Экологическое право

Понятие, предмет, методы, система и источники экологического права

Экологическое право представляет собой самостоятельную комплексную отрасль права, которая регулирует общественные отношения в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов (вод, лесов, недр, животного мира и т. д.). В качестве таковой оно признается в связи с наличием собственного предмета регулирования – экологически значимого поведения людей, а также специфических задач по сохранению окружающей среды, улучшения ее состояния, обеспечение экологического правопорядка и др.

Данные задачи не могут быть решены другими отраслями права. Комплексность экологического права объясняется тем, что общественные экологические отношения наряду с нормами экологического права регулируются также нормами других отраслей российского права: конституционного, гражданского, административного, уголовного, финансового, трудового и др. Процесс отражения экологических требований в этих отраслях права получил название экологизации. Экологическое право мы можем рассматривать в нескольких самостоятельных аспектах: как отрасль права, науку и учебную дисциплину.

В соответствии с современными представлениями, разделяемыми большинством ученых, исследующих эколого-правовые проблемы, предметом экологического права являются три группы отношений:

• тношения в сфере охраны окружающей среды.
• тношения в сфере рационального использования природных ресурсов.
• тношения по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Таким образом, предметом экологического права являются волевые общественные отношения, складывающиеся в сфере охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Методы правового регулирования экологических отношений. Специфика метода обусловлена спецификой предмета экологического права, поэтому комплекс экологических общественных отношений, составляющих предмет экологического права, обусловливает и методы их правового регулирования.

Метод правового регулирования экологических отношений проявляется, как и в других отраслях права, через императивный и диспозитивный подход к установлению обязанностей и прав субъектов правоотношений.

Императивный подход в установлении правомочий субъектов выражается в установлении обязательных предписаний и установлении запретов.

Диспозитивный подход в установлении правомочий субъектов выражается в трех основных формах: рекомендаций, санкционирования принятых природопользователями решений и разрешений.

В настоящее время регулирование экологических отношений осуществляется путем сочетания императивного и диспозитивного методов, с преобладанием императивного, что обусловлено тем, что охрана окружающей природной среды – государственная задача, решаемая, прежде всего, путем установления запретов и разрешений, методом власти и подчинения.

Вместе с тем все большее развитие получают договорные, экономические способы возникновения и регулирования экологических отношений, то есть применение диспозитивных норм и диспозитивного метода.

Система экологического права. Как право в целом, так и каждая его отрасль должна представлять собой систему, а поэтому раскрыть понятие отрасли права означает раскрыть его систему. Под системой экологического права понимается структура основных элементов, частей этой отрасли – подотраслей, институтов и норм.

Источники экологического права

Источники экологического права представляют собой нормативные правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы.

Действие источников экологического права во времени, в пространстве и по лицам не имеет каких-либо отличий от действия источников иных отраслей российского права, но при их анализе необходимо помнить, что экологическое право имеет полный субъектный состав и кроме того, регулирование экологических правоотношений отнесено к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации.

Классификация источников экологического права. Источники экологического права можно классифицировать по следующим основаниям:

1) По юридической силе их можно подразделить на законы и подзаконные нормативно-правовые акты:

а) законы как источники экологического права представляют собой нормативные акты, принятые высшими органами представительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации – Федеральным Собранием Российской Федерации и законодательными органами республик, краев, областей, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

б) подзаконные нормативные акты как источники экологического права представляют собой документы нормативного характера, принятые Президентом Российской Федерации, Правительством России, а также министерствами и ведомствами, как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации, органами власти муниципальных образований, а также иными органами и должностными лицами, имеющими право на принятие данных актов.

2) По предмету регулирования все источники можно классифицировать на общие и специальные.

Общие источники характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические общественные отношения, так и иные, не относящиеся к сфере экологии (Конституция Российской Федерации).

Специальные источники отличаются от общих тем, что имеют предметом регулирования только экологические или преимущественно экологические общественные отношения (Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и т. д.).

3) По направленности правового регулирования все источники можно подразделить на материальные и процессуальные.

Материальные источники имеют предметом своего регулирования экологические общественные отношения, складывающиеся по поводу использования тех или иных природных объектов, их охраны и обеспечения экологической безопасности.

Процессуальные источники в отличие от материальных направлены на процедуру обеспечения охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и являются формой ее обеспечения.

4) По характеру нормативных правовых актов источники можно условно подразделить на кодифицированные и не являющимися таковыми.

К кодифицированным относятся нормативные акты, в которых в ходе правотворческой деятельности произведена систематизация нормативного материала и он приведен в соответствие с системой регулируемых общественных отношений. Такие нормативные правовые акты отличаются более высоким качеством и, как правило, являются головными в той или иной отрасли права (Водный кодекс, Лесной кодекс).

Подавляющее большинство эколого-правовых нормативных актов относится к числу не кодифицированных, они регулируют отдельные сферы охраны природной среды.

Систематизация таких нормативных актов осуществляется на практике, как правило, в форме инкорпорации, т. е. объединения их в каком-либо издании по предметному признаку без изменения формы самих нормативно-правовых актов.

5) По степени значимости в регулировании экологических отношений источники экологического права можно подразделить на основные нормативные правовые акты и вспомогательные.

Основные нормативные правовые акты составляют конструкцию действующего законодательства и представляют собой закрепленные в этих актах правила общего характера, распространяемые на неопределенный круг лиц, общий характер экологических поступков и т. п.

Вспомогательные нормативные правовые акты имеют, как правило, технико-юридический характер и позволяют правильно применить тот или иной нормативно-правовой акт к регулируемому отношению.

Характеризуя источники экологического права, необходимо отметить, что ст. 72 Конституции Российской Федерации относит регулирование экологических правоотношений к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Отсюда следует, что субъекты Российской Федерации могут иметь свое экологическое законодательство.

Экологические основы природопользования

Понятие и содержание права природопользования. Природопользование – одна из сторон взаимодействия между обществом и природой. Оно представляет собой процесс удовлетворения человеком своих экономических, эстетических, рекреационных и иных потребностей за счет использования природной среды. С одной стороны, это институт экологического права, а с другой стороны, субъективное право конкретного природопользователя. Взаимодействие выражается в извлечении полезных для человека и общества свойств, природной среды, для удовлетворения экологических, экономических, культурно-оздоровительных или эстетических потребностей.

Право природопользования в Российской Федерации представляет собой установленный законом порядок использования природных ресурсов для удовлетворения потребностей народного хозяйства и граждан.

В субъективном смысле право природопользования – это совокупность установленных законодательством прав и обязанностей природопользователей по использованию объектов и ресурсов природы, окружающей природной среды в целом для удовлетворения экономических потребностей, а также с целью отдыха, туризма, лечения, удовлетворения культурных и эстетических интересов.

Потребляя природные ресурсы, человек использует природу в двух качествах: как естественное условие свой жизни и деятельности и как объект своей хозяйственной и культурной работы. В зависимости от этого право природопользования подразделяется на право общего и специального природопользования.

Право общего природопользования – предоставленная и гарантированная законом возможность для всех граждан пользоваться чистой, здоровой окружающей средой и всеми благами природы. К этому же виду природопользования необходимо отнести и установленное Федеральным законом «Об охране окружающей среды» право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной или иной деятельностью (ст. 11).

Право общего природопользования в отношении отдельных природных ресурсов устанавливается природноресурсными законами. Например, Лесной кодекс Российской Федерации в ст. 86 устанавливает, что граждане имеют право бесплатно находиться на территории лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, собирать для собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, другие пищевые лесные ресурсы, лекарственные растения и техническое сырье, участвовать в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятиях, охотиться, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Статья 86 Водного кодекса Российской Федерации содержит норму о том, что использование водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств (общее водопользование) может осуществляться гражданами и юридическими лицами без получения лицензии на водопользование. Общее водопользование может осуществляться как на водных объектах общего пользования, так и на водных объектах, не состоящих в общем пользовании, в порядке, предусмотренном Водным кодексом.

Право специального природопользования возникает в связи с использованием природной среды и ее ресурсов в качестве средства производства материальных благ, источника для удовлетворения экономических и культурно-оздоровительных потребностей.

Это право устанавливается и регулируется государством в целях научно обоснованного, комплексного и рационального использования природных ресурсов для нужд народного хозяйства и отдельных граждан.

Иногда бывает важно уметь отличить право общего природопользования от права специального природопользования. Наряду с общим принципом разделения, который был нами приведен и заключающимся в разделении природопользования на виды в соответствии с целью использования природной среды, природноресурсными законами могут устанавливаться и иные критерии разграничения видов природопользования. Например, уже приводилось положение Водного кодекса, устанавливающее, что общим водопользованием признается такое водопользование, при осуществлении которого не используются технические средства сооружения или устройства.

Право природопользования может быть классифицировано на виды и по иным критериям.

Так, в зависимости от правомерности деятельности по использованию природной среды можно выделить правомерное природопользование и неправомерное природопользование.

При этом правомерным признается такое природопользование, которое осуществляется в соответствии с установленными в России порядком и правилами, а также в рамках лимитов и лицензий выданных конкретному природопользователю.

Неправомерным, в свою очередь, признается такое природопользование, которое осуществляется либо без разрешения государства, либо в объемах, превышающих разрешенные.

В зависимости от способа воздействия на природную среду выделяются следующие виды природопользования:

1. связанное с изъятием природного ресурса из природной среды (добыча нефти, газа, руды, вырубка леса и т. д.);
2. связанное с размещением в природной среде отходов производства и жизнедеятельности.
3. связанное с использованием природных объектов без их изъятия (использование земель в сельском хозяйстве, водных объектов в качестве транспортных путей и т. д.).

Порядок пользования природной средой и природными ресурсами в нашей стране основывается на принципах охраны окружающей природной среды и неистощительного использования природных ресурсов, создания нормальных экологических и экономических условий для ныне живущих и последующих поколений людей, учета и контроля за использованием окружающей природной среды и природных ресурсов.

Основания возникновения и прекращения права природопользования. В зависимости от вида природопользования решается вопрос и об основаниях возникновения права на природопользование. Если общее природопользование осуществляется человеком свободно, без получения специального разрешения со стороны государства, в силу принадлежащих ему естественных прав, то право на специальное природопользование может возникнуть лишь после получения такого разрешения.

Окружающая среда как объект правовой охраны

Понятие и структура механизма охраны окружающей природной среды. В соответствии с современными представлениями, охрану окружающей среды можно обеспечить лишь путем принятия комплекса организационных, правовых, экономических и идеологических мер, направленных на восстановление разрушенной природной среды и снижение уровня вредного воздействия человеческой деятельности на нее.

Комплекс этих мер можно рассматривать как механизм охраны окружающей природной среды, так как практика последних лет доказала, что опора на что-либо одно (например, на ужесточение ответственности за неправомерное загрязнение природной среды) не привела к положительным сдвигам в состоянии природной среды.

Таким образом, механизм охраны окружающей среды можно определить как находящиеся в тесном взаимодействии и в силу этого рассматриваемые в качестве единого целого организационные, правовые, экономические и идеологические меры, направленные на охрану окружающей среды, обеспечение рационального использования природных ресурсов и благоприятных условий жизни человека.

Организационный механизм охраны окружающей природной среды включает в себя несколько элементов.

Первым элементом являются органы экологического управления и контроля Российской

Федерации, которые разделяются на две большие группы: органы общей компетенции и специально уполномоченные органы по охране окружающей природной среды, обладающие установленной компетенцией в этой сфере.

В качестве второго элемента мы можем рассматривать основные виды организационной деятельности этих органов, направленные на достижение установленного качества природной среды. Сюда относится, во-первых, ведение экологического мониторинга, под которым понимается система наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды (атмосферный воздух, водоемы, мировой океан, почвы, животный и растительный мир) и изменением ее в процессе хозяйственной деятельности, система сбора, обобщения, оценки и передачи информации о реальных или ожидаемых вредных последствиях.

Кроме того, во-вторых, организационная деятельность этих органов включает в себя установление нормативов качества окружающей природной среды. К таким нормативам относятся предельно допустимые концентрации вредных веществ в природной среде (ПДК), предельно допустимые уровни вредных воздействий (ПДУ), предельно допустимые нормы нагрузки на среду.

На основании ПДК и ПДУ разрабатываются и устанавливаются для каждого хозяйствующего субъекта нормы предельно допустимых выбросов и сбросов отходящих веществ в природную среду (ПДВ и ПДС), т. е. разрешенные государством объемы загрязнения окружающей среды.

В-третьих, элементом организационного механизма является экологический контроль.

Статья 64 Закона «Об охране окружающей среды» устанавливает четыре вида экологического контроля: государственный, производственный, муниципальный и общественный. Важнейшим и наиболее эффективным из них является государственный контроль. Его осуществляют специально уполномоченные государственные органы.

В-четвертых, к организационному механизму необходимо отнести и установление ответственности за нарушение природоохранительного законодательства и причинение вреда окружающей среде и здоровью человека, а также системы органов, применяющих эту ответственность.

Экономический механизм охраны окружающей природной среды выполняет функцию создания экономической заинтересованности природопользователей в рациональном использовании природных ресурсов и уменьшении вредного воздействия их деятельности на состояние окружающей природной среды.

Под идеологическим механизмом охраны окружающей природной среды понимается система мер по экологическому воспитанию и образованию. Он включает в себя деятельность по привитию всем гражданам чувства личной ответственности за состояние окружающей природной среды, эколого-правовому воспитанию.

Эколого-правовой механизм представляет собой механизм реализации природоохранительных правовых норм. В соответствии с современными представлениями, он состоит из четырех звеньев: экологического императива, экологизированных правовых норм и нормативов, гарантий по обеспечению выполнения эколого-правовых требований и эколого-правового отношения. Цель механизма – обеспечить материализацию эколого-правовой нормы. Природоохранительные правовые нормы, призванные выполнять базовые эколого-правовые функции, сконцентрированы в головном природоохранительном законе «Об охране окружающей среды» и дополняющих его природоохранительных актах.

Закон содержит следующие виды эколого-правовых норм: нормы-принципы, нормы-приоритеты, нормы-императивы, нормы-гарантии.

Нормы-принципы закрепляют основополагающие начала правового регулирования природоохранительных отношений. Они сформулированы в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды».

Нормы-приоритеты выражают определенные преимущества в правовом регулировании охраны и использования одних природных объектов перед другими в целях их особой защиты от нерационального потребления. Высшими приоритетами являются приоритеты охраны жизни и здоровья человека, прав граждан на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду.

Нормы-императивы содержат экологические требования ко всем источникам воздействия на среду и здоровье человека и предлагают им обязательную модель поведения.

Экологические императивы устанавливают запреты на экологически вредную деятельность, лимиты на природопользование, порядок выдачи лицензий на использование природных ресурсов.

Эти нормы содержатся не только в актах экологического законодательства, но и в экологизированных нормативных правовых актах.

Экологизацией законодательства называется процесс внедрения экологических требований в законодательные и иные нормативные акты, регулирующие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую природную среду.

Исходя из такого понимания экологизации, становится понятным, что экологизированные нормы содержатся в нормативных актах иных отраслей российского права. Их наличие необходимо для организации хозяйственной деятельности в соответствии с установленными правилами охраны природной среды, так как хозяйствующие субъекты руководствуются в процессе производства прежде всего различного рода техническими нормами, СНиПами, ГОСТами.

Гарантии исполнения экологического императива являются третьим звеном эколого-правового механизма охраны окружающей природной среды. Оно призвано создать все условия для реализации природоохранительной нормы в жизни. Поэтому в социально-правовом смысле они представляют собой:

Во-первых, не только и не столько нормы права, но и правовые отношения, т. е. нормы права в движении.

Во-вторых, нормы, которые касаются не только правовых институтов (например, правоохранительных органов), но и других категорий – политических, экономических, культурно-просветительных и т. д. Таким образом, мы можем сказать, что в реализации нормы-гарантии участвуют как правовые (возложение обязанности, ответственность) средства, так и не правовые – экономическая заинтересованность, культурно-просветительная деятельность, воспитательная работа и др.

Правоотношения являются необходимым элементом эколого-правового механизма.

Если они отсутствуют, то теряет смысл существование всех иных элементов механизма действия экологического права. В самом деле, мы можем сформулировать блестящие природоохранительные нормы, продублировать их в экологизированных нормативных правовых актах, установить гарантии их исполнения, но если субъекты отношений в сфере использования природной среды будут строить их в соответствии с какими-то иными нормами, то механизм действовать никогда не будет. В силу такого понимания, становиться ясно, что в процесс охраны окружающей среды должен быть включен еще и идеологический механизм, представляющий собой систему экологического воспитания и образования, формирования, у участников отношений правосознания и личной ответственности за сохранение окружающей природной среды.

Организационно-правовые формы экологического контроля

Экологический контроль представляет собой важнейшую правовую меру обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды и включает в себя систему мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечения соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды и природопользования. Данный вид контроля проводится органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами.

В Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды.

Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, определяется Правительством Российской Федерации. Перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральные государственные инспектора в области охраны окружающей среды), устанавливается Правительством Российской Федерации.

Запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

В ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» закреплены права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды. В частности, государственные инспектора в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке:

• посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами;
• проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;
• проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;
• проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;
• предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;
• приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды;
• привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
• осуществлять иные определенные законодательством полномочия.

Государственные инспектора в области охраны окружающей среды обязаны:

• предупреждать, выявлять и пресекать нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
• разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности;
• соблюдать требования законодательства.

Решения государственных инспекторов в области охраны окружающей среды могут быть обжалованы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль)

Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны предоставить сведения об организации производственного экологического контроля в федеральные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль в порядке, установленном законодательством.

Муниципальный контроль в области охраны окружающей среды (муниципальный экологический контроль) и общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль)

Муниципальный контроль в области охраны окружающей среды (муниципальный экологический контроль) на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Данный вид контроля осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством.

Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

Повышению эффективности экологического контроля в Российской Федерации способствовало бы сотрудничество и взаимодействие всех органов, осуществляющих данный вид деятельности.

Юридическая ответственность за экологические правонарушения

Понятие и виды экологических правонарушений. Законодательное определение понятия «экологическое правонарушение» было впервые дано в Законе РСФСФ «Об охране окружающей природной среды». До его принятия ответственность осуществлялась за нанесение вреда различным природным объектам. Этот Закон объединил ответственность за такие правонарушения в общую систему. В ст. 75 Федерального закона «Об охране окружающей среды» за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды предусмотрена имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность.

Ответственность за экологические правонарушения предусматривает возложение на нарушителя обязанности претерпевать неблагоприятные последствия имущественного и личного неимущественного характера, вызванные совершением им экологического правонарушения. Она представляет собой комплексный институт экологического права, выполняющий три основные функции: стимулирующую к соблюдению норм права, выполнению эколого-правовых предписаний; компенсационную, направленную на возмещение потерь в природной среде и восстановление здоровья человека, превентивную, обеспечивающую предупреждение новых правонарушений.

Институт эколого-правовой ответственности состоит из двух частей. Первая объединяет правоотношения, возникающие по факту нарушения эколого-правовых норм (земельные, водные, лесные, по охране атмосферного воздуха, животного мира), вторая – правоотношения по применяемым санкциям за эти правонарушения (уголовным, административным, гражданско-правовым, дисциплинарным и т. д.) Эти две части существуют в органическом единстве. Ибо при отсутствии первой части (нарушения) существование второй (санкции) становится излишним. С другой стороны, отсутствие санкций превращает институт эколого-правовой ответственности в обычную декларацию.

Основанием возложения эколого-правовой ответственности служит экологическое правонарушение, состоящее из трех основных элементов – виновность, противоправность, наличие вреда.

Экологическим правонарушением признается противоправное, как правило, виновное деяние (действие или бездействие), причиняющее вред окружающей природной среде (экологический вред) или создающее реальную угрозу причинения такого вреда, либо нарушающее иные права и законные интересы субъектов экологического права.

Существуют три наиболее распространенные классификации эколого-правовой ответственности: по видам природных объектов, охраняемых законом; по способам причинения вреда – загрязнение, истощение, порча, повреждение, уничтожение; по применяемым санкциям.

Некоторые виды ответственности могут применяться одновременно, например, дисциплинарная ответственность плюс возмещение вреда. Другие же – только на альтернативной основе. Это относится к уголовной и административной ответственности.

Объективная сторона данных правонарушений может совпадать. Разница состоит лишь в степени ответственности за содеянное. Поэтому за одно и то же нарушение нельзя привлечь одновременно к уголовной и административной ответственности.

Характеристика отдельных видов юридической ответственности за экологические правонарушения. Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения предусмотрена в ст. 75 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Дисциплинарная ответственность за экологический проступок выражается в наложении дисциплинарного взыскания (замечание, выговор, увольнение), на виновного работника за невыполнение своих трудовых обязанностей или ненадлежащее исполнение возложенных на него трудовых обязанностей, связанных с охраной окружающей среды или природопользованием.

Объективную сторону такого проступка составляет прямой либо косвенный умысел. Круг субъектов и меры дисциплинарного наказания регулируются Трудовым кодексом РФ. До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника в письменной форме объяснение, отказ работника от дачи объяснения не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.

Наложение дисциплинарного взыскания не исключает при наличии правовых оснований возможности применения к виновному работнику более строгих видов ответственности – уголовной, административной, имущественной (гражданской).

Административная ответственность за экологические правонарушения выражается в применении компетентным органом государства мер административного взыскания за совершение административного экологического правонарушения.

Административным экологическим правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие), посягающее на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок, экологические права граждан, порядок управления охраной окружающей среды и природопользованием, причиняющее вред окружающей среде или содержащее реальную угрозу такого причинения, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.

Составы экологических правонарушений в основном сконцентрированы в гл. 8 Кодекса РФ об административных правонарушениях, отдельные составы экологических правонарушений содержатся и в гл. 7 (административные правонарушения в области охраны собственности), например: самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд (ст. 7.9), самовольная добыча янтаря (ст. 7.5) и т. д.; в гл. 10 (административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель), например: нарушение порядка ввоза и вывоза подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) (ст. 10.2), и т. д.

В области охраны окружающей природной среды и природопользования административная ответственность установлена, например, за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1); за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2).

Экологическим правонарушением является и нарушение правил водопользования, состав данного правонарушения включает в себя: 1. Нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты. 2. Нарушение условий разрешения (лицензии) на водопользование при добыче полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, а равно при возведении и эксплуатации подводных и надводных сооружений, при осуществлении промыслового рыболовства, судоходства, прокладке и эксплуатации нефтепроводов и других продуктопроводов, проведении дноуглубительных, взрывных и иных работ либо при строительстве или эксплуатации дамб, портовых и иных сооружений.

В последние годы увеличилось количество экологических правонарушений в области лесопользования, таких как нарушение правил заготовки живицы или второстепенных лесных ресурсов и осуществление лесопользования не в соответствии с предусмотренными в лесорубочном билете (ордере) или лесном билете, в договоре аренды, безвозмездного пользования либо концессии лесного фонда целями или требованиями; нарушение правил рубок главного и промежуточного пользования; нарушение правил отпуска древесины на корню; нарушение правил осуществления побочного лесопользования, состав данного правонарушения включает в себя: 1. Сенокошение, выпас скота без лесного билета или на участках, где это запрещено, а равно выпас скота на землях лесного фонда и в лесах, не входящих в лесной фонд, без пастуха на неогороженных пастбищах или без привязи либо нарушение сроков или норм выпаса скота. 2. Самовольный сбор, порча либо уничтожение лесной подстилки, мха, лишайников или покрова болот. 3. Размещение ульев и пасек, заготовка древесных соков, сбор или промысловая заготовка дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод, лекарственных и пищевых растений или их частей, технического сырья на участках, где это запрещено или допускается только по лесному билету, либо неразрешенными способами или приспособлениями, либо с превышением установленных объемов или с нарушением установленных сроков, а равно сбор, заготовка или продажа растений, в отношении которых это запрещено и т. д.

Предусмотрена административная ответственность и за уничтожение мест обитания животных, состав данного правонарушения включает в себя: уничтожение (разорение) муравейников, гнезд, нор или других мест обитания животных (ст. 8.29); за нарушение правил пользования объектами животного мира, состав данного правонарушения включает в себя: нарушение правил охоты и нарушение правил рыболовства, а равно нарушение правил добычи иных, кроме рыбы, водных биологических ресурсов (ст. 8.37).

Возбуждение и рассмотрение дел об административном экологическом правонарушении, а также исполнение постановлений регулируется гл. 28, 29, 31, 32 КоАП РФ. Закон подчеркивает непреложное правило, привлечение к административной ответственности за экологические правонарушения не освобождает виновное лицо от обязанности возмещения причиненного экологического вреда, если такой имеется. Дополнительными видами административной ответственности являются: предупреждение; изъятие орудий нарушений; изъятие незаконно добытой продукции; обязанность устранить вред; лишение права на охоту; приостановление, прекращение деятельности.

Уголовная ответственность за экологические преступления. Должностные лица и граждане, виновные в совершении экологических преступлений, т. е. общественно опасных деяний, посягающих на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок, экологическую безопасность общества и причиняющих вред окружающей природной среде и здоровью человека, несут уголовную ответственность, предусмотренную УК РФ.

Уголовный кодекс РФ (гл. 26) содержит специальные составы экологических преступлений. Ответственность наступает за: нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 1246); нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247); нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими реаагентами или токсинами (ст. 248); нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 249); загрязнение вод (ст. 250); загрязнение атмосферы (ст. 251); загрязнение морской среды (ст. 252); нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 253); порчу земли(ст. 254); нарушение правил охраны и использования недр(ст.255);нарушение правил охраны рыбных запасов (ст. 257); незаконную охоту (ст. 258); уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (ст. 259); незаконную порубку деревьев и кустарников (ст. 260); уничтожение или повреждение лесов (ст.261); нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262).

Но не все составы экологических преступлений вошли в главу 26 УК РФ, например, такой состав, как экоцид (ст. 358), расположен в главе 34, устанавливающей ответственность за преступления против мира и безопасности человечества.

Международно-правовая охрана окружающей среды

Необходимость международного сотрудничества в области охраны окружающей среды диктуется тем обстоятельством, что в настоящее время государства оказались в экологической зависимости друг от друга. Разрушение озонового слоя земли, загрязнение атмосферного воздуха, мирового океана, пагубное влияние ядерных взрывов распространяется не только на те страны, где допускаются экологически опасные действия, но и на все мировое сообщество.

Поэтому в настоящее время государства под эгидой ООН или на двухсторонней основе организуют взаимодействия с целью охраны среды обитания человека, растительного и животного мира. В конце 80-х – начале 90-х годов прошлого века начал реализовываться новый подход к формированию международного права окружающей среды. В этот период времени появился целый ряд основополагающих документов, введших в употребление на межгосударственном уровне термина «устойчивое развитие», интегрировавших его в международное право окружающей среды, а также фактически определивших основные направления достижения устойчивого развития за счет усилий всего мирового сообщества.

Разработка международно-правовых документов в области охраны окружающей среды и устойчивого развития естественным образом опиралась на имеющийся опыт принятия международных договоров и соглашений, рассматриваемых в качестве источников международного права. Во многом это связано с тем, что экологический императив на современном этапе развития цивилизации тесно связан с императивами укрепления мира и соблюдения прав человека.

Осознание проблем, связанных с формированием новой модели развития человечества, акцентированной на принятии комплекса мер по предотвращению глобального экологического кризиса, привело к формированию во второй половине ХХ века новой отрасли международного права – международного права окружающей среды (экологического права).

Основными предпосылками для его формирования стали:

• осознание единства глобальной экосистемы, которая уже не может рассматриваться в рамках административных границ государств, а требует межгосударственного подхода к своей охране;
• социальная значимость природных ресурсов, как традиционно используемых для добычи (полезные ископаемые) и в целях потребления (водные ресурсы), так и атмосферных газовых ресурсов, ресурсов Мирового океана, климатических и рекреационных ресурсов и т. д.;
• необходимость создания экологически обусловленного механизма обеспечения мира и безопасности, ограничения военных конфликтов, гонки вооружений и распространения различных видов оружия (в первую очередь ядерного, химического и биологического);
• интеграция мировой экономики, связанная с ведением экологически значимой деятельности отдельными ее субъектами на территории многих государств, возрастающими трансграничными материальными потоками (сырье, продукция, отходы, загрязнения) и т. д.

Международное право окружающей среды представляет собой совокупность международно-правовых норм, регулирующих отношения между его субъектами по охране глобальной окружающей среды от вредных воздействий в интересах настоящего и будущих поколений людей и обеспечению рационального использования природных ресурсов Земли.

Международное право окружающей среды имеет самостоятельный предмет (экологические общественные отношения) и объект (природный объект, обладающий следующими отличительными признаками: естественным происхождением, экологической взаимосвязью с природной средой, а также экологической, экономической и социальной ценностью) правового регулирования, самостоятельные источники права, регулирующие отношения по поводу предмета и объекта, а также механизм правового регулирования указанных правоотношений.

Субъектами международных правоотношений в области охраны окружающей среды являются в первую очередь государства. Наряду с государствами, если это предусмотрено правовыми нормами, в международных экологических правоотношениях участвуют: нации и народы, международные межправительственные и неправительственные организации, юридические и физические лица, действующие на международной арене.

Государства являются основными субъектами международных правоотношений в области охраны окружающей среды по следующим причинам:

• нормы современного международного права предполагают регулирование главным образом отношений между государствами;
• правосубъектность других субъектов международного права проявляется прежде всего в их взаимоотношениях с государствами;
• в отличие от других субъектов международного права, государство обладает универсальной правоспособностью, не ограниченной во времени (Т. Д. Матвеева).

Право на благоприятную среду обитания не зафиксировано как самостоятельная норма в основополагающих документах по правам человека, однако оно закреплено в ряде международно-правовых актов по проблемам окружающей человека среды. В частности, Стокгольмская Декларация, принятая конференцией ООН по проблемам окружающей человека среды 16 июня 1972 г., указала, что сохранение и улучшение качества окружающей человека среды является важной проблемой, влияющей на благосостояние народов и экономическое развитие всех стран мира; это является выражением воли народов всего мира и долгом правительства всех стран.

В Стокгольмской Декларации были сформулированы 26 принципов, первым из которых является принцип, согласно которому человек имеет основное право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную, процветающую жизнь. При этом человек несет главную ответственность за охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущего поколений.

Все принципы Стокгольмской Декларации можно условно разделить на три основные группы:

1. Группа принципов, связанных с рациональным использованием природных ресурсов, не причиняющим ущерба в трансграничном контексте (т. е. окружающей среде сопредельных государств).

2. Группа принципов, связанных с ограничением хозяйственной деятельности до пределов, сохраняющих природные ресурсы Земли, включая воздух, землю, флору и фауну, и особенно репрезентативные образцы естественных экосистем на благо нынешнего и будущих поколений путем тщательного планирования и управления по мере необходимости.

3. Группа принципов, декларирующих необходимость снижения негативных воздействий различных видов деятельности на окружающую среду. В эту группу входят принципы, определяющие не только ограничение на введение в окружающую среду токсических веществ или других веществ и выброс тепла, но и принцип, связанный с избавлением человечества от последствий применения ядерного и других видов оружия массового уничтожения.

Концепция прав человека базируется на понятии индивидуальных прав (прав отдельной личности в ее взаимоотношениях с конкретным государством), однако они тесно связаны с коллективными (групповыми) правами. Такой подход существенно расширяет права отдельной личности, особенно в связи с декларированием на международном уровне новых прав, например права на экологическую информацию.

Понимание того, что соблюдение прав должно опираться на выполнение определенных обязанностей по сохранению и улучшению качества окружающей человека среды на различных уровнях (от международного до уровня отдельной личности), привело к дальнейшему формированию современной совокупности источников международного права окружающей среды.

Более поздние международно-правовые документы, принимаемые в области охраны окружающей среды, последовательно расширяли и дополняли принципы, изложенные в Стокгольмской Декларации по окружающей среде. К таким документам относится Всемирная хартия природы, одобренная резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 37/7 от 29 октября 1982 г.

В разделе «Общие принципы» Хартия декларировала:

1. Природу необходимо уважать и не нарушать ее основные процессы.

2. Генетическая основа жизни на Земле не должна подвергаться опасности; популяция каждой формы жизни, дикой или одомашненной, должна сохраняться по крайней мере на том уровне, который достаточен для обеспечения ее выживания; необходимые для этого среды обитания следует сохранять.

3. Принципы сохранения природы должны применяться ко всем частям земной поверхности, суши или моря; особая защита должна обеспечиваться уникальным районам, типичным представителям всех видов экосистем и сред обитания редких или исчезающих видов.

4. Используемые человеком экосистемы и организмы, а также ресурсы суши, моря и атмосферы должны управляться таким образом, чтобы можно было обеспечить и сохранить их оптимальную и постоянную производительность, но без ущерба для целостности тех экосистем или видов, с которыми они сосуществуют.

В 1992 году на конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро была принята знаменитая Декларация ООН по окружающей среде и развитию, которая подтвердила Стокгольмскую декларацию, развила ее и фактически дала новый толчок к разработке нового, справедливого механизма глобального партнерства посредством создания новых уровней сотрудничества между государствами, ключевыми секторами общества и людьми в области охраны окружающей среды и устойчивого развития. В Декларации были сформулированы 27 принципов, имеющих первостепенное значение для международного права окружающей среды и воспринимающихся значительно шире, чем отдельные нормы.

Появление рассмотренных выше международно-правовых документов в целом завершило формирование международного права окружающей среды как отрасли международного права.

Международно-правовые нормы, регулирующие отношения государств по поводу окружающей среды, рассматриваются как обособленная совокупность норм, т. е. как отрасль международного публичного права.

Принятие многих документов на международном уровне связано с активной ролью международных организаций, рассматриваемых в качестве субъектов международного права окружающей среды:

1. Международных организаций в системе ООН: КУР (Комиссия ООН по устойчивому развитию), ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде), ЭСКАТО (Экономическая комиссия ООН для Азии и Тихого океана), ПРООН (Программа развития ООН), ЕЭК ООН (Европейская экономическая комиссия ООН), ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения), ЮНЕСКО (Комиссия ООН по образованию, науке и культуре), ФАО (Международная продовольственная организация) и др.

2. Международных межправительственных организаций: Европейского союза, Совета Европы, ОБСЕ (Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе), ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития), СБЕР (Совет Баренцева/Евро-Арктического региона) и др.

3. Международных неправительственных организаций: ВВФ (Всемирный фонд дикой природы), МСОП (Всемирный союз охраны природы), Черноморское экономическое сотрудничество, АКОПС (Консультативный комитет по защите морей), Балтика-21 (Повестка дня на XXI век для региона Балтийского моря), Ветлэндз Интернешнл (Международная организация по изучению водно-болотных угодий) и др.

4. Финансовых организаций: Всемирного банка, МВФ (Международный валютный фонд), ЕБРР (Европейский банк реконструкции и развития), ГЭФ (Глобальный экологический фонд) и др.

Международно-правовое регулирование состоит из нескольких этапов:

1. выработка общих конвенций, трансформирующих общие принципы в обязательные нормы;
2. заключение договоров, развивающих международно-правовые принципы в области окружающей среды;
3. заключение региональных договоров, касающихся общих или специальных вопросов охраны окружающей среды.

Международный договор – источник большинства международно-правовых норм.

Договор одновременно служит как инструментом, обеспечивающим функционирование всей системы международных отношений, так и инструментом внешней политики каждого государства.

Многосторонние договоры, представляющие интерес для международного сообщества государств в целом, направлены на создание общепризнанных норм международного права и предназначены для участия всех государств являются основными источниками международного права окружающей среды. Двусторонние договоры заключаются между двумя государствами. Их примером являются межправительственные соглашения.

Международные договоры подразделяются также по территориальной сфере действия: локальные направлены на решение локальных экологических проблем, например проблем пограничных территорий; субрегиональные направлены на охрану отдельных экологических систем; региональные и глобальные – соответственно на решение региональных и глобальных экологических проблем.

В настоящее время принято классифицировать международные договоры по степени связанности предмета регулирования с проблематикой охраны окружающей среды и обеспечением перехода к устойчивому развитию.

Как правило, договоры, определяющие правоотношения в связи с переходом к устойчивому развитию, предусматривают соблюдение определенных экологически связанных прав, проникновение в смежные с природоохранными сферами виды деятельности, а также направлены на обеспечение выполнения экологических требований в предпринимательской, налоговой, банковской, инвестиционной и других сферах.

Международные договоры делятся в зависимости от степени взаимосвязи с проблематикой охраны окружающей среды на три группы:

1. Договоры, регулирующие иные, чем отношения в области охраны окружающей среды, отношения по поводу природных объектов. Они не содержат природоохранительных норм, но закрепляют правовой статус природных объектов (например, правовой режим водоемов), косвенно влияя на осуществление комплекса природоохранных мероприятий.

2. Договоры, регулирующие отношения по поводу использования природных объектов, содержащие одновременно незначительное количество природоохранных норм (Конвенция по морскому праву).

3. Договоры, полностью ориентированные на регулирование международно-правовых отношений по поводу охраны окружающей среды.

Особо следует выделить рамочные соглашения, имеющие глобальный характер, фиксирующие общие для всех государств – участников обязательства, но при этом не ограничивающие договаривающиеся стороны перечислением запрещенных действий (Конвенция об изменении климата, Конвенция о биологическом разнообразии, Конвенция о запрещении военного или любого другого враждебного использования средств воздействия на окружающую среду и др.).

Каждый международный договор может иметь один из статусов: действующий или отмененный.

Присоединяясь к международному договору, каждое государство проходит, как правило, через три стадии: участие в его разработке и согласовании параметров, подписание и ратификация.

Ратификация – это окончательное утверждение международного договора высшим органом государственной власти. В международно-правовом аспекте ратификация окончательно закрепляет обязательства государства по участию в договоре (в форме ратификационной грамоты), а во внутригосударственном аспекте – закрепляет международно-правовые нормы в форме закона, указа, постановления и т. п.

С осуществлением правовой реформы в РФ, все конвенции ратифицируются Федеральными законами. Например, Рамочная Конвенция ООН об изменении климата (РККИК), принятая в 1992 г. и вступившая в силу 21 марта 1994 г. ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 4 ноября 2004 г. № 128-ФЗ.

Ратификационный федеральный закон, принимаемый Государственной Думой, подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Президент РФ подписывает закон, а также ратификационную грамоту.

Основным международным документом, определяющим понятие, статус и порядок принятия и ратификации международных договоров, является Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. Согласно этой конвенции каждое государство самостоятельно устанавливает процедуру и форму ратификации международного договора.

Статья 19 Венской конвенции содержит право каждого государства на оговорку при подписании, ратификации, принятии и утверждении договора.

Право на оговорку исходит из признания суверенного права каждого договаривающегося государства делать одностороннее заявление в любой формулировке и под особым наименованием, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие отдельных положений договора в их применении к данному государству (ст. 19).

Оговорка не изменяет положений договора для других участников в их отношениях между собой (ст. 21).

Каждая страна, ратифицирующая международный договор, обязана соответствовать принципу его соблюдения, закрепленному в Уставе ООН, согласно которому:

• налагается запрет на одностороннее произвольное изменение и прекращение международных договоров;
• существует обязательство выполнения международного договора несмотря на смену формы правления в государстве, территориальные изменения;
• налагается запрет на заключение государствами договоров, противоречащих обязательствам по ранее заключенным договорам;
• исполнение договора не зависит от состояния отношений между отдельными странами и изменений в международной обстановке.

При ратификации международного договора особое внимание должно обращаться на ресурсное обеспечение его выполнения: оперативное создание обеспечивающей нормативно-правовой базы; выделение соответствующих финансовых средств, определение головного (специально уполномоченного) государственного органа по реализации положений договора, обеспечение участия в конференциях по выполнению договора, создание собственной системы контроля и способствование внешнему контролю.

Несмотря на значительные трудности с финансированием деятельности по реализации положений международных природоохранных конвенций, Российской Федерацией проводится целый ряд мероприятий. Приведем лишь отдельные примеры:

• по завершении работ по модернизации действующих и строительству новых сооружений для переработки жидких радиоактивных отходов низкой активности в Мурманске (трехстороннее сотрудничество России, США и Норвегии по линии Лондонской конвенции (1972 г.) по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов);
• разработана Национальная стратегия и План действий по сохранению биологического разнообразия (по линии Конвенции о биологическом разнообразии, 1992 г.);
• совершенствуется законодательная и нормативная база, ведется инвестиционная деятельность, направленная на сокращение выбросов от точечных и диффузных источников, проводятся прикладные исследования (по линии Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря) и т. д.

Для обеспечения международного правопорядка важное значение имеет международная ответственность.

Согласно международному праву, под международной ответственностью государств понимается совокупность юридических последствий, наступающих для субъектов международных правоотношений в результате совершения международного правонарушения, а также обязательств по компенсации причиненного вреда.

В соответствии с действующим международным правом все международные правонарушения подразделяются на преступления и деликты. Всякое международно-правовое деяние, которое не является международным преступлением, признается международным деликтом. Международное право предусматривает два вида ответственности государства: материальная и нематериальная (политическая).