Основы административного права

Понятие, система административного права и его принципы

Административное право представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые складываются в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении иных форм государственной деятельности.

Традиционно в отечественной правовой науке административное право подразделяется на две части: общую и особенную.

Общая часть включает юридические нормы и институты:

• регулирующие общественные отношения общего характера (принципы, функции, методы, формы государственного управления, механизм административно-правового регулирования и т. д.);
• устанавливающие административно-правовой статус индивидуальных и коллективных субъектов административно-правовых отношений;
• регулирующие основы организации и государственно-управленческой, исполнительно-властной деятельности государственных органов;
• обеспечивающие законность в сфере государственного управления;
• регламентирующие административно-юрисдикционную деятельность;
• регламентирующие принуждение по административному праву.

Особенная часть состоит из норм и институтов, регулирующих правоотношения в конкретных сферах управления:

• обеспечения безопасности граждан, общества, государства, а также административно-политическую деятельность;
• хозяйственно-экономическую деятельность;
• социально-культурную деятельность;
• деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных внешних связей.

Основные идеи, требования, выражающие сущность административного права, — это его принципы. К их числу относятся:

• равенство перед законом и правоприменителем;
• презумпция невиновности;
• приоритеты законных интересов личности в управленческой деятельности государственных органов;
• законность в управлении, включая обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административными правонарушениями;
• гласность;
• разделение властей;
• разграничение предметов ведения, компетенции и полномочий;
• управленческая субординация (подчиненность);
• ответственность.

Административно-правовые нормы: понятие, особенности, структура, виды

Административно-правовые нормы — это установленные государством правила поведения, регулирующие отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в процессе государственной деятельности.

Особенности административно-правовых норм проявляются в том, что они: выражают сущность исполнительной власти, устанавливая правовое положение и исполнительную компетенцию государственных органов; регулируют деятельность по осуществлению исполнительно-властных пол­номочий государственных органов; регулируют формы и методы их осуществления; устанавливают определенный порядок взаимоотношений между субъектами управления. Кроме того, административно-правовые нормы отличаются тем, что имеют собственные средства защиты от посягательств (в случае неисполнения их или ненадлежащего исполнения). За их нарушение наступает административная ответственность, а в некоторых случаях и дисциплинарная ответственность. Административно­правовыми нормами обеспечивается применение законодательства в целом. Во исполнение законов органы исполнительной власти принимают постановления и распоряжения, которые являются подзаконными нор­мативными правовыми актами. Рассматриваемые нормы часто устанавливаются субъектами исполнительной власти в процессе ее реализации, для которых эти нормы впоследствии являются обязательными. Посредством административно-правовых норм устанавливается и обеспечивается режим законности и государственной дисциплины в сфере государственного управления. Нормы административного права оп­ределяют должное поведение всех лиц и организаций, действующих в данной сфере.

Административно-правовая норма имеет традиционную структуру: гипотезу — условие действия нормы; диспозицию — предписания, запреты, дозволения; санкцию — меры административного или дисциплинарного воздействия.

Для административно-правовых норм характерно многообразие, которое отражает их различие по видам, классифицируемых по ряду оснований.

1. По способу воздействия на поведение субъектов административного права: обязывающие (предписывают обязательное совершение определенных действий, устанавливая обязанность действовать в соответствии с требованиями данной нормы, например обязанность подчинения законному распоряжению представителя власти), запретительные (устанавливают запрет на совершение определенных действий в условиях, предусмотренных правовой нормой), уполномочива­ющие или дозволительные (предоставляют возможность действовать по своему усмотрению, используя или не используя предоставленное субъективное право), стимулирующие или поощрительные (мотивированно побуждают к совершению каких-либо действий с помощью средств морального или материального воздействия, например предоставлением льгот и стимулов (государственным служащим), рекомендательные (устанавливают варианты желательного и целесообразного поведения).

2. По целевому назначению: регулятивные (регулируют общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления) и охранительные (обеспечивают защиту государственно-управленческих отношений).

3. По содержанию предмета регулирования: материальные (устанавливают комплекс прав, обязанностей и ответственность участников административно-правовых отношений, т. е. их административно-правовой статус; в этом смысле их еще называют статичными) и процессуальные (регламентируют процедуру, порядок реализации прав и обязанностей, закрепленных материальными нормами, процедуру применения ответственности; их именуют динамичными).

4. По юридической силе: законодательные (оформленные актами, имеющими силу законов) и подзаконные (оформленные подзаконными актами, например содержатся в актах Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления).

5. По конкретному содержанию и уровню обобщенности: общие (регулируют государственно-управленческие отношения общего характера) и особенные (регулируют особенности управления в конкретной сфере общественных отношений).

6. По предмету ведения органов публичной власти: федеральные (относящиеся к компетенции федеральных органов исполнительной власти и изданные федеральными нормативными правовыми актами), субъектов федерации (относящиеся к компетенции органов исполнительной власти субъектов федерации и закрепление в их актах), местного самоуправления (принятые актами органов местного самоуправления по предметам их ведения).

7. По территориальному масштабу: общегосударственные (действуют в пределах юрисдикции государства), территориальные (действуют в административных границах соответствующего субъекта федерации), межтерриториальные (действуют в границах нескольких территориальных образований).

8. По объекту регулирования отраслей государственного управления: общеотраслевые (регламентируют наиболее важные стороны государственно-управленческой деятельности, распространяясь на все сферы и отрасли), межотраслевые (регламентируют все или несколько отраслей государственного управления, отличаясь специализацией, например административно-правовые нормы, имеющиеся в таможенном, налоговом законодательстве), отраслевые (регулируют управленческие отношения в определенных отраслях).

9. По адресату регулирования — регламентирующие общий и специальный административно-правовой статус субъектов государственно­управленческих отношений (граждан, организаций, органов исполнительной власти, государственных служащих и т. д.).

10. По кругу лиц: распространяющиеся на физических (распространяют действие на всех граждан либо на отдельные их группы, например распространение льгот для муниципальных служащих) и юридических лиц (распространяют действие на все организации, предприятия, учреждения, независимо от форм собственности, например по уплате налогов, либо на отдельные их категории, например по уплате налогов страховыми организациями).

11. По пределу действия во времени: бессрочные (действуют постоянно, т. е. без указания срока действия вплоть до официальной отмены компетентным органом) и срочные (действуют временно, т. е. в течение указанного срока действия).

12. По условиям действия: обычные (действуют в обычных условиях при ординарных обстоятельствах) и экстраординарные (действуют в чрезвычайных ситуациях при экстраординарных обстоятельствах).

Административные правоотношения

Административно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, субъекты которых выступают носителями прав и обязанностей в сфере и по поводу государственного управления.

Особенности административно-правовых отношений, обладающих всеми основными признаками, свойственными всяким иным правоотношениям, выражаются рядом отличительных черт:

• возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного управления в связи с практической реализацией исполнительно­распорядительных функций органов публичной власти в лице соответствующих органов и должностных лиц;
• одной из сторон и обязательным участником этих отношений всегда выступает орган публичной власти, представляющий публичный интерес государства;
• являются публично-властными управленческими отношениями, построенными на началах "власть-подчинение";
• имеют разнообразие субъектов при отсутствии юридического равенства сторон;
• связаны с правовым управляющим воздействием субъекта управления на объект, которым выступают воля, сознание, поведение управляемых;
• могут возникать независимо от желания (согласия) сторон по инициативе любой из них (в том числе не обязательно наделенной публично-властными полномочиями или третьей стороны, не участвующей в данном правоотношении);
• многие органы исполнительной власти и их должностные лица обладают правом издания нормативных актов, действуя по поручению государства;
• субъективные права сторон, равно как и споры, связанные с ними, рассматриваются уполномоченными на то органами и должностными лицами и разрешаются ими, как правило, в административном, т. е. во внесудебном, порядке путем непосредственно юридически властного и одностороннего распоряжения;
• в случае нарушения одной из сторон требований административно­правовых норм ответственность наступает перед государством в лице его органов и должностных лиц, в чем проявляется их публичность.

Структурный состав административных правоотношений имеет свойственную им организацию, элементами которой выступают их субъект, объект и содержание. Эти три элемента — субъекты (участники), объекты (то, на что направлено регулирование и по поводу чего возникли отношения) и содержание (юридические факты) образуют структуру ад­министративно-правовых отношений.

Субъекты — это те, кто наделены государственно-властными полномочиями и на кого административно-правовыми нормами возложены определенные обязанности по осуществлению управленческих функций.

Объекты регулирования административно-правовых норм — общественные отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной власти (общие), и поведение субъектов (непосредственные). В каждом конкретном административно-правовом отношении его участники осуществляют те предоставленные им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом данного правоотношения.

Содержание — юридические факты, т. е. такие конкретные обстоятельства, с наличием которых законодатель связывает основания возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (действия и события). В качестве наиболее распространенных в административно-правовых отношениях юридических фактов выступают, как правило, действия — результат активного волеизъявления субъекта (например, подача жалобы в орган исполнительной власти, осуществление проверки и т. п.), а в некоторых случаях — события — явления, не зависящие от воли и сознания людей, субъектов правоотношения (рождение, болезнь, смерть человека, стихийные бедствия, чрезвычайные обстоятельства и т. д.). Действия бывают правомерные, т. е. соответствующие требованиям административно-правовых норм, и неправомерные, т. е. нарушающие их. В административно-деликтном смысле юридические факты делят по волевому признаку на деяния-действия и деяния-бездействие.

Правомерные действия делятся на юридические поступки и юридические акты. Особой разновидностью действий являются юридические формы исполнительной деятельности — индивидуальные акты управления (приказ министра о структурных изменениях в ведомстве, постановление начальника органа внутренних дел о наложении штрафа и т. п.).

Административные правонарушения влекут за собой возникновение таких административно-правовых отношений, содержанием которых является применение к виновному соответствующих мер юридической ответственности, предусмотренной административно-правовой нормой.

Содержание административно-правового отношения имеет двойственный характер. Юридической частью его являются права и обязанности участни­ков в сфере управления, а фактической — сами действия, в которых реализуются эти права и обязанности. В экстраординарных условиях действуют специальные, соответствующие ситуации полномочия органов исполнительной власти, в связи с чем под влиянием форс-мажорных обстоятельств и возникают особые административно-правовые отношения. Существование неисчислимого количества административно-правовых норм, порождаемых потребностями регулирования многообразия административно-правовых отношений, обусловлено разнообразием и широтой круга источников, в которых они содержатся.