Публичные закупки России: правовое регулирование

Государственный (муниципальный) заказ, размещение заказа, закупки, контрактная система, прокьюремент
Законодательство России о публичных закупках
Субъектный состав отношений в сфере закупок
Порядок осуществления закупок

Основные понятия

Государственные (муниципальные) закупки: закупки, проводимые в соответствии с Законом о контрактной системе (Законом № 44-ФЗ).
Государственный контракт, муницыпальный контракт: договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта РФ (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.
Закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд: совокупность действий, осуществляемых в установленном Законом № 44-ФЗ порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае если в соответствии с Законом № 44-ФЗ не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.
Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (контрактная система в сфере закупок): совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.
«Корпоративные» закупки (в узком смысле слова): закупки, проводимые в соответствии с Законом о закупках товаров, работ, услуг (Законом № 223-ФЗ).
Публичные закупки: закупки, проводимые публично, т. е. среди неопределенного круга потенциальных поставщиков, как правило на специальных электронных площадках (сайтах) в сети Интернет. К публичным закупкам относятся государственные (муниципальные), «корпоративные» и иные публичные закупки.

Государственный (муниципальный) заказ, размещение заказа, закупки, контрактная система, прокьюремент

Необходимость законодательного закрепления понятий «государственный (муниципальный) заказ», «размещение заказа», «закупка» и других категорий вызвана прежде всего практическими соображениями. Для признания проведенной закупки или размещенного заказа недействительными необходимо понять, что они собой представляют Для определения же понятия «размещение заказа» нужно дать определение самого «заказа» (что размещается?).

В период с 1992 по 2011 г., т. е. до принятия Закона о закупках товаров, работ, услуг, в российском законодательстве термин «закупка» почти не применялся. Отечественный законодатель пользовался другими терминами в рассматриваемой сфере отношений: прежде всего понятиями «государственный (муниципальный) заказ» и «размещение государственного (муниципального) заказа».

В первоначальной редакции ст. 72 БК РФ под государственным (муниципальным) заказом понималась «совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета».

Указанное определение государственного заказа негативно оценивалось специалистами и вскоре было исключено из законодательства. По мнению Т. В. Файберг, определение заказа как совокупности контрактов сужало круг бюджетных отношений, включаемых в понятие «заказ». Е. П. Губин, в свою очередь, отмечал, что «совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг представляет собой, с одной стороны, правовую форму опосредования отношений, вытекающих из государственного заказа, а с другой — частноправовое средство, используемое государством при регулировании рыночной экономики»^.

С 2006 г понятие государственного заказа в российском законодательстве отсутствует. Вместе с этим законодатель раскрывает содержание государственного оборонного заказа. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О государственном оборонном заказе» под последним понимаются установленные нормативным правовым актом Правительства РФ задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации.

Государственный оборонный заказ — это лишь вид государственного заказа, имеющий глубокую специфику, связанную с областью его применения. В связи с этим использование понятия государственного оборонного заказа в качестве универсального для любых видов государственного (муниципального) заказа не представляется возможным.

В специальной литературе, прежде всего в экономической, встречается множество определений государственного заказав По нашему мнению, под государственным (муниципальным) заказом следует понимать конкретизированные потребности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) в товарах, работах и услугах, закрепленные в правовом акте (нормативном правовом акте или акте применения права), удовлетворяемые посредством размещения заказа в установленном законом порядке (по общему правилу среди неопределенного круга лиц — потенциальных поставщиков) с заключением государственного (муниципального) контракта или иного гражданско-правового договора, содержащем необходимые требования к этим товарам, работам и услугам, а также условия продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения государственных (муниципальных) нужд.

Под размещением государственного (муниципального) заказа в ранее действовавшем законодательстве понимались осуществляемые в порядке, предусмотренном законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними контрактов, а также иных гражданско-правовых договоров (ст. 5 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», утратившего силу с 1 января 2014 г).

Указанное определение подвергалось критике в литературе, прежде всего в части, касающейся указания на односторонние действия заказчиков по определению поставщиков в качестве основного элемента размещения заказа'.

По нашему мнению, под размещением государственного (муниципального) заказа следует понимать сложный юридический состав, состоящий из совокупности юридических фактов — действий (гражданско-правовых и в предусмотренных законом случаях административно-правовых актов), а также в определенных законом случаях событий, влекущих заключение государственного (муниципального) контракта или иного гражданско-правового договора в целях удовлетворения государственных (муниципальных) нужд.

Стоит заметить, что понимание размещения заказа как сложного юридического состава имеет важное практическое значение, поскольку облегчает определение недействительности размещения заказа в судебном порядке: для признания размещения заказа недействительным достаточно признать отсутствие одного из элементов этого юридического состава^.

До принятия Закона о контрактной системе в российском законодательстве отсутствовало легальное определение термина «закупка».

В соответствии со ст. 2 Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках (принят в Вене 1 июля 2011 г. на 44-й сессии ЮНСИТРАЛ) «закупки» или «публичные закупки» — это «приобретение закупающей организацией товаров, работ или услуг».

Похожее определение закупки содержится в Протоколе о порядке урегулирования закупок, являющемся Приложением № 25 к Договору о Евразийском экономическом союзе (подписан в Астане 29 мая 2014 г.). Согласно п. 2 указанного Протокола под «государственными (муниципальными) закупками» понимается «приобретение заказчиками товаров, работ, услуг, и иные закупки за счет бюджетных, а также иных средств в случаях, предусмотренных законодательством государства-члена о закупках, а также отношения, связанные с исполнением договоров (контрактов) о закупках».

Указанные определения закупки представляются весьма абстрактными в связи с недостаточной определенностью слова «приобретение», под которым некоторые специалисты понимают не только переход права собственности на имущество по гражданско-правовой сделке, но и иные формы «получения» имущества^.

Полагаем, что понятие «государственная (муниципальная) закупка» с юридической точки зрения очень похоже на понятие «размещение государственного (муниципального) заказа».

Вывод о сходстве категорий «закупка» и «размещение заказа» подтверждается при анализе норм действующих и утративших силу нормативных актов в рассматриваемой сфере. То, что по терминологии прежнего законодательства именовалось «размещением заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)» (гл. 6 Федерального закона от 21 июля 2005 г № 94-ФЗ, утратившего силу), в Законе о контрактной системе называется «закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)» (§ 6 гл. 3 Закона № 44-ФЗ).

Вместе с тем категории «государственная (муниципальная) закупка» и «размещение государственного (муниципального) заказа» не совпадают по содержанию. Первое понятие является более объемным, поскольку включает не только размещение заказа, т. е. действия государственных (муниципальных) заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков, но и элементы исполнения заказа (реализации договора). Сложно признать закупкой лишь определение поставщика в установленном порядке. Закупка предполагает получение заказчиком исполнения по договору (контракту).

Формирование же государственного (муниципального) заказа (к которому относится также прогнозирование и планирование) не входит в содержание понятия «государственная (муниципальная) закупка». Закупки не формируются. Формируется заказ, на основании которого затем осуществляются закупки (определяется поставщик и исполняется контракт).

Отечественный законодатель воспринял указанный подход к пониманию термина «закупка». В соответствии с п. 3 ст. 3 Закона № 44-ФЗ под закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд понимается совокупность действий, осуществляемых в установленном Законом № 44-ФЗ порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае если в соответствии с Законом № 44-ФЗ не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

Заметим, что легальное определение термина «закупка» появилось только в Законе о контрактной системе. В Законе о закупках товаров, работ, услуг определение закупки отсутствовало, что порождало проблемы на практике, в частности при реализации нормы Закона, согласно которой заказчик вправе не размещать в единой информационной системе сведения о закупке товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает 100 тыс. руб. (ч. 15 ст. 4 Закона о закупках товаров, работ, услуг).

Стоит добавить, что в соответствии с п. 8 ст. 111 Генерального соглашения по тарифам и торговле (заключено 30 октября 1947 г, вступило в силу 1 января 1948 г) государственные закупки осуществляются «для правительственных целей, а не для коммерческой перепродажи или для использования в производстве товаров для целей коммерческой продажи». Отсюда следует, что государственные (муниципальные) закупки проводятся не для извлечения прибыли, а для достижения другой цели — удовлетворения государственных (муниципальных) нужд.

По аналогии с некоторыми зарубежными правопорядками (в частности, США) в российское законодательство введено понятие «контрактная система».

Введение контрактной системы предполагает применение системного подхода к регулированию всего процесса формирования и реализации государственного (муниципального) заказа. Если до введения в действие Закона № 44-ФЗ считалось, что формирование заказов осуществляется на основании бюджетного законодательства, размещение — на основании специального закона о размещении заказов (упомянутого выше Закона от 21 июля 2005 г № 94-ФЗ, утратившего силу), а исполнение — на основании положений гражданского законодательства, то с введением в действие Закона № 44-ФЗ считается, что все указанные отношения регулируются прежде всего этим Законом.

Согласно п. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд — это совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено Законом № 44-ФЗ), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд'.

Необходимо отметить, что в последнее время в юридической практике часто встречается термин «прокьюремент», под которым экономисты понимают прежде всего «совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы заказчика при проведении закупочной кампании посредством конкурсных торгов»'.

Встречается и более узкое понимание прокьюремента как «системы организации государственных закупок продукции, работ и услуг, обеспечивающей экономное расходование средств бюджета».

Институт прокьюремента является сугубо экономическим. Активно использовать столь экзотичный термин в нормативных актах отечественный законодатель в настоящее время не решается.

Законодательство России о публичных закупках

Законодательство России о публичных закупках находится в состоянии «постоянного реформирования». Большое количество принимаемых в рассматриваемой сфере законов и иных нормативных актов, а также постоянное их «латание» специалисты объясняют отсутствием целостной концепции совершенствования законодательства о закупках^

За период с 1992 по 2015 г. принято 10 специальных федеральных законов, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере (без учета законов о внесении изменений в другие законы). Часто применяемыми законами при проведении публичных закупок помимо специальных законов о закупках являются ГК РФ и Закон о защите конкуренции.

Механизм реализации законодательных норм обеспечивается многочисленными нормативно-правовыми актами подзаконного уровня (прежде всего постановлениями Правительства РФ).

Ключевыми законодательными актами, на которых основывается вся система публичных закупок России по состоянию на 1 января 2016 г, являются Закон о контрактной системе и Закон о закупках товаров, работ, услуг

Стоит отметить возрастающую роль межправительственных соглашений в сфере публичных закупок. Особое значение для нашей страны имеют договоры в рамках ЕАЭС, в частности разд. ХХИ Договора о ЕАЭС («Государственные (муниципальные) закупки»), а также приложение № 25 к этому договору (Протокол о порядке регулирования закупок). Наднациональное регулирование закупок осуществляется и в других регионах мира, в частности в Европейском Союзе'.

В связи со вступлением России в ВТО актуальным является вопрос о присоединении страны к соглашению ВТО о государственных закупках (GPA).

Первая подсистема (вид закупок) — государственные и муниципальные закупки, осуществление которых регулируется прежде всего Законом о контрактной системе. Вторая подсистема — «корпоративные» закупки (Закон № 223-ФЗ). Третья подсистема — иные публичные закупки хозяйствующих субъектов, добровольно взявших на себя обязанности по осуществлению сложных закупочных процедур (как правило, это крупные юридические лица, принявшие внутренние локальные акты о закупках, организовавшие собственные закупочные отделы и проводящие закупки; эти субъекты проводят закупки, во-первых, по экономическим причинам — из-за большого объема закупаемой продукции, при котором сложно обеспечить процесс заключения договоров по оптимальным ценам без образования собственной закупочной системы, во-вторых, из соображений престижа). Иные публичные закупки проводятся в соответствии с общими положениями гражданского законодательства России.

Размещение государственного оборонного заказа, а также заказов на поставку материальных ценностей в государственный резерв осуществляется в порядке, установленном Законом № 44-ФЗ, с учетом особенностей, установленных соответственно Законом «О государственном оборонном заказе» и Законом № 79-ФЗ. Государственный оборонный заказ является видом государственного заказа, а закупки, проводимые для реализации государственного оборонного заказа, являются видом государственных закупок. В свою очередь, ежегодный объем накопления материальных ценностей в государственном резерве планируется в составе государственного оборонного заказа. Таким образом, заказы на поставку материальных ценностей в государственных резерв являются частью государственного оборонного заказа.

Следует добавить, что в настоящий момент продолжают действовать еще два специальных закона, регулирующих отношения в сфере государственных (муниципальных) закупок: Закон № 53-ФЗ и Закон № 60-ФЗ. Указанные законы, принятые более двух десятилетий назад, являются весьма небольшими по объему и содержат лишь некоторые специальные нормы, регулирующие отношения в сфере публичных закупок (в связи с чем представляется логичным включение этих специальных норм в текст Закона № 44-ФЗ с одновременным признанием утратившими силу указанных законов).

Закон № 44-ФЗ и подзаконные нормативные акты, принятые в соответствии с ним, представляют собой весьма объемный нормативно-правовой массив. Закон № 223-ФЗ и совокупность подзаконных актов, принятых в соответствии с ним, значительно меньше по объему нормативного материала по государственным (муниципальным) закупкам.

Указанная разница в объемах нормативных массивов, регулирующих проведение государственных (муниципальных) закупок, с одной стороны, и «корпоративных» закупок — с другой, объясняется тем, что в Законе № 44-ФЗ с высокой степенью детализации прописаны процедуры планирования и проведения закупок. Правовое регулирование государственных и муниципальных закупок, основанное на положениях Закона № 44-ФЗ, носит императивный характер. Свобода заказчиков в построении своей закупочной системы и выработке норм, на основании которых они проводят закупки, сведена к минимуму'. В «корпоративных» закупках (Закон № 223-ФЗ) заказчики имеют существенно большую степень свободы: они самостоятельно формируют «правила игры» в своих внутренних документах о закупках (эти документы в Законе № 223-ФЗ называются положением о закупке). Основная цель принятия Закона № 223-ФЗ — обеспечить «прозрачность» «корпоративных» закупок (размещение информации о закупках в сети Интернет). Главными обязанностями заказчиков по Закону № 223-ФЗ являются утверждение собственного «положения о закупке», размещение этого документа в единой информационной системе закупок — прежде всего на официальном сайте этой системы (www.zakupki.gov.ru) и проведение закупок в соответствии с указанным «положением о закупке». Небольшой объем Закона № 223-ФЗ объясняется высокой степенью диспозитивности регулируемых им отношений.

Публичные закупки, которые не проводятся в соответствии с Законом № 44-ФЗ или Законом № 223-ФЗ (т. е. иные публичные закупки), осуществляются в соответствии с положениями гражданского законодательства, прежде всего ГК РФ (в частности, на основании общих норм о договорах, оферте и акцепте, торгах и др.).

Субъектный состав отношений в сфере закупок

В отношениях в сфере публичных закупок принимают участие следующие виды субъектов: 1) заказчики; 2) участники закупок (поставщики, исполнители, подрядчики); 3) регулирующие и контролирующие органы.

Правовой статус указанных субъектов отношений в сфере публичных закупок во многом зависит от вида закупок, в которых эти субъекты участвуют. В связи с этим целесообразно рассмотреть состав заказчиков отдельно в каждой из подсистем закупочной системы России.

Состав заказчиков. Заказчиками в государственных и муниципальных закупках (Закон № 44-ФЗ) выступают три вида субъектов: 1) государственные заказчики; 2) муниципальные заказчики; 3) бюджетные учреждения.

Под термином «заказчик» в соответствии с Законом № 44-ФЗ понимаются государственные и муниципальные заказчики, а также бюджетные учреждения'.

К категории государственных заказчиков относятся следующие субъекты, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством РФ от имени Российской Федерации или субъекта РФ и осуществляющие закупки: государственные органы (в том числе органы государственной власти); государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»; государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»; органы управления государственными внебюджетными фондами; государственные казенные учреждения.

К категории муниципальных заказчиков относятся следующие субъекты, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством РФ от имени муниципального образования и осуществляющие закупки: муниципальные органы; муниципальные казенные учреждения.

Государственные и муниципальные заказчики действуют соответственно от имени Российской Федерации (субъекта РФ) или муниципального образования и проводят закупки исключительно в соответствии с Законом № 44-ФЗ. Бюджетные учреждения («иные» заказчики) вправе проводить свои закупки не только в соответствии с Законом № 44-ФЗ, но и в соответствии с Законом № 223-ФЗ (при соблюдении условий, указанных в ч. 2 ст. 15 Закона № 44-ФЗ).

По решению государственных (муниципальных) органов в целях централизации закупок могут быть созданы уполномоченные органы HRW уполномоченные учреждения, т. е. государственные (муниципальные) органы или казенные учреждения, осуществляющие закупки в интересах нескольких заказчиков (примером уполномоченного органа является департамент г. Москвы по конкурентной политике').

Заказчиками в «корпоративных» закупках (Закон № 223-ФЗ) выступают три вида субъектов: 1) «основные» заказчики; 2) дочерние и «внучатые» общества «основных» заказчиков; 3) бюджетные учреждения.

К числу «основных» заказников по Закону № 223-ФЗ относятся:

государственные корпорации;
государственные компании^;
субъекты естественных монополий;
организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов (далее — регулируемые виды деятельности);
государственные унитарные предприятия;
муниципальные унитарные предприятия;
автономные учреждения;
хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования в совокупности превышает 50%.

Стоит отметить, что часть «основных» заказчиков и их дочерних и «внучатых» обществ выведены из-под действия Закона № 223-ФЗ: из состава некоторых видов «основных» заказчиков (субъектов естественных монополий и организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности) исключены организации, выручка которых от их «профильных» видов деятельности не превышает 10% от общей суммы выручки за год; из состава дочерних и «внучатых» обществ некоторых видов «основных» заказчиков (субъектов естественных монополий и организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности) исключены такие, у которых эти «основные» заказчики и их дочерние общества осуществляют закупки, приносящие не более 5% от всей суммы выручки за четыре предыдущих квартала.

В чем заключается основное отличие состава субъектов-заказчиков по Закону № 44-ФЗ от состава субъектов-заказчиков по Закону № 223-ФЗ? Заказчиками по Закону № 44-ФЗ являются субъекты, которые являются государственными или муниципальными как с юридической, так и с экономической точек зрения (за исключением государственных корпораций «Росатом» и «Роскосмос», являющихся де-юре частными организациями). Заказчиками же по Закону № 223-ФЗ являются хозяйствующие субъекты, в большинстве своем (за исключением унитарных предприятий и автономных учреждений) являющиеся частными с юридической точки зрения, но государственными (муниципальными) — с экономической точки зрения.

Хозяйственные общества со 100%-ным государственным участием, например, являются частными организациями (с юридической точки зрения). Более того, такие организации не являются получателями бюджетных средств в соответствии с БК РФ даже в случае фактического получения средств из государственного бюджета (наделение статусом получателя бюджетных средств связано не с фактом получения средств из бюджета, а с правовым статусом субъекта: таковыми признаются государственные органы, казенные учреждения и другие субъекты, указанные в ст. 6 БК РФ). Вместе с тем указанные хозяйствующие субъекты фактически с экономической точки зрения являются и государственными (так как 100% акций (доли в уставном капитале) находится в собственности государства)', и «бюджетополучателями» (поскольку фактически получают средства из бюджета), в связи с чем законодатель посчитал необходимым ввести регулирование закупок таких субъектов^.

Заказчиками в иных публичных закупках могут выступать любые хозяйствующие субъекты, которые не включены в перечни заказчиков по Закону № 44-ФЗ и Закону № 223-ФЗ. Такими субъектами могут быть юридические лица (например, фонды), физические лица (в том числе зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей) и иные субъекты (например, крестьянские (фермерские) хозяйства, не являющиеся юридическими лицами). Заказчики в иных публичных закупках принимают на себя бремя организации и ведения закупочной деятельности добровольно в отличие от заказчиков в государственных (муниципальных) закупках и «корпоративных» закупках, для которых осуществление закупок является обязательным в соответствии с требованиями законодательства.

Состав участников закупок. Участниками государственных и муниципальных закупок (Закон № 44-ФЗ) могут быть: любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала; любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

Участниками «корпоративных» закупок (Закон № 223-ФЗ) могут быть: любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала; несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки; любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель; несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки.

Участниками иных публичных закупок могут выступать хозяйствующие субъекты, отвечающие требованиям к участникам конкретной закупки. Указанные требования содержатся в правилах конкретной электронной площадки, внутренних документах заказчика, регулирующих порядок проведения закупок, в документации по конкретной закупке (закупочной документации).

В чем заключается отличие состава участников государственных (муниципальных) закупок (Закон № 44-ФЗ) от состава участников «корпоративных» и иных публичных закупок? В государственных и муниципальных закупках (Закон № 44-ФЗ) участником закупки может быть только одно юридическое лицо или только одно физическое лицо. В «корпоративных» закупках участниками закупок могут быть также несколько юридических лиц или несколько физических лиц.

Таким образом, участие консорциумов и иных предпринимательских объединений в государственных (муниципальных) закупках с одной стороны, и в «корпоративных» закупках, с другой стороны, имеет существенные различия. При проведении государственных (муниципальных) закупок консорциумы и иные предпринимательские объединения не рассматриваются в качестве самостоятельного субъекта закупочного процесса'. Участники консорциума заранее должны определить, какой из хозяйствующих субъектов, входящих в консорциум, будет выступать в закупках в качестве участника закупки и после проведения закупки и подписания договора в качестве поставщика. В случае возникновения спора в рамках этого контракта государственный заказчик будет предъявлять требования непосредственно этому хозяйствующему субъекту, а не консорциуму в целом. Впоследствии этот участник консорциума сможет в порядке регресса взыскать убытки с иных участников консорциума (формально не выступавших поставщиками в отношениях с государственным заказчиком).

При проведении «корпоративных» закупок консорциумы и иные предпринимательские объединения могут рассматриваться в качестве самостоятельного субъекта закупочного процесса (если это предусмотрено «положением о закупке» конкретного заказчика и закупочной документацией). Это значит, что в случае возникновения спора в рамках заключенного контракта заказчик сможет предъявлять требования не только субъекту, с которым он подписал договор, но и иным участникам консорциума.

Теоретически еще больший круг участников закупок может быть в иных публичных закупках (участниками закупок могут быть субъекты, не являющиеся юридическими или физическими лицами, например крестьянские (фермерские) хозяйства). Круг потенциальных участников закупок в иных публичных закупках, как уже было отмечено, зависит от правил конкретной электронной площадки, внутренних документов заказчика о закупках и закупочной документации.

Регулирующие и контролирующие государственные (муниципальные) органы в сфере публичных закупок. Федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственных и муниципальных закупок, является Минэкономразвития России.

Контроль в сфере государственных и муниципальных закупок уполномочены осуществлять следующие три вида государственных (муниципальных) органов: 1) органы, осуществляющие непосредственный контроль в сфере закупок; 2) финансовые органы; 3) органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

К органам, осуществляющим непосредственный контроль в сфере государственных (муниципальных) закупок, относятся:

федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок (ФАС России);
контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа (ФАС России);
органы исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок;
органы местного самоуправления муниципального района, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок;
органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок.

К финансовым органам относятся:

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (Федеральное казначейство"*);
финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований;
органы управления государственными внебюджетными фондами.

К органам внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля относятся:

Федеральное казначейство (ст. 269' БК РФ);
органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций. Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований).

Законом № 44-ФЗ предусмотрен также ведомственный контроль в сфере закупок, который уполномочены осуществлять государственные органы. Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», органы управления государственными внебюджетными фондами и муниципальные органы в отношении подведомственных им заказчиков.

Фактически контроль в сфере государственных (муниципальных), «корпоративных» и иных публичных закупок, связанных с расходованием бюджетных средств, осуществляет также Счетная палата РФ, являющаяся постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию РФ.

В сфере «корпоративных» закупок не предусмотрено функционирование специального регулирующего органа. Контролирующим органом в сфере «корпоративных» закупок является ФАС России (ч. 10 ст. 3 Закона № 223-ФЗ, ч. 1 ст. 18' Федерального закона о защите конкуренции).

Специальных регулирующих и контролирующих органов в сфере иных публичных закупок не предусмотрено. Вместе с тем не стоит забывать о том, что контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе при проведении иных публичных закупок, осуществляет ФАС России. Более того, если субъекты, как выступающие, так и не выступающие заказчиками по Закону № 44-ФЗ или Закону № 223-ФЗ, при проведении закупок расходуют бюджетные средства, контроль за этими расходами будут осуществлять Федеральное казначейство и Счетная палата РФ.

Общий контроль за всеми субъектами в сфере публичных закупок осуществляют правоохранительные органы.

Порядок осуществления закупок

Проведение государственных и муниципальных закупок включает семь стадий: 1) планирование закупок; 2) определение поставщиков; 3) заключение контрактов; 4) исполнение контрактов; 5) мониторинг закупок; 6) аудит в сфере закупок; 7) контроль за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов в сфере закупок.

Все указанные стадии регулируются Законом № 44-ФЗ и принятыми в соответствии с этим Законом подзаконными нормативными актами.

Заказчики, совокупный годовой объем закупок которых превышает 100 млн руб., создают специальные структурные подразделения, занимающиеся организацией и проведением закупок, — контрактные службы.

Если совокупный годовой объем закупок заказчика не превышает 100 млн руб. и у заказчика отсутствует контрактная служба, заказчик назначает контрактного управляющего — должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта.

Для выполнения технической (организационной) работы при проведении конкурсов и аукционов (разработка закупочной документации, размещение информации в единой информационной системе и др.) заказчики вправе привлекать специализированные организации^. Заказчик не вправе передавать специализированной организации функции по созданию комиссий по осуществлению закупок, определению начальной (максимальной) цены контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждению проекта контракта, закупочной документации и подписанию контракта.

Планирование закупок осуществляется заказчиками посредством формирования, утверждения и ведения двух документов — плана закупок и плана-графика. План закупок формируется на три года. Планы-графики формируются на один год на основании плана закупок. Планы закупок и планы-графики размещаются в единой информационной системе (официальный сайт единой информационной системы: www.zakupki.gov.ru). В указанных документах содержатся данные о целях, объектах, объемах, сроках закупок и иная информация. Наличие планов и планов-графиков в единой информационной системе обеспечивает должный уровень планирования закупок и контроля за их исполнением, а также обеспечивает соответствующей информацией потенциальных поставщиков (участников закупок), что позволяет им планировать свою хозяйственную деятельность и повышать эффективность своего участия в закупках.

Для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик создает комиссию по осуществлению закупок.

Заказчиком могут создаваться конкурсные, аукционные, котировочные комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений и единые комиссии, осуществляющие функции по осуществлению закупок путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок, запросов предложений. Число членов конкурсной, аукционной или единой комиссии должно быть не менее пяти, число членов котировочной комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений должно быть не менее трех.

Определение поставщиков осуществляется посредством использования конкурентных или неконкурентных способов определения поставщиков'.

Согласно Закону № 44-ФЗ единственным неконкурентным способом определения поставщиков является закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (этот способ закупки в специальной литературе также называется «прямая закупка» или «закупка из единственного источника»). При осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик заключает договор с поставщиком напрямую, «просто заключает договор» без проведения сложных процедуре. Закупку у единственного поставщика можно осуществлять только в случаях, перечисленных в Законе № 44-ФЗ (например, при осуществлении закупок на сумму до 100 тыс. руб., при закупках продукции вследствие аварий или иных чрезвычайных ситуаций, при осуществлении закупок у поставщика, определенного указом или распоряжением Президента РФ).

К конкурентным способам определения поставщиков по Закону № 44-ФЗ относятся: конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс); аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион); запрос котировок; запрос предложений.

Конкурсы отличаются от аукционов по двум основным характеристикам: 1) критерий определения их победителей (цена — в аукционе; цена и другие критерии — в конкурсе); 2) порядок проведения этих процедур и определения их победителей («пошаговое» снижение цены, возможность неоднократного изменения ценового предложения со стороны участников, «автоматическое» определение победителя — в аукционе; рассмотрение и оценка заявок, вынесение решения о победителе комиссией — в конкурсе). Открытые аукционы проводятся только в электронной форме (на электронных площадках).

Таким образом, победитель аукциона определяется «компьютером» (автоматически на электронной площадке), а победитель конкурса — «человеком» (конкурсной комиссией). Указанное обстоятельство свидетельствует о том, что аукцион является способом определения поставщиков, менее подверженным риску коррупции, чем конкурс. Исходя из этих соображений, в соответствии Законом № 44-ФЗ Правительство РФ утвердило так называемый аукционный перечень, т. е. перечень продукции, которую заказчики обязаны закупать на аукционе (а не на конкурсе), в связи с чем аукцион принято считать основным (главным) способом определения поставщиков в России (во многих зарубежных странах таковым является конкурс). Выбор между аукционом или конкурсом осуществляет заказчик с учетом указанного «аукционного перечня». Если закупаемая продукция не включена в этот перечень, заказчик самостоятелен в выборе между аукционом и конкурсом.

В ГК РФ и некоторых других нормативных актах аукционы и конкурсы указаны в качестве видов торгов (термин «торги» отсутствует в Законе № 44-ФЗ, однако содержался в ранее действовавшем Законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»). Стоит заметить, что согласно новой редакции п. 4 ст. 447 ГК РФ (вступила в силу 1 июня 2015 г.) торги (в том числе электронные) проводятся в форме аукциона, конкурса или в иной форме, предусмотренной законом. Таким образом, законодатель допускает существование наряду с аукционами и конкурсами иных форм торгов.

Информация о государственных (муниципальных) и «корпоративных» закупках (за исключением информации о некоторых видах закупок, указанных в законе) размещается в единой информационной системе, прежде всего на официальном сайте единой информационной системы (www.zakupki.gov.ru). Особенностью аукционов, отличающей этот вид способа определения поставщиков от всех иных, является то, что информация о них размещается не только на указанном официальном сайте, но также и на так называемых электронных площадках. Электронная площадка (по Закону № 44-ФЗ) — это сайт в сети Интернет, на котором проводятся электронные аукционы. Оператор электронной площадки — это юридическое лицо, которое владеет электронной площадкой и обеспечивает проведение закупок на этой электронной площадке. Количество электронных площадок, на которых проводятся аукционы в сфере государственных и муниципальных закупок, ограничено — их всего пять (по состоянию на 1 октября 2015 г.)':

ЗАО «Сбербанк-ACT (Автоматизированная система торгов)» — www.sberbank-ast.ru;
ОАО «Единая электронная торговая площадка» — www.roseltorg.
ГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан» — etp.zakazrf.ru;
ЗАО «ММВБ — Информационные технологии» — www.etp-micex.ru;
ООО «РТС-тендер» — vww.rts-tender.ru.

Запрос котировок и запрос предложений — довольно простые (в сравнении с аукционом и конкурсом) способы определения поставщиков. Теоретически запрос котировок можно считать упрощенным видом аукциона, а запрос предложений — упрощенным видом конкурса. Вместе с тем законодатель не относит запрос котировок и запрос предложений к торгам (т. е. к аукционам, конкурсам или иным формам торгов).

Запрос котировок проводится посредством размещения заказчиком извещения в единой информационной системе и подачи участниками закупок своих заявок. Однако в отличие от аукционов участники закупок не «торгуются» на электронных площадках (в «аукционных залах»), участники закупок не вправе менять свое ценовое предложение (имеют право только один раз указать цену своей заявки). Единственным критерием определения победителя при запросе котировок является цена (как и в аукционе).

Законом № 44-ФЗ установлены ограничения на проведение запроса котировок. По общему правилу заказчик вправе проводить запрос котировок только на сумму до 500 тыс. руб. При этом годовой объем закупок, осуществляемых путем проведения запроса котировок, не должен превышать 10% совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более 100 млн руб.

При проведении государственных (муниципальных) закупок запрос предложений, как и закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), проводится только в случаях, прямо предусмотренных Законом № 44-ФЗ (например, при заключении контракта с иностранной организацией на лечение гражданина РФ; при признании повторного конкурса или электронного аукциона не состоявшимися; при осуществлении закупок услуг по защите интересов Российской Федерации в судебных органах иностранных государств, международных судах и арбитражах). Перечень случаев проведения запроса предложений, содержащийся в Законе № 44-ФЗ, является небольшим по объему, в связи с чем этот способ определения поставщиков применяется достаточно редко.

Важно заметить, что выбор способа определения поставщика в соответствии с Законом № 44-ФЗ прямо связан с установленными в законе «ценовыми порогами» («пороговыми значениями»). По общему правилу при проведении государственных (муниципальных) закупок заказчики вправе проводить закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) при цене контракта (договора) до 100 тыс. руб. (для некоторых категорий заказчиков этот «ценовой порог» увеличен до 400 тыс. руб.), а запрос котировок — при цене контракта (договора) до 500 тыс. руб. По общему правилу при закупке на сумму выше 500 тыс. руб. заказчики обязаны проводить аукционы или конкурсы. Применение запроса предложений не связано с «ценовыми порогами».

«Ценовые пороги» в «корпоративных» и иных публичных закупках заказчики определяют самостоятельно (в «положении о закупке» и иных документах).

Законом № 44-ФЗ предусмотрено использование двух видов обеспечительных мер в процессе проведения закупок (виды финансового обеспечения): 1) обеспечение заявок участников закупки; 2) обеспечение исполнения контрактов. Указанные виды финансового обеспечения могут быть предоставлены только в двух формах: 1) банковская гарантия'; 2) перечисление денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки, на счет оператора электронной площадки в банке.

Обеспечение заявки участника закупки устанавливается в размере от 0,5 до 5% начальной (максимальной) цены контракта; если начальная (максимальная) цена контракта не превышает 3 млн руб., размер обеспечения заявки не может превышать 1%.

Обеспечение исполнения контракта устанавливается в размере от 5 до 30% начальной (максимальной) цены контракта. Если при проведении конкурса или аукциона начальная (максимальная) цена контракта составляет более 15 млн руб. и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на 25% и более ниже начальной (максимальной) цены контракта, применяются антидемпинговые меры: контракт заключается только после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в 1,5 раза размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса). Законом № 44-ФЗ предусмотрены и иные антидемпинговые меры (ст. 37).

Заключением контрактов завершается процедура определения поставщиков.

Государственный контракт, муниципальный контракт — договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта РФ (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.

Особенностями государственного (муниципального) контракта, отличающими его от иных договоров, является не только особый порядок его заключения (посредством реализации процедур, предусмотренных Законом № 44-ФЗ), субъектный состав контракта (обязательной стороной контракта выступает государственный (муниципальный) заказчик, действующий от имени соответствующего публично-правового образования) и цель заключения контракта (обеспечение государственных (муниципальных) нужд), но и элементы содержания контракта. По общему правилу в контракт обязательно включаются условия о цене, об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту, о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги, порядке и сроках осуществления заказчиком приемки поставленного товара, выполненной работы (ее результатов) или оказанной услуги и др.

В предусмотренных Законом № 44-ФЗ случаях в контракт включаются дополнительные условия: если контракт заключается с физическим лицом, за исключением индивидуального предпринимателя или иного занимающегося частной практикой лица, в контракт включается обязательное условие об уменьшении суммы, подлежащей уплате физическому лицу, на размер налоговых платежей, связанных с оплатой контракта (ч. 13 ст. 34 Закона № 44-ФЗ); если контракт заключается на срок более чем три года и цена контракта составляет более 100 млн руб., контракт должен включать график исполнения контракта (ч. 12 ст. 34 Закона № 44-ФЗ); если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги превышает размер, установленный Правительством РФ', в контракте должна быть указана обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять информацию о всех соисполнителях, субподрядчиках, заключивших договор или договоры с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), цена которого или общая цена которых составляет более 10% цены контракта (ч. 23 ст. 34 Закона № 44-ФЗ), и др.

В государственный (муниципальный) контракт не допускается включение третейской оговорки.

По общему правилу контракты заключаются в простой письменной форме, в том числе путем обмена электронными документами.

В предусмотренных Законом № 44-ФЗ случаях допускается заключение контракта в устной форме.

Для осуществления заказчиками закупок федеральные органы исполнительной власти, государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», осуществляющие нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности, разрабатывают и утверждают типовые контракты, типовые условия контрактов, которые размещаются в единой информационной системе и составляют библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов.

Информация о заключенных в соответствии с Законом № 44-ФЗ контрактах заносится в реестр контрактов, который ведет Федеральное казначейство. Реестр контрактов размещается в единой информационной системе.

Исполнение контрактов осуществляется в соответствии с общими положениями гражданского законодательства с особенностями, указанными в Законе № 44-ФЗ. К этим особенностям, в частности, относятся: проведение экспертизы поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги; формирование приемочной комиссии для приемки поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги; подготовка и размещение в единой информационной системе отчета об исполнении контракта и др.

Законом № 44-ФЗ предусмотрено ведение реестра недобросовестных поставщиков. Реестр недобросовестных поставщиков по Закону № 44-ФЗ ведет ФАС России. В указанный реестр включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов. Информация, содержащаяся в реестре недобросовестных поставщиков, размещается в единой информационной системе. Информация о конкретном поставщике, внесенная в реестр, хранится в реестре в течение двух лет. Субъекты, информация о которых внесена в реестр недобросовестных поставщиков, не вправе принимать участие в закупках только в том случае, если заказчик установил такой запрет в закупочной документации (таким образом, включение субъектов в реестр недобросовестных поставщиков в соответствии с Законом № 44-ФЗ не влечет для них «автоматический» запрет на участие в закупках, как это предусмотрено, например, в законодательстве Республики Казахстан).

Мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков. Мониторинг закупок осуществляется с использованием единой информационной системы и на основе содержащейся в ней информации.

Результаты мониторинга закупок по итогам каждого года оформляются в виде сводного аналитического отчета, который представляется Минэкономразвития России в Правительство РФ. Сводный аналитический отчет подлежит размещению в единой информационной системе.

Аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях).

Контроль в сфере закупок бывает трех видов: 1) государственный (муниципальный); 2) контроль, осуществляемый заказчиком; 3) общественный контроль.

Государственный (муниципальный) контроль осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок. Контроль осуществляется путем проведения плановых или внеплановых проверок. Информация о проведении контрольными органами в сфере закупок и органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля плановых и внеплановых проверок, об их результатах и выданных предписаниях размещается в единой информационной системе и (или) реестре жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний.

Контроль, осуществляемый заказчиком, не имеет каких-либо особенностей. В Законе № 44-ФЗ указано лишь, что заказчик обязан в предусмотренных законом случаях осуществлять контроль за привлечением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций.

Общественный контроль за соблюдением требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок осуществляется гражданами, общественными объединениями и объединениями юридических лиц. Одной из форм общественного контроля является обязательное общественное обсуждение закупок (в настоящее время обязательное общественное обсуждение закупок осуществляется при закупках на сумму более 1 млрд руб.').

Проведение «корпоративных» закупок фактически включает те же стадии, которые имеются при проведении государственных (муниципальных) закупок. Однако в Законе № 223-ФЗ указанные стадии почти не описаны. Как уже было отмечено, нормативное регулирование большой части отношений в сфере «корпоративных» закупок осуществляется заказчиками самостоятельно (в «положении о закупке»), в связи с чем сложно говорить о каком-либо едином подходе к организации и построению закупочной деятельности у всех заказчиков по Закону № 223-ФЗ. Закупки по Закону № 223-ФЗ проводятся на огромном количестве электронных площадок (пусть информация обо всех закупках и размещается на сайте www.zakupki.gov.ru).

Вместе с тем наметилась тенденция «ужесточения» Закона № 223-ФЗ: введена административная ответственность за нарушение положений Закона № 223-ФЗ; планируется уменьшение числа электронных площадок, на которых могут проводиться закупки по Закону № 223-ФЗ; рассматривается вопрос об установлении закрытого перечня способов закупок по Закону № 223-ФЗ и др. Вполне возможно, нормы Закона № 223-ФЗ в обозримом будущем будут включены в Закон № 44-ФЗ, а сам Закон № 223-ФЗ будет признан утратившим силу.

Законом № 223-ФЗ и подзаконными нормативными актами, развивающими его положения, частично урегулированы стадии планирования закупок и их проведения. В частности. Законом № 223-ФЗ предусмотрено формирование заказчиками плана закупок (требования к форме этого плана установлены Правительством РФ). Заказчик размещает в единой информационной системе план закупок товаров, работ, услуг на срок не менее чем один год.

В Законе № 223-ФЗ указаны только два способа закупок: аукцион и конкурс. Остальные способы закупок заказчик вправе установить в своем «положении о закупке». В «положении о закупке», как уже было отмечено, заказчики самостоятельно устанавливают правила организации и проведения своих закупок. Практика показывает, что заказчики по Закону № 223-ФЗ охотно «изобретают» новые способы закупок и активно их применяют: «простая процедура закупки», «диалог конкурентов», «редукцион», «тендер» и др. В «корпоративных» закупках появился даже новый неконкурентный способ закупки — «лотерея», заключающийся в публичном произвольном (случайном) выборе победителя среди участников, прошедших стадию допуска к закупке (прежде считалось, что в принципе может быть только один неконкурентный способ закупки — закупка у единственного поставщика, т. е. «прямая закупка» у контрагента, которого мы выбрали по своей воле, не «случайным» образом).

Законом № 223-ФЗ предусмотрено ведение реестра контрактов и реестра недобросовестных поставщиков. Реестр контрактов, заключенных в соответствии с Законом № 223-ФЗ (как и реестр контрактов, заключенных в соответствии с Законом № 44-ФЗ), ведет Федеральное казначейство. Реестр недобросовестных поставщиков по Закону № 223-ФЗ (по аналогии с реестром недобросовестных поставщиков по Закону № 44-ФЗ) ведет ФАС России. В реестр недобросовестных поставщиков включаются сведения об участниках закупки, уклонившихся от заключения договоров, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми договоры по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими договоров (в отличие от Закона № 44-ФЗ в реестр недобросовестных поставщиков по Закону № 223-ФЗ не включается информация об участниках закупки, с которыми расторгнут контракт в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением поставщиком условий контракта).

Одновременное наличие реестров контрактов, и особенно реестров недобросовестных поставщиков по Закону № 44-ФЗ и по Закону № 223-ФЗ (всего четыре реестра), представляется излишним. Вполне достаточным, по нашему мнению, было бы ведение одного (единого) реестра контрактов и одного (единого) реестра недобросовестных поставщиков по двум законам (Закону № 44-ФЗ и Закону № 223-ФЗ).

Проведение иных публичных закупок, как правило, включает все стадии прохождения государственных (муниципальных) закупок. Однако наличие или отсутствие тех или иных стадий закупок определяется правилами конкретных электронных площадок, на которых эти закупки проводятся, а также внутренними документами заказчика, регулирующими порядок организации и проведения закупок.