Международные стандарты в области прав человека и их международно-правовое обеспечение

Понятие международных стандартов в области прав человека

Международные стандарты в области прав человека - это "правила, выраженные в виде общепризнанных принципов и норм международного права в сфере прав человека", которые юридически обязывают государства создавать правовой, политический и социальный режим обеспечения прав и свобод человека. Целью создания международных стандартов в области прав человека является не унификация и гармонизация национальных законодательств в указанной области, а создание типовых моделей, которые используются государствами для разработки своих собственных законодательств.

Необходимость выработки международных стандартов в области прав человека впервые была осознана в конце XIX века. В это время промышленно развитые страны начали принимать трудовое законодательство, которое подняло уровень оплаты и, следовательно, стоимость наемного труда. В связи с этим промышленно развитые страны оказались в экономически проигрышном положении по отношению к странам, не имеющим законов о труде. В результате консультаций появились первые конвенции, в которых государства брали обязательства друг перед другом в отношении своих граждан.

Бернская конвенция 1906 года о запрещении ночного труда женщин стала первым международным договором в области социальных прав. Значительное количество конвенций в области труда было разработано Международной организацией труда, созданной в 1919 году. Таким образом, социальные права нашли свое отражение в международном праве значительно раньше политических прав.

Преступления против человечности, совершенные во время Второй мировой войны, показали несостоятельность традиционной точки зрения, согласно которой обращение государств со своими гражданами является исключительно внутренним делом государств. Подписание Устава ООН 26 июня 1945 года сделало права человека неотъемлемой частью международного права. Согласно Уставу государства - члены ООН обязались принимать совместные меры, направленные на поощрение и защиту прав человека во всем мире. 10 декабря 1948 года Генеральная Ассамблея приняла и провозгласила Всеобщую декларацию прав человека "в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства". Принятие Всеобщей декларации прав человека послужило толчком к дальнейшей разработке международных стандартов в области прав человека и созданию механизмов международного контроля.

За последние пятьдесят лет только под эгидой ООН было заключено свыше 60 международных договоров по правам человека.

Международные стандарты включают в себя основные права человека, закрепленные в важнейших международно-правовых актах, устанавливающих "планку, ниже которой государство не должно опускаться".

Права человека, содержащиеся в конституциях государств и в рассмотренных нами международно-правовых документах, в частности в Международном билле о правах человека (Всеобщая декларация прав человека 1948 года, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года и протоколы к нему, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года), а также в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, Европейской социальной хартии 1961 года, составляют по сути дела международные стандарты в области прав человека. Эти стандарты, выраженные в виде общепризнанных принципов и норм международного права в сфере прав человека, юридически обязывают государство создавать правовой, политический и социальный режим обеспечения прав и свобод человека.

Международные стандарты поведения государств в сфере прав человека, как было показано выше, изложенные в общей форме в Уставе ООН, конкретизированы в документах, составляющих

Международный билль о правах, а также в ряде конвенций ООН. В частности, международные стандарты содержатся в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года, Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 года, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года, Конвенции о правах ребенка 1989 года, Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года, Конвенции о правах инвалидов 2006 года, Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство видов обращения или наказания 1984 года. Существенный вклад в кодификацию международно-правовых норм в области прав человека вносят специализированные учреждения ООН, в первую очередь Международная организация труда (МОТ), принявшая более 170 конвенций в области занятости, гигиены труда и защиты трудовых прав трудящихся, а также Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО).

Международные стандарты различаются по сферам жизнедеятельности, обеспечивая демократические стандарты в личной, политической, экономической, социальной и культурной жизни.

Вышеперечисленные международно-правовые документы, устанавливающие международные стандарты в области прав человека, закрепляют также правовые принципы, имеющие важное значение для каждого человека, и обязательны для всех государств - участников этих международно-правовых актов. К этим принципам следует отнести:

1. Основные права и свободы человека являются естественными и принадлежат каждому от рождения, что делает их неотъемлемыми и неотчуждаемыми.
2. Признаваемые международными договорами основные права и свободы должны быть гарантированы каждому человеку, находящемуся под юрисдикцией соответствующего государства и в пределах его территории.
3. Официальные власти государств - участников международных договоров в области прав человека обязаны соблюдать законность и нормы права, предусмотренные в договорах.
4. Обеспечение прав и свобод несовместимо с дискриминацией по какому бы то ни было признаку.
5. Основные права и свободы должны быть едины на всей территории государства, а их обеспечение и защита являются предметом национального законодательства и принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов местных органов власти.
6. Коллективные права каждого вытекают из прав и свобод личности и не должны им противоречить.
7. Фундаментальные права и свободы должны соблюдаться в любой ситуации, в том числе во время чрезвычайного положения и даже войны.

Международные стандарты в области прав человека помимо обеспечения прав в различных сферах жизни характеризуются также временем их возникновения, что позволяет подразделить их на поколения.

Концепция поколений прав человека

В настоящее время международное право прав человека выделяет три поколения прав человека.

Концепция поколений прав человека относит к первому поколению традиционные либеральные ценности, провозглашенные в ходе буржуазных революций в Европе и Америке. Декларация прав человека и гражданина, принятая Национальным собранием Франции в 1789 году, оказала огромное влияние на формирование первого поколения прав человека, включающего в себя личные (гражданские) права, которые, по мнению специалистов, являют собой "негативную свободу" граждан от вмешательства государства в сферу их частной жизни и ограничений со стороны государства при осуществлении политических прав. Иными словами, указанные авторы справедливо считают, что гражданские и политические права имеют отрицательный характер, поскольку требуют, в отличие от социально-экономических прав, невмешательства государства в сферу прав и свобод граждан.

В связи с этим едва ли можно согласиться с Д.З. Мутагировым, который подвергает сомнению отрицательный характер гражданских и политических прав с точки зрения вмешательства государства.

Ссылки на то, что некоторые права и свободы человека многоплановы, являются одновременно и гражданско-политическими и социально-экономическими и культурными, являются малоубедительными. Абсолютно все права человека, содержащиеся в Пакте о гражданских и политических правах, содержат положения о том, что пользование тем или иным правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом. Права же человека, изложенные в Пакте об экономических, социальных и культурных правах, относящиеся, как будет показано ниже, ко второму поколению прав человека, являются позитивными правами и могут быть реализованы лишь при соответствующей помощи государства.

Личная свобода и неприкосновенность личности были впервые юридически закреплены также в английском Habeas Corpus Act 1679 года, в американском Билле о правах 1791 года и других конституционных актах. Новое понимание прав и свобод человека первого поколения явилось своего рода ограничителем всевластия государства, его произвола и беззакония. На постулатах первого поколения прав человека сформировалось новое понимание государства и его роли, а именно правового государства с приоритетом прав человека, господством права и разделением властей.

В процессе борьбы народов за улучшение своего социально-экономического уровня в конце XIX - начале XX века сформировалось второе поколение прав человека - социально-экономические и культурные права. Так, например, Манифест германского кайзера 1881 года установил в стране единую систему обеспечения немецких граждан в сфере социального страхования. Веймарская конституция 1919 года гарантировала каждому возможность добывать себе содержание трудом, право на социальное страхование в случае старости, болезни, а в ст. 151 подчеркивала, что "строй хозяйственной жизни должен соответствовать началам справедливости и целям обеспечения для всех существования, достойного человека".

Нормативное выражение второго поколения прав человека было сформулировано во Всеобщей декларации прав человека и в особенности в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. Если первое поколение прав человека было ориентировано на индивидуальную свободу и ее защиту от государственного вмешательства, то социально-экономические и культурные права могут быть осуществлены только в случае усилий государства, создающего социально-экономические программы и принимающего национальное законодательство, направленное на воплощение в жизнь провозглашенных прав.

При рассмотрении соотношения прав человека и соответственно международных стандартов в этой области первого и второго поколений, их значимости необходимо исходить из того, что эти права человека нераздельны, взаимосвязаны и дополняют друг друга. Во время разработки в рамках ООН Международного пакта прав человека большинство государств - членов ООН признавали такую взаимосвязь. "Обладание гражданскими и политическими правами и экономическими, социальными и культурными правами взаимозависимо, - говорилось в резолюции пятой сессии ГА ООН, - в случаях, когда индивид лишен его экономических, социальных и культурных прав, он не представляет собой человеческой личности, рассматриваемой в Декларации как идеал свободного человека". Единство всех прав и свобод человека было признано и в Декларации ООН от 4 декабря 1986 года "О праве на развитие": "Все права человека и фундаментальные свободы неделимы и взаимозависимы; нужно уделять равное внимание осуществлению, продвижению и защите гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав" (ст. 2 п. 2).

Речь идет, таким образом, о единой системе прав и свобод, обусловленной многогранной жизнью человека, подразделяющейся на множество сфер, областей и аспектов, в которых каждый принимает или должен принимать участие. Это экономическая, социальная, политическая, духовная и культурная сферы, которые сами по себе сложны и многогранны. Необходимость участия человека в каждой из этих сфер порождает особую группу прав и свобод человека.

На совещаниях в Вене (1988 - 1989 годы) и в Копенгагене (1990 год) по человеческому измерению представители ведущих государств мира вновь подтвердили свое понимание взаимозависимости всех прав человека и убеждение в том, что продвижение экономических, социальных и культурных прав, так же как и гражданских и политических прав, имеет первостепенную важность для человеческого достоинства и для достижения законных стремлений каждого человека.

Права человека первого и второго поколений хотя и различаются по своей юридической природе и условиям их реализации, но являются взаимосвязанными как одинаково системные элементы современной конструкции прав человека. Миропорядок, основанный на соблюдении только гражданских и политических прав, минимизирует возможность государственного произвола в отношении индивида, защищает человека от прямого насилия со стороны государства. Миропорядок, основанный на равном соблюдении и защите всех поколений прав человека, предполагает защищенность индивида не только от прямого, но и от структурного и культурного насилия. В этих условиях акцент смещается с запрета государственного произвола в отношении гражданина на усилие государства по обеспечению социальной справедливости, экономического процветания, благоприятной окружающей среды, возможностей для духовного развития человека.

Международное право прав человека отличается своим динамизмом, поскольку в ходе исторического развития возникают новые виды прав человека, которые требуют международно-правовой защиты. Свидетельством такого динамизма в развитии прав и основных свобод человека явилось появление третьего поколения прав человека, которое было вызвано необходимостью решения глобальных проблем человечества.

К таким проблемам относятся:

• сохранение всеобщего мира;
• поддержание благоприятной окружающей среды;
• борьба освободившихся государств за свою экономическую независимость и развитие;
• преодоление отрицательных последствий научно-технической революции для прав человека.

Третье поколение прав человека, к которым относятся коллективные права или права "солидарности", рассматривается специалистами как вклад развивающихся стран в право на развитие, право на мир, право на самоопределение, территориальную целостность, право на здоровую окружающую среду, право на суверенитет.

Основы этих прав были заложены в исследованных нами международно-правовых документах (Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека, Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 года, Международных пактах о правах человека 1966 года и др.).

Юридическое закрепление прав третьего поколения нашло, в частности, в Африканской хартии прав человека и народов 1981 года, ст. 20 которой гласит, что любой народ имеет право на самоопределение.

Он свободно выбирает свой политический строй и обеспечивает свое экономическое и социальное развитие в соответствии со своей свободно выбираемой политикой. Статья 23 (п. 1) Хартии провозглашает право на мир и безопасность как в национальном, так и в международном масштабе. В ст. 21 Хартии провозглашаются права народов на существование, право распоряжаться своими богатствами и естественными ресурсами.

Права народов (коллективные права), которые могут рассматриваться как права человека, основываются на солидарности и имеют своей целью интеграцию "правочеловеческого" аспекта в те области, в которых он до настоящего времени, как правило, отсутствовал, будучи оставленным на усмотрение государства или государств.

Эти права являются одновременно "негативными" и "позитивными" по отношению к государству.

Их ключевая характеристика заключается в том, что "их можно реализовать лишь посредством согласованных усилий всех факторов жизни, т.е. индивида, государства, публичных и частных объединений и международного сообщества". Иными словами, для осуществления коллективных прав человека необходимо комплексное развитие народов, государств и индивида.

В этой связи заслуживает рассмотрения вопрос соотношения личных прав человека и коллективных прав народов. На наш взгляд, между этими правами должны действовать прежде всего механизмы взаимообогащения и взаимодополнения, они не должны противопоставляться друг другу.

Коллективные права, большое значение которым придается в развивающихся странах, в частности в африканской системе защиты прав человека, безусловно, важны. Однако, как отмечает М. Эльмонс, "признание комплекса коллективных прав какой-либо общности не влечет за собой автоматически благополучия всех элементов, составляющих эту общность", в то время как "совокупность множества личностей, чьи основные права уважаются законом, должна непременно превратиться в сформированную общность". Эти закономерности свидетельствуют о том, что в случае коллизии норм должны превалировать интересы человека, поскольку не может быть коллективных прав, не учитывающих прав отдельного человека.

Некоторые специалисты полагают, что в настоящее время формируется и четвертое поколение прав человека. Так, по мнению Ф.М. Рудинского, эти права должны защищать человека от угроз, связанных с экспериментами в сфере генетики человека, открытиями в области биологии. Другие авторы, в частности Ю.А. Дмитриев, в четвертое поколение прав человека включают информационные права и технологии. В.М. Капицын полагает, что намечаются изменения в содержании права на труд, на информацию, образование, охрану здоровья, свободу передвижения, которые в измененном виде и составят четвертое поколение прав.

Поддержки, на наш взгляд, заслуживает соображение А.Б. Венгерова, который называет четвертое поколение прав правами человечества (право на мир, на ядерную безопасность, космос, экологические, информационные права и др.). "Четвертое поколение - это правовой ответ вызову XXI века, когда речь пойдет уже о выживании человечества как биологического вида, о сохранении цивилизации, о дальнейшей, космической социализации человечества. Рождается новое, четвертое поколение прав, и соответственно возникают международно-правовые процессуальные институты, обеспечивающие эти права. Формируется международное гуманитарное право, светский гуманизм становится одной из вех в нравственном развитии общества".

О.Ю. Малинова идет еще дальше и предполагает появление пятого и даже шестого поколения прав человека. В качестве аргумента она ссылается на неизбежное расширение перечня прав, требующих защиты. Однако процесс расширения круга признаваемых прав нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, этот процесс усиливает правовую защищенность личности, с другой, как справедливо отмечает О.Ю. Малинова, - каждое "поколение" прав человека приносит с собой новую логику узаконивания притязаний, именуемых правами человека, и неизбежные конфликты "новых" прав со "старыми", в результате чего уровень защищенности может не возрасти, а снизиться.

В этой связи, на наш взгляд, следует согласиться с критикой концепции третьего поколения прав человека, прозвучавшей еще в 80-е годы прошлого столетия. В частности, сотрудник Центра ООН по правам человека П. Элстон в статье "Третье поколение прав солидарности: прогрессивное развитие или запутывание международной деятельности по защите прав человека" справедливо критикует эту концепцию, в частности, за то, что чисто логическая и лингвистическая интерпретация термина "поколение" применительно к правам человека может привести к ошибочному заключению относительно сменяемости одного поколения прав человека другими, к неправильному пониманию постоянной эволюции и прогрессивного развития всех прав человека и основных свобод.

Сторонники концепции четвертого, пятого и последующего поколений прав человека, на наш взгляд, могут запутать само понятие международной защиты прав человека и нанести ущерб соответствующей практической деятельности. Так, например, разработка и принятие специального международного пакта по правам человека третьего, четвертого и последующего поколений может принизить и обесценить значение тех фундаментальных прав и свобод, которые уже закреплены в ранее принятых международно-правовых актах, ослабить усилия государств по их прогрессивному развитию, внести дисбаланс в систему прав человека. Указанная концепция, время от времени озвучиваемая на различных международных форумах и поддерживаемая в основном развивающимися странами, не способствует плодотворному международному сотрудничеству по соблюдению и защите прав человека.

Международно-правовое обеспечение стандартов в области прав человека

Как было показано выше, международно-правовые стандарты в области прав человека юридически обязывают государства предоставить лицам, находящимся под их юрисдикцией, права и свободы, предусмотренные в этих стандартах. Государства также должны сотрудничать между собой с целью обеспечения взятых на себя обязательств на международном уровне.

Международно-правовая система обеспечения международных стандартов в области прав человека представляет собой достаточно сложный синтез множества составляющих: механизм международного контроля, создаваемый для контроля за осуществлением каждого международного договора в области прав человека; судебная защита; дипломатическая защита; система неправительственных организаций, функционирующих в сфере прав человека.

Институты, входящие в международно-правовую систему обеспечения международных стандартов в области прав человека, выполняют разные функции: информационную, исследовательскую, примирительную, а также функции вынесения решений и наложения санкций. Некоторые из этих институтов предназначены для выполнения отдельных функций. Другие же институты осуществляют все перечисленные функции одновременно. Одни из этих институтов собирают информацию о положении дел с правами и свободами человека в различных частях мира, составляют доклады, публикуют ежегодники прав человека. Другие институты создаются специально для изучения состояния дел в конкретных правозащитных областях (Совет по правам человека ООН, Комиссия по статусу женщин,

Комиссия по устранению расовой дискриминации, Комитет по правам человека и др.). Такие специальные органы существуют в ЮНЕСКО, МОТ, ВОЗ и в других организациях. Классическим примером правозащитных институтов является Европейская, Африканская и Межамериканская комиссии по правам человека.

Число институтов, наделенных правом выносить обязательные для исполнения государствами решения, весьма ограничено. К числу таковых можно отнести Европейский и Межамериканский Суды по правам человека. Но эти суды могут налагать санкции на нарушителей прав человека и народов только в плане возмещения материального ущерба государством, допустившим нарушение, жертве нарушения прав человека. Лишь в 1990-х годах были созданы трибуналы по Руанде, по бывшей Югославии,

Международный уголовный суд, полномочные преследовать в уголовном порядке нарушителей прав и свобод человека.

Международные договоры в области защиты прав человека предусматривают в настоящее время целую систему органов с функциями контроля и имплементации, т.е. обеспечения практического осуществления международных норм по правам человека. В то же время, как отмечают Э.М. Аметистов и В.А. Карташкин, "имплементация международного гуманитарного права должна осуществляться на основе бережного отношения к национальному законодательству, играющему, по оценкам Совета Европы, ключевую роль в обеспечении защиты прав человека в странах - членах Совета, и, что особенно важно, соответствующей должна быть и правоприменительная практика в этой области".

Рассмотрим наиболее важные международно-правовые институты по обеспечению и защите прав и свобод человека.

Механизм международного контроля

Система контроля в современном международном праве прав человека в силу своей природы и выполняемых функций является надежной гарантией соблюдения государствами своих обязательств по основным международным договорам в правозащитной сфере. В определенной степени эта система играет роль фактора стабильности в международном сотрудничестве в правозащитной сфере.

Учитывая, что нормативная база в межгосударственном сотрудничестве в основном сформировалась, акцент в этом вопросе будет, очевидно, смещаться в сторону обеспечения выполнения государствами своих обязательств в сфере уважения и защиты прав человека. В этой связи можно согласиться с Г.Е. Лукьянцевым, который считает, что наиболее важным аспектом обеспечения выполнения международно-правовых норм и стандартов в области прав человека будет создание дополнительных органов контроля и (или) расширение функций уже имеющихся контрольных механизмов.

Представляется также, что в будущем могут появиться новые контрольные механизмы, которые будут обладать чертами наднациональности, каковыми обладает, в частности, Европейский суд по правам человека.

О возрастающем значении института контроля для повышения эффективности международно-правовых норм свидетельствует, в частности, тот факт, что практика международных договоров стала в последние десятилетия развиваться путем закрепления в них соответствующих положений о контроле за их соблюдением. Изложенное в полной мере относится к международному праву в области прав человека. Ни один современный международный договор в области защиты прав и свобод человека не обходится без закрепления в нем соответствующих положений о контроле за соблюдением норм договора, о создании контрольного механизма. Если по каким-то причинам при принятии того или иного договора в сфере прав человека не было предусмотрено создание контрольного механизма, то такой механизм учреждался на последнем этапе функционирования договора.

Международный контроль в области прав человека подчиняется, по сути, тем же принципам, что и контроль в других областях международного права (нераспространение ядерного оружия, разоружение, экологическое право и др.). Вместе с тем он имеет ряд отличительных черт, характерных для контрольной деятельности в сфере прав человека. В частности, формы, способы и методы контроля в области прав человека во многом взаимосвязаны и взаимозависимы. Иными словами, одни формы, способы и методы могут применяться и использоваться одновременно с другими, а на определенном этапе и трансформироваться в другие.

Как отмечалось выше, одной из основных функций международного контроля в области прав человека является выработка единых критериев, стандартов содержания тех или иных договорных норм в сфере прав человека. Иными словами, контрольные органы и механизмы контроля выполняют задачу определения целей, к которым государства должны стремиться в процессе осуществления своей "правозащитной политики". В этой связи следует отметить, что на практике трудно добиться от всех государств приверженности неким общим правозащитным ценностям, даже в рамках одного международного договора в области прав человека. Для этого необходима унификация целого ряда факторов, что представляется труднодостижимым на многостороннем уровне.

Первым международным органом, занимающимся контролем в правозащитной сфере, являлась созданная в 1946 году в рамках ООН Комиссия по правам человека. Будучи своего рода посредником между гражданами и государствами, Комиссия сама не выносила решения по направляемым в ООН жалобам о нарушении прав человека, а лишь передавала их соответствующим государствам с просьбой рассмотреть и дать ответ на утверждение о нарушении ими прав граждан. Поступающие в Комиссию жалобы публиковались в виде ежегодных докладов о нарушениях основных прав и свобод человека в конкретных государствах.

Комиссия по правам человека до замены ее Советом по правам человека являлась главным межправительственным органом системы Организации Объединенных Наций, призванным содействовать развитию международного сотрудничества в сфере поощрения и защиты прав и свобод человека. Комиссия по сути дела была единственной из числа так называемых функциональных комиссий Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС), создание которой было предусмотрено в Уставе ООН. Комиссия, собиравшаяся на свои сессии раз в году, рассматривала большое количество вопросов, не относящихся к правозащитной тематике, и тем самым выходила за пределы своей компетенции, что снижало эффективность ее работы и подрывало авторитет этого важного органа в сфере прав человека. Более того, в результате политизации рассматриваемых вопросов возникало недоверие государств, их разобщение, что противоречит целям и принципам ООН.

Такая ситуация и обусловила необходимость преобразовать Комиссию и создать более эффективный контрольный орган ООН в правозащитной сфере. На Всемирном саммите 2005 было принято решение о преобразовании Комиссии в Совет по правам человека, мандат которого заключался бы в обеспечении всеобщей обязанности уважать и защищать права и основные свободы всех людей без каких-либо различий и на справедливой и равноправной основе. Статус этого нового органа ООН несколько выше, чем Комиссии по правам человека. В марте 2006 года в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН N 60/251 этот Совет был утвержден.

Создание Совета ООН по правам человека, подотчетного Генеральной Ассамблее ООН и состоящего из 47 представителей государств, подтверждает закономерность усложнения структурных характеристик международной нормативной системы. Эту тенденцию можно считать объективным следствием интенсификации процесса регулирования существующих и вновь образующихся форматов международных отношений в области прав человека, а также более тесного взаимодействия и взаимопроникновения различных нормативных инструкций.

На Совет по правам человека, который является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи, возложен следующий мандат: содействовать уважению и защите всех прав человека; рассматривать ситуации с их грубыми и систематическими нарушениями; содействовать эффективной координации и интеграции деятельности, касающейся прав человека, в рамках системы Организации Объединенных Наций.

Совет должен, в частности:

• содействовать учебно-просветительской деятельности в области прав человека, деятельности по оказанию консультационных услуг, предоставлению технической помощи и созданию потенциала, которая будет осуществляться в консультациях с заинтересованными государствами-членами и с их согласия;
• служить форумом для обсуждения тематических вопросов по всем правам человека;
• делать рекомендации Генеральной Ассамблее в отношении дальнейшего развития международного права в области прав человека;
• содействовать полному выполнению обязательств в области прав человека, принятых государствами, и осуществлению контроля над достижением целей и выполнением обязательств, касающихся поощрения и защиты прав человека на уровне ООН;
• проводить всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств и обязанностей в области прав человека. Такой обзор должен быть механизмом сотрудничества, основанным на интерактивном диалоге с соответствующей страной при ее активном участии и учете ее потребностей;
• содействовать посредством диалога и сотрудничества предотвращению нарушений прав человека и реагировать на чрезвычайные ситуации в области прав человека;
• взять на себя роль и обязанности Комиссии по правам человека в связи с работой Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, как они были определены в резолюции Генеральной Ассамблеи от 20 декабря 1993 года N 48/141;
• действовать в области прав человека в тесном сотрудничестве с правительствами, региональными и национальными организациями, учреждениями по правам человека и гражданским обществом;
• делать рекомендации в отношении поощрения и защиты прав человека.

Совет по правам человека создал новый механизм в виде универсального периодического обзора (УПО), в рамках которого он проводит регулярные обзоры выполнения государствами - членами ООН обязательств и обязанностей в области прав человека. При этом УПО не должен дублировать работу договорных органов. Универсальный периодический обзор, являясь механизмом сотрудничества, осуществляет также функции международного контроля.

Процедура УПО, одобренная на пятой сессии Совета, включает в себя следующие этапы:

• подготовка государством и другими заинтересованными сторонами основных документов, в том числе консультации на национальном уровне, в целях подготовки государства к участию в УПО, а также предоставление информации организациям гражданского общества;
• трехчасовой интерактивный диалог в рамках рабочей группы, состоящей из трех докладчиков, отобранных по жребию из числа членов Совета, и возглавляемой председателем Совета;
• принятие рабочей группой УПО доклада, посвященного обзору государства;
• принятие Советом на пленарном заседании итогового документа УПО, содержащего краткое описание хода периодического обзора, заключение и рекомендации, а также обязательство соответствующего государства в области поощрения и соблюдения прав человека.

Универсальный периодический обзор осуществляется на основе информации, полученной от соответствующего государства в виде национального доклада; информации, предоставляемой

Управлением Верховного комиссара по правам человека, которая должна содержать материалы конвенционных договорных органов и специальных процедур; дополнительной информации, предоставляемой заинтересованными организациями, включая неправительственные организации.

Согласно решению Совета по правам человека периодический обзор должен основываться не только на Уставе ООН и международных договорах, но и на Всеобщей декларации прав человека.

Помимо международного контроля в правозащитной сфере, принятого на универсальном и региональном уровнях, международное сообщество придает большое значение договорным институтам контроля в области поощрения и защиты прав человека. Девять фундаментальных договоров по правам человека, включая такие из них, как Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года, Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 года, Конвенция о правах ребенка 1989 года, Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года, Международная конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений 2006 года, Конвенция о правах инвалидов, предусматривают создание соответствующих комитетов, на которые возлагается контроль за исполнением государствами-участниками обязательств по соблюдению положений того или иного международного договора.

Кроме того, в 2006 году был утвержден Подкомитет против пыток, который функционирует на основании принятого в 2002 году Факультативного протокола к Конвенции ООН против пыток. Основной задачей этого Подкомитета является предупреждение и профилактика пыток в государствах - участниках Факультативного протокола.

Имеется также ряд региональных договоров в сфере защиты прав человека, в частности: Европейская конвенция о защите прав и основных свобод человека 1950 года, Европейская социальная хартия 1961 года, Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 года, Американская хартия прав человека и народов 1981 года, в которых также предусмотрено создание необходимых контрольных механизмов.

При этом в сферу контроля попадают не только положения межгосударственных органов по правам человека, но и отдельные международные документы, не облеченные в нормативную форму (Всеобщая декларация прав человека 1948 года и некоторые другие резолюции Генеральной Ассамблеи ООН).

В соответствии с положениями этих договоров под эгидой ООН созданы так называемые конвенционные контрольные органы, а именно: Комитет по правам человека, Комитет по экономическим и культурным правам, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитет против пыток, Комитет по правам ребенка, Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, Комитет по насильственным исчезновениям, Подкомитет против пыток.

Несмотря на то что компетенции указанных комитетов, созданных на основе международных универсальных конвенций по защите прав человека, различны, они составляют один механизм. В целом перед комитетами стоят одинаковые задачи, которые применительно к деятельности того или иного комитета имеют определенную специфику. Основная функция конвенционных комитетов заключается в заслушивании периодических (как правило, каждые четыре года) докладов государств - участников той или иной конвенции о правах человека о состоянии дел в соответствующей правозащитной сфере, о соблюдении ими в рамках конвенции обязательств, о принятии замечаний и рекомендаций государству по их выполнению.

Первая цель - всестороннее рассмотрение национального законодательства, административных правил и процедур, а также практики для обеспечения наиболее полного их соответствия положениям договора.

Вторая цель связана с мониторингом ситуации в отношении прав, закрепленных в договоре, с тем чтобы оценить, насколько все лица, находящиеся на территории государства, пользуются этими правами.

Третья цель состоит в том, чтобы государство-участник имело возможность доложить о принимаемых им организационно-правовых мерах для выполнения взятых на себя обязательств по договору.

Четвертая цель - это содействие общественному контролю за политикой правительства в сфере обеспечения соответствующих прав и приобщения гражданского общества к разработке и принятию необходимых мер для устранения недостатков в этой сфере.

Пятая цель состоит в том, чтобы государство-участник в докладе устанавливало конкретные цели и показатели, по которым можно оценивать в динамике степень выполнения взятых обязательств, а соответствующий комитет мог контролировать этот процесс.

Шестая цель связана с возможностью государства-участника при составлении доклада проанализировать и понять недостатки, связанные с выполнением обязательств по договору.

Седьмая цель заключается в обмене информацией государств-участников и членов Комитета, позволяющей лучше понять общие для всех государств проблемы и выработать совместные меры, направленные на эффективную реализацию закрепленных в договорах прав и свобод человека.

Другие договорные органы, заслушивая доклады государств-участников, преследуют в принципе те же цели, что и Комитет по экономическим, социальным и культурным правам.

В своих периодических докладах государства-участники обязаны сообщать о принятых ими мерах по соблюдению прав, признаваемых в международных договорах по защите прав человека, о прогрессе, достигнутом в их реализации. Комитеты при обсуждении доклада государства-участника рассматривают также конкретные случаи нарушения прав человека и требуют от государства-участника принятия необходимых мер по их устранению. Информацию о конкретных нарушениях тех или иных прав человека комитеты в первую очередь получают в конфиденциальном порядке от неправительственных правозащитных организаций, отдельных лиц, из средств массовой информации.

Все доклады представляются Генеральному секретарю ООН, который направляет их в соответствующий комитет для рассмотрения. В докладах указываются также факторы и затруднения, если таковые имеются, влияющие на проведение в жизнь положений соответствующего международного договора. Договорный орган после изучения докладов, представляемых государствами - участниками договора, направляет последним свои доклады и замечания общего порядка, которые он сочтет целесообразными. Государства - участники договора могут в свою очередь представлять комитету свои соображения по любым замечаниям, сделанным комитетом. Государства - участники всех договоров в области прав человека могут в любое время заявить, что они признают компетенцию соответствующего комитета получать и рассматривать сообщения о том, что какое-либо государство-участник не выполняет своих обязательств по договору. Сообщения могут приниматься и рассматриваться комитетом только в том случае, если они представлены государством-участником, сделавшим заявление о признании для себя компетенции этого комитета. Комитет не принимает никаких сообщений о нарушении прав человека, если они касаются государства-участника, не сделавшего такого заявления.

Сообщения, полученные таким образом, рассматриваются в соответствии со следующей процедурой.

Если государство - участник договора считает, что другое государство-участник не реализует положений договора, то оно может письменным сообщением довести этот вопрос до сведения государства-нарушителя. В течение трех месяцев после получения этого сообщения получившее его государство представляет в письменной форме пославшему такое сообщение государству объяснение.

В этом объяснении должно содержаться указание на внутренние процедуры и меры, которые были приняты, будут приняты или могут быть приняты по данному вопросу. Если вопрос не решен к удовлетворению обоих заинтересованных государств-участников в течение шести месяцев после получения государством-нарушителем первоначального сообщения, любое из этих государств имеет право передать этот вопрос в комитет, уведомив об этом комитет и другое государство. Комитет же рассматривает переданный ему вопрос только после того, как он удостоверится, что в соответствии с общепризнанными принципами международного права все доступные внутренние средства были исчерпаны.

В связи с рассмотрением договорными органами периодических докладов государств существует проблема их несвоевременности представления государствами. Так, согласно статистике от 45 до 80% государств-участников не представляют своевременно доклады по правозащитным конвенциям. Одной из причин такого положения являются финансовые и технические трудности некоторых государств, которые не в состоянии самостоятельно выполнять свои конвенционные обязательства по своевременному представлению докладов. Решению этих проблем могло бы способствовать оказание помощи государствам в виде информационного содействия и консультационного сопровождения при подготовке докладов, а также введение системы обучающих программ для должностных лиц государств - участников конвенции. В своей практической работе конвенционные комитеты, в частности Комитет против пыток, в случае непредставления доклада, особенно первичного, направляет соответствующие письма-предупреждения о том, что в случае непредставления доклада в установленный срок, в соответствии со ст. 19 Конвенции против пыток, Комитет рассмотрит ситуацию, сложившуюся с пытками и жестоким обращением в данном государстве.

С обязательством государств представлять доклады, помимо проблемы своевременности их представления, связаны и иные актуальные проблемы, в частности проблема качества представляемых докладов (объем содержащейся в докладе информации о состоянии прав человека, соответствие докладов требованиям, предъявляемым комитетами в отношении их содержания и оформления). В этой связи Комитет против пыток в 2008 году для облегчения подготовки докладов и их более эффективного рассмотрения принял решение о предварительной подготовке докладчиками по стране вопросов, которые, по мнению Комитета, должны быть отражены в докладе. Такой порядок, предложенный государствам, по мнению Комитета, будет способствовать, во-первых, подготовке более полного доклада по соблюдению положений Конвенции против пыток и, во-вторых, сокращению времени его обсуждения.

В связи с вопросом рассмотрения очередных докладов государств-участников следует обратить внимание на то, что эти доклады рассматриваются в разных комитетах по-разному. Так, в частности, Комитет по ликвидации расовой дискриминации и Комитет против пыток назначают из числа своих членов двух докладчиков по странам, которые делают обзор по всей имеющейся информации по рассматриваемым странам и готовят список вопросов для их представителей.

Некоторые договорные органы, в частности Комитет против пыток, могут проводить расследование информации, свидетельствующей о серьезных и (или) систематических нарушениях государством-участником своих обязательств по Конвенции ООН против пыток 1984 года. Так, согласно ст. 20 Конвенции против пыток Комитет может, если он считает это целесообразным, назначить одного или несколько своих членов для проведения конфиденциального расследования и срочного представления Комитету соответствующего доклада.

В соответствии с положениями Конвенции против пыток 1984 года (ст. 22), Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года (ст. 14), Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1991 года (ст. 77), а также факультативных протоколов к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 года и к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1999 года предусмотрена процедура подачи в соответствующие конвенционные комитеты индивидуальных жалоб (сообщений) для их рассмотрения. Но для подачи индивидуальных жалоб государства-участники должны заявить о признании компетенции комитетов получать и рассматривать сообщения лиц, находящихся под их юрисдикцией, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством-участником положений трех универсальных конвенций, указанных выше. Если государство-участник не сделало такого заявления, то комитеты не принимают сообщения ни от этих лиц, ни от их представителей (ст. 14 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, ст. 22 Конвенции против пыток, ст. 77 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и их семей, ст. 1 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах, ст. 2 Факультативного протокола к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин).

Иными словами, процедура подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений относится только к государствам - участникам той или иной конвенции, которые заявили о признании компетенции соответствующих комитетов на их получение и рассмотрение. Все комитеты, созданные в соответствии с положениями указанных выше конвенций и факультативных протоколов, утверждают правила процедуры для рассмотрения индивидуальных жалоб на нарушение соответствующих прав. Согласно правилам процедуры комитетов Генеральный секретарь ООН обязан доводить до сведения таких комитетов индивидуальные жалобы, поданные в соответствии с положениями конвенции или факультативного протокола. Генеральный секретарь ООН готовит перечни сообщений, поданных в комитет, с кратким изложением их содержания и регулярно передает их в соответствующие комитеты.

Генеральный секретарь ООН может запрашивать у автора сообщения разъяснения, касающиеся применимости соответствующих положений конвенций или факультативных протоколов к его сообщению, в частности, в отношении:

• имени, адреса, возраста, рода занятий и удостоверения личности автора;
• наименования государства-участника, в отношении которого сделано сообщение;
• объекта сообщения;
• положения или положений конвенции, о нарушении которых было заявлено;
• фактов;
• действий, предпринятых автором в целях исчерпания внутренних средств правовой защиты;
• рассматривается ли данный вопрос в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.

При запросе разъяснений или дополнительной информации Генеральный секретарь должен установить необходимый срок для автора сообщения, с тем чтобы не допустить неоправданных задержек в процессе осуществления процедуры подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений.

Комитет вправе утвердить список вопросов в целях получения перечисленных ранее сведений от автора сообщения.

В соответствии с положениями конвенций и факультативных протоколов при рассмотрении индивидуальных сообщений комитеты проводят закрытые заседания.

Согласно правилам процедуры член комитета не должен принимать участие в рассмотрении сообщения комитетом, если:

• член Комитета имеет какую-либо личную заинтересованность в деле;
• член Комитета в каком-либо виде участвовал в принятии решения по делу, касающемуся данного сообщения.

Согласно положениям конвенций и факультативных протоколов конвенционные комитеты сначала рассматривают вопрос о приемлемости сообщения. В случае признания индивидуального сообщения приемлемым соответствующий комитет рассматривает его по существу. Для того чтобы комитет признал индивидуальное сообщение приемлемым, он должен обладать юрисдикцией по следующим вопросам.

Во-первых, комитет должен обладать юрисдикцией в отношении лица, т.е. сообщение должно быть подано лицом (группой лиц), которое утверждает, что оно лично стало жертвой нарушения соответствующей конвенции со стороны государства, признавшего компетенцию этого комитета получать и рассматривать индивидуальные сообщения.

Во-вторых, комитет должен обладать территориальной юрисдикцией, т.е. нарушение Конвенции должно иметь место на территории государства, признавшего компетенцию комитета получать и рассматривать индивидуальные сообщения, или на территории, находящейся под юрисдикцией данного государства.

В-третьих, комитет должен обладать территориальной юрисдикцией в отношении времени, т.е. нарушение конвенции, жертвой которого стало подавшее сообщение лицо, должно иметь место после признания государством-участником компетенции комитета получать и рассматривать индивидуальные сообщения.

Помимо перечисленных нами условий приемлемости индивидуальных сообщений конвенциями и факультативными протоколами предусматриваются следующие случаи признания индивидуального сообщения неприемлемым:

• в случае, если сообщение является анонимным;
• в случае, если индивидуальное сообщение представляет собой злоупотребление правом на представление таких сообщений;
• в случае, когда сообщение несовместимо с положениями соответствующей конвенции.

Кроме того, индивидуальные сообщения не рассматриваются комитетом, если лицо, направившее сообщение, не исчерпало все доступные внутренние средства правовой защиты. Комитет не вправе также рассматривать сообщения, если этот вопрос рассматривается в данный момент в соответствии с какой-либо другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.

Процедура подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений в договорных органах по правам человека при определенных условиях может стать эффективным средством контроля в сфере нарушения конвенционных прав и свобод человека. Этими условиями являются: доступность процедуры подачи индивидуальных сообщений; быстрота и эффективность рассмотрения сообщений; выставление требований к государству о принятых временных мерах защиты до рассмотрения сообщения; принятие договорными органами аргументированных решений; выполнение государствами решений договорных органов путем предоставления рекомендованных ими средств правовой защиты; осуществление эффективного контроля за выполнением государствами решений договорных органов.

Первое условие эффективности процедуры подачи индивидуальных жалоб, связанное с ее доступностью, зависит от информированности граждан государств, признавших компетенцию комитетов.

Очевидно, что в этих государствах необходимо регулярно проводить семинары для юристов, практикующих в правозащитной сфере.

Важным условием повышения эффективности процедуры индивидуальных сообщений является возможность принятия государством временных мер по защите лица, подавшего жалобу. Все договорные органы, обладающие компетенцией на рассмотрение индивидуальных жалоб, имеют право требовать от государства принятия таких мер на период рассмотрения жалобы. В большинстве случаев государства позитивно реагируют на требования комитетов в отношении принятия временных мер.

Однако были случаи, когда государственные органы не осуществляли этих мер или предпринимали шаги, которые означали, что требование о временных мерах не может быть исполнено, в частности приводили в исполнение смертные приговоры.

Ключевым показателем эффективности процедуры индивидуальных сообщений является быстрое и полное осуществление государством решения договорного органа по индивидуальной жалобе. Это в свою очередь зависит от многих факторов, включая развитость правовой системы государства, восприятие им роли и компетенции договорного органа и наличие механизма контроля за выполнением решений. К сожалению, комитеты не обладают эффективным механизмом контроля за выполнением своих решений, которые не имеют обязательной юридической силы.

В этой связи для повышения эффективности процедуры индивидуальных сообщений необходимо, на наш взгляд, кардинально ее изменить. В частности, можно согласиться с Г. Стайнером и П. Альстоном, которые еще в 2000 году, убедившись в низкой эффективности процедуры рассмотрения индивидуальных сообщений в договорных органах, выступили с предложением создавать и развивать региональные системы индивидуальных жалоб (европейская, американская и африканская). Создание таких систем позволит, по их мнению, более эффективно обеспечивать контроль за нарушениями прав человека во всех частях света.

В связи с рассмотрением вопроса процедуры подачи индивидуальных сообщений в конвенционные комитеты целесообразно затронуть вопрос так называемой процедуры 1503, утвержденной ЭКОСОС 27 мая 1970 года. Эта процедура, номер которой соответствует номеру резолюции ЭКОСОС, которой она была утверждена, касается не частных случаев нарушения прав человека, а ситуаций, которые затрагивают интересы большого числа людей на протяжении продолжительного периода времени.

Сообщения, проходящие по процедуре 1503, рассматриваются следующим образом. Ежемесячно Генеральный секретарь ООН передает перечень всех поступивших сообщений с кратким описанием каждого случая, а также все ответы, которые были представлены правительствами в Подкомиссию ЭКОСОС по поощрению и защите прав человека. Рабочая группа Подкомиссии, состоящая из пяти членов, рассматривает все сообщения и ответы правительств на эти сообщения и выбирает случаи, которые неоспоримо свидетельствуют о систематических грубых нарушениях прав человека и основных свобод. Вопрос о передаче какого-либо сообщения на рассмотрение Подкомиссии решается голосованием. Если большинство (т.е. как минимум трое) членов группы голосуют за дальнейшее рассмотрение сообщения, то оно передается в Подкомиссию. В отношении сообщений, которые Рабочая группа решает не доводить до сведения Подкомиссии, дальнейших действий не предпринимается.

Таким образом, Рабочая группа действует в качестве фильтра, отсеивая огромное количество сообщений.

Формальным критерием отбора служат правила процедуры, согласно которым сообщение является приемлемым только в том случае, если, как показывает его рассмотрение, имеются достаточные основания полагать, с учетом всех ответов, представленных соответствующим правительством, что имеют место систематические, грубые и достоверно подтвержденные нарушения прав человека и основных свобод. Сообщение может быть приемлемым, если оно исходит от отдельных лиц или групп лиц, которые заявляют о том, что они являются жертвами нарушений прав человека.

Сообщение может быть также приемлемым, если оно исходит от любого лица или группы лиц, имеющих непосредственные и достоверные данные о нарушениях. Если сообщение представляется неправительственной организацией, то необходимо, чтобы данная организация действовала добросовестно в соответствии с признанными принципами прав человека и имела непосредственные достоверные свидетельства существования той ситуации, которую она описывает. Неприемлемыми являются как анонимные сообщения, так и сообщения, основанные исключительно на материалах, распространяемых средствами массовой информации. В сообщении должны излагаться факты и указываться права, которые были нарушены. Как правило, сообщение не рассматривается, если в нем содержатся грубые выражения или оскорбительные замечания в адрес государства, являющегося объектом жалобы. Такие сообщения могут тем не менее рассматриваться после исключения из них оскорбительных выражений, если они отвечают другим критериям приемлемости. Сообщение также считается неприемлемым, если его содержание противоречит принципам Устава ООН или если в нем содержатся политические мотивы. Кроме того, до рассмотрения какого-либо сообщения должны быть исчерпаны внутренние средства правовой защиты (т.е. иск о нарушении прав должен быть рассмотрен национальными судами первой и второй инстанций), кроме случаев, когда может быть убедительно показано, что решения, принимаемые на национальном уровне, окажутся неэффективными или будут осуществляться слишком медленно.

Случаи, отобранные Рабочей группой, рассматриваются затем на закрытом заседании Подкомиссии. 26 членов Подкомиссии обсуждают каждый случай (досье) отдельно и путем тайного голосования принимают решение (большинством голосов) о его передаче на рассмотрение Совета по правам человека.

На третьей стадии в действие вступает Рабочая группа по ситуациям, состоящая из пяти членов (официальных представителей государств - членов Совета по правам человека). Группа по ситуациям проводит свою закрытую сессию продолжительностью в одну неделю ежегодно накануне очередной сессии Совета по правам человека. Рабочая группа изучает все досье, представленные Подкомиссией по поощрению и защите прав человека, и готовит (консенсусом, т.е. общим согласием, без возражений отдельных членов) проекты решений по каждому случаю. Эти проекты передаются на рассмотрение пленарного заседания Комиссии по правам человека.

Заседания Совета по правам человека, на которых рассматриваются проекты решений по каждому случаю, являются закрытыми. Помимо представителей 47 государств - членов Совета в этих заседаниях могут участвовать (т.е. отвечать на вопросы, выдвигать возражения) представители государств, о которых идет речь в рассматриваемом досье. На практике рассматриваемые вопросы не всегда непосредственно связаны с досье и в большей степени относятся к той ситуации, которая сложилась к моменту заседания. Совет может принять решение снять вопрос с повестки дня или продолжить его рассмотрение в будущем. Другой, более "сильный" вариант решения предусматривает назначение независимого эксперта для дальнейшего тщательного изучения ситуации. В случае если для этого требуется посещение страны, такое посещение может быть осуществлено с согласия заинтересованного государства. Кроме того, Совет может делать рекомендации ЭКОСОСу, но на практике это случается очень редко. ЭКОСОС рассматривает рекомендации Совета по правам человека по данному вопросу и на их основании может делать рекомендации соответствующему государству. Рекомендации не имеют обязательного характера, однако имеют вес как отражение обеспокоенности международного сообщества ситуацией с правами человека в данном государстве.

Все меры, принимаемые в соответствии с процедурой 1503, носят конфиденциальный характер до тех пор, пока Совет по правам человека не представит свой доклад ЭКОСОСу. До наступления этого момента все заседания являются закрытыми; соблюдается конфиденциальный характер их отчетов и других документов. С 1978 года Председатель Совета по правам человека оглашает на открытом заседании названия стран, которые являются объектом рассматриваемых жалоб. При этом он проводит различие между странами, в которых Совет продолжает следить за развитием ситуации в области прав человека, и странами, в отношении которых она приняла решение прекратить расследование.

Жалобы, направляемые в договорные органы по правам человека, становятся все сложнее как с фактической, так и с юридической точек зрения. С первых лет существования Комитета по правам человека примерно до середины 1980-х годов его решения по большей части касались легко фиксируемых и юридически определяемых нарушений - например, жестокого обращения с политзаключенными. Позже Комитету пришлось столкнуться с такими проблемами, как дискриминационные моменты в законодательстве о социальном обеспечении в ряде стран, права групп коренного населения на самоопределение, права, гарантируемые habeas corpus, или жалоба на осуществленную одной из стран экстрадицию, обрекавшую выдаваемое лицо на казнь.

Можно было бы предположить, что усиливающееся воздействие решений Комитета на национальные судебные органы вызовет постоянный рост жалоб от граждан стран, подписавших

Дополнительный протокол. Однако дело обстоит не совсем так. Хотя число стран, ратифицировавших Дополнительный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, существенно возросло после принятия Венской декларации и Программы действий, но и сегодня к Протоколу присоединилось всего около половины стран - членов ООН, в том числе всего несколько стран азиатского континента, и число зарегистрированных жалоб из большинства этих стран остается незначительным. Точно так же почти не поступает жалоб из многих африканских стран - членов Протокола, таких как Алжир, Нигер, Сомали, Малави, Чад. Разумеется, невозможно представить себе, что граждане этих стран не испытывают никаких нарушений своих прав. Такое положение дел можно объяснить двумя причинами. Первая, как уже отмечалось выше, связана с очень низкой осведомленностью населения о предусмотренных договором возможностях и процедурах подачи жалоб: многие государства ратифицировали или иным способом признали данные процедуры, но не сделали практически ничего, чтобы проинформировать о них своих граждан. Другая причина состоит в том, что в странах, раздираемых внутренними конфликтами, граждане озабочены главным образом выживанием и личной безопасностью, в такой ситуации обращение к международным инстанциям может оказаться попросту опасным. Поэтому важно, чтобы национальные организации, ответственные за соблюдение прав человека, и неправительственные организации поощряли на национальном уровне и на уровне первичных низовых сообществ образовательные программы, рассказывающие о механизмах подачи жалоб в ООН и формах такой подачи.

Обработка и рассмотрение потока сложных жалоб, который постоянно нарастает, ставит перед договорными органами ООН множество серьезных проблем. Во-первых, время для рассмотрения жалоб, отводимое на ежегодных заседаниях соответствующих органов, слишком ограничено, чтобы углубленно изучить все дела и рассмотреть всю имеющуюся по ним информацию. Во-вторых, серьезную проблему составляет отсутствие технической помощи и обеспечения работы со стороны Секретариата ООН. С ростом числа подаваемых жалоб количество дел, ожидающих разбирательства, растет в вызывающих масштабах. Если жалобы поданы на каком-либо ином языке, за исключением рабочих языков Секретариата (это английский, французский и испанский), они часто вообще не могут быть рассмотрены или по меньшей мере рассматриваются с заметной задержкой. Если десять лет назад от регистрации жалобы до вынесения окончательного решения проходило не больше двух-трех лет, то сегодня этот промежуток достиг уже почти четырех лет. Первой на запаздывания с рассмотрением дел в рамках механизмов Дополнительного протокола отреагировала Ямайка, которая 23 октября 1997 года заявила о выходе из Протокола. Ее Генеральный прокурор выразил сожаление, что Комитет не нашел возможность быстрее рассмотреть возбужденные против Ямайки в рамках Протокола многочисленные дела по обвинению в использовании высшей меры наказания.

Договорные органы отреагировали на эту критику. Так, в 1994 году Комитет по ликвидации расовой дискриминации решил потребовать от стран-членов предоставлять данные о допустимости жалобы и ее существе в комплексе вместо прежнего порядка, когда допустимость жалобы и ее существо рассматривались отдельно. Введение такого упрощенного порядка рассмотрения жалоб может дать немалую экономию времени.

Другая проблема, стоящая перед договорными органами в связи с изучением и оценкой жалоб и периодических докладов стран, связана с механизмом принятия решений. Регламент работы договорных органов не предписывает консенсуса в качестве modus operandi, но на практике за последние 20 лет все решения принимались консенсусом. Однако стремление к консенсусу, особенно при рассмотрении жалоб, сопряженных с серьезными юридическими и фактическими сложностями, не только излишне затягивает рассмотрение дела, но порой ведет к размыванию его существа, поскольку для отклонения решения достаточно, чтобы один из экспертов высказался против проекта, приемлемого для всех остальных. В результате стремление к консенсусу не только требует длительных консультаций для поиска компромиссных формул, но и может привести к такому решению, в котором вообще нелегко будет проследить юридическую логику и где в конце концов восторжествует принцип наименьшего общего знаменателя.

Многие юристы отмечали недостаточность мотивировок решений Комитета по правам человека. В частности, профессор Генри Стайнер из Гарвардской школы права предлагал ввести ту или иную форму дискреционной юрисдикции и принимать к рассмотрению лишь те жалобы, которые дают возможность расширять и развивать материально-правовую интерпретацию положений Международного пакта о гражданских и политических правах. Такое решение, если оно будет принято, безусловно сократит нынешнее запаздывание с рассмотрением жалоб и улучшит качество принимаемых решений. Но, с другой стороны, большинство жалоб на серьезные нарушения прав человека, направляемые в Комитет по правам человека, все чаще сопровождаются особыми мнениями отдельных экспертов, что серьезно подрывает принцип консенсуса. Договорные органы должны, на наш взгляд, отказаться от принципа консенсуса в пользу принятия решения большинством голосов. Переход к решению большинством голосов поднимет качество решений и укрепит их авторитет, тем более что в регламенте соответствующих органов нет ничего, что могло бы препятствовать подобному выбору. Ни один юрист не поставит под сомнение авторитетность решений Верховного суда США или Конституционного суда Германии, принятых даже с самым небольшим перевесом голосов, и договорные органы ООН смело могут повторять эту практику национальных судебных органов. Эксперты договорных органов, не согласные с большинством, сохранят право заявлять свое особое мнение и делать его достоянием гласности. Такого рода голосование не только не подорвет авторитетность решений договорных органов, но и защитит эти органы от пренебрежительного отношения к ним как к "квазисудебным". Это станет еще одним шагом к признанию решений этих органов юридически обязывающими.

Пока же отсутствие возможностей принудительного осуществления решений договорных органов ООН по правам человека до сих пор остается одной из главных, если не главной, лакуной в системе процедур рассмотрения жалоб. Это хорошо объясняет, почему жители европейских стран предпочитают направлять жалобы в Европейскую комиссию или в Европейский суд по правам человека, где положительное решение по их жалобе будет исполнено в принудительном порядке. Единственный инструмент, имеющийся сегодня в распоряжении договорных органов ООН, - публичность решений: все решения, особые мнения и точки зрения публикуются в ежегодных отчетах соответствующего органа Генеральной Ассамблеи ООН, а большинство из них сегодня помещаются на веб-сайтах или публикуются в серьезных научных журналах. Вместе с тем лозунг "Пристыдить правительство до того, чтобы оно подчинилось решению" - лозунг, которым часто пользуются и столь же часто злоупотребляют, далеко не всегда приводит к желаемому результату. Чтобы добиться перемен, необходимы более решительные меры - такие, например, как публикации в своих годовых отчетах "черных списков" стран, не желающих считаться с мнением соответствующего органа; к подобной мере в последнее время широко прибегают Комитет по правам человека и Комитет по правам ребенка.

Однако хотя решения договорных органов не имеют обязательной юридической силы для стран-участниц и не подлежат принудительному исполнению, они имеют большое юридическое значение. Так, многие страны учли точку зрения Комитета по правам человека, внося поправки в законы, признанные несовместимыми с положениями Пакта и касающиеся освобождения политических заключенных, выплаты компенсации жертвам политических репрессий, восстановления потерпевших на гражданской службе или предоставления иных форм удовлетворения. Все эти факты, безусловно, следует приветствовать, но они целиком определяются доброй волей соответствующих правительств. В законодательстве стран - членов ООН все еще редко можно встретить нормы, которые предоставляли бы решениям органов ООН и региональных органов по защите прав человека статус судебных решений, подлежащих принудительному исполнению.

С 1990 года договорные органы, и прежде всего Комитет по правам человека, стараются укрепить авторитет своего мандата, которому квазисудебный статус этих органов наносит несомненный ущерб.

Для этого они пытаются учредить механизмы, позволяющие отслеживать исполнение их решений странами-членами. К этому же их подталкивает и явная недостаточность информации об исполнении решений, поступающей от самих стран-членов. Летом 1990 года Комитет по правам человека учредил должность Специального докладчика по мерам, принимаемым в связи с высказанными Комитетом мнениями, и с тех пор члены Комитета постоянно требовали наделить Специального докладчика полномочиями, достаточными для эффективного выполнения мандата. В 1994 году эти полномочия были формальным образом "прописаны" в регламенте. В 1995 году, прибегнув к доктрине "подразумеваемых полномочий", Комитет сделал следующий шаг и одобрил введение специального контрольного механизма для установления и оценки фактов, который впервые был применен в ходе миссии в Ямайку в 1995 году.

С 1995 года Комитет по правам человека постоянно публикует в своем ежегодном отчете весьма подробный раздел о своих действиях по мониторингу в рамках Дополнительного протокола. Более того, секретариат Комитета готовит и регулярно обновляет ежегодный "отчет о мониторинге". Но при всем этом трудно пока извлечь какие-то определенные выводы из накопленного опыта мониторинга.

Благодаря активной деятельности Специальных докладчиков большинство государств-членов сегодня предоставляют необходимую информацию по их запросам, но некоторые страны по-прежнему воздерживаются от предоставления информации и даже выступают с возражениями против результатов расследования и рекомендаций Комитета. Но ряд ответов внушают оптимизм. В них содержится обещание внести по результатам расследований Комитета необходимые изменения в законодательство, сообщается, что жертвам выплачиваются или будут выплачены компенсации. Однако многие ответы по-прежнему демонстрируют открытое нежелание государств-членов признавать за решениями договорных органов обязательную силу. Так, они могут указывать, что компенсации жертвам будут выплачены только ex gratia. В подобной ситуации договорные органы должны постоянно держать в центре внимания процедуры мониторинга и контроля и совершенствовать их по мере возможности и необходимости.

Важный показатель эффективности процедур рассмотрения жалоб в договорных органах - частота и успешность так называемых требований "временных мер по защите". Такие требования выдвигаются в случаях приговоров к высшей мере наказания, экстрадиции, депортации. За прошедшие десять лет

Комитет по правам человека, Комитет против пыток потребовали применить подобные меры защиты более чем по 200 делам (в основном по отложению приговора или временной приостановке действия распоряжений об экстрадиции или депортации). Лишь в пяти случаях эти требования не были удовлетворены. Такой высокий уровень выполнения требований укрепляет статус квазисудебных процедур рассмотрения жалоб.

Таким образом, можно констатировать, что с принятыми процедурами рассмотрения жалоб в договорных органах государства-участники уже сегодня достаточно серьезно считаются. Вместе с тем положение нуждается в улучшении. В этом отношении, по нашему мнению, следует исходить из следующих соображений.

Во-первых, сами органы должны добиваться дальнейшего упрощения процедур и совершенствовать механизмы принятия решений.

Во-вторых, в Венской декларации и в Программе действий есть несколько параграфов, которые могут послужить отправными точками для повышения статуса договорных органов и авторитетности их решений. Не имеет, очевидно, никакого смысла договариваться о принятии дополнительных протоколов к другим конвенциям и пактам ООН по правам человека и создавать новые механизмы подачи и рассмотрения жалоб, если решения органов, рассматривающих эти жалобы, не имеют обязательной силы. Бессмысленно также множить механизмы подачи и рассмотрения жалоб, если шансы на исполнение решений исходно невелики, а именно так может произойти с решениями Комитета по экономическим, социальным и культурным правам в рамках готовящегося Дополнительного протокола к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах.

В 1993 году Комитет по правам человека предложил Международной конференции по правам человека в Вене дополнить ст. 5 Дополнительного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах следующим параграфом: "Страны-участницы обязуются исполнять решения комитета". В Вене это предложение даже не обсуждалось в комитете по подготовке проекта решения, и, видимо, это весьма долгосрочная задача. И по сей день на пути к принятию подобного предложения стоят политические препятствия. Можно с полным основанием ожидать, что большинство государств-членов будут возражать против такого положения. Но это вовсе не означает, что данное предложение не нужно обсуждать.

Более радикальное предложение связано с учреждением одного постоянно действующего органа, полномочного рассматривать жалобы и выносить решения по всем существующим процедурам. В настоящее время лишь немногие страны готовы одобрить создание подобного постоянно действующего органа. Для многих еще более пугающей является перспектива создания в рамках ООН судебного органа, полномочного выносить обязательные к исполнению решения. Однако время работает на эти проекты. В сфере прав человека никакие действия не могут приносить быстрых результатов. И тем не менее за истекший период со дня принятия Всеобщей декларации прав человека уровень и масштаб вопросов, по которым члены международного сообщества сумели прийти к консенсусу, неуклонно росли.

Государства все больше признают компетенцию органов ООН по правам человека выносить решения по индивидуальным петициям и жалобам. Перед лицом таких перспектив, имея за собой такие достижения, договорные органы ООН по правам человека, на наш взгляд, вполне способны будут взять на себя новую, более широкую ответственность.

Судебная защита прав человека

Судебную защиту, являющуюся важнейшим элементом государственной защиты прав и свобод человека, можно воспринимать как объективное право каждого на восстановление его нарушенных прав особым органом - судом. Судебная защита представляет собой эффективную гарантию реализации всех прав и свобод человека и гражданина. Эта защита может быть полностью реализована только при наличии ряда условий, к которым относятся: существование самостоятельной и независимой судебной ветви государственной власти; установление демократических принципов судоустройства и судопроизводства; гарантированность доступа к правосудию; возможность обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Совокупность этих обстоятельств, предусмотренных в конституциях большинства демократических государств, можно расценивать как особый конституционно-правовой институт.

Судебная защита представляет собой самостоятельное направление государственно-властной деятельности, осуществляемое специально созданными для этой цели органами - судами. Функции судов как самостоятельной ветви государственной власти устанавливаются, как правило, конституциями государств.

Так, Конституция РФ установила принцип осуществления государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, провозгласив тем самым их самостоятельность. Судебная власть, как говорится в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. А поскольку суд является органом судебной власти, то ему принадлежат исключительные властные полномочия по разрешению возникающих в обществе споров, социальных конфликтов правового характера, в частности тех, которые связаны с обеспечением прав и свобод человека. Судебная власть учреждена, во-первых, для защиты общества от противоправного поведения отдельных лиц и организаций, во-вторых, для охраны прав и свобод граждан и, в-третьих, для контроля за деятельностью других ветвей власти, обеспечивающих конституционность, законность их действий и решений. Являясь ветвью государственной власти, судебная власть призвана выполнять государственную функцию, выражающуюся в социально-правовом назначении. Термин "судебная власть" весьма широко обсуждается сегодня в научной литературе, ибо правильное понимание и уяснение роли судебной власти в современном обществе имеет важное не только теоретическое, но и практическое значение.

Судебная власть есть независимая и самостоятельная ветвь государственной власти, которая разрешает на основе права социальные конфликты, осуществляет контроль за соответствием нормативных и правоприменительных актов Конституции РФ и законам. Основной формой реализации судебной власти являются все разновидности формы правосудия. Судебная власть - самостоятельная и независимая ветвь государственной власти. Поскольку в силу происшедшего разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ) на судебную власть возложено осуществление исключительного полномочия государства осуществлять правосудие (ст. 18 Конституции РФ), которое призвано обеспечивать права и свободы человека и гражданина, судебной власти, стало быть, принадлежит ведущая роль в государственно-правовой защите человека. Она призвана обеспечивать правоохранительную функцию государства.

Как отмечает Т.И. Никеров, "в современных высокоразвитых зарубежных странах судебная власть и формально, и фактически, как представляется, стала высшей государственной властью. Судебная власть, хотя и менее заметная, чем другие власти, зримо и незримо руководит ими". Далее автор отмечает, что "такое положение объясняется теми полномочиями, которыми суды обладают, и тем местом, которое они занимают сегодня в политико-государственном процессе. Суды получили полномочия контролировать другие ветви власти и выносить окончательные решения по жалобам на их действия".

В этой связи убедительно звучат слова другого автора: "Власть проявляется прежде всего в деятельности государственного органа, сила которого определяется не только тем, в каком направлении она осуществляется, а тем, какие возможности (полномочия) позволяют выполнять поставленные перед ним задачи". Полномочия судебной власти сводятся к разрешению возникших в обществе правовых конфликтов, восстановлению охраняемых законом прав, свобод человека и гражданина. Судебная власть как государственная власть, выполняющая государственную правоохранительную функцию, реализует себя посредством функции разрешения правовых конфликтов. В уголовном судопроизводстве это означает, что суд, рассматривая и разрешая правовые конфликты, тем самым обеспечивает защиту нарушенного права посредством применения соответствующей правовой нормы. Эта деятельность суда и предопределяет назначение судебной власти, обозначенной в ст. 6 УПК РФ:

1. осуществлять защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений;
2. защищать личность от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод.

Рассматривая и разрешая уголовные дела по существу в судебном разбирательстве, суд посредством судебной власти на основе принципа состязательности сторон, выполняющих функцию обвинения и функцию защиты от обвинения, обеспечивает судебную защиту через уголовно-процессуальную функцию разрешения дела. Правосудие при этом выступает как средство защиты прав и свобод человека и гражданина. И.Я. Фойницкий в этой связи отмечал, что "государственная задача судебной власти - ограждение прав, законом дарованных, против всех нарушивших их. Суд ограждает права государственные, общественные и личные. Но в основании всех прав личности лежит ее свобода. Поэтому естественно, что одной из важнейших функций судебной власти признается ограждение свободы личности, направленной против нее как преступными действиями частных лиц, так и распоряжениями властей посторонних".

Эта функция судебной защиты прав и законных интересов личности, интересов государства и общества по сути дела и составляет сущность и основное направление деятельности судебной власти.

Судебная власть, таким образом, реализует себя на основе конституционной функции судебной защиты прав и свобод человека и гражданина.

В большинстве международно-правовых актов, регламентирующих права человека, право индивидов на судебную защиту (доступ к правосудию) не оговаривается как право, применимое исключительно в рамках национальной юрисдикции. Кроме того, из факта существования международных судебных учреждений можно логично предположить, что право на судебную защиту касается судов любого вида, вплоть до "главного судебного органа" международного сообщества -

Международного Суда ООН. Идея о том, что частные лица должны обладать правом выступать в

Международном Суде от своего имени против нанесшего ему ущерб правительства, в том числе и против его собственного, возникла достаточно давно и получила широкое распространение.

Однако Международный Суд в своих решениях исходил из того, что права индивида если и существуют в международном праве, то только как права государства. Этот процесс поддержки индивида, являющийся по сути дела юридической фикцией, требовал от гражданина следующих действий:

Такая поддержка является юридической фикцией, поскольку государство предъявляет собственную претензию в защиту прав гражданина, а последний их предъявлять не способен.

а) убедить свое правительство поддержать его претензию;

б) пойти на риск политизации своей претензии;

в) согласиться с неопределенностью ее реализации.

В практике Международного Суда ООН было довольно много конфликтов, связанных с вопросами о правах физических или юридических лиц: англо-норвежский рыбный спор (решение от 18 декабря 1951 года), где рассматривался вопрос о праве использования физическими лицами чужих территориальных вод; дела Айа де ла торе (решение от 20 ноября 1950 года и 13 июня 1951 года) - спор о праве убежища между Колумбией и Перу; дело Амбатьелос (решение от 1 июля 1952 года) о выполнении обязательств по контрактам, заключенным частным лицом и иностранным государством; американские граждане в Марокко (решение от 27 августа 1952 года) - регулирование государством прав иностранцев на своей территории; дело Ноттебома (решение от 6 апреля 1955 года) о возможностях применения дипломатической защиты; дело о норвежских займах (решение от 6 июля 1957 года) о компенсации держателям иностранных займов; дело об опеке несовершеннолетних (решение от 28 ноября 1958 года) о применении Конвенции 1992 года об опеке несовершеннолетних и т.д.

Основной характеристикой всех упомянутых дел можно считать тот факт, что индивиды, как правило, играли в процессе активную роль. "Практически индивидуальное лицо и государство встречаются в Международном Суде так же, как стороны в национальном", - отмечает Дж. Розенберг. Ф. Джекоб и А. Атертон вообще считают, что "рассмотрение Судом ООН споров и конфликтов между индивидом и государством вытекает из самой сущности международной судебной процедуры". Хотя Международный Суд не рассматривал ни одного дела, где бы физическое лицо выступало в качестве истца или ответчика, тем не менее выносимые им решения достаточно серьезно сказываются на формировании доктринальных и практических позиций в международном праве.

Уже в 1980-х годах отношение к правам человека в международном праве начинает изменяться. "В определенной мере частные лица несут международные обязательства, однако последние не обеспечены каким-либо существующим постоянным органом. Процессуальное право инициировать процесс в международном органе предельно ограничено и зачастую носит зачаточный характер, поскольку ограничено представлением жалобы, без личного присутствия при ее рассмотрении. Более того, процессуальное право предоставляется только договором и, таким образом, существует лишь в отношении отдельных, четко ограниченных им дел и зачастую только в отношении государств, которые согласились на это. Кроме того, такое соглашение может быть отозвано по усмотрению государства". С другой стороны, не следует забывать, зачем индивиду предоставляется такое право, - для защиты его нарушенных прав и свобод со стороны государства, которое в этом же договоре обязывалось соблюдать и защищать его права. Каким же образом такое соглашение может быть отозвано? Защита прав человека - это право или все-таки обязанность государства?

Действительно, трудно согласиться с тем, что права человека, предусмотренные соответствующими договорами, - это права "в потенции" или вообще не права, а обязательства государства, оторванные от конкретных субъектов, т.е. эти права становятся таковыми, приобретают действительность только тогда, когда во внутригосударственном праве возникают соответствующие конкретные правоотношения.

Однако современный статус индивидов демонстрирует некоторые значительные перемены:

1. в случае если индивиды обладают процессуальным правом, оно обычно предоставляется независимо от гражданства. Они могут жаловаться на свое собственное или иное государство независимо от согласия их собственного государства представлять их требования;
2. несмотря на то что добровольный отказ от некоторых суверенных полномочий не был легким делом, государства начинают привыкать уважать вынесенные против них и в пользу индивидов решения;
3. все больше внимания уделяется кодификации норм об индивидуальной ответственности в дополнение к нормам о правах человека (в частности, Конвенция о правах ребенка 1989 года возлагает на родителей и государство позитивную обязанность действовать в интересах детей).

В.С. Верещетин и Р.А. Мюллерсон высказывали мнение о том, что "гражданин правового государства вправе требовать, чтобы государственные органы соблюдали добровольно принятые международные обязательства, которые непосредственно затрагивают интересы личности. Договоры о правах человека устанавливают обязательства и для граждан, а не только для участвующих государств.

Диспозитивность норм международного права, касающихся прав человека, заключается в том, что эти нормы также содержат два предписания. Первое в императивной форме устанавливает, что человеческой личности неотъемлемо принадлежит то или иное право или свобода. Второе уполномочивает государство - участника международного соглашения принять необходимые меры в соответствии со своей национальной юридической практикой для эффективного обеспечения и защиты этого права и свободы.

Однако если нормы внутригосударственного права не предусматривают защиты права, установленного нормой международного права или свободы, или вообще не признают их принадлежащими отдельной личности, категорическое предписание международно-правовой нормы становится основанием для возникновения такого права или свободы у личности.

Основную проблему, связанную с возможностью индивидов обращаться в международные органы за защитой своих прав, очень точно формулирует С.В. Черниченко: "До сих пор не разработаны критерии рассмотрения так называемых индивидуальных случаев, т.е. нарушений прав человека отдельных лиц, когда заинтересованное государство возражает против этого... Если такой вопрос возникает, а заинтересованное государство выступает против его обсуждения, тогда неясно, каковы должны быть ограничения обсуждения". С другой стороны, этим автором верно подмечена и иная ситуация:

"Рассмотрение в международных органах нарушений прав человека превратилось в важное средство воздействия на государства, совершающие такие нарушения. Каковы бы ни были результаты рассмотрения (осуждение, принятие рекомендаций по исправлению ситуации, выражение озабоченности, вынесение решения обязательного характера судебным органом, что зависит от компетенции органа, рассматривающего нарушения), государства, оказавшиеся предметом обсуждения, либо вынуждены принимать какие-то меры в соответствии с вынесенным решением, либо, как минимум, давать объяснения и даже оправдываться".

Как отмечалось выше, в большинстве международных договоров в области прав человека право индивида на судебную защиту не оговаривается как право для исключительного применения в рамках национальной юрисдикции. В то же время международные договоры, регламентирующие права и свободы человека, содержат статьи, касающиеся правомерного ограничения государствами этих прав и свобод на своей территории, а также обязанности индивидов принимать такие ограничения. Так, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года в п. 1 ст. 4 устанавливает, что "во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, участвующие в настоящем Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения". В ст. 5 этого Пакта указывается:

1. Ничто в настоящем Пакте не может толковаться как означающее, что какое-либо государство, какая-либо группа или какое-либо лицо имеет право заниматься какой бы то ни было деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на уничтожение любых прав или свобод, признанных в настоящем Пакте, или на ограничение их в большей мере, чем предусматривается в настоящем Пакте.

2. Никакое ограничение или умаление каких бы то ни было основных прав человека, признаваемых или существующих в каком-либо участвующем в настоящем Пакте государстве в силу закона, конвенций, правил или обычаев, не допускается под тем предлогом, что в настоящем Пакте не признаются такие права или что в нем признаются в меньшем объеме". Аналогичные требования содержатся в Европейской конвенции о защите прав и основных свобод 1950 года, Американской конвенции о правах человека 1969 года, Хартии основных прав Европейского Союза 2000 года и др.

С учетом вышеизложенных положений международных договоров можно сделать вывод о том, что нельзя считать правомерными оговорки государств по отношению к соответствующим международным договорам, которые ограничивают право человека на судебную защиту своих прав в международных судебных учреждениях. В случае наличия таких оговорок налицо нарушение государствами своих обязательств по международным договорам о правах и свободах человека. В этом отношении следует привести решение Европейского суда по правам человека по делу Голдер против Соединенного Королевства. Рассматривая вопрос о том, входит ли право на доступ к правосудию в контекст ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Суд, в частности, отметил: ст. 6 п. 1 прямо не говорит о праве доступа к правосудию. В п. 1 провозглашаются иные права, но все они вытекают из одной и той же основополагающей идеи и, будучи взяты в совокупности, составляют единое право, хотя и не получившее точного определения. Поэтому Суд призван установить при помощи толкования, является ли доступ к правосудию составной частью или аспектом указанного права.

Термины, используемые в п. 1 ст. 6 Европейской конвенции, взятые в контексте, дают основания полагать, что это право включено в установленные гарантии. В соответствии со ст. 31 Венской конвенции 1969 года о праве международных договоров, установившей общее правило толкования, указывается, что наряду с контекстом следует учитывать "соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между участниками". Среди этих норм - общие принципы международного права. В частности, принцип, согласно которому спор гражданско-правового характера может быть передан в суд, относится к числу повсеместно признанных основополагающих принципов права. Принцип международного права, который запрещает отказ в правосудии, также можно отнести к общепризнанным принципам. Европейский суд в своем постановлении по делу Голдер против Соединенного Королевства отметил, что было бы немыслимо, чтобы ст. 6 п. 1 содержала подробное описание предоставляемых сторонам процессуальных гарантий в гражданских делах и не защищал бы в первую очередь то, что дает возможность практически пользоваться такими гарантиями, - доступ к суду.

Такие характеристики процесса, как справедливость, публичность, динамизм, лишаются смысла, если нет самого судебного разбирательства.

Подтверждение права индивида на судебную защиту проявляется и в решениях Международного суда ООН. В частности, этот судебный орган, рассматривая дело ЛаГранд, сделал принципиально важный вывод о правах личности, установленных международными договорами. Суть предъявленных Германией к США требований сводилась к следующему: братья ЛаГранд, граждане Германии, были приговорены к смертной казни в штате Аризона за совершение тяжких преступлений. Германия узнала об обстоятельствах дела только восемь лет спустя, хотя в соответствии с Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 года (ст. 36) власти США должны были известить власти Германии об этом деле во время ареста с целью получения юридической помощи от германского консульства. Попытки Германии поднять вопрос о несоблюдении Конвенции не увенчались успехом. При этом США сослались на нарушение сроков процессуальных действий.

В итоге один из братьев ЛаГранд был казнен в 1999 году, а за день до казни второго брата Германия, исчерпав все попытки урегулирования вопроса по дипломатическим каналам, возбудила в Международном Суде дело о несоблюдении США Венской конвенции о консульских сношениях. В решении Международного Суда ООН по данному делу были затронуты многие важные вопросы, один из которых касался прав физических лиц по международным договорам. Суд, в частности, отметил, что индивидуальные права, предусмотренные п. 1 ст. 36 Венской конвенции, были нарушены. Тем самым Суд подтвердил, что определенными межгосударственными договорами создаются не только права и обязанности для государств, но и индивидуальные права для частных физических лиц.

Пункт 77 решения Международного Суда ООН от 27 июня 2001 года.

Суммируя сказанное выше, можно сделать следующие выводы:

1. Право на судебную защиту относится к общепризнанным правам личности, тесно связанным с правом на эффективное восстановление нарушенных прав. В связи с этим суд - как объективный орган - выступает в качестве высшего гаранта защиты прав человека. Поэтому международное право, как и внутригосударственное законодательство, закрепляет в договорах, законах, касающихся защиты прав человека, положения, оговаривающие само право на судебную защиту или обеспечение доступа к правосудию.

2. Международные договоры, регулирующие права и свободы человека, устанавливают не только права и обязанности государств по их соблюдению, но и наделяют соответствующими правами, свободами и обязанностями индивидов.

3. Международные договоры, регулирующие права и свободы человека, содержат в том числе и положения, касающиеся возможности государств правомерно ограничивать эти права и свободы на своей территории, а также обязанностей индивидов принимать такие ограничения. Однако данные положения международных договоров не содержат правовых оснований, на базе которых можно признать оговорки государств о непредоставлении своим гражданам права на судебную защиту в международных судебных учреждениях правомерными.

4. Индивид должен обладать правом на судебную защиту, даже если оно не предусмотрено внутригосударственным законодательством. Обращение в суд в этом случае должно основываться на нормах международного права, поскольку императивные нормы международного права в области прав человека обладают преимущественной силой по отношению к внутригосударственному праву.

Дипломатическая защита

Принятие "правочеловеческих" конвенций, пактов, предусматривающих различные судебные и внесудебные средства защиты прав и свобод человека, обеспечило право индивида обращаться в те или иные международные органы (Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, Совет ООН по правам человека, Комитет по правам человека, Комитет против пыток, Европейский суд по правам человека, Американский Суд по правам человека, Европейский омбудсмен и др.) для защиты своих нарушенных прав. Однако, как показывает практика, эффективность многих из перечисленных международно-правовых средств защиты прав индивида довольно низка, что вызвано среди прочего громоздкостью процедуры обращения, сроками ожидания рассмотрения жалоб, поданных в международные органы.

При таком положении, особенно в условиях глобализации, развития транснациональных корпораций, постоянного перемещения инвестиционных потоков, людей, товаров и капиталов, дипломатическая защита имеет особое значение. Комиссия международного права (КМП) признала проблему дипломатической защиты исключительно актуальной и в этой связи подготовила проект статей по этому вопросу для возможного принятия впоследствии на их основе соответствующей конвенции или руководящих принципов. Рассмотрим этот проект подробнее.

В соответствии со ст. 1 вышеуказанного проекта КМП существенными признаками дипломатической защиты являются:

• субъектом правоотношения по дипломатической защите является государство, выступающее в защиту своего гражданина или юридического лица, с одной стороны, и государство, причинившее вред, с другой стороны. Эти правоотношения являются охранительными, поскольку связаны с нарушением прав защищаемых индивидов;
• объектом рассматриваемых правоотношений являются защищаемые права индивидов;
• основанием дипломатической защиты выступает международно-противоправное деяние, причинившее вред индивиду или юридическому лицу, а также обращение потерпевшего индивида или юридического лица за защитой к государству своего гражданства.

В связи с таким новым институтом, как дипломатическая защита, возникает вопрос о том, обязано ли государство осуществлять дипломатическую защиту индивидов в случае нарушения их прав.

Внутреннее право государства может обязывать осуществлять дипломатическую защиту своих граждан и юридических лиц, что подтверждается соответствующими положениями конституций многих государств (государства - члены СНГ, государства Восточной Европы, Российская Федерация и др.).

Практика других государств (в частности, Израиля, США, Великобритании, Франции, Германии и др.) идет в направлении признания фактической обязанности государства осуществлять дипломатическую защиту своих граждан.

В основе института дипломатической защиты лежат помимо общепризнанных принципов международного права также специальные принципы, к которым относятся:

1. Принцип национальной принадлежности требований.
2. Принцип непрерывности гражданства.
3. Принцип исчерпания внутренних средств правовой защиты.
4. Принцип свободного выбора средств дипломатической защиты.

Принцип национальной принадлежности требований означает, что правом на защиту обладает государство гражданства лица, права которого нарушены. В связи с осуществлением этого принципа на практике возникают следующие случаи, требующие рассмотрения:

1. защищаемое лицо является гражданином данного государства;
2. защищаемое лицо обладает двойным/множественным гражданством;
3. защищаемое лицо является лицом без гражданства;
4. защищаемое лицо является беженцем.

1. В ст. 4 проекта статей, утвержденного КМП в 2004 году, дается определение понятия "государство гражданства", которое означает "государство, гражданство которого лицо, добивающееся защиты, приобрело в силу рождения, происхождения, правопреемства государств, натурализации или каким-либо способом, не противоречащим международному праву". Данные факторы чаще всего закрепляются во внутреннем праве государств в качестве оснований для приобретения гражданства.

В данном контексте определенные трудности вызывает на практике формулировка применительно к натурализации "каким-либо способом, не противоречащим международному праву", что, по нашему мнению, является олицетворением принципа добросовестности, который относится также и к другим формам приобретения гражданства. Бремя доказывания недобросовестности приобретения гражданства лежит на государстве-ответчике (т.е. на государстве, которому предъявляется претензия в рамках дипломатической защиты). В этой связи представляет интерес дискуссия о том, должно ли лицо, добивающееся дипломатической защиты, помимо гражданства обладать также подлинной и эффективной связью с государством своего гражданства. В доктрине нет единого мнения по вопросу о том, что наличие эффективной и подлинной связи является нормой обычного международного права в случаях, не затрагивающих двойное и множественное гражданство. Большинство юристов, на позицию которых встала в итоге и КМП, не признают требования о наличии подлинной связи в качестве международно-правового обычая. При этом справедливо отмечается, что между государством и лицом, которое обладает его гражданством по праву крови или почвы, почти нет связи (особенно с учетом современного состояния миграции и глобализации), а ограничить применение требования о подлинной связи только случаями натурализации достаточно проблематично в связи с отсутствием унифицированных правил натурализации. Признание принципа наличия эффективной и подлинной связи в качестве международного обычая необоснованно лишило бы миллионы людей, проживающих вдали от государства своего гражданства (в случае, естественно, если это их единственное гражданство), дипломатической защиты.

2. По общему правилу, отраженному, в частности, в ст. 6 проекта статей КМП, лицо с двойным или множественным гражданством может претендовать на защиту со стороны государств, гражданством которых он обладает, в том числе и на совместную защиту, против государства, гражданином которого это лицо не является.

Исключением из вышеприведенного общего правила защиты лиц с двойным или множественным гражданством является случай, когда одно государство гражданства такого лица осуществляет защиту в его интересах против другого государства гражданства. Эта ситуация является единственным исключением, когда применение принципа эффективной и подлинной связи будет обязательным.

Согласно ст. 7 проекта статей Комиссии "государство гражданства не может осуществлять дипломатическую защиту в отношении лица против государства, гражданином которого это лицо также является, кроме случаев, когда гражданство первого государства является преобладающим как на момент причинения вреда, так и в день официального предъявления требования". В данном случае мы имеем дело с конкуренцией двух принципов - принципа суверенного равенства государств и принципа эффективной связи, причем первый, несмотря на то что он является общепризнанным принципом международного права, уступает второму.

Иными словами, в таких ситуациях применяется так называемый принцип доминирующего гражданства. На основании обширной практики его применения как судебными, так и внесудебными органами можно утверждать, что применительно к данной конкретной ситуации - спор между государствами гражданства одного и того же лица - принцип доминирующего гражданства стал обычной нормой международного права.

3. В случае, когда лицо не имеет гражданства (апатрид), государство может осуществлять его дипломатическую защиту при одновременном выполнении следующих условий:

а) законное и обычное проживание лица без гражданства на территории этого государства;

б) такое проживание должно иметь место как на момент причинения вреда, так и на момент официального предъявления претензий (п. 1 ст. 8).

Признание возможности осуществлять дипломатическую защиту в отношении апатридов (как, впрочем, и в отношении беженцев) является ярким примером прогрессивного развития международных стандартов в области прав человека.

4. Что касается беженцев, то в отношении их действуют упомянутые выше условия осуществления государством дипломатической защиты, применяемые к апатридам. Однако в случае с беженцами государство их "законного и обычного проживания" не может выступать против государства их гражданства, совершившего международно-противоправное деяние (п. 3 ст. 8 проекта), что согласуется с концепцией дипломатической защиты, в соответствии с которой гражданство является преобладающей основой для дипломатической защиты.

Важно отметить, что используемое в проекте статей КМП понятие "беженец" не ограничивается только беженцами в том понимании этого термина, в каком он употреблен в Конвенции о статусе беженцев 1951 г., а призвано охватить дополнительно и лиц, которых само государство рассматривает как беженцев согласно положениям своего внутреннего законодательства. Это будет иметь значение для беженцев в государствах, не являющихся участниками имеющихся по данному вопросу международных договоров.

Принцип непрерывности гражданства.

В соответствии с п. 1 ст. 5 проекта КМП государство, как отмечалось выше, имеет право осуществлять дипломатическую защиту в отношении лица, являвшегося его гражданином на момент причинения вреда и являющегося его гражданином в день официального требования о возмещении вреда. Эта норма и являет собой по сути дела принцип непрерывности гражданства. Предложения, касавшиеся отказа от этой нормы на том основании, что она может создавать трудности в тех случаях, когда лицо меняет свое гражданство по причинам, не связанным с представлением дипломатического требования, были отклонены КМП, посчитавшей, что подобный отказ может привести к злоупотреблениям со стороны физических лиц в плане поисков "удобного" гражданства и государства, предлагающего наиболее выгодную дипломатическую защиту.

Вместе с тем Комиссия все же пошла на одно исключение из рассматриваемого принципа.

Согласно п. 2 ст. 5 проекта государство может осуществлять дипломатическую защиту в отношении лица, являющегося его гражданином в день официального предъявления требования о возмещении вреда, но не являющегося его гражданином в момент причинения вреда, при соблюдении совокупности следующих условий:

1. Лицо, добивающееся защиты, должно быть гражданином государства, к которому оно обращается за такой защитой, на день официального предъявления требования. Как правило, датой причинения вреда является дата, когда имело место деяние, повлекшее этот вред.

Это важно, поскольку не исключены случаи "временного разрыва" между противоправным деянием и его вредоносными последствиями.

2. Лицо должно было утратить свое прежнее гражданство, которым оно обладало на момент причинения вреда, и приобрести гражданство другого государства "по причинам, не имеющим отношения к предъявлению требований".

3. Новое гражданство лицо должно приобрести "каким-либо образом, не противоречащим международному праву".

При этом в любом случае государство нового гражданства лица не может осуществлять защиту против государства его прежнего гражданства, поскольку на момент причинения вреда это лицо не было иностранцем для последнего.

Принцип исчерпания внутренних средств правовой защиты.

Этот принцип, являясь нормой международного права, представляется не менее дискуссионным, чем рассмотренные выше принципы. Наиболее проблемными вопросами в этой связи являются следующие:

1. какие именно средства правовой защиты должны быть исчерпаны лицом, претендующим на дипломатическую защиту со стороны государства;
2. в каком случае должно предъявляться требование об исчерпании внутренних средств правовой защиты;
3. является ли указанное требование процедурным условием осуществления дипломатической защиты или же оно носит материально-правовой характер.

Применительно к названным проблемным аспектам рассматриваемого принципа следует отметить, что ни доктрина международного права, ни судебные решения не дают четкого ответа на указанные вопросы. Не ясна и правовая природа данного принципа.

В утвержденном КМП в 2004 году своде из 19 статей по дипломатической защите смысл норм об исчерпании внутренних средств сводится к следующему.

1. Статья 14 проекта наряду с тем, что в общем виде закрепляет рассматриваемый принцип, содержит определение понятия "средства правовой защиты". К этим средствам относятся средства, "доступные лицу, которому причинен вред, в судах или административных судах или органах, будь то обычных или специальных, предположительно несущего ответственность государства". В комментарии к этой статье указывается, что лицо, претендующее на дипломатическую защиту, обязано исчерпать все судебные средства правовой защиты, в том числе арбитражные и административные средства защиты.

Понятно, что доступные иностранцу внутренние средства правовой защиты, которые должны быть исчерпаны до предъявления государством международного требования в рамках осуществления дипломатической защиты, будут различными в разных государствах. Поэтому разработать норму, которая подходила бы ко всем случаям жизни, практически невозможно. Между тем следовало бы более точно сформулировать положение ст. 2 проекта КМП в части, касающейся административных средств правовой защиты. Так, например, п. 2 ст. 14, в котором содержится определение понятия "внутренние средства правовой защиты", следовало бы дополнить следующим образом: "Под административными средствами правовой защиты понимаются лишь те средства, цель которых состоит в том, чтобы добиться защиты права. К ним не относятся средства защиты, предоставляемые в порядке доброй воли".

2. Что касается случаев, при которых должно предъявляться требование об исчерпании внутренних средств правовой защиты, то ст. 15 проекта КМП устанавливает, что внутренние средства правовой защиты должны быть исчерпаны, если международное требование о дипломатической защите выдвигается государством на основе вреда, причиненного лицу, имеющему право ходатайствовать о предоставлении ему дипломатической защиты. Если ущерб государству нанесен косвенно, т.е. через посредство его гражданина, при этом государство понесло прямой ущерб в результате международно-противоправного деяния другого государства, то норма об исчерпании внутренних средств правовой защиты не применяется, поскольку у потерпевшего государства есть свои собственные основания для предъявления требования.

Помимо названных критериев во внимание принимаются такие факторы, как предмет спора, характер требований, характер средств правовой защиты.

3. По поводу правовой природы принципа исчерпания средств правовой защиты в доктрине выделяются три подхода. Согласно первому подходу за данным принципом признается материально-правовой характер, вследствие чего международно-противоправные деяния государства не считаются завершенными до момента безуспешного исчерпания внутренних средств правовой защиты. Согласно второму подходу норма об исчерпании внутренних средств правовой защиты носит не более чем процессуальный характер и представляет собой процедурное условие, которое необходимо соблюсти до предъявления требования на межгосударственном уровне. Сторонники третьего подхода проводят разграничение между ущербом иностранцу по внутреннему праву и ущербом в результате международно-противоправного деяния государства. Эта позиция, по мнению членов КМП, является наиболее приемлемой, но, однако, не получила должного отражения в своде КМП, состоящем из 19 статей.

Принцип свободного выбора средств дипломатической защиты.

Прежде чем перейти непосредственно к анализу данного принципа, обратимся еще раз к определениям дипломатической защиты, содержащимся в Первом докладе Дугарда (2000 год) на КМП и в своде 19 статей проекта, утвержденных КМП в 2004 году. В проекте ст. 1 Первого доклада под дипломатической защитой понимаются "меры, предпринимаемые одним государством против другого государства в связи с причинением вреда личности или имуществу гражданина в результате международно-противоправного деяния или бездействия, присваиваемого последнему государству". В ст. 1 проекта КМП 2004 года дается несколько видоизмененное определение дипломатической защиты:

"Дипломатическая защита состоит из дипломатических мер или других средств мирного урегулирования со стороны государства, выступающего от собственного имени в интересах физического лица, являющегося его гражданином, или юридического лица, имеющего его национальность, в связи с причинением вреда этому лицу в результате международно-противоправного деяния другого государства". При этом, как указывается в комментариях к данной статье, "дипломатические меры" охватывают все законные процедуры, используемые одним государством для информирования другого государства о своих озабоченностях (например, протест, просьба о проведении расследования, переговоры), тогда как под "другими средствами мирного урегулирования" подразумеваются принятые в практике государств методы, такие как переговоры, посредничество, примирение, арбитражное/судебное разбирательство.

Из приведенных определений очевидно, что докладчик и Комиссия стоят на разных позициях при определении термина "мера". В то время как Комиссия, по-видимому, встала на позицию судебных органов, которые проводят разграничение между "дипломатическими мерами" и "судебным разбирательством", докладчик придерживается утвердившейся в теории международного права точки зрения, в соответствии с которой никакого разграничения между этими терминами не проводится, а понятие "дипломатическая защита" охватывает весь комплекс мер, в частности консульские меры, переговоры, посредничество, судебное и арбитражное разбирательство, репрессалии, реторсии. На наш взгляд, позиция докладчика представляется более правильной с логической и практической точек зрения. Вряд ли целесообразно на практике отделять внесудебные способы мирного урегулирования от собственно дипломатических мер. В этом случае термину "дипломатическая защита" придается родовое понятие, охватывающее тему защиты граждан за рубежом в целом, включая случаи, когда для обеспечения обязательств применяются иные меры помимо дипломатических.

Деятельность неправительственных организаций в сфере прав человека

1. Понятие неправительственной организации

Неправительственные организации (далее - НПО) играют жизненно важную роль в озвучивании и осуществлении международных стандартов по правам человека. Неправительственные организации лоббируют документы и стандарты по правам человека как на национальном, так и на международном уровне, придают гласности нарушения этих стандартов. Неправительственные организации, как сторонники социальных перемен, способствовали реформам законодательной власти и играли важную роль в продвижении как прав женщин, так и вообще прав человека. Неправительственные организации, осуществляющие связь между гражданами и правительствами, помогают восполнять пробелы в условиях социального обеспечения ввиду пренебрежения ими в ходе политических и экономических реформ во многих государствах. Несмотря на свое разнообразие, неправительственные организации могут быть определены как "независимые добровольные ассоциации людей, действующие вместе на постоянной основе для какой-либо общей цели, отличной от целей правительственного учреждения, увеличения капитала или противозаконных действий".

Всемирный банк определяет НПО как организации, включающие в себя множество групп и учреждений, которые являются полностью или в значительной степени независимыми от правительства, имеющие прежде всего гуманные совместные, но не коммерческие цели. К ним "относятся: частные агентства в индустриальных странах, которые поддерживают международное развитие; местные группы, организованные на местах или по национальному признаку; группы в сельских районах.

Неправительственные организации включают благотворительные и религиозные ассоциации, которые мобилизуют частные фонды для развития, распределяют продовольствие и семейные запланированные услуги и продвигают организацию общества. Они также включают независимые кооперативы, ассоциации, сообщества по потреблению воды, женские группы, животноводческие ассоциации. Группы граждан, которые поднимают вопросы осведомленности и влияют на политику, также являются неправительственными организациями".

Международный центр некоммерческого права (ICNL) в своем Руководстве о методах и законах, касающихся неправительственных организаций, подчеркивает, что неправительственные организации часто полагаются полностью или частично на временные вклады добровольцев и финансовую поддержку. В отличие от организованных правительством неправительственных организаций НПО работают независимо от правительства наряду с тем, что НПО часто защищают определенные аспекты политики или законодательства, не являясь при этом политической партией.

Согласно Руководству ICNL неправительственные организации могут быть в форме "общественных благотворительных организаций" или организаций со "взаимной выгодой".

Общественная работа неправительственных организаций заключается в "общественном благе и сегментировании". Неправительственные организации со взаимной выгодой, с другой стороны, действуют "прежде всего для взаимной выгоды определенной группы индивидов (часто членов организации)". Неправительственные благотворительные организации могут получать большие правительственные льготы, как, например, освобождение от налогов.

2. Деятельность неправительственных организаций в сфере прав человека

Термин "неправительственные организации" был изначально сформирован в рамках Организации Объединенных Наций в 1945 году с его включением в ст. 71 Устава Организации Объединенных Наций.

Статья 71 дает право Экономическому и Социальному Совету (ECOSOC) Организации Объединенных Наций применять соответствующие меры для консультации с неправительственными организациями, которые могут быть заинтересованы в этом в пределах своей компетенции. "Отношения между ЭКОСОС и неправительственными организациями были далее формализованы в Резолюциях ECOSOC 1296 и 1996 (ECOSOC Resolution 1296, ECOSOC Resolution 1996), которые выделяют критерии для неправительственной организации об их консультативном статусе с ECOSOC".

В то время как неправительственные организации способствовали достижению включения стандартов по правам человека в Устав Организации Объединенных Наций в 1945 году, они были весьма немногочисленны и не имели большого влияния.

Так, только 41 неправительственная организация имела консультативный статус ЭКОСОС в 1948 году и лишь немногие были сосредоточены исключительно на проблемах, связанных с правами человека. Начиная с 1960-х годов тем не менее число неправительственных организаций и их влияние в международном масштабе росло по экспоненте. Приблизительно 500 неправительственных организаций имели консультативный статус в ЭКОСОС в 1968 году; это число увеличилось более чем на 1000 в 1992 году.

По оценкам Всемирного банка, совокупная помощь по развитию, в которую были вовлечены международные неправительственные организации, увеличилась в десять раз с 1970 по 1985 год.

Всемирный банк установил, что число национальных неправительственных организаций в развивающихся странах колеблется между 6000 и 30000.

НПО по правам человека также стали иметь влияние как на национальном, так и на международном уровне. Как отмечает У. Кори, НПО "играли решающую роль в преобразовании толкования прав человека начиная от простого положения из Устава ООН или статьи Всеобщей декларации прав человека как важный элемент обсуждения на международном уровне".

Неправительственные организации работают над урегулированием стандартов по международным правам человека во всем мире, преимущественно документируя нарушения прав человека и лоббируя их эффективное осуществление. Прежде всего неправительственные организации способствовали урегулированию международных стандартов по правам человека.

Установленные стандарты - это установленные международные нормы, согласно которым поведение государств может быть измерено или оценено. Например, неправительственные организации способствовали прогрессу подписания Всеобщей декларации прав человека большинством государств.

Кроме того, неправительственные организации оказали давление на правительства с целью подписания и ратификации конвенций, которые реализуют нормы прав человека, провели работу над расширением использования механизмов подачи жалоб по этим конвенциям. Неправительственные организации также внесли важный вклад в работу Всемирной конференции по правам человека в Вене в 1993 году. В Конференции участвовали более чем 800 неправительственных организаций, две трети из которых были ее учредителями. Как отмечал офис Верховного комиссара по правам человека, поиск "точек соприкосновения по проблемам повестки дня на Венской конференции характеризовался интенсивным диалогом между правительствами и многочисленными органами Организации Объединенных Наций, специализированными агентствами, другими неправительственными организациями со всего мира".

Всемирная конференция по правам человека (OHCHR, World Conference on Human Rights).

Женские неправительственные организации были особенно влиятельной силой на этой Конференции в их стремлении включить инновационный язык в документы Конференции.

Неправительственные организации играли важную роль в области прав человека и на последующих конференциях Организации Объединенных Наций.

Кроме того, неправительственные организации работают над документированием нарушений прав человека. Исследования и документация неправительственных организаций о злоупотреблениях в области прав человека жизненно важны как веские аргументы для рассмотрения в Организации Объединенных Наций, международным сообществом в целом.

Деятельность НПО в сфере прав человека может служить методикой оценки фактов, способствующих переменам в этой сфере. Один из типичных методов сообщения о нарушениях прав человека в определенных странах состоит в том, чтобы исследовать частные прецеденты нарушений прав человека посредством бесед с жертвами и свидетелями этих нарушений, при поддержке информации из других надежных источников.

Факты нарушения прав человека, опубликованные в СМИ, могут служить "санкцией позора", способствовать приверженности правительств международным нормам по правам человека.

Неправительственные организации работают также над созданием и поддержкой механизмов осуществления прав человека. Поскольку международные стандарты по правам человека получили большое влияние, неправительственные организации начали "побуждать к созданию специальных механизмов ООН", предписывающих эти стандарты, и обеспечению этим инструментарием ООН вкупе с собранной документацией, для того чтобы сделать эти расследования более продуктивными. Некоторые из механизмов, которые были созданы частично благодаря лоббированию неправительственных организаций, включают тематические мандаты и мандаты страны офиса Верховного комиссара по правам человека. Они включают в себя рабочие группы по проблемам исчезновения и содержания под арестом; специальные доклады на темы пыток, произвольного и внесудебного убийства, насилия в отношении женщин и расизма; специальные доклады об отдельных странах, например Кубы, Судана, Бирмы, Бурунди и Руанды; Специальных докладчиков или Представителей группы стран; Специальных докладчиков для Боснии и Герцеговины, Республики Хорватии и Федеративной республики Югославии (позже Специальных представителей Комиссии по правам человека по ситуации по правам человека в Боснии и Герцеговине и Федеративной республике Югославии), Непале, Бразилии и др.

Не без помощи неправительственных организаций был создан офис Верховного комиссара ООН по правам человека. Роль неправительственных организаций в рамках системы Организации Объединенных Наций продолжает расти. Так, в 2002 году в докладе Организации Объединенных Наций Генеральный секретарь подчеркнул важность роли, играемой неправительственными организациями в системе Организации Объединенных Наций, отмечая, что "формальное обсуждение и решения многих встреч (межправительственных организаций) теперь часто обогащаются в соответствии с дебатами, имеющими место на неправительственных форумах и событиях, проведенных параллельно с официальными конференциями". В докладе рассматривались отношения между неправительственными организациями и Организацией Объединенных Наций, например новые процедуры, которые позволяют неправительственным организациям предоставлять доказательства членам Совета Безопасности по некоторым проблемам. Наконец, Генеральный секретарь отметил потребность в реформах, например потребность в разъяснении процесса аккредитации неправительственной организации, и создал группу для рассмотрения этих проблем.

В России, к сожалению, потенциальная роль НПО в национальной правозащитной системе недооценена, несмотря на то что значение НПО в становлении и развитии международного сотрудничества в сфере уважения и защиты прав человека, в выработке основополагающих международно-правовых актов по правам человека общепризнано. Так, по настоянию НПО в Устав ООН были включены наиболее демократические нормы, представители 30 НПО участвовали в разработке Всеобщей декларации прав человека. Многие из них непосредственно сотрудничали с Комиссией по правам человека в процессе подготовки Международного билля о правах человека. Высока роль НПО в формировании норм международного права по защите прав человека и их имплементации на национальном уровне, а также контроля за их исполнением.

Правовой основой сотрудничества НПО с ООН в области прав человека является, как отмечалось выше, ст. 71 Устава ООН, которая уполномочивает ЭКОСОС сотрудничать с НПО по вопросам прав человека. Правила такого сотрудничества закреплены соответствующими резолюциями ГА ООН.

Деятельность НПО, обладающих консультативным статусом в ЭКОСОС, стимулирует работу государственных и правительственных органов в области прав человека, помогает выявить препятствия на пути реализации тех или иных прав человека, лучше понять проблемы страны, наметить необходимые меры для их решения. НПО нередко выявляют нарушения государствами своих международных обязательств в этой сфере, несоответствие внутригосударственного законодательства международным стандартам в области защиты прав человека.

В России практически отсутствуют национальные неправительственные организации, имеющие консультативный статус при ЭКОСОС и других организациях. На национальном уровне до сих пор не выработаны эффективные механизмы сотрудничества с действительно независимыми от власти неправительственными организациями в правозащитной сфере.