Налоговые органы и органы налоговой полиции

Налоговые органы Российской Федерации, их задачи и компетенция

Важное место в деятельности государства занимает формирование его бюджета- денежного дохода, необходимого для реализации экономических и социальных программ, обеспечения обороны и безопасности страны. Одним из главных источников формирования бюджета являются налоги, взимаемые с юридических и физических лиц (налогоплательщиков). Налоги представляют собой обязательные сборы в виде подоходного налога, налога на добавленную стоимость, платы за землю, акцизов и различных сборов, которые взимаются с хозяйствующих субъектов и граждан по ставкам, установленным законом. Совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей образует налоговую систему государства. Стабильное поступление в казну государства налогов и других обязательных платежей является необходимым условием успешного функционирования государства, дальнейшего экономического и социального развития.

Однако налогоплательщики не всегда добросовестно выполняют свои обязанности перед государством, допускают различные нарушения налогового законодательства - от несвоевременного внесения в соответствующий бюджет налогов до умышленного уклонения от их уплаты. Поэтому в любом государстве создается определенная система учета налогоплательщиков и контроля за полнотой и своевременностью уплаты ими начисленных налогов и обязательных платежей. В Российской Федерации эту функцию выполняют налоговые органы Российской Федерации. Их правовое положение определено Законом Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации», Налоговым кодексом РФ 1998 г.

Согласно ст. 1 Закона о налоговых органах они (эти органы) представляют собою единую систему контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и других обязательных платежей, а также контроля за соблюдением валютного законодательства в пределах компетенции налоговых органов. В соответствии со ст. 30 Налогового кодекса РФ в случаях, им предусмотренных, полномочиями налоговых органов обладают также таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов.

К налоговым органам (в самом широком смысле слова) следует отнести также федеральные органы налоговой полиции, созданные в соответствии с Законом РФ от 24 июня 1993 г. № 5238-1 «О федеральных органах налоговой полиции», которые являются правопреемниками подразделений налоговых расследований, состоявших при государственных налоговых инспекциях.

Налоговые органы Российской Федерации - единая централизованная система органов, включающая Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные органы; представляют собой трехзвенную систему. Высшим звеном системы является Министерство РФ по налогам и сборам; среднее звено образуют налоговые органы субъектов РФ; низовое звено -налоговые органы районов, городов (исключая города в составе районов) и районов в городах.

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (далее -Министерство) является федеральным органом исполнительной власти и подчиняется Президенту и Правительству РФ. Оно создано в соответствии с Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. № 1635 «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам»2 путем преобразования бывшей Государственной налоговой службы Российской Федерации. Его возглавляет министр, который назначается на должность Президентом РФ.

При министре образуется и действует коллегия (совещательный орган) в составе: министра (председатель коллегии), заместителей министра - по должности, других руководящих работников Министерства. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы, связанные с деятельностью налоговых органов. Решения коллегии реализуется приказами и распоряжениями министра.

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам:

• обеспечивает выработку и проведение единой государственной налоговой политики, взимание налогов и сборов;
• координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам налогов и сборов в Российской Федерации;
• осуществляет контроль за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, а также за производством и оборотом этилового спирта и алкогольной продукции;
• выполняет функции, связанные с осуществлением им валютного контроля.

Министерство осуществляет главным образом организационные функции, связанные с руководством работой низовых государственных налоговых органов. Оно получает, обобщает и анализирует отчеты налоговых органов о проделанной работе; проводит непосредственное обследование и проверку деятельности налоговых органов; разрабатывает предложения по ее совершенствованию; распространяет положительный опыт; внедряет современные формы и методы контроля, в том числе с применением средств автоматизации и компьютеризации.

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам осуществляет разработку налоговой политики и налогового законодательства совместно с Минфином, ФСНП, МВД и др. Оно издает инструкции и методические указания по применению законодательства о налогах; контролирует издание министерствами, ведомствами и другими организациями нормативных актов по вопросам налогообложения и, если они не соответствуют действующему законодательству, ставит вопрос об их отмене.

Министерство выполняет и работу, непосредственно связанную с осуществлением контроля за плательщиками налогов: проводит при необходимости дополнительную проверку соблюдения налогового законодательства, осуществляет возврат излишне взысканных (уплаченных) налогов и других платежей с налогоплательщиков и т. д.

О состоянии исполнения налогового законодательства в стране, о ходе поступления налогов и платежей в государственный бюджет Министерство информирует Президента и Правительство РФ.

Аналогичные функции в пределах региона осуществляют налоговые органы среднего звена системы. В тех случаях, когда они непосредственно осуществляют контроль за уплатой налогов и других платежей в бюджет, они выполняют те же функции, что и налоговые органы низового уровня.

Налоговые органы по районам, городам без районного деления и районам в городах являются основным звеном в единой системе налоговых органов. Именно они выполняют основной объем работы по осуществлению контроля за исполнением налогового законодательства. Свою деятельность они осуществляют по следующим основным направлениям: 1) учитывают налогоплательщиков; 2) осуществляют проверку соблюдения налогового законодательства налогоплательщиками (налоговые проверки); 3) взыскивают недоимки и пени по налогам и сборам, применяют налоговые санкции за нарушения налогового законодательства.

Учет налогоплательщиков - ключевая обязанность налоговых органов. В соответствии со ст. 11 Закона о налоговых органах они «несут ответственность за полный и своевременный учет всех налогоплательщиков». В свою очередь, для налогоплательщиков постановка на учет в налоговой инспекции является обязанностью. Учету подлежат: а) юридические лица, их филиалы, представительства и другие обособленные подразделения, на которые в соответствии с законом возложена обязанность уплачивать налоги; б) физические лица, зарегистрированные в качестве предпринимателей без образования юридического лица.

Учет налогоплательщиков осуществляется путем включения их в Государственный реестр налогоплательщиков. При этом каждому из них присваивается постоянный идентификационный номер. Вставшему на учет налогоплательщику налоговый орган выдает свидетельство о постановке на учет. Банки и кредитные учреждения открывают расчетные и иные счета налогоплательщикам только по предъявлению указанного свидетельства.

Налоговые проверки проводятся налоговыми органами на предприятиях, учреждениях и организациях (независимо от форм собственности) путем проведения камеральных и выездных проверок.

Налоговой проверкой могут быть охвачены только три календарных года деятельности налогоплательщика, непосредственно предшествовавшие году проведения проверки.

"Для проведения налоговых проверок налоговые органы вправе привлекать представителей финансовых, правоохранительных органов, ревизионных служб банков, других контролирующих органов. При этом они вправе обследовать любые используемые для извлечения доходов помещения, принадлежащие юридическим лицам и гражданам.

Контроль за полнотой и своевременностью уплаты налогов может осуществляться на основе анализа и проверок поступающих в налоговые органы банковских и иных документов (копий платежных поручений, подтверждающих уплату налогов, выписок банков и т. п.). Налоговые органы вправе по своей инициативе истребовать от предприятий, учреждений, организаций (включая банки и иные финансово-кредитные учреждения), а также от граждан документы, справки, касающиеся хозяйственной деятельности налогоплательщика и необходимые для решения вопроса о правильном налогообложении.

Пеня - вид неустойки, устанавливаемый в виде процента от суммы несвоевременно выплаченног о налога и сбора, который исчисляется за каждый день просрочки

По вопросам, возникающим в ходе проверок, работниками налоговых органов могут быть получены от соответствующих должностных лиц и граждан необходимые фактические данные, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну.

Налогоплательщик обязан самостоятельно и в срок исполнять обязанности по уплате налогов. В случае неуплаты или неполной уплаты налога по решению налогового органа взыскание налога производится принудительно за счет денежных средств, находящихся на счетах налогоплательщика в банке, либо за счет иного имущества (например, производственных помещений, легкового автотранспорта, готовой продукции, товаров и т. д.).

Взыскание налога с организаций производится, как правило, в бесспорном порядке (банком либо судебным приставом-исполнителем). Взыскание налога с физического лица производится в судебном порядке.

В тех случаях, когда налогоплательщики совершают налоговые правонарушения, налоговые органы могут ставить вопрос о применении к правонарушителям налоговых санкций.

Согласно ст. 106 Налогового кодекса РФ налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, за которое Налоговым кодексом установлена ответственность. Виды таких налоговых правонарушений предусмотрены в гл. 16 Кодекса. К ним, например, закон относит: нарушение налогоплательщиком срока постановки на учет в налоговом органе (ст. 116) или уклонение от постановки на учет (ст. 117); грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения (ст. 120) и т. д. Ответственность за налоговые правонарушения несут как организации, так и физические лица. При этом физическое лицо несет предусмотренную Налоговым кодексом ответственность, если совершенное им деяние не содержит признаков преступления.

Налоговые санкции за налоговые правонарушения устанавливаются и применяются в виде штрафов. Они взыскиваются с правонарушителей в судебном порядке на основании искового заявления налогового органа. Взыскание с налогоплательщика штрафа за налоговое правонарушение не освобождает его от обязанности уплатить причитающиеся суммы налога и пени.

В отношении налогоплательщиков, нарушивших налоговое законодательство, налоговые органы вправе применять другие санкции. Например, возбуждать ходатайства о запрещении заниматься предпринимательской деятельностью. Им предоставлено право предъявлять в суд общей юрисдикции или арбитражный суд иски: о ликвидации предприятий любей организационно-правовой формы; о признании недействительными сделок и др. Санкции применяются не только к организациям, но и к должностным лицам, а также к отдельным гражданам, виновным в нарушении налогового законодательства. Виновные могут привлекаться к административной, уголовной или дисциплинарной ответственности.

В случае выявления признаков готовящихся или совершенных налоговых преступлений налоговые органы направляют соответствующий материал в федеральные органы налоговой полиции для решения вопроса о возбуждении уголовного дела и проведения расследования.

На должности работников налоговых органов всех уровней могут быть назначены граждане Российской Федерации, отвечающие требованиям квалификационных характеристик соответствующих должностей. Руководящим работникам и специалистам налоговых органов присваиваются классные чины в соответствии с занимаемой должностью, квалификацией и стажем работы. Для них введена форменная одежда.

Материально-техническое обеспечение налоговых органов и их работников осуществляется применительно к порядку, установленному для сотрудников органов внутренних дел. В отношении работников установлены повышенные гарантии социальной и правовой защиты. Вместе с тем закон устанавливает повышенные обязанности и ответственность должностных лиц налоговых органов. Они обязаны: соблюдать Конституцию РФ, другие законы и нормативные акты; сохранять коммерческую тайну; тайну сведений о вкладах физических лиц; выполнять другие обязанности, предусмотренные законодательством.

За невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей должностные лица налоговых органов привлекаются к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.

Федеральные органы налоговой полиции

Налоговая полиция - относительно новый для России правоохранительный орган. Ее создание было обусловлено реформой экономических отношений и связанного с ней реформирования налоговой системы. Государственная налоговая служба РФ, созданная в 1991 г. только как система контроля за соблюдением налогового законодательства, не была приспособлена к ведению борьбы с противоправными, в том числе преступными, посягательствами на налоговую систему. Указом Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 262 при Государственной налоговой службе РФ, при государственных налоговых инспекциях на местах были образованы подразделения налоговых расследований, которыми руководило Главное управление налоговых расследований. Кроме выполнения функций налоговой службы, эти подразделения обязаны были осуществлять меры по предупреждению и пресечению нарушений налогового законодательства, обеспечивать безопасность деятельности налоговых инспекций и их должностных лиц. При этом полномочия подразделений налоговых расследований были ограниченными. Они могли лишь проводить собирание первичных материалов о преступных нарушениях налогового законодательства и затем передавать их в органы внутренних дел для возбуждения уголовных дел и расследования преступлений.

В июле 1992 г. подразделениям налоговых расследований было предоставлено право осуществления оперативно-розыскной деятельности и дознания по делам о налоговых преступлениях. Однако нахождение подразделений налоговых преступлений в системе государственных налоговых инспекций не способствовало эффективности борьбы с налоговыми преступлениями. Практика настоятельно требовала создания самостоятельного, независимого правоохранительного органа, специализирующегося на выполнении функций борьбы с противоправными нарушениями налогового законодательства. И такой орган был создан. Законом Российской Федерации от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции» органы налоговых расследований были реорганизованы в федеральные органы налоговой полиции, ставшие таким образом правопреемниками Главного управления налоговых расследований при государственных налоговых инспекциях с сохранением за ними функций по осуществлению оперативно-розыскной деятельности и проведению дознания. Федеральным законом от 17 декабря 1995 г.2 на федеральные органы налоговой полиции была возложена еще одна функция - проведение предварительного следствия по делам о налоговых преступлениях.

В настоящее время федеральные органы налоговой полиции являются правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации (ст. 1 Закона от 24 июня 1993 г.). Они призваны решать следующие основные задачи:

• выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений;
• обеспечение безопасности деятельности налоговых органов, защиты их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей;
• государственная защита должностных лиц налоговых органов, федеральных органов налоговой полиции и их близких;
• выявление, предупреждение и пресечение коррупции в налоговых органах и федеральных органах налоговой полиции.

На них не могут быть возложены задачи, не предусмотренные законом.

Деятельность органов налоговой полиции осуществляется на основе общеправовых принципов: законности; уважения прав и свобод человека и гражданина; подконтрольности и подотчетности высшим органам законодательной и исполнительной власти Российской Федерации; недопустимости в органах налоговой полиции создания и деятельности политических партий и других общественных объединений; осуществления деятельности в тесном взаимодействии с другими государственными органами, общественными объединениями и гражданами, а также налоговыми службами других государств на основе международных договоров и обязательств Российской Федерации. Для организации и деятельности этих органов характерны также специальные принципы: единства и централизации; сочетания гласных и негласных форм деятельности.

Федеральные органы налоговой полиции представляют собой единую централизованную систему с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим органам и директору Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации. Система органов налоговой полиции трехуровневая (трехзвенная).

Возглавляет ее Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации (ФСНП РФ). Второй уровень образуют органы ФСНП РФ (главные управления, управления, отделы) по республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам - территориальные органы.

Третий уровень образуют местные органы налоговой полиции к которым относятся органы налоговой полиции (управления, отделы) районов в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также межрайонные отделы управлений (отделов) налоговой полиции, отделы ФСНП РФ.

Федеральная служба налоговой полиции РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоохранительные функции в сфере обеспечения экономической безопасности РФ, защиты ее экономических интересов и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов налоговой полиции. Она возглавляет систему федеральных органов налоговой полиции. Ею руководит Директор (в ранге председателя государственного комитета РФ), который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства РФ. Он осуществляет общее руководство деятельностью подчиненных ему органов налоговой полиции и координацию их деятельности с деятельностью других правоохранительных, налоговых и иных государственных органов. Директор ФСНП РФ имеет заместителей, которые назначаются на должность и освобождаются от должности также Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. В качестве совещательного органа в ФСНП России образуется коллегия, которая рассматривает важнейшие вопросы деятельности органов налоговой полиции. Решения Коллегии, как правило, объявляются приказом Директора ФСНП.

Основные направления деятельности органов налоговой полиции определяются поставленными перед ними задачами. Свою деятельность они организуют по следующим направлениям:

• осуществление контроля за соблюдением налогового законодательства налогоплательщиками;
• осуществление административной деятельности;
• проведение оперативно-розыскной деятельности;
• производство предварительного расследования.

Первое направление деятельности органов налоговой полиции обусловлено тем обстоятельством, что они вместе с налоговыми органами Российской Федерации составляют единую систему контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей. В рамках этого направления деятельности органы налоговой полиции проводят налоговые проверки самостоятельно либо совместно с налоговыми органами. В необходимых случаях они вправе проводить проверки налогоплательщиков, в том числе и контрольные, после проверок, проведенных налоговыми органами. При этом они пользуются правами, представленными законодательством должностным лицам налоговых органов и агентам валютного контроля (п. 2 ст. 11 Закона от 24 июня 1993 г.). В случае непредставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов, органы налоговой полиции могут приостановить операции налогоплательщиков по счетам в банках и кредитных учреждениях на срок до одного месяца.

Административная деятельность налоговой полиции осуществляется в пределах ее компетенции, связанной с производством по делам о налоговых правонарушениях. В соответствии с новым Кодексом РФ об административных правонарушениях, введенным в действие с 1 июля 2002 г.1, на органы налоговой полиции, в частности, возложено рассмотрение дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (ст. 14.16); нарушением порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций (ст. 15.1); несоблюдение обязанностей по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций (ст. 15.2) и др.

При наличии оснований подозревать в совершении административного правонарушения сотрудники органов налоговой полиции вправе проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, доставлять граждан в налоговые органы для составления административного протокола, осуществлять административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и транспортных средств, налагать административный арест на имущество юридических и физических лиц, применять другие меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях (ст. 27.1 КоАПРФ).

Оперативно-розыскная деятельность федеральными органами налоговой полиции проводится в строгих рамках Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» и осуществляется гласно и негласно. При этом они вправе проводить опрос граждан, наводить справки, проводить сбор образцов для сравнительного исследования и контрольные закупки, вести наблюдение, обследовать помещения, осуществлять другие действия, предусмотренные законом.

Законом от 24 июня 1993 г. особо выделен ряд специфических направлений оперативной работы в деятельности налоговой полиции. Так, они вправе привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству на конфиденциальной основе. В особых случаях, когда получение иными способами необходимой информации невозможно, органы налоговой полиции вправе внедрять в соответствующие криминальные структуры своих сотрудников. Разрешение на такое внедрение дает директор ФСНП РФ или его первый заместитель.

Производство предварительного расследования -важнейшее направление правоохранительной деятельности органов налоговой полиции. Первоначально налоговая полиция проводила расследование только в форме дознания, а в декабре 1995 г. была наделена полномочиями по производству предварительного следствия, для чего в системе ФСНП РФ были созданы следственные подразделения.

В Уголовно-процессуальном кодексе РФ, введенном в действие с 1 июля 2002 г., полномочия органов налоговой полиции по производству дознания и предварительного следствия сохранены.

Органы налоговой полиции предварительное расследование производят по делам о налоговых преступлениях: ст. 198 УК РФ (уклонение граждан от уплаты налогов); ст. 199 УК РФ (уклонение от уплаты налогов с организаций).

Дознаватели органов налоговой полиции, кроме того, при обнаружении признаков преступления, по которому обязательно производство предварительного следствия, вправе возбудить уголовное дело и провести по нему неотложные следственные действия с последующей передачей дела следователю (ст. 157 УПК РФ).

Следователи органов налоговой полиции могут, кроме дел о налоговых преступлениях, расследовать и иные дела о преступлениях, перечисленных в ч. 6 ст. 151 УПК РФ, если они их выявили.

В случае обнаружения преступления, отнесенного к их компетенции, дознаватели и следователи органов налоговой полиции возбуждают дело и расследуют его в полном объеме, принимают предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств.

Органы налоговой полиции в пределах своей компетенции исполняют определения судов, постановления судей, письменные поручения прокуроров, следователей о производстве розыскных и иных предусмотренных законом действий, оказывают им содействие в производстве отдельных процессуальных действий. В случае выявления экономических преступлений, не относящихся к их подследственности, органы налоговой полиции сообщают об этом в соответствующие правоохранительные органы.

Федеральные органы налоговой полиции решают поставленные перед ними задачи во взаимодействии с налоговыми и иными государственными органами.

На службу в налоговую полицию принимаются граждане Российской Федерации, достигшие 20-летнего возраста, способные по своим деловым и личным качествам, образованию и состоянию здоровья исполнять служебные обязанности. Сотрудникам налоговой полиции присваиваются специальные звания в зависимости от занимаемой должности и стажа работы в органах налоговой полиции. Принятые на службу сотрудники принимают присягу.

Сотрудникам налоговой полиции запрещается выполнять оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), заниматься индивидуальной либо предпринимательской деятельностью.

Законные требования сотрудника налоговой полиции обязательны для выполнения гражданами и должностными лицами. Законом определена система мер правовой, социальной защиты сотрудников налоговой полиции. Они обязаны сохранять государственную, служебную, коммерческую тайну, тайну сведений о вкладах физических лиц и другую информацию, полученную ими при исполнении служебных обязанностей.