждан от их нарушений со стороны других граждан. К ведению мировых судей не относится рассмотрение жалоб на решения и действия органов и должностных лиц публичной власти, нарушающие права и свободы граждан.

Внесудебная форма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина включает в себя:

• органы исполнительной и законодательной (представительной) ветвей власти субъектов Российской Федерации в сфере их функций по организации рассмотрения обращений граждан, охраны и защиты их конституционных прав, свобод и законных интересов.

Для законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина не является основной функцией. Их деятельность в указанной сфере имеет потенциал правоохраны, т.е. направлена она на создание условий, обеспечивающих наиболее полную реализацию прав и свобод человека и гражданина, соответственно, путем принятия законов и организации их исполнения.

Если определение системы государственных органов, охраняющих права и свободы человека и гражданина, их компетенции, порядка деятельности, содержания принимаемых ими решений и ответственности за исполнение своих обязанностей - одно из важнейших направлений законодательного регулирования, то основная функция исполнительной власти «состоит в осуществлении управленческой, организующей деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых непосредственно народом или его представительным органом». Эта функция определяет содержание и характер полномочий органов исполнительной власти по принятию нормативных актов. Модель действия на основе и во исполнение закона должна стать доминирующей на любом уровне исполнительной власти;

• институты уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации; уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации;
• комиссии по правам человека в субъектах Российской Федерации, действующие в целях оказания помощи гражданам в реализации их прав и основных свобод;
• избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, обеспечивающие реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
• правозащитные организации и т.д.

На уровне субъектов Российской Федерации (региональном уровне) особое место в организационно-правовом механизме занимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые аналогично федеральным органам государственной власти имеют свою специфику. Во-первых, обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации проявляется, в большей части, в принятии ими соответствующих законов. Например, законом субъекта Российской Федерации утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, устанавливаются порядок проведения выборов на территории субъекта Российской Федерации и т.д. Кроме того, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает конституцию (устав) субъекта Российской Федерации и поправки к ней (нему)1. Во-вторых, исполнительная власть, представленная системой органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации призвана осуществлять в пределах своих полномочий меры по обеспечению реализации прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью. В-третьих, следуя принципу разделения властей, характерному и для регионального уровня, правосудие на территории субъектов Российской Федерации осуществляют конституционные (уставные) суды и мировые судьи.

Субъекты Российской Федерации в процессе регламентации правозащитной деятельности, осуществляемой на региональном уровне, должны разрешить важную проблему, с тем чтобы обеспечить, с одной стороны, невмешательство в исключительную компетенцию федеральных государственных органов, а с другой - эффективность собственной правозащитной деятельности.

Конституция РФ определила структуру федеративного устройства и статус субъекта РФ, разграничила предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Эти новые принципы построения российской государственности позволили субъектам РФ начать формирование собственных, относительно обособленных законодательных систем. Формирование законодательства субъектов РФ стало логичным продолжением строительства правовой системы Российской Федерации, которое рассматривается Конституцией РФ как атрибут их государственности (ч. 2 ст. 5). При этом правовые нормы субъектов РФ являются неотъемлемой частью российской правовой системы. Вместе с тем в Конституции РФ не решены еще многие вопросы правового статуса субъекта РФ, что может повлечь, по мнению Н.С. Соколовой, за собой споры о порядке регулирования тех или иных общественных отношений и затормозить формирование и нормальное функционирование системы законода-тельства. В настоящее время прослеживается тенденция увеличения нормотворчества субъектов РФ, однако это не должно создавать проблем для правоприменения. Система законодательства субъектов РФ должна строиться на основе приоритетов Конституции РФ и других законодательных актов Российской Федерации.

Предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ разграничиваются, согласно ст. 11 Конституции РФ, иными положениями Конституции РФ, Федеративным договором и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Согласно ст. 73 Конституции РФ, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти по предметам совместного ведения вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации. Предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов прописаны достаточно подробно в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Предметы ведения субъекта РФ можно представить как остаточную часть правового пространства. Поэтому многие субъекты РФ, стараясь более четко определить свои полномочия, выстраивали собственные модели взаимоотношений с федеральным центром, закрепляя их двусторонними договорами.

Применительно к нормотворчеству по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и в соответствии с правилами применения действующего законодательства в случае наличия противоречия между федеральным законодательством и законом субъекта РФ предпочтение отдается федеральному закону (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). При осуществлении регулирования на уровне субъекта Федерации недопустимо ограничение перечня и объема прав и свобод, а также снижение их гарантированной охраны и защиты по сравнению с федеральным уровнем. Это позволяет сохранить единый стандарт перечня и системы охраны и защиты прав и свобод граждан на всей территории России. Правовое регулирование субъектами Федерации осуществляется по предметам совместного ведения в соответствии с федеральными правовыми актами: субъект Федерации может принять опережающее правовое регулирование, но после принятия федерального законодательства по данному вопросу должен привести свое законодательство в соответствии с ним. Как отметил Конституционный Суд РФ в своем решении, «если субъект Российской Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий по предметам совместного ведения, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере» . Совместное ведение предполагает разделение полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. Самостоятельно субъект Федерации может осуществлять правовое регулирование в пределах совместного или исключительного ведения. В последнем случае нормативные акты субъекта Федерации имеют приоритет перед актами Федерации (ч. 6 ст. 76).

Федерация должна обеспечить соблюдение региональным законодателем при правовой регламентации сфер, непосредственно затрагивающих права и свободы человека и гражданина, следующего конституционного положения: на уровне субъекта Федерации никоим образом не может быть ограничен объем предоставленных гражданину прав и свобод по сравнению с федеральным или международным законодательством, поскольку, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, ограничение прав и свобод человека и гражданина может вводиться только федеральным законом. Вместе с тем субъект Федерации может расширить и дополнить, по сравнению с федеральным уровнем, объем гарантированных государством прав и свобод, например, установить дополнительные социальные льготы пенсионерам, инвалидам, предусмотреть более высокий стандарт бесплатного образования, предоставляемого гражданину, дополнить механизмы, призванные охранять и защищать права и свободы человека и гражданина. Последнее может проиллюстрировать учреждение в ряде субъектов Российской Федерации института Уполномоченного по правам человека.

Возможно, более четкое распределение полномочий между центром и субъектами Федерации - одна из важнейших задач законодателя. Для законодательного органа субъекта Федерации необходимо более четко «определить, во-первых, объем законодательного регулирования по предметам совместного ведения, не допуская превышения или дублирования норм федеральных законов; во-вторых, обеспечить самостоятельное правовое регулирование «области» по предметам ее исключительного ведения».

В действующем законодательстве четко не определены предмет и пределы осуществления правового регулирования субъектом Федерации в области охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Это приводит к тому, что часто принимается закон либо по вопросу, относящемуся к ведению Федерации, например, устанавливающий какие-либо ограничения прав граждан, либо определенные отношения остаются неурегулированными ни на одном уровне. В связи с этим важен мотив, отмеченный Конституционным Судом РФ в его решении: пределы усмотрения органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам своего ведения или совместного ведения могут быть «ограничены федеральным законодателем, исходя из интересов обеспечения прав граждан». Сложившаяся ситуация создает определенные трудности и перед судебными органами общей юрисдикции. При принятии решения по конкретному делу судья, оценивая нормативные акты, не может решать вопрос о том, принят ли нормативный акт в соответствии с разделением предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектом Федерации, поскольку этот вопрос отнесен к ведению Конституционного Суда РФ. И в то же время судья должен в максимально короткие сроки вынести решение в соответствии с законом, но будет ли это федеральный закон или акт субъекта Федерации - неясно.

Важно здесь сказать и еще об одной проблеме. Непосредственное действие Конституции РФ, регулирование прав и свобод человека и гражданина федеральными законами зачастую не снимают необходимость детализации и конкретизации конституционных норм в нормативных актах органов исполнительной власти, поскольку именно в них определяется компетенция тех или иных органов, их взаимоотношения с гражданами. Хотя законодательная власть сохраняет за собой решающее влияние на выполнение государством своих обязанностей, происходит сближение и взаимодействие процессов нормотворчества и правоприменения. Часто применение нормы, принятой парламентом на уровне закона, становится возможным только после принятия конкретизирующего нормативного акта исполнительной власти, а также требует дальнейшей интерпретации вплоть до индивидуальных административных или судебных процедур. Отсюда необходимо включение других ветвей власти в процесс формирования правового поля в данной области.

Далее необходимо заметить, что, согласно Конституции РФ (п. «в» ч. 1 ст. 71), регулирование прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации. Это, прежде всего, означает, что в государстве обеспечивается высший уровень их регулирования, а именно непосредственно Конституцией РФ - в гл. 2 (Права и свободы человека и гражданина).

Конституционным принципом является также регулирование прав и свобод в форме закона. В главе 2 Конституции РФ, определяющей перечень признанных прав и свобод человека и гражданина, ссылки на соответствующие законы, которые должны быть приняты и применяться в процессе их реализации, имеются более чем в двадцати статьях. При этом отсутствие указанных законов не ограничивает прав и свобод, поскольку они являются непосредственно действующими. Субъекты Федерации и муниципальные образования не вправе ограничивать круг прав и свобод человека и гражданина и их непосредственное действие. Конституция РФ запрещает применение любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы для всеобщего сведения.

Конституция РФ не содержит четкого разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере. В ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств (п. «в» ст. 71 Конституции РФ). Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 72). Практически это означает, что, с одной стороны, федеральный уровень регулирования и защиты прав и свобод не может быть ни в какой форме умален субъектами Федерации, а с другой, - что те же субъекты Федерации несут конституционную обязанность защищать права и свободы любого человека и гражданина на своей территории, вправе расширять федеральные гарантии их защиты. В то же время Конституцией РФ определено, что защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства в целом, а также федеральных органов государственной власти - Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 82, ч. 2 ст. 85), палат Федерального Собрания (ст. 102, 103, 106), Правительства Российской Федерации (ст. 114), органов государственной власти субъектов Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 72, ст. 73, ч. 2 ст. 85), органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 132). Исходя из этого здесь требуется наиболее четкое разграничение полномочий Федерации и ее субъектов, которое должно найти свое отражение в действующем законодательстве.

Таким образом, можно сделать следующие выводы и обобщения.

Во-первых, систему субъектов организационно-правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина на региональном уровне следует определить как упорядоченную определенным образом совокупность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должностных лиц, негосударственных организаций, деятельность которых направлена на предупреждение нарушения прав и свобод человека и гражданина, а в случае нарушения - на их восстановление.

Во-вторых, роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовом механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина определяется их деятельностью правоохранительного и правозащитного характера, основной целью которой является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

В-третьих, обоснование концепции организационно-правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и конституционной системы разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами в части определения правового положения человека и гражданина показывает, что для законодательного регулирования положения человека и гражданина собственно в субъекте Федерации остается незначительное пространство. Формально объем законодательства субъектов Федерации в этой сфере должен определяться такими правилами, как недопустимость двойного федерального и регионального правового регулирования схожих общественных отношений, возможность установления субъектом Федерации дополнительных прав и свобод человека и гражданина за счет собственных ресурсов, в том числе прав и свобод человека и гражданина, обусловленных региональными особенностями климатического, техногенного, национально-этнического и социального характера.

Органы местного самоуправления в организационно-правовом механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2), устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18), возлагает на органы местного самоуправления функцию охраны общественного порядка (ст. 132). Отсюда следует, что все органы и должностные лица местного самоуправления должны служить главной цели: обеспечению прав и свобод человека и гражданина, созданию всех необходимых условий для их реализации и защиты. Не случайно Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию (12 декабря 2013 г.) обратил внимание на то, что «^местная власть должна быть устроена так - а ведь это самая близкая власть к людям, - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой».

Согласно ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 5 октября 2015 г.) «структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

Из сформулированной в ст. 18 Конституции Российской Федерации нормы-принципа вытекают обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении своей компетенции исходить, прежде всего, из незыблемости, ненарушаемости и непосредственного действия основных конституционных и иных прав и свобод граждан как ведущих принципов своей деятельности. Они должны выступать главным ориентиром при принятии нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления и их правоприменительной практики. Если какие-либо положения актов органов и должностных лиц органов местного самоуправления прямо или косвенно ущемляют права человека, то этот акт подлежит отмене в соответствии с установленным порядком.

В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это требование в полной мере распространяется и на акты органов и должностных лиц местного самоуправления. В тех муниципальных образованиях, где нет своих средств массовой информации, тексты решений должны вывешиваться на стендах в специально определенных местах там, где обычно бывает многолюдно.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод (ст. 46). Предметом обжалования в суд могут быть решения и действия (или бездействие) органов и должностных лиц органов местного самоуправления, а также официальная информация, послужившая основанием для совершения действия или принятия решения, в результате которых нарушены права и свободы гражданина. Порядок подобного обжалования регламентируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 9 февраля 2009 г.)1.

Конституция Российской Федерации закрепила, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Это конституционное установление в полной мере относится к местному самоуправлению, к его органам и должностным лицам, обязанностью которых является забота о социальной справедливости, благополучии своих жителей, их социальной защищенности. В социальном государстве местное самоуправление тоже должно быть социальным. Это является правовым принципом местного самоуправления, одной из его правовых основ.

Немаловажно, что наличие 22777 единиц муниципальных образований в Российской Федерации с их индивидуальными территориальными, историческими, культурными, социальными, экономическими и др. особенностями говорит если не о первостепенной, то как минимум существенно необходимой функции органов местного самоуправления, выражающейся в непосредственной практической реализации прав и свобод человека и гражданина.

Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

Анализ действующего законодательства позволяет говорить о том, что в России существует достаточно широкий перечень вопросов местного значения, решаемых на муниципальном уровне. Вместе с тем это не означает, что государство устранилось от решения муниципальных проблем. Напротив, оно заинтересовано в конструктивном диалоге с муниципальной властью и позитивных (с точки зрения интересов граждан, обеспечения их прав и свобод) результатах деятельности органов местного самоуправления. В проведении политики, направленной на улучшение жизни граждан, органы государственной власти и местного самоуправления являются партнерами. Особенностью разграничения их функций является непосредственное участие государства в определении основных направлений развития муниципалитетов и их централизованном материально-финансовом обеспечении.

Одним из главных критериев оценки достигнутого в современном российском обществе уровня развития местного самоуправления является, безусловно, личностный критерий, который определяется, во-первых, полнотой прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне его социального и правового положения и, во-вторых, реальностью соответствующих прав, степенью их гарантированности с точки зрения фактических возможностей человека участвовать в решении вопросов местного значения, пользоваться социально-культурными и иными благами местного сообщества.

В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения муниципальных образований.

Таким образом, для осуществления надлежащей охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина необходима более детальная их регламентация в отраслевом законодательстве. В связи с этим государство должно конкретно и понятно описать свои обязанности, а также обязанности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и порядок их исполнения в правовых нормах. В противном случае «неопределенность норм <_> может привести к не согласующемуся с принципом правового государства произволу государственных органов и должностных лиц <_> и к нарушению равенства прав граждан перед законом». Возлагая на себя определенные обязанности, государство должно, как минимум, создать необходимые условия для исполнения данной обязанности: предусмотреть процедуру, создать специальные органы, определить степень, форму, да и саму возможность вмешательства государства в область прав и свобод человека и гражданина.