Бюджетный процесс

Понятие бюджетного процесса

Финансовый год в Российской Федерации соответствует календарному году (с 1 января по 31 декабря). Это означает, что существует необходимость в принятии актов о бюджете с периодичностью в один год. Однако в масштабах всей страны необходимо смотреть чуть дальше и планировать финансы на более длительный период (три года), что не отменяет составление федерального бюджета на каждый год. Именно это и обусловило существование такого явления, как бюджетный процесс.

Бюджетный процесс — это регламентированная законом деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов соответствующих уровней.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Можно выделить несколько стадий бюджетного процесса:

1. составление бюджета;
2. рассмотрение и утверждение бюджета;
3. исполнение бюджета;
4. составление и утверждение бюджетной отчетности;
5. контроль за исполнением бюджета.

Как известно, элементами бюджетной системы Российской Федерации являются бюджеты различных уровней. К ведению Российской Федерации относятся федеральный бюджет и установление общих принципов, основ бюджетного процесса для бюджетов остальных уровней. Детально бюджетный процесс в субъекте Федерации, в муниципальном образовании регулируется соответственно законами субъектов Федерации и уставом муниципального образования. Поэтому достаточно определенно можно рассматривать лишь процесс по формированию и исполнению бюджета Российской Федерации, а применительно к бюджетному процессу других уровней целесообразно говорить ЛИШЬ об общих положениях.

Общие положения о бюджетном процессе В Российской Федерации

Составление бюджета. Это функция высших органов исполнительной власти или администрации муниципального образования, которая выполняется в соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ, прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории. На основе этих документов, а также итогов социально-экономического развития территории за предыдущий год, оценки исполнения бюджета текущего года определяются предполагаемый объем доходов соответствующего бюджета, основные направления расходования средств бюджета.

Правительство РФ организует работу по доведению до органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе и о централизованно установленных социальных и финансовых нормативах, которые необходимо учитывать при составлении бюджета. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Федерации в установленные их представительными органами власти сроки доводят до представительных и исполнительных органов власти (чаще муниципальных органов) соответствующие указания по разработке проектов бюджетов, включая социальные и финансовые нормативы Российской Федерации и субъектов Федерации.

В том случае, если предполагаемый объем доходов соответствующих бюджетов не соответствует установленным нормати- вам бюджетной обеспеченности (ниже минимально необходимых расходов), соответствующие органы исполнительной власти представляют в вышестоящий орган исполнительной власти в установленные сроки необходимые расчеты для обоснования размеров отчислений от регулирующих доходов, размера дотаций, субвенций, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов.

Таким образом, исполнительный орган власти соответствующего уровня, составляя бюджет, аккумулирует следующую информацию:

1. проектируемые проценты отчислений от регулирующих доходов вышестоящего бюджета;
2. размер дотаций и субвенций, намечаемых к предоставлению из вышестоящего бюджета;
3. перечень доходов, закрепленных за соответствующим бюджетом, их ожидаемый уровень;
4. перечень обязательных расходов, передаваемый из Российской Федерации ее субъекту;
5. прогнозы, программы развития соответствующих территорий, проекты смет бюджетных учреждений и др.

Органы исполнительной власти вправе вносить свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом процентов отчислений, размеров дотаций, субвенций и проч. Эти предложения вначале рассматриваются органом исполнительной власти вышестоящего уровня. В случае отрицательного ответа составляется протокол разногласий, содержащий обоснование предложений и отказов, а также образуется на паритетных началах согласительная комиссия. Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим представительным органом власти.

На основе вышеизложенной информации органы исполнительной власти, а реально — соответствующие финансовые отделы, управления и т. д. составляют проект бюджета на предстоящий финансовый год.

Рассмотрение и утверждение бюджета. Орган исполнительной власти вносит проект бюджета в представительный орган соответствующей территории, к чьей исключительной компетенции относится утверждение бюджета.

Утверждению предшествует работа с текстом бюджета в комиссиях, комитетах представительного органа, где проверяются обоснованность, достаточность расходов, реальность получения предполагаемых доходов.

Утверждение бюджетов осуществляется постатейно. Ассигнования на финансирование деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти включаются в бюджеты соответствующего уровня в качестве самостоятельных статей расходов.

Принятые бюджеты оформляются соответственно федеральными законами, законами субъектов Федерации, решениями представительного органа муниципального образования.

Исполнение бюджета. Кассовое исполнение бюджетов осуществляется Федеральным казначейством, при этом полномочия Казначейства могут быть переданы исполнительному органу субъекта Федерации по соглашению с ним.

В ходе исполнения бюджета исполнительный орган в предусмотренных законом случаях вправе принимать решения об изменении бюджетных ассигнований.

Во-первых, орган, исполняющий бюджет, вправе перемещать бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах 10% бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств. Кроме того, главный распорядитель, распорядитель бюджетных средств в пределах своей компетенции имеют право перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5% бюджетных ассигнований, доведенных до получателя бюджетных средств.

Во-вторых, уполномоченный исполнительный орган имеет право направлять дополнительно полученные доходы на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете. В случае необходимости направить дополнительные доходы на иные цели либо в случае превышения ожидаемых фактических доходов над утвержденными годовыми назначениями более чем на 10% необходимо внести соответствующие изменения в закон (решение) о бюджете. В-третьих, если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 10% годовых назначений, Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта Федерации или орган местного самоуправления вправе принять решение о введении режима сокращения расходов бюджета и ввести указанный режим.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов более чем на 10% годовых назначений, орган исполнительной власти представляет законодательному (представительному) органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете.

Отчетность об исполнении бюджета. Эту отчетность исполнительный орган власти обязан сделать в установленный срок и представить ее соответствующему представительному органу по всем показателям доходов и расходов с необходимым анализом исполнения доходов и расходования средств. Отчет об исполнении бюджета утверждается законодательным органом.

Предварительный, текущий и последующий финансовый контроль осуществляет соответствующий представительный орган власти, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами местного самоуправления устанавливаются БК РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами России, субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

В частности, исполнительный орган власти обязан осуществлять контроль за правильностью использования предприятиями, учреждениями выделенных им из бюджета ассигнований, средств внебюджетных фондов. Представительный орган власти может принять решение о привлечении аудитора для проведения проверки исполнения бюджета исполнительным органом власти.

Формирование и исполнение федерального бюджета

Составление проекта федерального бюджета. Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ в соответствии с бюджетной политикой России, определенной в Бюджетном послании Президента РФ, и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ. Бюджетный кодекс РФ определяет лишь основные этапы составления проекта бюджета.

Первый этап формирования федерального бюджета — разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана — прогноза функционирования экономики на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики.

На основании выбранного Правительством РФ плана — прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год Минфин России осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Минфин России в установленный срок со дня принятия Правительством РФ основных характеристик федерального бюджета и распределения расходов федерального бюджета на очередной финансовый год:

1. направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета;
2. уведомляет органы исполнительной власти субъектов Федерации об определенной законодательством России методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Федерации на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.

Второй этап формирования федерального бюджета — распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов.

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ним документов и материалов, законопроектов о минимальном размере оплаты труда, о минимальном размере государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также составляемого в виде приложения к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год перечня законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию, завершаются к установленному сроку.

Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социально- экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Министерством финансов РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу РФ.

Рассмотрение и утверждение федерального бюджета. Необходимо отметить, что на данный момент существует стабильная процедура рассмотрения и утверждения федерального бюджета, предусмотренная БК РФ. На сегодняшний день она выглядит следующим образом.

Правительство РФ до начала рассмотрения проекта бюджета, наряду с проектом закона о федеральном бюджете, представляет Государственной Думе РФ следующие документы:

1. основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период;
2. предварительные итоги социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития Российской Федерации за текущий финансовый год;
3. прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
4. оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год;
5. прогноз основных параметров бюджетной системы Российской Федерации;
6. пояснительная записка;
7. расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Кроме того, вместе с проектом федерального бюджета должны представляться проекты изменений и дополнений в законодательство о налогах.

До рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении данный проект обсуждается в комитетах и комиссиях Государственной Думы. Предложения по поводу законопроекта обобщаются в комитете по бюджету и налогам, который готовит заключение по проекту федерального бюджета и представляет его на рассмотрение Государственной Думы.

Проект федерального бюджета рассматривается Государственной Думой в трех чтениях.

При рассмотрении проекта в первом чтении, которое должно состояться в течение 30 дней со дня внесения проекта бюджета, Государственная Дума рассматривает концепцию, прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики и утверждает основные показатели федерального бюджета.

В случае отклонения проекта федерального бюджета в первом чтении образуется согласительная комиссия из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, которая представляет уточненный проект федерального бюджета на рассмотрение Государственной Думы повторно в первом чтении. Кроме того, Госдума может вернуть проект в Правительство либо поставить вопрос о недоверии Правительству.

При рассмотрении проекта федерального бюджета во втором чтении, которое должно состояться в течение 35 дней с момента принятия документа в первом чтении, Государственная Дума обсуждает и утверждает ассигнования по разделам бюджетной классификации и др.

Через 15 дней с момента принятия документа во втором чтении, при обсуждении проекта бюджета в третьем чтении, утверждаются расходы бюджета по подразделам бюджетной классификации.

В дальнейшем процесс утверждения проекта федерального бюджета происходит в порядке, установленном Конституцией РФ.

В случае непринятия до 1 января федерального закона о федеральном бюджете Министерство финансов РФ осуществляет временное управление федеральным бюджетом на I квартал.

Исполнение федерального бюджета. Исполнение бюджета — это практическая реализация бюджета по всем предусмотренным показателям его доходной и расходной частей. Исполнение бюджетов относится к функциям исполнительной ветви власти. В процессе исполнения бюджета министр финансов РФ может разрешить перераспределение средств федерального бюджета по разделам, подразделам, видам расходов и предметным статьям в пределах средств, выделенных главному распорядителю или получателю средств федерального бюджета, в размере не более 10% ассигнований, выделенных главному распорядителю средств федерального бюджета.

Оперативное исполнение бюджета осуществляется в соответствии со сводной бюджетной росписью (росписью доходов и расходов), утверждаемой Министерством финансов РФ и передаваемой на исполнение Федеральному казначейству. Опера- тивное исполнение бюджета заключается в принятии мер к поступлению запланированных доходов, в предоставлении финансовых средств на мероприятия, предусмотренные бюджетной росписью, контроле за правильным их использованием.

В исполнении бюджета в какой-то мере участвуют все государственные органы, бюджетные и другие организации. Однако наиболее существенная роль в этой области принадлежит финансовым органам, особенно Федеральной налоговой службе, ответственной за сбор налогов, и Федеральному казначейству, осуществляющему казначейское исполнение федерального бюджета.

При казначейском исполнении федерального бюджета регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство. Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. В процессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства.

Главной задачей Федеральной налоговой службы, находящейся в ведении Министерства финансов РФ, является осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов. Как видно из определения, данная служба в основном обеспечивает исполнение доходной части бюджета. Для этого она наделена существенными правами:

1. производить проверки денежных документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, связанных с учетом налогов, получать необходимую информацию, справки, объяснения;
2. обследовать складские, торговые и иные помещения предприятий и граждан;
3. приостанавливать операции по расчетным и другим счетам в банках в случае непредставления бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов и других документов;
4. применять к предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам финансовые санкции, налагать административные штрафы и др.

Ключевая роль в исполнении бюджета принадлежит Федеральному казначейству, которое также является структурным подразделением Министерства финансов РФ. Его основными задачами являются:

1. контроль за исполнением федерального бюджета;
2. управление доходами и расходами федерального бюджета на счетах казначейства в банках;
3. сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов и др.

Для осуществления данных задач Федеральное казначейство:

1. организует бюджетное и финансовое исполнение федерального бюджета;
2. доводит до территориальных органов Федерального казначейства размеры ассигнований из федерального бюджета по обслуживаемым этими органами территориям;
3. ведет сводный реестр распорядителей средств федерального бюджета;
4. организует и осуществляет краткосрочное прогнозирование средств федерального бюджета;
5. организует и осуществляет сводный учет операций по движению средств федерального бюджета;
6. организует и осуществляет управление доходами и расходами федерального бюджета.

Непосредственной же работой по целевому финансированию организаций, по осуществлению операций со средствами федерального бюджета занимаются территориальные органы Федерального казначейства.

Органы Федерального казначейства наделены достаточно серьезными правами, в частности правом приостанавливать операции по счетам организаций, использующих средства федерального бюджета, в случае допущения ими определенных нарушений финансовой дисциплины, правом взыскивать с юридических лиц в бесспорном порядке средства федерального бюджета, используемые не по целевому назначению, и т. п.

Функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, находящаяся в ведении Министерства финансов РФ. В частности, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор:

1) за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; ц,, 2) соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации;

3) исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации и др.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Служба имеет право:

1. проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;
2. проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);
3. направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;
4. осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств, и др.

Исполнение расходной части федерального бюджета. Оно связано с распределением средств федерального бюджета. Право распоряжаться денежными средствами, выделенными из бюджета, предоставлено законодательством руководителям организаций, которые называются распорядителями бюджетных средств. Распорядители бюджетных средств подразделяются на главных и нижестоящих. К главным распорядителям относятся государственные органы, органы местного самоуправления и др. Российской Федерации. К нижестоящим относятся руководители организаций, получающих средства от главных распорядителей для распределения между подведомственными организациями, а также руководители организаций, получающих эти средства для их целевого использования.

Расходование средств федерального бюджета происходит в различных формах и на различные цели (например, предоставление кредитов иностранным государствам и др.), но основная часть денежных средств распределяется путем финансирования, под которым понимается предоставление средств федерального бюджета в распоряжение организациям на основе безвозвратности и безвозмездности.

Финансирование чаще всего осуществляется на принципах целенаправленности, другими словами, средства, предоставляемые организациям, имеют строго целевое назначение (выплата заработной платы, стипендий, реконструкция здания и т. п.).

Формы бюджетного финансирования.

1. Финансирование государственных (унитарных) предприятий. Государственные предприятия ныне выступают в качестве самостоятельных хозяйствующих субъектов, чья деятельность направлена на получение прибыли. Государство чаще всего не может вмешиваться в хозяйственную деятельность унитарных предприятий. Как правило, предприятие должно обеспечивать свои расходы за счет собственных средств. Поэтому бюджетное финансирование не должно быть основным источником средств для предприятия, однако оно необходимо для убыточных, но социально значимых предприятий.

2. Сметно-бюджетное финансирование учреждений. Учреждения не являются коммерческими юридическими лицами и поэтому, как правило, не имеют собственных доходов или их объем не бывает значительным. Поэтому все расходы учреждений покрываются за счет средств бюджета на основе финансовых планов — смет расходов, устанавливающих объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, выделенных из бюджета. Статьи расходов имеют обязательный характер и не могут быть изменены по воле руководителя учреждения. К учреждениям, находящимся на сметно-бюджетном финансировании, относятся учреждения образования, здравоохранения, науки, органов Министерства обороны РФ, государственный аппарат Российской Федерации, правоохранительные органы.

Исполнение бюджетов заканчивается заключением бюджетов, под которым понимается закрытие счетов, используемых для исполнения бюджета (оно происходит 31 декабря).

Отчет об исполнении бюджета. После заключения бюджета начинается работа по составлению отчета об исполнении бюджета, которая практически проводится Министерством финансов РФ на основе сведений, представляемых всеми органами, организациями, распорядителями бюджетных средств, имеющих отношение к исполнению бюджета.

Отчет об исполнении бюджета должен составляться по всем основным показателям доходов и расходов с необходимым анализом использования доходов и расходования средств и до его утверждения направляется в Счетную палату РФ.

Отчет об исполнении федерального бюджета вместе с заключением Счетной палаты РФ представляется Правительством РФ в форме проекта федерального закона в Государственную Думу для утверждения. Указанный федеральный закон должен быть обязательно опубликован в печати.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Она предусматривается БК РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение порядка рассмотрения проектов бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней.

К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие санкции:

1. предупреждение;
2. блокировка расходов;
3. изъятие бюджетных средств;
4. приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
5. наложение штрафа;
6. начисление пени;
7. другие.