Защита прав человека международными должностными лицами

Верховный комиссар ООН по правам человека

В соответствии со ст. 1 Устава ООН осуществление международного сотрудничества в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам является, наряду с поддержанием международного мира и безопасности и разрешением международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера, одной из главнейших целей ООН.

Следуя этой цели, 20 декабря 1993 года Генеральная Ассамблея ООН на своей 48-й сессии постановила учредить пост Верховного комиссара ООН по правам человека (далее - ВКПЧ ООН). С принятием этого решения, отражающего качественно новое состояние современных международных отношений, завершилась самая продолжительная в истории ООН дискуссия по вопросу, являвшемуся на протяжении почти 50 лет центром споров по правам человека и разделявшему международное сообщество на два лагеря: сторонников создания поста Верховного комиссара ООН по правам человека и противников этого. В условиях продолжающихся в разных регионах мира массовых и грубых нарушений прав человека (геноцид, торговля людьми, пытки и т.п.) победила позиция государств, которые считали, что пост ВКПЧ ООН является необходимым для быстрого и эффективного принятия экстренных мер в условиях крупных кризисов и чрезвычайных ситуаций, а также для упорядочивания реализации контрольных функций, осуществляемых ООН в области прав человека и повышения практической отдачи.

В соответствии с резолюцией N 48/141 Верховный комиссар по правам человека назначается Генеральным секретарем ООН и утверждается Генеральной Ассамблеей при должном учете принципа географической ротации на фиксированный срок в четыре года с возможностью продления еще на один срок. Кандидат на пост Верховного комиссара ООН должен характеризоваться "высокими моральными устоями и честностью" и обладать "опытом, в том числе в области прав человека, и общими знаниями и пониманием разных культур, что необходимо для беспристрастного, объективного, неизбирательного и эффективного выполнения обязанностей Верховного комиссара". Представляется, что включение последней части данного предложения вызвано прежде всего боязнью части государств того, что Верховный комиссар может стать кем-то вроде "мирового жандарма" в области прав человека. Критерий беспристрастности, неизбирательности и объективности важен еще и потому, что позволяет избегать обвинений в применении "двойных стандартов" в оценке правозащитной ситуации в отдельных странах и регионах, помогая государствам - членам ООН выстраивать приоритеты в этой области. Вполне логично, что соблюдение данных критериев ведет к сохранению независимости Верховного комиссара в оценках, "неангажированности" в той или иной конкретной ситуации, а также к избеганию разделения всех государств на "отличников" и "неуспевающих" с точки зрения соблюдения международных стандартов в области прав человека.

ВКПЧ ООН занимает должность, равную должности заместителя Генерального секретаря ООН. Он является "должностным лицом Организации Объединенных Наций, несущим, основную ответственность за деятельность Организации Объединенных Наций в области прав человека". В то же время свою деятельность он осуществляет "под руководством и эгидой" Генерального секретаря и "в рамках общей компетенции, полномочий и решений Генеральной Ассамблеи, Экономического и Социального Совета и Комиссии по правам человека".

Таким образом, Верховный комиссар ограничен рамками компетенции и полномочий этих органов и обязан выполнять те функции, которые они ему поручают. Одновременно Верховный комиссар вправе вносить рекомендации указанным органам "в целях содействия эффективному поощрению и защите всех прав человека".

Существуют различные деления на группы полномочий ВКПЧ ООН. В общем они сводятся к следующему:

1) поощрение и защита всех прав человека, в том числе поощрение и защита эффективного осуществления всех гражданских, культурных, экономических, политических и социальных прав; оказание консультативных услуг и технической и финансовой помощи по просьбе заинтересованных государств и, при необходимости, региональных организаций по правам человека с целью поддержать осуществление мер и программ в области прав человека; координация деятельности в области поощрения и защиты прав человека в рамках всей системы ООН;

2) развитие международного сотрудничества в области поощрения и защиты прав человека, в том числе расширение такого сотрудничества;

3) реагирование на ситуации, угрожающие правам человека, в том числе выполнение активной роли в деле устранения существующих препятствий в решении новых задач на пути к полной реализации всех прав человека и в недопущении продолжения нарушений прав человека во всем мире, как это отражено в Венской декларации и Программе действий; поддержание диалога с правительствами всех стран в целях обеспечения уважения всех прав человека;

4) осуществление рационализации, адаптации, укрепления и оптимизации механизмов в Организации Объединенных Наций в области прав человека в целях повышения их действенности и эффективности.

Верховный комиссар, выполняя функции по координации всех программ ООН в области прав человека, обеспечивает тесное сотрудничество между различными органами ООН и конвенционным контрольным механизмом, способствует устранению параллелизма, дублирования в их работе. Его роль координатора необходима и в отношении тематического механизма ООН по правам человека и деятельности специальных докладчиков.

Верховный комиссар оказывает большую помощь как в работе органов ООН, так и конвенционным органам. Как известно, многие государства не отвечают на запросы о предоставлении информации или отвечают на запросы о предоставлении информации неадекватно и с большим опозданием, игнорируют просьбы о въезде на их территорию специальных докладчиков или специальных миссий в целях проведения расследований о нарушениях прав человека. Призыв к таким государствам на высоком уровне со стороны Верховного комиссара в сочетании с твердыми и решительными действиями может быстрее привести к положительным результатам.

Необходимо также отметить, что Верховный комиссар ООН по правам человека не занимается рассмотрением частных жалоб о нарушении прав и свобод человека на то или иное государство.

Отсутствие у Верховного комиссара таких полномочий вполне оправданно, так как такими полномочиями уже наделены ряд органов ООН, а также конвенционные органы, созданные на основании ряда международных договоров. Это большая и кропотливая работа, и небольшой аппарат Верховного комиссара вряд ли справится с ней. Поэтому Верховному комиссару представляется более целесообразным лишь координировать эту работу и принимать меры в случае невыполнения государствами решений органов, занимающихся рассмотрением частных жалоб.

При подготовке резолюции ГА ООН N 48/141 "Верховный комиссар по поощрению и защите всех прав человека" было высказано предложение о предоставлении ВКПЧ ООН возможности напрямую обращаться в Совет Безопасности ООН в целях гарантии инкорпорации правозащитных элементов в решения Совета и в операции, проводимые на основе таких решений (в том числе в миротворческие операции), а также для повышения эффективности превентивной и последующей деятельности в области прав человека. Однако ряд государств посчитали, что вопросы прав человека находятся вне компетенции Совета Безопасности, как она определена в Уставе ООН, и поэтому всякое упоминание Совета было изъято из окончательного текста резолюции. Это решение трудно объяснить, поскольку, согласно Уставу ООН, Совет Безопасности вправе рассматривать любую ситуацию, которая угрожает международному миру и безопасности. Последнее десятилетие XX века убедительно показало, что грубые и массовые нарушения прав человека могут как раз являться источником такой угрозы. Кроме того, "поощрение и защита всех прав человека являются предметом законной обеспокоенности международного сообщества". Более того, сама последующая практика взаимоотношений Верховного комиссара ООН по правам человека и Совета Безопасности доказала возможность и необходимость их сотрудничества. В связи с этим было бы целесообразно предоставить Верховному комиссару возможность представлять два раза в год Совету Безопасности доклады о положении с правами человека в мире (после сессий Совета по правам человека и Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств), а также возможность запрашивать консультативные решения Международного Суда.

Сотрудничество Верховного комиссара ООН по правам человека с государствами возможно только при условии согласия на то самих государств - это один из залогов его успешной деятельности в области прав человека. Ряд исследователей проблемы прав человека считают это обязательство сдерживающим фактором, снижающим эффективность действий Верховного комиссара. Но в современных международных отношениях наличие согласия государства на оказание ему помощи в области прав человека является необходимой реальностью. Несоблюдение этого условия грозит нарушением других общепризнанных принципов и норм международного права, а также обвинениями со стороны государств в превышении Верховным комиссаром своих полномочий и вмешательстве во внутренние дела государства. К сожалению, в настоящее время этот факт сказывается на снижении эффективности действий Верховного комиссара ООН по правам человека.

Вопрос повышения эффективности деятельности Верховного комиссара в реальных условиях постоянно стоит на повестке дня.

Многие исследователи отмечают, что текст мандата Верховного комиссара содержит хорошо продуманные формулировки и тщательно сбалансирован, что отражает озабоченность правительств ряда стран тем, что они создают должность, обладатель которой может против их желания привлечь внимание к случаям пренебрежительного отношения к правам их граждан. ВКПЧ ООН призван играть важнейшую роль в деле координации межгосударственного сотрудничества в правозащитной сфере на универсальном уровне. Это катализирующая роль, обеспечивающая поощрение каждого соответствующего сектора, органа и программы вносить свой конкретный вклад в защиту и поощрение прав человека. Это и координирующая роль, содействующая объединению различных мероприятий в целях обеспечения их максимально позитивного результата. Важным аспектом обязанностей Верховного комиссара является также обеспечение того, чтобы Организация Объединенных Наций выступала с единых позиций при рассмотрении международных стандартов и норм в области прав человека. И наконец, Верховный комиссар должен охватить всех членов гражданского общества, с тем чтобы поощрять и приветствовать их усилия по обеспечению прав человека, стремясь найти пути взаимного укрепления проводимых мероприятий.

Таким образом, Верховный комиссар ООН по правам человека представляет собой некий контрольный механизм, предусмотренный универсальными договорами о правах человека. В связи с этим данный институт имеет свои особенности, обусловленные спецификой его функционирования.

Поэтому необходимо рассматривать возможность интерпретации института Верховного комиссара как специального контрольного органа, обладающего полной независимостью во всем, что касается проверки осуществления обязательств, принятых государствами-участниками.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что ВКПЧ ООН в исполнении своего мандата весьма ограничен. В этой связи государствам - членам ООН предстоит, очевидно, расширить мандат Верховного комиссара ООН, наделив его большими полномочиями, призванными помогать международному сообществу в достижении благородной цели - всеобщей защите прав человека.

Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев

Важным органом защиты прав человека в рамках ООН является Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (далее - УВКБ ООН), которое было учреждено Генеральной Ассамблеей ООН в 1950 году для защиты беженцев и обеспечения долгосрочных программ для решения их проблем и начало свою деятельность 1 января 1951 года.

После окончания Второй мировой войны УВКБ ООН оказало помощь миллионам беженцев в Европе. По мере роста числа беженцев на протяжении последующих десятилетий во всех уголках земного шара УВКБ ООН помогло более 50 млн. людей начать новую жизнь в других странах или вернуться на свое прежнее место жительства.

Понятие "беженец"

В связи с рассмотрением деятельности Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев необходимо остановиться на определении понятия "беженец" в международном праве.

Термин "беженец" с точки зрения современного международного права является строгим по своему характеру, так как его правовое содержание четко определяется в соответствии с принципами и нормами международного права. Это понятие по сравнению с термином "беженец", который мы используем в нашей повседневной жизни, намного уже. Для нас беженец - это любой человек, который спасается бегством от обстоятельств естественного или личного характера. Однако для международного права причины, по которым лицо покидает свой дом в поисках убежища, имеют немаловажное значение при признании за лицом статуса беженца в соответствии с международным правом.

В Дипломатическом словаре беженец определяется как лицо, покинувшее страну, в которой оно постоянно проживало, в результате преследований, военных действий или иных чрезвычайных обстоятельств (Дипломатический словарь. М.: Наука, 1984).

Понятие "беженец" имеет международно-правовое закрепление. Впервые оно было выработано на Конференции по проблемам русских и армянских беженцев в Женеве 12 мая 1926 года.

В соответствии с Заключительным актом, выработанным на этой Конференции, беженцами признавались лица соответствующего национального и этнического происхождения, не пользующиеся защитой своего правительства и не получившие другого гражданства. Впоследствии аналогичное определение было дано в Положении, касающемся правового статуса русских и армянских беженцев 1928 года, а также в Соглашении о распространении на другие категории беженцев мер, принятых в пользу русских и армянских беженцев.

1. О правовом статусе армянских и других беженцев.
2. О распространении на другие категории беженцев определенных мер, принятых в пользу армянских и других беженцев.
3. О функциях представителей Верховного комиссара Лиги Наций по делам беженцев.

Основной чертой, объединяющей указанные определения, являлось то, что понятие "беженец" относилось к лицам русской, армянской, ассирийской, турецкой национальностей, а также то, что в них не содержалось указаний на причины ухода беженцев из стран своего гражданства. Кроме того, в отличие от принятых впоследствии договорных определений в данных документах понятие "беженец" не содержало оснований, с наличием которых связывалось бы признание лица беженцем.

Универсальное определение понятия "беженец" впервые было закреплено в Уставе

Международной организации по делам беженцев (МОБ) - специализированного учреждения, созданного при Организации Объединенных Наций для репатриации лиц, перемещенных в результате Второй мировой войны. Устав МОБ определяет в качестве беженцев лиц, покинувших страну происхождения (гражданства и прежнего постоянного местожительства) и относящихся к одной из следующих категорий:

а) жертвы фашистских и сотрудничавших с ними режимов;

б) испанские республиканцы и иные жертвы режима в Испании;

в) лица, имевшие статус беженца до начала Второй мировой войны по причинам расового, религиозного, этнического характера или политических убеждений.

К другим категориям беженцев относились лица, которые не могли либо не хотели пользоваться защитой своего государства, а также лица еврейского происхождения - жертвы режимов в Германии и Австрии (п. п. 2, 3 разд. А).

Наряду с понятием "беженцы" Устав МОБ также дает определение "перемещенные лица" - люди, угнанные фашистскими режимами на принудительные работы либо высланные по политическим, расовым или этническим соображениям.

Следующим международным документом, раскрывающим содержание понятия "беженец", стал Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. В Уставе, принятом резолюцией N 428(V) Генеральной Ассамблеи ООН, этот термин впервые употребляется в современном международно-правовом значении и обозначает негражданина, имеющего вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований по признакам расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений и не пользующегося защитой своего государства. В понятие "беженец" включались также лица, получившие данный статус по договорам, принятым под эгидой Лиги Наций, равно как и беженцы, подпадавшие под компетенцию МОБ. Из числа беженцев исключались лица, пользующиеся защитой других учреждений системы ООН, а также лица, совершившие преступления против мира и человечности, военные и серьезные неполитические преступления, а равно деяния, противоречащие целям и принципам ООН.

Устав УВКБ ООН принимался с целью регламентации деятельности этого вспомогательного органа Организации Объединенных Наций. Однако очевидным оставался тот факт, что основную ответственность по обеспечению международной защиты беженцев несут государства. Для регулирования международных отношений по защите беженцев была разработана Конвенция о статусе беженцев, ставшая основным источником международного права, регулирующим защиту этой категории иностранцев.

Конвенция о статусе беженцев была принята 28 июля 1951 года конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апартеидов, созванной по резолюции Генеральной Ассамблеи ООН для принятия международного договора по вопросам беженцев. Будучи разработанной с целью решения проблемы беженцев в послевоенной Европе, Конвенция 1951 года впоследствии стала универсальным инструментом обеспечения международной защиты, основополагающим международно-правовым актом в области регулирования правового статуса беженцев и их защиты.

Определение понятия "беженец", содержащееся в ст. 1 Конвенции, стало общепринятым в международном праве. Более 140 государств, присоединившихся к Конвенции 1951 года и Протоколу к ней 1967 года, используют это определение в своем законодательстве и практике по обеспечению международной защиты.

Сущность понятия "беженец" в современном международном праве раскрывается в п. 2 разд. А ч. 1 Конвенции о статусе беженцев. Формулировка данного пункта устанавливает позитивные критерии, позволяющие определить конкретного индивида в качестве беженца. Эта норма известна в международном праве как "положения о включении" или "включающие положения" (Inclusion clauses). В соответствии с нею беженец - "лицо, которое в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны и не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений".

В приведенном определении понятия "беженец" выделяются следующее критерии:

1. нахождение вне страны происхождения (гражданства или прежнего постоянного местожительства);
2. вполне обоснованные опасения преследования;
3. признаки преследования: раса, вероисповедание, гражданство (национальность), принадлежность к определенной социальной группе и политические убеждения;
4. отсутствие защиты страны происхождения.

Только наличие всей совокупности данных критериев позволяет определить то или иное лицо в качестве беженца. Отсутствие одного из данных элементов при анализе теоретической задачи или практического дела означает невозможность вывода о применимости международно-правового понятия "беженец" к рассматриваемому случаю или индивидуальному делу.

Наиболее простым критерием "положения о включении" является нахождение лица вне страны происхождения. Гражданин, в отношении которого рассматривается применимость конвенционного определения, должен находиться за переделами государства своего гражданства, а апатрид - вне страны прежнего постоянного местожительства. Только в этом случае возможна сама постановка вопроса о применении международно-правовой защиты. Применительно к гражданам появляется конфликт двух элементов государственного суверенитета: личностного, вытекающего из гражданства как правовой связи, и территориального, определяющего верховенство государственной власти на своей территории. Данная коллизия в международном праве беженцев решается в пользу территориального элемента государственного суверенитета: обоснованная просьба о защите удовлетворяется страной убежища, страна происхождения лишается возможности удовлетворить свою юрисдикцию в отношении беженца.

Учет вышеупомянутых обстоятельств позволяет провести четкое различие в международно-правовом положении беженцев и лиц, перемещенных внутри страны. Последние не пересекали международную границу, и государство происхождения осуществляло верховенство своей власти над соответствующей территорией и являлось единственным субъектом, осуществляющим юрисдикцию. Предоставление защиты таким лицам является обязанностью только этого государства; действие любого другого субъекта будет вмешательством во внутренние дела, что является грубым нарушением международного права. Поэтому при всей схожести ситуаций беженцев и внутренне перемещенных лиц нахождение первых вне страны происхождения вносит принципиальное различие в их статус, даже если сама граница не демаркирована и не охраняется.

Ключевым выражением в определении понятия "беженец" является фраза "вполне обоснованные опасения преследований". Именно термин "преследования" отражает сущность проблемы беженцев и является логической основой, на которой строится указанное понятие. Исследование смысла, вкладываемого в слово "преследования", является наиболее сложным элементом анализа "положения о включении".

В Конвенции 1951 года о статусе беженцев отсутствует определение термина "преследования".

Для того чтобы определить сущность этого понятия, следует увязывать этот термин с деяниями, запрещенными в международном праве, в частности с нормами в области прав человека. Управление Верховного комиссара по делам беженцев, исходя из такого подхода, в своем Руководстве по процедурам и критериям определения статуса беженца разъясняет, какие критерии используются для отграничения преследований от других видов нарушений прав человека. При этом УВКБ ООН обращает внимание на взаимосвязь между ст. 1 (определение понятия "беженец") и ст. 33 (принцип невысылки) Конвенции 1951 года (угроза жизни или свободе является преследованием), отличие преследований от дискриминации (в первом случае нарушаются неотъемлемые права человека), а также на решающую роль интенсивности нарушений прав дискриминируемой группы или лица. При анализе того, при каких обстоятельствах в качестве преследования будет рассматриваться привлечение к уголовной ответственности, за основу берутся фактор соответствия уголовного кодекса международным стандартам и наличие дискриминационной практики применения уголовного преследования в целом и наказания в частности.

Следующей составной частью анализируемого определения является понятие "вполне обоснованные опасения", объединяющее субъективный элемент - опасения с объективным фактором их обоснованности, определяемым по не зависящим от индивида обстоятельствам. Специалисты в области прав беженцев раскрывают психологическую природу опасений и их индивидуальный характер, подчеркивая необходимость отдельного рассмотрения каждой просьбы о предоставлении международной защиты. Существенное значение имеет и такой элемент, как обоснованность субъективных опасений, подтверждением которой является обстановка с правами человека в стране происхождения, свидетельствующая об угрозе преследований. Дополнительным аргументом в пользу выделения понятия "вполне обоснованные опасения" в отдельный признак определения беженца является то обстоятельство, что именно вероятность преследований, а не пережитое нарушение прав человека позволяет отождествлять конкретный индивидуальный случай с международно-правовой категорией "беженец". Принципиальность этого различия очевидна. Цель международно-правовой защиты - обеспечение соблюдения прав человека, а не только реакция на допущенные в конкретной ситуации нарушения. Определение понятия "беженец" направлено на защиту лица, обоснованно опасающегося преследований, а не только перенесшего такое обращение. Основной акцент делается именно на анализе перспективы индивидуальной ситуации в стране происхождения, а не на прошлом заявителя. При этом факт прежнего преследования может свидетельствовать об обоснованности опасений.

Термин "преследования" в определении понятия "беженец" связан с пятью основаниями - расой, вероисповеданием, гражданством, принадлежностью к определенной социальной группе или политическими убеждениями. Один либо несколько из этих признаков должны быть причиной тех нарушений прав человека, спасаясь от которых лицо выезжает из страны и становится беженцем.

Права беженцев

Лица, ищущие убежища, и беженцы обладают всеми правами и основными свободами, провозглашенными в международных договорах по правам человека. Поэтому вопрос о защите беженцев рассматривается не только как вопрос соблюдения прав беженцев, но и в более широком контексте защиты прав человека. Деятельность ООН в области прав человека и деятельность УВКБ ООН по защите беженцев неразрывно связаны друг с другом - перед обоими органами стоит общая цель защиты человеческого достоинства.

Концепция международной защиты беженцев претерпела эволюцию и в современном виде предполагает ряд институциональных и правовых механизмов. В практическом плане функция обеспечения международной защиты включает недопущение принудительного возвращения, оказание помощи в рассмотрении запросов лиц, ищущих убежища, предоставление правовых консультаций и помощи, содействие принятию мер по обеспечению физической безопасности беженцев, содействие добровольной репатриации и оказание соответствующей помощи, а также оказание помощи беженцам в переселении. Право пользования защитой хотя и не выделено в качестве отдельного права, подразумевается в Концепции 1951 года и ее основополагающих положениях.

Многие общепризнанные права человека непосредственно распространяются на беженцев. К ним относятся право на жизнь, защиту от пыток и плохого обращения, право на гражданство, право на свободу передвижения, право не подвергаться принудительному возвращению. Эти права наряду с другими гражданскими, политическими, экономическими, социальными и культурными правами в отношении всех лиц, как граждан, так и неграждан, закреплены во Всеобщей декларации прав человека 1948 года, в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года, которые составляют Международный билль о правах человека.

Так, во Всеобщей декларации прав человека прямо указывается на право каждого человека "искать убежище и пользоваться этим убежищем" (ст. 14). Однако не все важные права беженцев упоминаются в Международном билле о правах человека. Так, например, право не подвергаться принудительному возвращению или высылке в обстоятельствах, которые могут поставить под угрозу чью-либо жизнь или свободу, являющееся, по сути, центральным элементом международной защиты беженцев, получило закрепление в Конвенции 1951 года о статусе беженцев (ст. 32) и дальнейшее развитие в Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения 1984 года (ст. 3). В Конвенции ООН против пыток 1984 года предусматривается, что "ни одно государство-участник не должно высылать (возвращать, выдворять или выдавать - refouler) какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток" (п. 1). Кроме того, "для определения наличия таких оснований компетентные власти принимают во внимание все относящиеся к делу обстоятельства, включая, в соответствующих случаях, существование в данном государстве постоянной практики грубых, вопиющих и массовых нарушений прав человека" (п. 2).

Некоторые государства утверждают, что большинство лиц, ищущих убежища, фактически являются не беженцами, а экономическими мигрантами. В настоящее время лишь приблизительно 10 - 20% лиц, ищущих убежища, получают в этих странах статус беженцев. Современные потоки беженцев отличаются от потоков беженцев в период после окончания Второй мировой войны. Причины отъезда весьма часто бывают сложными и не являются результатом лишь непосредственных преследований.

Люди покидают свои страны вследствие гражданских конфликтов, массовых нарушений их прав человека, иностранной агрессии или оккупации, нищеты, голода, болезней и экологических катастроф.

Многие из них не подпадают под категорию беженцев, если исходить из определения ООН. Для того чтобы попасть в эту категорию, лицо должно быть "политическим" беженцем. В Конвенции 1951 года о статусе беженцев говорится об "опасении стать жертвой преследований", но в ней, как отмечалось выше, нет четкого определения этого термина. В ст. 33 этой Конвенции говорится об угрозе жизни беженцу вследствие его расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Важнейшим фактором, провоцирующим исход беженцев, и препятствием на пути их добровольного и безопасного возвращения в свою страну являются нарушения прав человека. Обеспечение соблюдения прав человека в странах происхождения имеет, таким образом, решающее значение как для предотвращения возникновения проблем беженцев, так и для их решения. Уважение прав человека также существенно для защиты беженцев в странах убежища.

Существует очевидная взаимосвязь между проблемой беженцев и вопросами прав человека.

Именно нарушения прав человека являются одной из основных причин массового бегства. Они же, пока не прекратятся, исключают возможность добровольной репатриации. Причинами как массового исхода, так и перемещений населения внутри страны все чаще становятся нарушения прав меньшинств и межэтнические конфликты.

Беженцы в значительно большей степени, чем небеженцы, сталкиваются с нарушением прав человека. Во время поиска убежища они часто подвергаются ограничительным мерам, лишающим их возможности доступа на безопасные территории. Нередко они задерживаются или насильно возвращаются в районы, где их жизнь, свобода и безопасность оказываются под угрозой. Многие подвергаются нападениям вооруженных группировок или рекрутируются в вооруженные силы, где их принуждают воевать в рядах той или иной стороны в гражданских конфликтах. Лица, ищущие убежища, и беженцы нередко являются также жертвами грубейших проявлений расизма.

Нарушения прав человека являются одной из основных причин массового ухода беженцев. С 1980 года Генеральная Ассамблея ООН и Комиссия по правам человека сосредоточили свое внимание на путях предотвращения массового ухода. Комиссия ежегодно включала вопрос о правах человека и массовом уходе в свою повестку дня, и в ряде резолюций она подчеркивала связь между нарушениями прав человека и потоками беженцев.

В частности, Комиссия по правам человека в одной из своих резолюций утверждает: "Абсолютно ясно, что если не будут найдены пути противодействия отказу в правах человека или прямому нарушению этих прав, если не будет достигнуто более справедливого распределения мировых ресурсов, большей сдержанности и терпимости, предоставления каждому, независимо от расы, религии, членства в какой-либо социальной группе или политической партии, права быть частью общества или в организованном порядке входить в это общество в поисках работы, удовлетворительных жизненных условий и свободы от вражды, мир будет продолжать стоять перед проблемой массового ухода. Если эту проблему оставить без внимания, она все больше будет угрожать миру и стабильности во всем мире".

В заключительном докладе Группы правительственных экспертов также подчеркивается сложный и зачастую взаимосвязанный характер политических, экономических, социальных и других причин массового ухода. В своих рекомендациях Группа предложила Генеральной Ассамблее ООН призвать государства - членов предотвращать новые массовые потоки беженцев, обеспечивая соблюдение принципов, содержащихся в Уставе ООН, в частности: воздерживаться от угрозы силой или ее применения, использовать мирные средства для урегулирования споров, содействовать соблюдению прав человека и недопущению создания условий, которые могут привести к возникновению массовых потоков беженцев, сотрудничать друг с другом в целях предотвращения новых потоков беженцев и строго соблюдать нормы международного права, регулирующие обращение с беженцами.

Такая деятельность является важной частью новых и всеобъемлющих подходов к предотвращению массовых потоков беженцев, которыми озабочено международное сообщество. В настоящее время все большее внимание уделяется политическому и экономическому положению в странах происхождения беженцев, в том числе внутренним и внешним конфликтам, нарушениям прав человека, уровню развития и состоянию экономики. Все эти вопросы взаимосвязаны. Государства неоднократно подчеркивали, что права человека включают не только гражданские и политические права, но и экономические, социальные и культурные права. Соблюдение всех этих прав является необходимым условием обеспечения развития человека и сохранения человеческого достоинства.

Помимо деятельности по предотвращению массового ухода Комиссия по правам человека в последние годы рассматривала также тяжелое положение лиц, перемещенных внутри страны. В докладе Комиссии рекомендовалось создать в рамках международной системы всеобъемлющий механизм, который регулировал бы проблемы перемещенных лиц, с учетом того, что аспекты этой проблемы, касающиеся прав человека, тесно связаны с ее гуманитарными, политическими и экономическими аспектами.

Признавая, что нарушения прав человека являются одной из основных причин массового ухода, международное сообщество помимо усилий по преодолению явлений, порождающих эту проблему, большое внимание обращает на те трудности, с которыми сталкиваются лица, ищущие убежища, после того, как они покидают страну своего происхождения или проживания. К первой проблеме, в частности, относятся: усиливающаяся тенденция не впускать на свою территорию лиц, ищущих убежища; нарушение минимальных прав лиц, ищущих убежища, в период рассмотрения их просьб о предоставлении убежища и после получения ими статуса беженцев; продолжающиеся нарушения прав человека в странах происхождения, что делает невозможным возвращение в свою страну.

Усиливающаяся тенденция не впускать на свою территорию лиц, ищущих убежища, действительно создает проблемы для беженцев. Власти некоторых государств в условиях притока лиц, ищущих убежища, экономических мигрантов и нелегальных иностранцев ввели ограничительные меры, препятствующие въезду на их территории. Эти меры включают установление сложных или обременительных условий получения виз гражданами некоторых стран и наложение штрафов на авиакомпании и судоходные компании, которые перевозят иностранцев, не имеющих необходимых документов. Кроме того, неадекватные процедуры определения того, кто является беженцем, и отказ во въезде в страну в аэропортах и на границах порождают огромные проблемы для лиц, ищущих убежища.

Иногда эта практика принимает такие антигуманные формы, как принудительное возвращение лиц, ищущих убежища, в страны происхождения, где их жизнь, свобода и безопасность могут оказаться под угрозой. Другими примерами плохого обращения являются физическое насилие, содержание лиц, ищущих убежища, в течение длительных периодов под стражей без законных на то оснований, а также суровые процедуры допроса. Правительство также может не обеспечивать надлежащую защиту беженцев и лиц, ищущих убежища, в результате чего они оказываются перед угрозой стать жертвой физического насилия, порождаемого расизмом и ксенофобией.

Второй проблемой для беженцев является нарушение минимальных прав лиц, ищущих убежища, в период рассмотрения их просьб о предоставлении убежища и после получения ими статуса беженцев.

Проблемы лиц, ищущих убежища, не заканчиваются, когда они наконец пересекают границу и проходят через первый этап рассмотрения их просьб о предоставлении убежища, который зачастую связан с задержанием и (или) допросом. В период рассмотрения их заявлений о предоставлении убежища и даже после получения ими статуса беженцев они могут сталкиваться с многочисленными ограничениями и препятствиями. В некоторых случаях беженцы вынуждены жить в лагерях и лишены доступа к судам и правовой помощи. Кроме того, беженцы могут оказаться не в состоянии получить работу, иметь собственное дело или приобрести землю. Фактически во многих случаях, когда беженцы не подвергаются принудительному возвращению, они могут чувствовать необходимость уехать вследствие унижающих достоинство условий жизни в принимающих странах.

Беженцы, как особо уязвимая группа иностранцев, зачастую становятся главным объектом проявлений расистской ненависти. В ходе политических дискуссий в некоторых странах часто смешиваются все вопросы, касающиеся иностранцев. Лица, ищущие убежища, беженцы, экономические мигранты, иммигранты и сезонные рабочие зачастую объединяются в одну общую категорию иностранцев. Последствия носят тройственный характер. Во-первых, неоднократно нарушаются принципы защиты беженцев и запрещения их принудительного возвращения. Во-вторых, растет количество случаев насильственных действий против беженцев. В-третьих, проблему беженцев начали рассматривать в политическом, а не в гуманитарном плане, в результате чего стали исчезать границы между иммиграционной политикой и политикой в области беженцев.

Наконец, проблемы прав человека и беженцев объединяет также вопрос о поиске долгосрочных решений. В п. "с" ст. 1 Конвенции 1951 года о статусе беженцев подчеркивается, что статус беженцев не является постоянным, и перечисляются условия, при которых положения Конвенции более не распространяются на соответствующих лиц. Изгнание не является ни долгосрочным, ни подлинно гуманным решением проблемы беженцев. Будучи формой вынужденного расставания с родиной, изгнание является лишь временным решением. Однако репатриация может быть целесообразной и носить гуманитарный характер лишь тогда, когда она осуществляется на добровольной основе и когда обеспечивается соблюдение прав человека, которыми обладают беженцы. До тех пор, пока в странах происхождения продолжают нарушаться права человека, маловероятно, что какой-либо беженец решит добровольно вернуться домой. Необходимым условием добровольного возвращения беженцев являются восстановление уважения и поощрение всех категорий прав человека.

В своей деятельности УВКБ ООН постоянно проводит линию на обеспечение беспристрастного характера своей работы, последовательно отстаивая права, которые оно признано защищать, защищая эти права при любых обстоятельствах независимо от политических взглядов беженца или политического строя соответствующей страны. Сотрудники УВКБ ООН обеспечивают непредвзятое использование ими норм права в области прав человека, утверждая гуманитарный и неполитический характер работы Управления.

Положения Конвенции о статусе беженцев 1951 года, как и многие договоры в области прав человека, не всегда выполняются государствами-участниками. Тем не менее Конвенция 1951 года продолжает служить интересам многих лиц, которые, полагаясь на ее положения, получают благодаря ей определенную защиту, а УВКБ ООН продолжает настаивать на уважении к закрепленным в ней принципам.

Являясь органом со статусом автономной организации ООН, УВКБ обязано способствовать и способствует реализации целей ООН, включая защиту прав человека. Большая опора УВКБ ООН на международное право в области прав человека способствует большему уважению и более эффективной реализации норм этого права.

УВКБ ООН продолжает поиск более эффективных средств защиты беженцев и лиц, ищущих убежища, - этих весьма уязвимых групп населения и оказания им помощи. В 1951 году, когда было создано УВКБ ООН, его мандат распространялся приблизительно на 1 млн. беженцев. На конец 2011 года число беженцев составило 15 млн., кроме того, насчитываются миллионы лиц, перемещенных внутри страны.

За последние пять десятилетий проблема беженцев претерпела существенные качественные и количественные изменения. В 1951 году большинство беженцев были европейцами. Сегодня большинство составляют беженцы из Азии и Африки, хотя большое число беженцев, в особенности перемещенных лиц, появилось на Балканах и в странах СНГ.

В отличие от прошлых десятилетий нынешние потоки беженцев все чаще принимают форму массового бегства. Большую часть беженцев составляют женщины и дети. Причины массового исхода стали более разнообразными, чем ранее. К ним в настоящее время относятся этнические конфликты, стихийные бедствия, экологические катастрофы и крайняя нищета. В результате на многих сегодняшних беженцев не распространяется определение, содержащееся в Конвенции 1951 года о статусе беженцев, которое включает только жертв преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Система ООН обеспокоена также увеличением в последние годы случаев массовых перемещений населения внутри страны. "Лица, перемещенные внутри страны, - это лица, которые вынуждены покинуть свои жилища, но остаются на территории своей собственной страны". Поскольку эти лица остаются в пределах своих собственных стран, они оказываются исключенными из нынешней системы защиты беженцев. Большинство лиц, перемещенных внутри страны, находятся в развивающихся странах, а их основная часть - это женщины и дети. В некоторых странах лица, перемещенные внутри страны, составляют более 10% населения. Положение беженцев является одним из примеров взаимозависимости международного сообщества. Оно наглядно показывает, как проблемы одной страны могут самым непосредственным образом сказываться на других странах.

Подводя итог рассмотрению вопроса международной защиты беженцев, следует отметить, что проблема беженцев продолжает оставаться вызовом международному сообществу. В то время как государства, принимающие беженцев, должны и впредь выполнять свои обязательства по обеспечению их защиты и способствовать созданию обстановки терпимости по отношению к представителям других народов, государства происхождения беженцев обязаны предотвращать действия, порождающие массовый уход населения.

В то же время мировое сообщество должно определить наиболее эффективные пути предотвращения новых потоков беженцев. К таким путям можно отнести изучение глубинных причин этих явлений и принятие мер по улучшению положения. Если главной причиной потоков беженцев является нищета, то одним из вариантов решений могло бы стать предоставление помощи в целях развития или технической помощи. Если основными причинами массового ухода являются нарушения прав человека, то решение проблемы может заключаться в постоянном наблюдении за ходом развития событий со стороны органов системы ООН по правам человека, осуждении нарушений международным сообществом и назначении специальных докладчиков для изучения конкретных ситуаций с применением насилия, то решения могут быть найдены в области превентивной дипломатии, в содействии посредничеству как средству урегулирования конфликтов, а также в соблюдении положений гуманитарного права.

Как показывает опыт последних десятилетий работы с беженцами, международному сообществу в целом и отдельным государствам в частности следует, очевидно, быть готовым к действиям в чрезвычайных ситуациях. Самым эффективным способом реагирования в этих случаях, на наш взгляд, может быть скоординированный подход.

Комиссар по правам человека Совета Европы

Инициатива по поводу создания поста комиссара Совета Европы по правам человека возникла на встрече в верхах глав государств и правительств Совета Европы в Страсбурге 10 - 11 октября 1997 года.

7 мая 1999 года Комитет министров Совета Европы принял резолюцию, в соответствии с которой создан офис комиссара по правам человека и разработан мандат этого органа. Первый комиссар Альваро Джиль-Роблес находился на посту с 15 октября 1999 года по 31 марта 2006 года. Ныне действующий комиссар Нил Муйжниекс заступил на свой пост 1 апреля 2012 года.

В рамках своего мандата и компетенции комиссар может заниматься рассмотрением ex officio любого вопроса. Хотя комиссар не может отвечать на индивидуальные жалобы в сфере соблюдения прав человека, в его компетенцию входит рассмотрение любой информации, касающейся общей ситуации в области прав человека в государствах - членах Совета Европы в соответствии с правовыми документами самой организации. Эта информация и запросы могут быть адресованы комиссару правительствами, национальными парламентами, национальными омбудсменами или другими аналогичными институтами, а также отдельными лицами и организациями.

Комиссар в соответствии со своим мандатом:

1. дает рекомендации и представляет Комитету министров информацию в области защиты прав человека и предупреждения их нарушения;
2. поддерживает деятельность всех национальных структур, действующих в сфере прав человека, национальных омбудсменов или аналогичных институтов, а также активно сотрудничает с ними;
3. взаимодействует с международными организациями в целях содействия защите прав человека во избежание ненужного дублирования их деятельности.

Для выполнения своих обязанностей комиссар может вступать в прямые контакты с правительствами государств - членов Совета Европы, которые должны всячески помогать комиссару при исполнении его функции как независимого и эффективного института. Комиссар представляет на рассмотрение Комитета министров и Парламентской ассамблеи Совета Европы ежегодный отчет о своей деятельности и учитывает точку зрения этих органов Совета в отношении своей деятельности.

Комиссар может также публиковать рекомендации и доклады по любым вопросам, входящим в его компетенцию.

Наконец, комиссар дает ответы в той форме, в какой он сочтет нужным, на запросы Комитета министров и Парламентской ассамблеи в рамках его задач по обеспечению стандартов в области прав человека в государствах - членах Совета Европы.

Комиссар Совета Европы поддерживает также постоянный диалог с государствами - членами Совета Европы и имеет право официально посещать эти государства с целью оценки положения в них с правами человека. Такие миссии комиссара по правам человека, как правило, включают встречи с высшими должностными лицами правительства, парламента, судебных органов, а также с ведущими представителями правозащитных организаций и гражданского общества. Обычно отчеты комиссара содержат анализ ситуации с правами человека в той или иной стране и подробные рекомендации по исправлению положения с правами человека. Отчеты комиссара публикуются и широко распространяются среди политических и государственных органов, НПО в правозащитной сфере и СМИ.

После официального визита в страну комиссар осуществляет через некоторое время повторный визит в страну (follow-up visit) с целью проверки реализации первоначальных рекомендаций комиссара.

Комиссар Совета Европы с целью пропаганды знаний в области прав человека организует в государствах - членах Совета Европы конференции и семинары по различным вопросам правозащитной тематики, поддерживает связи с соответствующими институтами этих государств.

Комиссар Совета Европы тесно сотрудничает с национальными омбудсменами и организует раз в два года "круглые столы" с омбудсменами и национальными правозащитными институтами. В тех государствах, где еще не созданы правозащитные институты и офисы омбудсмена, комиссар по правам человека настоятельно рекомендует создать их.

Комиссар по правам человека Совета Европы в своих выступлениях часто поднимает актуальные вопросы прав человека, которые по сути дела открывают кампании Совета Европы, посвященные наиболее важной правозащитной проблематике. Так, 27 ноября 2006 года комиссар по правам человека выступил на конференции в Мадриде, посвященной открытию кампании Совета Европы по борьбе с бытовым насилием в отношении женщин. Как отметил Томас Хаммарберг, "несмотря на все позитивные и громкие заявления о гендерном равенстве, многие женщины по-прежнему лишены прав человека. Они не только недостаточно представлены в политических ассамблеях и подвергаются дискриминации на рынке труда, но и страдают также от угрозы в отношении своей физической безопасности. Новая кампания Совета Европы посвящена неприкосновенности и безопасности женщин".

Как было отмечено в докладе, несмотря на то что во многих странах были приняты соответствующие законы, реагирование на бытовое насилие женщин на национальном уровне было недостаточным и не была искоренена слишком часто встречающаяся безнаказанность тех лиц, которые совершают акты насилия. Одним из последствий бытового насилия является то, что травмируются дети, а это в свою очередь повышает риск того, что такая модель поведения с применением насилия будет передана следующему поколению и, таким образом, людям не удастся вырваться из этого замкнутого круга.

Комиссар подчеркнул, что бытовое насилие в отношении женщин должно рассматриваться как нарушение прав человека. Для этого есть два основания. Первое основание - большое число женщин подвергаются плохому обращению, которое в некоторых случаях можно было бы назвать жестоким, бесчеловечным или унижающим человеческое достоинство или даже пыткой, если бы это делали сотрудники госорганов.

Второе основание - это признание того, что ответственность несут не только отдельные лица, но и органы власти. Они должны осуществлять решительные действия по предупреждению такого обращения, расследовать любые заслуживающие доверия сообщения об актах насилия и наказывать лиц, их совершающих.

В докладе комиссар Совета Европы по правам человека также отметил, что бытовое насилие во многих случаях является трагедией и для лица, его совершающего. Злоупотребления часто связаны с алкоголем, бедностью, личным разочарованием и семейными проблемами или с проблемами со здоровьем. Это подчеркивает важность социальной поддержки и программ лечения для этих людей.

Конечно, социальные службы нужны, но это не значит, что нет необходимости в создании этического консенсуса в отношении того, что насилие абсолютно неприемлемо.

Другим вопросом, поднятым Т. Хаммарбергом, было положение с правами человека цыган. По мнению комиссара по правам человека Совета Европы, "социальная и пространственная изоляция цыган в наши дни непосредственно связана с позорной историей дискриминации и преследований цыган в Европе и Холокоста цыган". Выступая на церемонии открытия второй пленарной сессии Европейского форума цыган в ноябре 2006 года, Т. Хаммарберг изложил документальные факты постоянной и многообразной дискриминации в отношении цыганских женщин, мужчин и детей в сфере жилья, образования, охраны здоровья и занятости. Очень много цыганских детей находятся в специализированных школах, проводится насильственная стерилизация цыганских женщин, среди цыганских мужчин и женщин наблюдается чрезвычайно высокий уровень безработицы - все это примеры укоренившейся дискриминации и предрассудков. Антицыганские настроения или цыганофобия, часто проявляющиеся в экстремальных формах пропаганды ненависти и в актах насилия, свидетельствуют о сохраняющихся предрассудках в отношении цыган. Необходимо проявлять бдительность и постоянно бороться с этими организованными формами расизма.

В демократическом обществе не должно быть места расизму и ксенофобии. Международные и европейские стандарты в области прав человека четко обеспечивают равенство перед законом и запрещают дискриминацию по признаку этнической принадлежности.

Одним из средств по улучшению положения цыган являются национальные планы, которые были разработаны в рамках Десятилетия по интеграции цыган на 2005 - 2015 годы. Комитет министров Совета Европы дал четкие ориентиры правительствам в отношении того, как выполнять эти планы действий. В этом отношении большое значение имеет Протокол N 12 к Европейской конвенции, поскольку он запрещает дискриминацию в целом. Нужно, чтобы этот Протокол был ратифицирован еще большим числом стран, для того чтобы повысить уровень защиты по всей Европе.

Европейский суд по правам человека и механизм коллективных жалоб в рамках Европейской социальной хартии стали последним средством обжалования серьезных нарушений прав человека, с которыми сталкиваются цыгане.

Во все большем числе стран создание органов, рассматривающих жалобы на первичном уровне, таких как специализированные омбудсмены или суды по борьбе с дискриминацией, уже облегчило для цыган, среди прочих групп населения, доступ к подлинному правосудию.

Европейская комиссия по борьбе с расизмом (ЕКРН) и Рамочная конвенция по защите национальных меньшинств предусматривают тщательный мониторинг положения цыган практически во всех государствах-членах.

В рамках механизмов подачи индивидуальных жалоб Конвенцей ООН по правам человека также рассматривались многие жалобы со стороны цыган, в том числе и в отношении случаев насильственного выселения и стерилизации.

Принципиальное значение для подготовки и выполнения национальных планов действий имеет активное партнерство между властями и цыганами. В этом процессе важнейшую роль играют организации гражданского общества, представляющие цыган в самом широком смысле этого слова.

Такие организации нужны на местном, национальном и международном уровне, а существующие организации должны пользоваться уважением со стороны властей.

Роль института омбудсмена в обеспечении международных стандартов в области прав человека

Возникший впервые в 1809 году в Швеции институт омбудсмена получил широкое распространение в европейских странах и других регионах мира только после Второй мировой войны. Само слово "омбудсмен" было заимствовано многими языками после того, как норвежский парламент - стортинг - назначил своего омбудсмена для обеспечения юридических прав индивидуума.

После введения института омбудсмена в Швеции первыми, кто поддержал идею о создании такого института, были прежде всего Скандинавские страны. Так, Финляндия учредила институт парламентского омбудсмена в 1919 году после обретения ею независимости. В Дании этот институт был создан в 1953 году в соответствии с конституционной реформой. В Норвегии должность омбудсмена по военным вопросам была введена в 1952 году, а в 1962 году был учрежден государственный пост гражданского правозащитника.

Популяризации института омбудсмена в значительной степени способствовала деятельность Международной комиссии юристов и ООН, проявивших интерес к идее омбудсмена и организовавших в разных частях земного шара ряд конференций по правам человека, на которых обсуждалась эта идея.

Так, например, созданию института омбудсмена в Новой Зеландии способствовало участие новозеландского министра юстиции в конференции ООН на Цейлоне в 1959 году, на которой было предложено учреждение омбудсменовских служб во всех странах мира. Новая Зеландия стала в 1962 году первой страной за пределами Скандинавии, которая учредила у себя институт омбудсмена по образцу датского, получившего наибольшее признание в мире. В соседней Австралии начиная с 1963 года в различных штатах также стала учреждаться должность омбудсмена.

Институт омбудсмена на американском континенте был введен в 1964 году с принятием в Канаде Акта об учреждении должности парламентского уполномоченного, а к 1967 году помимо федерального там были избраны два региональных омбудсмена - в провинциях Онтарио и Британская Колумбия. 1967 год стал "годом омбудсмена" в США: омбудсмены стали назначаться в университетских и школьных советах, во многих государственных, общественных и даже частных организациях. Были избраны омбудсмены штатов Гавайи, Небраски, Айовы и Аляски, в ряде городов США (Канзас-Сити, Сан-Франциско, Окленд и др.), модифицированные варианты омбудсменовских служб появились во многих других штатах. Вместе с тем на федеральном уровне омбудсменовская схема не получила поддержки. Законодатели Соединенных Штатов указывали на значительные различия между парламентской формой правления, в условиях которой успешно работает омбудсмен, и президентской, между унитарным государством и государством федеративным, устройство которого требует модификации скандинавской модели института омбудсмена (введение постов как федерального омбудсмена, так и омбудсменов субъектов федерации или учреждение омбудсменовской службы в виде коллегиального органа), на гораздо большие по сравнению со Скандинавскими странами территорию и численность населения США (несмотря на успех омбудсменовских служб в Австралии и Канаде - странах с федеративным устройством и большими территориями), на нежелательность создания барьера в общении со своими избирателями.

Омбудсмен не является классическим органом государственного управления, он неправомочен отменять решения, принятые органами исполнительной власти, хотя может публично критиковать их действия или бездействие, выступать с рекомендациями государственным органам и должностным лицам. Большинство исследователей рассматривают институт омбудсмена как вспомогательный орган законодательной власти, деятельность которого носит контрольно-надзорный характер. Ряд специалистов указывают на возможность новых подходов к концепции разделения властей и помимо трех известных ветвей власти выделяют контрольную власть, к которой относится институт омбудсмена. В подтверждение этого тезиса цитируется гл. 6 Конституции Швеции 1974 года, которая регламентирует функционирование контрольной власти и, в частности, деятельность избранных риксдагом омбудсменов.

Международная ассоциация адвокатов определяет функции омбудсмена как деятельность, регулируемую конституцией или законодательством и подотчетную законодательному собранию. В соответствии с данным определением омбудсмен разбирает жалобы граждан на государственные органы и должностные лица и обладает правом вести расследования, выступать с рекомендациями и публиковать отчеты. Помимо имеющихся у всех омбудсменов контрольных функций за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней в ряде стран омбудсмены также обладают правом контролировать деятельность судебных органов, администраций тюрем, муниципальных органов.

Популярность и авторитет института омбудсмена объясняются демократическими принципами его деятельности, позволяющими ему эффективно выполнять функции защитника прав и свобод человека в отношениях между гражданином и государством в лице исполнительной власти. Омбудсмен занимает независимое положение в системе государственного управления. Он не может быть смещен со своего поста в течение всего срока легислатуры парламента, его назначающего. В ряде стран (Австрия, Дания, Великобритания, Россия, Франция) срок пребывания омбудсмена на своем посту на один год превышает срок полномочий парламента, что является дополнительной гарантией несменяемости омбудсмена.

Омбудсмен может обладать правом законодательной инициативы. Он открыт и доступен для всех граждан, нуждающихся в его помощи. Процедуры разбирательства жалоб и обращений максимально просты и бесплатны. Кроме того, в своей деятельности омбудсмен руководствуется не только законом, но и соображениями справедливости, при необходимости обращаясь за помощью к парламенту или общественному мнению.

Тремя наиболее эффективными, на наш взгляд, моделями института уполномоченного представляются шведская, английская и французская. Рассмотрим подробнее порядок создания и деятельности шведского омбудсмена, который можно рекомендовать в качестве эталона создания института омбудсмена в новых демократических государствах, в частности в Российской Федерации.

Шведский омбудсмен, назначаемый законодательной властью на четыре года, осуществляет надзор за деятельностью органов управления и правосудия, может предъявлять обвинения государственным и муниципальным должностным лицам. Он имеет право запрашивать информацию и документацию из любых источников. Его заключения публикуются в ежегодных докладах риксдагу. Как отмечают исследователи, право возбудить уголовное дело против злоупотребивших властью государственных чиновников не является в настоящее время главным назначением шведского института омбудсмена. Омбудсмен в своей деятельности должен способствовать справедливому применению закона в целях защиты граждан от произвола властей. Эта цель достигается посредством четких юридических обоснований в заключениях омбудсмена и опубликования в своем ежегодном докладе заключений, представляющих всеобщий интерес.

В настоящее время в Швеции институт парламентского омбудсмена представлен четырьмя омбудсменами, каждый из которых специализируется в определенной области. Главный парламентский омбудсмен, или шеф-омбудсмен (Chief Parliamentary Ombudsman), является административным директором Бюро омбудсменов и определяет основные направления их деятельности (гл. 8, ст. 10 Акта о Риксдаге от 6 марта 1974 года). В своих административных распоряжениях он издает положения об организации предпринимаемых омбудсменами действий и распределяет отдельные дела между конкретными омбудсменами (ст. 12). Шеф-омбудсмен, он же омбудсмен по вопросам юстиции, контролирует деятельность органов правосудия (соблюдение правил процедуры, принятие судебных решений в течение установленного времени и т.д.) и полиции.

Возможность расследования нарушений прав граждан, допущенных судебной властью, является особенностью скандинавской модели омбудсмена. Так, например, полномочия шведского омбудсмена по вопросам юстиции столь широки, что он может выдвинуть обвинение в совершении преступления при исполнении служебных обязанностей против члена Верховного суда или Верховного административного суда и возбудить дело в Верховном суде. Он также ведает вопросами доступа общественности к официальным документам, к компьютерной системе и банкам персональных данных.

Кроме того, в Швеции существует специальный омбудсмен для надзора за вооруженными силами и их отношениями с гражданскими структурами; он также курирует вопросы тюремного заключения и условного освобождения. Третий омбудсмен следит за законностью в области социального обеспечения и налогового обложения. Четвертому омбудсмену поручено контролировать деятельность административных судов, муниципальных властей, курировать вопросы планирования и строительства, защиты прав потребителя, охраны природы, взаимоотношений с церковью.

Наряду с парламентскими омбудсменами в Швеции действуют иные правительственные органы, работающие с жалобами граждан. Это омбудсмен по защите прав потребителей, омбудсмен по свободной конкуренции, омбудсмен по обеспечению равных возможностей, омбудсмен по правам детей и с 1986 года - с момента принятия закона против расовой дискриминации в Швеции - омбудсмен и в этой области. Он следит за недопущением дискриминации в трудовых и социальных отношениях, таких как прием на работу, оплата труда, увольнение, аренда жилья и т.д. Деятельность вышеперечисленных органов дополняет, а не замещает работу парламентских омбудсменов.

Определенный интерес представляет также анализ порядка назначения и использования обязанностей омбудсмена в других государствах, в частности в Великобритании и Франции. В Великобритании компетенция парламентского омбудсмена, порядок его деятельности и статус определены в Законе о Парламентском комиссаре по администрации от 22 марта 1967 года.

Омбудсмена назначает, в соответствии с этим Законом, королева по рекомендации премьер-министра.

Она же может отозвать омбудсмена по его просьбе или же вследствие требований обеих палат парламента (ст. 1). В соответствии с Приложением 2 к Закону о Парламентском комиссаре предметом расследования британского омбудсмена не могут быть дела по вопросам о связях с зарубежными правительствами, безопасности и обороне, о деятельности полиции, о кадровых назначениях в системе гражданской службы и службы в вооруженных силах, материалы, касающиеся деятельности национализированных корпораций, региональных служб здравоохранения и вопросов местного самоуправления.

Особенностью британской модели омбудсмена является невозможность обратиться к омбудсмену напрямую. Все жалобы подданных Великобритании передаются через члена парламента, который в свою очередь направляет жалобу к омбудсмену с просьбой о проведении расследования (ст. 5).

Положение в Законе 1967 года о непрямой подаче жалобы, с одной стороны, ограждает омбудсмена от жалоб, не входящих в его юрисдикцию. С другой стороны, отсутствие прямого доступа к британскому омбудсмену, посредничество парламентариев, не всегда обладающих в силу своих политических взглядов необходимой беспристрастностью, вызывают критику.

Другой особенностью деятельности британского омбудсмена является то, что он принимает жалобы только от подданных Великобритании, постоянно проживающих в стране, причем в письменном виде. В соответствии со ст. 8 Закона о Парламентском комиссаре омбудсмен обладает правом требовать от любого должностного лица или рядового подданного информацию и необходимые документы.

Помимо парламентского омбудсмена в Великобритании действуют омбудсмены по здравоохранению и омбудсмены по местному самоуправлению.

Несмотря на такие отмеченные выше недостатки британского омбудсмена, как его ограниченная компетенция (действия не всех должностных лиц и организаций могут обжаловаться), непрямой доступ к нему британских подданных, рекомендательный характер его заключений, большинство специалистов считают, что британский омбудсмен является достаточно эффективным средством внесудебной защиты прав и интересов подданных Великобритании.

В отличие от Великобритании омбудсмен во Франции называется медиатором (посредником) и назначается в соответствии с Законом об учреждении поста посредника Французской Республики от 3 января 1973 года, декретом Совета министров сроком на шесть лет. Медиатор рассматривает жалобы от французских граждан и от имеющих вид на жительство иностранцев. Подобно Великобритании, жалобы медиатору направляются через посредника - члена парламента.

Вмешательство медиатора требует нарушения законности и "плохое администрирование", в частности административные ошибки, волокита, отсутствие ответа или отписка со стороны государственного учреждения или организации.

Медиатор обладает также правом возбуждать дисциплинарное производство в отношении государственных служащих, действия которых нарушили права граждан. Кроме того, медиатор в случае грубого нарушения прав граждан со стороны госслужащих может ходатайствовать о возбуждении против них уголовных дел (ст. 10 Закона 1973 года). В процессе рассмотрения жалоб медиатор имеет право предлагать внесение поправок в тексты действующих законодательных актов (ст. 9). По просьбе медиатора все органы государственного управления Франции обязаны проводить в пределах своей компетенции проверки и расследования (ст. 12).

В соответствии с Законом 1973 года (ст. 11) медиатору запрещено вмешиваться в судебный процесс. Кроме того, в сферу компетенции медиатора не входят Президент Французской Республики и Совет министров (ст. 12).

Как видно из изложенного выше, французский институт омбудсмена содержит в себе черты шведской и английской моделей. Влияние шведской модели сказалось, в частности, на распространении компетенции на очень широкую сферу административной деятельности. Английское же влияние проявилось в создании так называемого парламентского фильтра для поступающих жалоб. Как отмечает Л.И. Захарова, французская модель омбудсмена "отличается от иных континентально-европейских аналогов двойственностью своей природы: с одной стороны, медиатор (посредник) принимает к рассмотрению жалобы, поступившие к парламентариям, и как бы выступает в роли парламентского уполномоченного, с другой стороны, он отнесен к категории административных органов, что было подтверждено Государственным советом - высшей инстанцией административной юстиции во Франции".

Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по развитию международного сотрудничества в области прав человека строится в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона 1997 года "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Она направлена на повышение эффективности процесса восстановления нарушенных прав граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, развитие деловых контактов и обмена опытом с национальными омбудсменами (уполномоченными по правам человека) зарубежных государств и международными организациями, занимающимися вопросами защиты прав человека.

Главными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека являются восстановление нарушенных прав граждан, совершенствование законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитие международного сотрудничества в области прав человека, правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Российский Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке. При рассмотрении жалобы Уполномоченный вправе запрашивать интересующую его информацию у органов государственной власти и местного самоуправления и должностных лиц. Тем из них, в чьих действиях усматривается нарушение прав и свобод, Уполномоченный направляет ежегодный доклад о своей деятельности Президенту РФ, Федеральному Собранию и Правительству РФ, в Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд РФ, Генеральному прокурору РФ.

Институт Уполномоченного по правам человека в РФ очень молод, и в его работе немало трудностей. Однако деятельность российского омбудсмена чрезвычайно важна, поскольку является одним из факторов, способствующих формированию правового государства и гражданского общества в России.

За прошедшие годы развивались связи российского омбудсмена с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев, с Международным Красным Крестом, с Комиссией Европейского союза, с Советом Европы и Европейским судом по правам человека, с Европейским комитетом по предупреждению пыток, с Европейским институтом омбудсмена, с Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, с Советом государств Балтийского моря, с международными неправительственными правозащитными организациями, такими как "Международная амнистия", "Хьюман Райтс Уотч" и др. В 2002 году Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - первым среди омбудсменов государств СНГ - был избран в состав Совета директоров Европейского института омбудсмена, наиболее влиятельной в данном регионе международной организации.

На "круглом столе" европейских омбудсменов (ноябрь 2001 года, г. Цюрих, Швейцария) Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации выступил с инициативой разработки и принятия Декларации европейских омбудсменов, в которой с учетом накопленного опыта были бы изложены основные направления сотрудничества и совместных действий этих государственных правозащитных институтов.

К настоящему времени аппаратом федерального Уполномоченного подготовлен проект такой декларации, распространенный среди омбудсменов европейских государств. В проекте отмечается важная роль, которую играет в области защиты прав и свобод человека независимый государственный институт омбудсмена, значение создания государственных правозащитных институтов в тех государствах Европы, где они до сих пор не созданы, а также развития сотрудничества и взаимодействия всех европейских омбудсменов на многосторонней основе.

Институт омбудсмена, указывается в проекте, создается в соответствии с конституцией и законами государства, международными договорами как независимый национальный правозащитный орган в целях обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения властями, предоставления всем и каждому возможности защиты от произвола и бюрократии в интересах построения гражданского общества.

Омбудсмен при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Власть должна уважать независимость и иммунитет национального омбудсмена, обеспечивать соответствующие гарантии, в том числе юридические, материальные и финансовые. Омбудсмен должен стремиться сохранять свою независимость от каких-либо государственных органов, институтов, структур, партий и общественных движений, обладать высоким моральным авторитетом.

По мнению первого Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова, в XXI веке террористические акты, этническая, расовая и религиозная рознь, природные и техногенные катастрофы и аварии несут существенные вызовы безопасности и стабильности для всех государств и мирового порядка в целом.

Сформировавшийся сравнительно недавно во многих государствах мира институт омбудсмена (уполномоченного по правам человека, защитника народа, парламентского адвоката, медиатора) в связи со своим конституционным статусом, политически независимым и неангажированным характером мог бы внести самостоятельный вклад в урегулирование чрезвычайных ситуаций и вызываемых ими негативных гуманитарных последствий. В частности, омбудсмены могли бы взять на себя в необходимых случаях осуществление посреднических функций между населением и представителями гражданских и военных властей, в том числе в зоне чрезвычайной ситуации, привлечение широкой поддержки со стороны международных правительственных и неправительственных организаций к процессу преодоления негативных гуманитарных последствий, мониторинг положения дел с правами и свободами человека и гражданина после ликвидации чрезвычайной ситуации, в особенности носящей трансграничный и международный характер. Об этом свидетельствует сложившаяся в последнее время международная практика, в частности выезды омбудсменов нескольких стран в район совместной границы для стабилизации обстановки на месте. В то же время пока не разработаны и отсутствуют международно-правовые принципы участия омбудсменов в урегулировании чрезвычайных ситуаций и преодолении их негативных гуманитарных последствий. Не существует необходимая договорно-правовая база, которая обеспечивала бы их безусловное соблюдение всеми государствами.

В этих условиях представляется целесообразным принять в ближайшем будущем в качестве многостороннего международного межправительственного договора под эгидой ООН Кодекс действий омбудсменов в чрезвычайных ситуациях, регулирующий основные принципы их взаимоотношений и с соответствующими государственными органами. Выступление Российской Федерации с инициативой принятия такого документа позволило бы укрепить авторитет нашей страны на международной арене как сторонника распространения деятельности омбудсменов на принципиально новые области.

Принятие Кодекса действий омбудсменов в чрезвычайных ситуациях не влечет необходимости каких-либо изменений в законодательстве Российской Федерации и не ведет к финансовым расходам из федерального бюджета.

Кодекс действий омбудсменов в чрезвычайных ситуациях, предусматривающий проведение консультаций, участие в предупреждении негативных гуманитарных последствий, введение военного или чрезвычайного положения, урегулирование споров и др., к сожалению, до сих пор не принят, что снижает, по нашему мнению, эффективность деятельности института омбудсмена.

Как справедливо отметил О.О. Миронов, защита прав человека невозможна без консолидации усилий всех правозащитных структур и установления их места в государстве и обществе. В этой связи он выступил в 2003 году с инициативой принять Конвенцию о статусе омбудсменов, которая имеет важное значение с точки зрения защиты прав человека. В проекте Конвенции (ст. 1) предусмотрены цели создания института омбудсмена как независимого национального правозащитного органа, заключающиеся в обеспечении государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения публичными властями, предоставления всем и каждому возможностей защиты от произвола и бюрократии в интересах построения гражданского общества. Омбудсмен, как отмечается в проекте Конвенции (ст. 2), при осуществлении своих полномочий независим и подотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам как в государстве гражданства, так и в иностранных государствах, а также в международных организациях.

В проекте Конвенции предусмотрены также иммунитет омбудсмена от любой формы уголовно-правового вмешательства (ст. 5) и неприкосновенность его зданий, помещений, архивов и документов (ст. ст. 6 и 7). Кроме того, омбудсмену предоставляется судебно-процессуальный иммунитет в отношении сказанного или написанного им, а также в отношении всех действий, совершенных им при исполнении служебных обязанностей (ст. 8). При исполнении своих служебных обязанностей во время поездок в иностранные государства омбудсменам предоставляются следующие привилегии и иммунитеты:

• иммунитеты от личного ареста или задержания и от наложения ареста на личный багаж;
• неприкосновенность всех бумаг и документов;
• изъятие их из ограничений по иммиграции и регистрации иностранцев в стране, в которой они временно пребывают или через которую они проезжают при исполнении своих официальных обязанностей;
• те же иммунитеты и льготы в отношении своего личного багажа, какие предоставляются дипломатическим агентам.